מבוא

1. חברת "כיתן תעשיות טקסטיל בע"מ" היא חברה פרטית שפעלה בשוק מוצרי הטקסטיל לבית (להלן: כיתן). כיתן הגישה בשנים 2004 ו-2006 בקשות לאישור תכניות להרחבת מפעליה בנצרת עילית ובדימונה וזאת מכוח חוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן: חוק לעידוד השקעות הון או החוק; התכנית הראשונה, תכנית 7410 תיקרא להלן: תכנית 7410; התכנית השנייה, תכנית 7968 תיקרא להלן: תכנית 7968).
2. הבקשות לאישור התכניות אושרו ובהתאם לכך ביצעה כיתן השקעות בהיקף של 13.13 מיליון ₪ לפי תכנית 7410 ו-7.5 מיליון ₪ לפי תכנית 7968. לכיתן ניתנו מענקים בסכום של 3.06 מיליון ₪ ו-1.4 מיליון ₪ בגין השקעותיה.
3. בשנת 2009 נסגר מפעלה של כיתן בנצרת עילית והפעילות בו הועברה לדימונה. בשנת 2011 נסגר גם המפעל בדימונה וכיתן הפסיקה את פעילותה בישראל כיצרנית מוצרי טקסטיל.
4. ביום 19.9.2010 שלחה המשיבה 1 (להלן: רשות ההשקעות) התראה בדבר ביטול האישור שניתן לתכנית 7968. כיתן העבירה את התנגדותה לכך ולא קיבלה תשובה להתנגדות עד שביום 19.12.2012 נשלחה לה התראה חדשה לביטול תכנית זו. אף לכך כיתן התנגדה. ביום 5.2.2014 נשלח לכיתן מכתב התראה לביטול תכנית 7410, וזאת חמש שנים לאחר הגשת דו"ח הביצוע הסופי לתכנית זו.
5. בהמשך לכך החליטה המשיבה 2, (להלן: המנהלה) על ביטול האישורים שניתנו לכיתן לתכניות 7410 ו-7968 בשל אי עמידתה בתנאי האישורים וקבעה כי על כיתן להשיב את מלוא המענקים שקיבלה בתוספת ריבית והצמדה. ערר שהגישה כיתן על ההחלטות למשיבה 3 (להלן: ועדת הערר) נדחה, שלוש שנים לאחר מועד הגשתו.
6. כיתן פנתה בעתירה לבית משפט זה בגדרה וכן התבקש ביטול החלטות המנהלה וועדת הערר על ביטול למפרע של כתבי האישור שניתנו לכיתן לביטול הדרישה להשבת המענקים, ולחלופין התבקשה הפחתת הסכום שיושב (עת"מ 14029-08-17). בהסכמת הצדדים בוטלה ההחלטה והדיון הושב לוועדת ההשגה לפי החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן: ועדת ההשגה) לצורך קבלת החלטה חדשה ומנומקת. ועדת ההשגה קיבלה שוב את ההחלטה הקודמת, תוך מתן הנמקה מפורטת יותר שניתנה. בהחלטה שניתנה ביום 17.6.2018 נדחתה ההשגה ונקבע כי יש לבטל את כתבי האישור למפרע תוך החזר מלא של המענקים. כיתן, שבינתיים מוזגה לתוך העותרת (להלן אתייחס לשתיהן כאל העותרת) נדרשה להשיב סכום של 4,699,414 ₪ (כולל הריבית שנצברה) בגין תכנית 7410 ו-1,990,671 ₪ בגין תכנית 7968. מכאן העתירה הנוספת שהוגשה – המבקשת להורות על בטלות ההחלטה, ולחלופין על הקביעות כי כתבי האישור בטלים למפרע, ביטול הוראת ההשבה של המענקים ולחלופי חלופין מתבקש להורות על הפחתת הסכום שנקבע שיש להשיבו.
7. כפי שאפרט להלן, אף שהצדדים העתירו מסמכים וטענות – בסופו של דבר ההכרעה בענייננו ממוקדת לשאלת גובה החזר המענקים שהעותרת קיבלה, שכן קביעות ועדת ההשגה בכל הנוגע לביטול האישור למפרע ולחובת העותרת בהחזר מענקים הן קביעות מבוססות היטב הנובעות ממכלול הנסיבות ומהוראות החוק.
8. טרם נרחיב על העובדות והטענות נסקור בקצרה את תהליך אישור התכנית לקבלת מענקים מכוח החוק לעידוד השקעות הון, ביטול האישור והשבת כספי המענקים.

המסד הנורמטיבי

1. מטרתו של החוק לעידוד השקעות הון, כפי שנקבעה בסעיף 1 (לפני תיקון 68 לחוק מיום 1.1.2011) הייתה להביא ל"משיכת הון לישראל ועידוד יוזמה כלכלית והשקעות הון-חוץ והון מקומי". הצורך בהון ובהשקעות נבע מהרצון לפתח את כושר הייצור של משק המדינה, לנצל באופן יעיל את אוצרותיה ויכולתה הכלכלית וכן לנצל ניצול מלא של כושר הייצור במפעלים קיימים. עוד נועד החוק להביא לשיפור במאזן התשלומים, הקטנת הייבוא והגדלת הייצוא.
2. בחוק נקבעו מסלולים שונים לעידוד ההשקעות. המסלול הרלוונטי לענייננו הוא מסלול "מענקים", במסגרתו זכאי מי שבקשתו מאושרת, למענקים בשיעור מוגדר מהיקף השקעותיו במפעל תעשייתי שעיקר פעילותו הוא פעילות ייצור. ככל שמקבל המענק עומד בתנאי האישור, נותר המענק ברשותו. גובה המענקים יכול להגיע עד 24% מסך ההשקעות המבוצעות על ידי המפעל.
3. אחד התנאים המרכזיים למתן המענק בנוסח החוק כפי שהיה קיים מיום 11.4.2005 (תיקון מס' 60) עד לתיקון החוק משנת 2009 (תיקון 66) הוא הדרישה לכך שהמפעל יהיה "בר-תחרות", בכל אחת משנות המס בתכנית, כאמור בסעיף 18א' לחוק כנוסחו אז:

"(ב) המינהלה לא תאשר תכנית או חלק ממנה לפי הוראות סעיף 18, לגבי מפעל תעשייתי ולגבי בית מלון, אלא אם כן שוכנעה כי המפעל התעשייתי או בית המלון יתרום לעצמאות הכלכלית של משק המדינה וכי הוא מפעל בר-תחרות התורם לתוצר המקומי הגולמי; לעניין זה יראו מפעל תעשייתי או בית מלון כמפעל בר-תחרות התורם לתוצר המקומי הגולמי, אם יתקיים בו אחד מהתנאים שבסעיף קטן (ג) לפי העניין, ואולם אם היתה התכנית להרחבת מפעל, תאשר המינהלה את התכנית או חלק ממנה רק אם יתקיים אחד מהתנאים האמורים בחלק המפעל שנוסף בשל ההרחבה.

(ג) ואלה התנאים לעניין סעיף קטן (ב):

(1) לגבי מפעל תעשייתי, למעט מפעל תעשייתי כאמור בפסקה (2) יתקיים בו, בכל שנת מס בתקופת ההטבות, אחד מאלה:

(א) עיקר פעילותו הוא בתחום ביוטכנולוגיה או ננוטכנולוגיה,...;

(ב) הכנסתו, בשנת מס, ממכירות המפעל בשוק מסוים, אינה עולה על 75% מכלל הכנסתו ממכירות המפעל באותה שנת מס;

(ג) 25% או יותר מכלל הכנסתו, בשנת המס, ממכירות המפעל, הן ממכירות בשוק מסוים המונה 12 מיליון תושבים לפחות;..."

1. הנה כי-כן, הדרישה שבסעיף 18א' לחוק מחייבת כי 25% ממכירות המפעל לאחר ביצוע תכנית ההשקעות תהיינה לייצוא.
2. לצד הוראות אלה נקבעו במסגרת התכניות המאושרות תנאים שונים שבמהותם מבקשים להביא להגדלת מספר העובדים המועסקים באזורי הפריפריה; הגדלת הפעילות היצרנית הכוללת של מקבלי המענקים ועוד.
3. החוק לעידוד השקעות הון מבהיר כי קיום הוראות החוק ועמידה ביעדים שנקבעו בתכנית המאושרת הם תנאי לקבלת הטבות על פיו, וזאת בסעיף 73 לחוק הקובע כי:

"הוראות חוק זה יחולו על אף האמור בכל חיקוק אחר, אולם שום הטבה לא תינתן אלא אם קוימו הוראותיו של חוק זה ושל התקנות שהותקנו על פיו, ולגבי מפעל או השקעה מאושרים – אם קוימו גם התכנית המאושרת ותנאי האישור."

1. ככל שהוראה מהוראות החוק לא מקוימת, התקנות, התכנית המאושרת או תנאי מתנאי האישור המנהלה רשאית לבטל אותו, לעתיד או למפרע וזאת בהתאם לסעיף 75 לחוק שבו נקבע כי:

"(א) ראה המנהל כי מי שקיבל אישור לא קיים הוראה מהוראות חוק זה או מהתקנות שהותקנו על פיו, או לא קיים את התכנית המאושרת או תנאי מתנאי האישור, רשאי הוא לשלוח לבעל האישור הודעה מוקדמת על כוונתו להציע למינהלה לדון בהתליית האישור או בביטולו, לעתיד או למפרע..."

1. סעיף 75ב' לחוק הוא המסדיר את שאלת החזרת המענקים שיינתנו. כך נקבע בו:

"(א) ניתן מענק כלשהו לפי חוק זה ובעל המפעל או הבנין לא הוכיח כי מילא אחר הוראות חוק זה והתקנות שהותקנו על פיו ושביצע את התכנית המאושרת כולה וקיים את כל תנאי האישור – יחזיר את המענק, זולת אם המינהלה קבעה שלא יחזיר או שיחזיר רק מקצתו; המנהל יודיע לבעל המפעל או הבניין על חובתו להחזיר את המענק (בסעיף זה – ההודעה), ויחולו הוראות אלה:

(1) לעניין סעיפים 24א ו-25 יראו את ההודעה כהחלטת המינהלה לדרוש את החזרת המענק;

(2) החזרת המענק תיעשה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית בתוך תשעים ימים מהיום שבו נשלחה ההודעה; המינהלה רשאית לקבוע כי התקופה האמורה תוארך בשלושים ימים נוספים; הוגש ערר לפי סעיף 25, רשאים השרים לקבוע מועד מאוחר יותר להחזרת המענק, ובלבד שלא יהיה מאוחר מתשעים ימים מיום מתן החלטה בערר; הוגשה השגה לפי סעיף 24א, רשאית ועדת ההשגה לקבוע מועד מאוחר יותר להחזרת המענק, ובלבד שלא יהיה מאוחר מתשעים ימים מיום מתן החלטה בהשגה;

(3) לא הוחזר המענק בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כאמור (בסעיף זה – החוב) בתוך המועד כאמור בפסקה (2), לפי העניין, תיווסף לסכום החוב ריבית כפי שנקבעה בהודעת החשב הכללי לגבי איחור בהעברת כספים מהמערכת הבנקאית מתום אותו מועד."

1. חוק עידוד השקעות הון מתייחס במפורש גם למצבים שבהם חברה המפעילה מפעל מאושר נקלעת לפירוק, מבקשת פירוק מרצון או שמתבקש מינוי כונס נכסים. במצב דברים זה נקבע בסעיף 75ב(ב) כי:

"קיבלה חברה או אגודה שיתופית מענק כלשהו לפי חוק זה וניתן עליה צו פירוק או קיבלה החלטה על פירוקה מרצון או מונה לה כונס נכסים לפני שביצעה את התכנית המאושרת כולה וקיימה את כל תנאי האישור – יראוה כאילו נתחייבה בהחזרת המענק בתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפני זמן צו הפירוק או קבלת ההחלטה או מינוי הכונס, זולת אם החליטה המנהלה שלא יוחזר המענק או שיוחזר רק מקצתו;..."

1. לצד הוראות החוק הנוגעות לביטולו של האישור ולבחינת החזר המענקים שניתנו, נקבעו הוראות נוהל שמפרסמת רשות ההשקעות ובהן מוגדרים שיקולים לבחינת עמידתו של בעל האישור ביעדי כתב האישור ועל-פיהם רשאית המנהלה להורות על החזר מלא או חלקי של ההטבות. בנוהל זה שנקרא "נוהל בחינת עמידה ביעדי כתב האישור ונוהל דיון בהחלטות לפי סעיפים 75, 75א ו-75ב לחוק לעידוד השקעות הון" (להלן: הנוהל) נקבע כי:

"ככלל, התלייה או ביטול של כתב האישור מחייבים החזר המענקים וההטבות האחרות (להלן – ההטבות). מנהלת ההשקעות רשאית להחליט שיוחזרו חלק מההטבות או שלא יוחזרו כלל, והכל באופן הבא –

(1) ...

(2) ביטול כתב האישור בכל הנוגע למענקים מחייב החזר מלא של המענקים, אלא אם החליטה המנהלה שיוחזרו חלק מהמענקים או שלא יוחזרו כלל."

1. אשר לשיקולים שיובאו בחשבון בדיון על ביטול אישור הוחלו בנוהל ההוראות הבאות:

"ייבחן היקף עמידת בעל כתב האישור ביעדים העסקיים כפי שהופיעו בבקשה לאישור התכנית, באופן הבא:

1. לגבי כתבי אישור שניתנו לפני תחילתו של תיקון 60 לחוק עידוד השקעות הון – ייבחן האם המפעל עמד בשיעור משוקלל של 80% משוקלל ביעדי ביצוע ההשקעות, עובדים, מכירות ויצוא לפי המשקולות המצורפות בנספח לנוהל זה.

לגבי כתבי אישור שניתנו לאחר תחילתו של תיקון 60 לחוק עידוד השקעות הון – ייבחן האם המפעל עמד בשיעור משוקלל של 80% ביעדי ביצוע ההשקעות, העובדים ומכירות (לפי המשקולות המצורפות לנוהל זה) ובשיעור של 100% ביעד היצוא, או 100% ביעד היצוא הקבוע בחוק אם נמוך יותר ממה שנכתב בבקשה ובכפוף לכך שהמנהלה אישרה את ההפחתה מטעמים שיירשמו.

1. עמד בעל כתב האישור ביעדים כמפורט לעיל – יינתן למחלקה המקצועית שיקול הדעת לבחון ולהחליט אם ניתן לראות בנסיבות העניין את בעל כתב האישור כאילו עמד במלוא היעדים, מנימוקים שיפורטו.
2. עמד בעל כתב האישור בפחות מ- 80% מהיעדים כמפורט לעיל, אך לא פחות מ- 60% מהיעדים עליהם הצהיר בבקשה ולגבי היצוא לא פחות מהשיעורים שבסעיף קטן א לעיל, יידון הנושא בפני ועדת משנה של המנהלה שחבריה יהיו ...

ועדת המשנה תהיה מוסמכת לבחון ולהחליט אם ניתן לראות בנסיבות העניין את בעל כתב האישור כאילו עמד ביעדים מנימוקים שיפורטו.

פרוטוקול ועדת המשנה יופץ לחברי המנהלה ותינתן להם הזדמנות להודיע האם מבקשים שהנושא יידון במנהלה במליאתה.

1. עמד בפחות מ- 60% מהיעדים עליהם הצהיר בבקשה, תבחן המנהלה ותחליט אם ניתן לראות בנסיבות העניין את בעל כתב האישור כאילו עמד ביעדים מנימוקים שיפורטו.
2. המפעל, בעליו או מי מטעמם לא שיתפו פעולה עם מרכז ההשקעות או מי מטעמו (סירבו למסור נתונים שנתבקשו, הסתירו מידע חשוב וכו').
3. כל שיקול אחר שראתה אותו המחלקה המקצועית כמצדיק ביטול כתב האישור."
4. הנוהל מונה מספר נסיבות היכולות להצדיק החזר חלקי (ולא מלא) של ההטבות או ביטול ללא החזר, לפי שיקול דעת המנהלה ובלבד שהמפעל פעל בתום לב, שיתף פעולה באופן מלא עם מרכז ההשקעות ומסר נתונים ומסמכים שנתבקשו ועמד בתנאי הקצאת ההון הנדרש בתכנית. הנסיבות שנמנו הן:
5. שינוי מצב השוק.
6. איבוד לקוח עיקרי.
7. ירידה מהותית בשער החליפין אשר השפיעה על מחזור המכירות של המפעל.
8. כניסת מתחרים.
9. כניסה לשווקים חדשים שלא הצליחה.
10. פיתוח שנכשל.
11. כל סיבה אחרת שאינה תלויה בחברה.
12. בנוסף לרשימת הנסיבות נבחנת גם תקופת הפעלת התכנית ביחס לתקופה שבה מחויב המפעל בהפעלתה, היקף העמידה של בעל כתב האישור בתנאי כתב האישור וביעדים העסקיים שהופיעו בבקשה לאישור התכנית, מידת ההשפעה של המפעל על האזור שבו הוא ממוקם, בין היתר בהקשר של תעסוקת עובדים או כל נימוק אחר.
13. טבלת המשקולות לבחינת העמידה ביעדים הייתה הטבלה הבאה:

העובדות, החלטת המנהלה והחלטת ועדת הערר

1. העותרת הגישה את הבקשה לאישור התכנית הראשונה להשקעה (תכנית 7410) ביום 14.10.2004. סך ההשקעות שהוצג בתכנית עמד על 11,107,552 ₪ שהיו 2,468,345 דולר. במסגרת הבקשה הסבירה העותרת כי מטרות ההשקעה הן הגדלת כושר הייצור של החברה ופתיחת צווארי בקבוק במפעלי החברה לצורך הגדלת התפוקה.
2. ביום 14.7.2005 רשות ההשקעות אישרה את התכנית בהיקף קטן במעט מזה שהתבקש – 11,025,000 ₪. באישור נקבע כי 30% מההשקעות ברכוש קבוע יבוצעו במפעל בדימונה. עוד נקבע כי גובה המענק יעמוד על 20% מההשקעות המאושרות ברכוש קבוע וכן מענק נוסף של 4% מהשקעות הרכוש הקבוע. נקבעו תנאים לתשלום מענק נגב. נוסף על כך, בגדרו של כתב האישור נקבע כי שנת הבסיס תהיה שנת הייצור המלאה האחרונה שלפני הפעלת ההרחבה וכי מועד הביצוע של התכנית המאושרת יהיה עד ליום 14.7.2007.
3. ביום 15.2.2006 ביקשה העותרת לאשר תכנית נוספת להשקעה (תכנית 7968). תכנית השקעה זו הייתה בסכום של 22,232,700 ₪, שהם 4,833,300 דולר ומטרותיה היו הגדלה של כושר הייצור וכן השקעות נדרשות לצורך טיפול בשפכים.
4. בקשת העותרת אושרה בהחלטה מיום 14.5.2007 כאשר היקף ההשקעה בתכנית המאושרת נקבע לסכום של 19,360,000 ₪.
5. ביום 17.8.2010 הודיעה רשות ההשקעות לעותרת על כוונתה לבטל את האישור שניתן לתכנית 7968 וזאת בשל כך שהמפעל בנצרת עילית נסגר והציוד הועבר למפעל בדימונה.
6. העותרת הגישה ביום 19.9.2010 את התנגדותה לכוונה לבטל את האישור לתכנית 7968. היא הסבירה כי נאלצה לסגור את המתפרה בנצרת ולהעביר את הציוד שנרכש שם ובגינו נתקבלו מענקים, למפעל הקיים בדימונה וזאת לאור מצב שוק הטקסטיל בארץ והתחרות העזה שישנה מצד המתחרים מארצות הברית, סין, הודו ופקיסטאן. בנוסף הובהר כי הוקמה מתפרה חדשה במפעל בדימונה ובכך נוצר חיסכון בעלויות הקבועות אשר נבעו מאחזקת המקום בנצרת. העותרת צירפה למכתבה נספח המתאר את ההשקעות שבוצעו לפי התכניות השונות, את מחזורי המכירות, את מחזורי היצוא, ואת מספר המועסקים.
7. המנהלה לא קיבלה החלטה עד שביום 6.12.2012 שבה ופנתה לעותרת בהתראה לביטול תכנית 7968 תוך שהיא מנמקת את פנייתה בכך שהעותרת הפסיקה את פעילותה.
8. ביום 28.1.2013 נערכו שני מסמכים. המסמך האחד הוא תסקיר שערכה רשות ההשקעות אודות תכנית 7410. מתוך התסקיר נלמד כי במקור כוונת עריכתו הייתה בחינת האפשרות להוצאת אישור ביצוע סופי לתכנית זו למרות אי עמידת העותרת ביעדי התכנית המאושרת. נלמד ממנו כי העותרת השקיעה את מלוא סכום ההשקעה הנדרש – 12,762,300 ₪ וקיבלה את מלוא סכום המענקים 3,063,000 ₪. עוד מפורטים במסגרת התסקיר מחזורי הפעילות לאורך השנים ומספר העובדים. בתסקיר נקבע כי בשנים 2006 ו-2007 עמדה העותרת ביעדי התכנית העסקית אך בשנים המאוחרות יותר התקשתה בכך נוכח התחרות העסקית הקשה עד לסגירת המפעל בנצרת והעברת הפעילות לדימונה ולאחר מכן סגירת המפעל בדימונה.
9. בתסקיר התבקשה החלטת המנהלה בשאלה האם ניתן להוציא אישור ביצוע סופי לתכנית למרות אי עמידת העותרת ביעדיה, וזאת תוך התחשבות במשבר החל בענף הטקסטיל ובכך שהחברה הפעילה את התכנית המאושרת שבע שנים.
10. המסמך השני שנערך באותו יום היה מכתבו של מנהל העותרת לרשות ההשקעות שבו פירט את השתלשלות האירועים מבחינה עסקית במהלך השנים. במכתב עמד המנהל על הקשיים שהיו בשיווק לשוק המקומי בשל תחרות עם מוצרים מיובאים מארצות שעלויות הייצור בהן זולות יותר ועל הקשיים בהתמודדות עם שוק היצוא בשל הירידה בשערי המטבע. הוא פרט את מחזורי המכירות של העותרת ואת ההפסדים שנצברו עד להחלטה בשנת 2008 על איחוד שני המפעלים ועד להחלטה בשנת 2012 לסגירת המפעל בדימונה. מנהל העותרת ציין כי באותם ימים מתנהל משא ומתן מתקדם למכירת הציוד והמכונות במפעל בדימונה לחברת אופיס טקסטיל. הוא הבהיר כי התמורה שתתקבל עתידה לשמש לתשלום לעובדים ולספקים. העותרת ביקשה לתת אישור ביצוע סופי לשתי התוכניות.
11. על רקע פניית העותרת הוכן ביום 30.1.2013 תסקיר הבוחן את אפשרות ביטול אישורה של תכנית 7968. בתסקיר נכתב כי העותרת ביצעה במסגרת התכנית המאושרת השקעות בסך של 6,415,000 ₪ מתוכן אושרו על ידי מהנדס הבנק השקעות בסך של 5,856,000 ₪ ושולם מענק בגובה של 1,405,000 ₪. הנתונים הכספיים שפורטו לימדו על המחזורים ועל העסקת העובדים לפי הפירוט שלהלן:

"להלן הנתונים הכספיים של הפעילות היצרנית לשנים 2004-2012:

הייצוא מהווה כ- 70% מסך המכירות

עובדים

החברה לא עמדה ביעדי התכנית העסקית ולא עמדה בתנאי מפעל בר תחרות על-פי החוק:

1. עוד צוינה במסגרת המכתב בקשת החברה לביטול האישור ללא החזר מענקים.
2. המנהלה דנה ביום 31.1.2013 במעמד שתי התכניות שאושרו לעותרת, וזאת בהינתן שעל הפרק עמדה מכירת פעילות העותרת בדימונה לחברת אופיס טקסטיל. בדיון בתכנית 7410 נאמר כי לטענת העותרת היא השקיעה את הסכום המאושר כ-12 מיליון ₪ ופעלה משך 7 שנים. עוד נזכרת הטענה כי העותרת עמדה ביעדי התכנית עד לשנת 2007 בכל הנוגע למחזורים והעסקת העובדים. בין היתר עסק הדיון בשאלה האם יש מקום למתן אישור ביצוע סופי או לבטל את האישור עם או בלי החזר מענקים, וזאת תוך התחשבות בכך שהעותרת פעלה במסגרת תכנית זו למשך 4 מתוך 7 שנים (ממועד הבקשה ולא משנת ההפעלה), ולאחר מכן נקלעה לכשל עסקי. נוכח קשיים שהועלו באשר לחשש מהעדפת נושים אפשרית נקבע כי הנושא יובא לדיון חוזר. שאלה זו עלתה גם בקשר לתכנית 7968 שם לא עמדה העותרת ביעדי התכנית ובתנאי מפעל "בר תחרות".
3. בחלוף שנה, ביום 5.2.2014, נשלח לעותרת מכתב התראה בדבר הכוונה לבטל את האישור שניתן לתכנית 7410 בשל אי עמידת העותרת ביעדי התכנית העסקית בכל הנוגע לגידול במחזורים ותוספת העובדים וכן בשל אי עמידתה בתנאי מפעל בר תחרות הקבוע בחוק.
4. בחלוף כעשרה ימים, ביום 16.2.2014, נדונה לפני המנהלה שאלת ביטול האישור לתכנית השנייה, 7968. בדיון הוברר כי העותרת לא עמדה ביעד של תוספת המכירות, לא קלטה עובדים נוספים והיקף ההשקעה מצדה היה כשליש מהיעד. עוד נקבע כי בשקלול הנתונים עמדה העותרת ב-10% מיעדי התכנית המאושרת. בנוסף נמצא כי העותרת לא עמדה בתנאי הסף ל"מפעל בר תחרות" בשל כך שנרשמה ירידה בנתוני היצוא בשנים 2010 ו-2011, והעותרת סגרה את הפעילות והעבירה אותה לסין ולהודו. החלטת המנהלה הייתה לבטל את כתב האישור לתכנית 7968, ולהורות על החזר מענקים מלא.
5. העותרת הודיעה ביום 10.3.2014 על התנגדותה לביטול תכנית 7410 בנימוק שביצועה של זו הושלם ועוד בשנת 2008 הוגש דו"ח ביצוע סופי שלה.
6. במקביל הוגש למנהלה תסקיר בעניין תכנית 7410 שבו נבחנה שאלת ביטול האישור לתכנית זו. בתסקיר נדונה אי עמידת העותרת ביעדי התכנית העסקית ובתנאי מפעל בר תחרות שנקבעו בחוק, תוך שפורטו הנתונים הרלוונטיים.
7. המנהלה דנה בביטול האישור לתכנית 7410 בישיבתה מיום 7.4.2014 והחליטה לבטלו בשל אי עמידת העותרת ביעדי התכנית ובשל אי עמידתה בתנאי הסף של מפעל בר תחרות ובשים לב לכך שהמפעל נסגר. עוד נקבע כי העותרת תחזיר את מלוא המענקים שקיבלה.
8. רשות ההשקעות הודיעה לעותרת ביום 18.5.2014 על ההחלטות שקיבלה באשר לשתי התכניות ועל דרישתה להשבת המענקים ששולמו לה.
9. העותרת הגישה ערר על ביטול האישור לשתי התכניות ועל הדרישה להחזר מלא של המענקים. היא פרטה במסגרת הערר, כי כמו רוב חברות הטקסטיל הישראליות, היא סבלה מתחרות עזה מול השווקים במזרח, נוכח עלויות הייצור הכבדות בישראל. העותרת הוסיפה כי סבלה הפסדים עמוקים המוערכים ב-18-30 מיליון ₪ בשנה עד שנאלצה לסגור את המפעל בדימונה בשנת 2012 לאחר 53 שנות פעילות. העותרת מיקדה את הערר בטענותיה באשר למידתיות ההחלטה תוך שהיא מפנה להוראות הנוהל ולכך שלמנהלת מרכז ההשקעות הזכות שלא להורות על ביטול כתב האישור וככל שהיא מורה על ביטולו להימנע מדרישת החזר המענקים באופן מלא או חלקי על יסוד השיקולים שמופיעים בנוהל.
10. לטענת העותרת בדיקת הנתונים מלמדת כי לאורך שבע שנות הפעילות לפי תכנית 7410 היא עמדה ב-82% מיעדי התכנית ובאשר לתכנית 7968 עמדה ב-46% מיעדיה. מכאן שבאשר לתכנית 7410 הייתה הוועדה המקצועית צריכה להחליט שלא לבטל את האישור ובאשר לתכנית 7968 החלטה כזו היא בשיקול דעת המנהלה. העותרת הבהירה כי לא ברור מדוע לא נמנעה רשות ההשקעות מלשקול את האפשרות שלא לבטל את האישורים. מכל מקום לטענת העותרת היא עומדת במלוא הנסיבות והתנאים המצדיקים שלא לדרוש החזר מלא של המענקים:
11. העותרת הצביעה על כך שפעילותה היא בענף הטקסטיל, ענף שסבל משינויים גלובאליים רבים והאטה בפעילות העולמית שהביאה לצמצום ביקושים. בנוסף עלייה במחירי הכותנה גרמה לירידה בשולי הרווח של חברות העוסקות בתחום זה.
12. הפחתת שיעורי מכסים למוצרים מיובאים בענף הטקסטיל הביאה לשחיקה של הכנסות העותרת. לצדה קיימת חדירה מסיבית של רשתות שיווק בינלאומיות ומותגים עולמיים שהביאו להורדת מחירי המוצרים בשל התחרות הרבה בין המוצרים המיובאים למקומיים. הקהל הישראלי שינה את הרגלי הצריכה שלו והחל לצרוך מוצרים מיובאים חלף השימוש במוצרים מייצור מקומי.
13. התחזקות שער השקל ביחס למטבעות אחרים שונים לרבות הדולר.
14. אבדן לקוחות של החברה בחו"ל בשל אי הצלחתה להתחרות במחירים של יצרנים מהודו ומסין.
15. הסתמכותה של העותרת על היעדר המענה לפניותיה כלפי ביטול ההיתרים.
16. הרשות הגישה למנהלה את תגובתה לערר. היא הפנתה לכך שהעותרת לא עמדה ביעדי התכנית העסקית ולא עמדה בתנאי מפעל בר תחרות.
17. ועדת הערר התכנסה ביום 8.3.2016 והחליטה לדחות את הערר. כפי שפרטתי לעיל החלטה זו בוטלה במסגרת הדיון בעתירה קודמת ובעקבות הדברים ניתנה החלטה עדכנית של ועדת ההשגה בה ניתנה התייחסות מלאה יותר לטענות העותרת.

החלטת ועדת ההשגה בעניינה של העותרת

1. ועדת ההשגה בחנה בהחלטתה את טענותיה של העותרת ודחתה אותן. הנושא הראשון שנדון בהחלטה היה טענת העותרת לשיהוי והסתמכות. בעניין זה קבעה ועדת ההשגה כי אכן בכל הנוגע לתכנית 7410 לא ניתן אישור ביצוע סופי אף שההשקעות הושלמו ונראה היה שהעותרת עומדת ביעדים נכון לשלב הבדיקה, וזאת בשל רצונה של העותרת להמתין לתוספת בגין "מענק נגב". לאחר שהבקשה לקבלתו הוגשה התהפכה המגמה של פעילות העותרת והיא הראתה ירידה במספר העובדים ובמחזורי המכירות. באותו שלב הבדיקה נעצרה כדי לראות את המגמות של הפעילות וזה ההסבר לפרק הזמן שחלף עד להחלטה לבטל את האישור שניתן. בנוסף הוועדה כתבה כי במהלך כל השנים היה שיח עם החברה והתקיימו מספר דיונים. נמצא כי העותרת הייתה מודעת לכך ששתי התכניות הן בעייתיות ולכך שלא ניתן להן אישור לביצוע סופי. מאותם טעמים נדחו הטענות לכך שהטיפול בהתראה לביטול התכנית נזנח על ידי הרשות וכן הטענה הנוגעת למשך הזמן שארך הדיון בערר. הוועדה הסבירה את השלבים השונים של הדיון ואת מקור העיכובים שנבע מכך שוועדת ההשגה לא התכנסה. מכל מקום, הוברר כי לא חושבה ריבית לתקופה שממועד הגשת הערר ועד לחלוף 90 יום ממועד משלוח ההחלטה בו.
2. אשר לעמדת העותרת לפיה יש לבחון את עמידתה בתנאי התכנית רק על פני שנתיים בלבד ולא על פני כל שנות ההפעלה, ציינה ועדת ההשגה כי לרשות יש נתונים על החברה למשך 7 שנים ולא ניתן להתעלם מכך ומהוראות חוק עידוד השקעות הון.
3. ועדת ההשגה החליטה להשאיר את ביטול כתבי האישור למפרע על כנו, וזאת על יסוד יישום הנוהל נוכח הממצאים לפיהם העותרת לא עמדה ביעדי התכנית ולא עמדה בדרישת ה"בר-תחרות". אשר לתכנית 7410 צוין כי העותרת עמדה רק ב-30% מהיעדים העסקיים (עובדים, מכירות, השקעות) ובאשר לתכנית 7968 נקבע כי לא עמדה ביעדי התכנית כלל (מכירות, עובדים, השקעות ומפעל בר תחרות) אלא ב-10% בלבד. עמדת ועדת ההשגה הייתה כי אי העמידה בתנאי "בר-תחרות" כשלעצמה מחייבת את ביטול האישורים למפרע.
4. מכאן פנתה ועדת ההשגה לדרישה להחזר מלא של המענקים ודנה בשאלה האם לא ניתן להסתפק בהחזר חלקי של המענקים. בעניין זה ועדת ההשגה כתבה את הדברים הבאים:

"החברה טוענת שהסיבות להפסדים נובעים מירידה בשע"ח של מט"ח, הרעה במצב השוק בענף הטקסטיל ואובדן לקוחות. כמו כן, החברה מבקשת כי תהיה התחשבות במאמציה לשמר את הפעילות בישראל וחתימת חוזה עם חברת אופיס טקסטיל בע"מ להמשכיות פעילותה והפעלת המכונות ע"י חברת אופיס טקסטיל על-מנת לשחרר את השעבוד על המכונות.

הוועדה מאמצת את החלטת המנהלה לפי חווה"ד המשפטית דאז לפיה ברגע שהפעילות נסגרת, אין סיבה לשקול להקטין את גובה החזר ההטבות ולא רלוונטי מה הוביל להפסקת הפעילות. השיקולים לדרישת החזר ההטבות חלים רק ברגע שיש חברה מסחרית קיימת.

מטרת החוק היא להגדיל את הייצור ומקומות עבודה בישראל באזורי פיתוח, ככל שהמפעל נסגר, מטרות החוק האמורות לא מתקיימות ולכן אין מקום לשקול שיקולים נוספים כפי שנעשה במקרים אחרים. כלומר, השלב השני לפי נוהל עמידה ביעדים אינו חל במקרה הנדון שכן מטרת השיקולים בהחזרים חלקיים היא לשמור על כושר הפעילות של המפעל ויציבותו הפיננסית, לכן שיקולים אלו אינם רלוונטיים במקרה של סגירת המפעל. כלומר בנסיבות הנדונות מרגע שבוטל כתב האישור, יש לדרוש השבת מענק. העובדה שהחברה טוענת שהיא עשתה מאמצים לשמר את הפעילות ולאחר מכן לדאוג לעובדים, אינם רלוונטיים לסוגיית ההחזר".

1. על יסוד כל האמור הוחלט כי ביטול כתבי האישור יישאר על כנו והעותרת נדרשה להחזיר את המענק שקיבלה בגין תכנית 7410 בסך של 4,699,414 ₪ (כולל הריבית) ו-1,990,671 ₪ בגין תכנית 7968.

עיקר טענות העותרת

1. כתב העתירה אוחז לא פחות מ-43 עמודים ואינו מותיר אבן שאינה הפוכה, תוך שמועלות טענות רבות לתקיפת ההחלטה שהתקבלה. מטבע הדברים אתייחס לטענות העיקריות ולאלה שמצאתי כי נכון להידרש להן מבלי למצות את מכלול הטענות שהעותרת העלתה.
2. העותרת פותחת את טיעוניה בתיאור המאמצים האדירים שהשקיעה משך שנים רבות והסכומים העצומים שהושקעו בביצוע התכנית בסכום העולה על 20 מיליון ₪ על פני למעלה מ-7 שנים. באותה תקופה שבה התקבלו המענקים בעלי המניות של העותרת הזרימו כ-19 מיליון ₪ על מנת לשמר את המפעלים המצויים בפריפריה, ולהמשיך את הפעילות היצרנית בישראל תוך העסקת מאות עובדים. פעילותה של העותרת, כך נטען, הביאה לפיתוח כושר הייצור בענף הטקסטיל, לייצור ולשימור מקומות עבודה בפריפריה, לקידום הייצוא ועוד. למרות ההשקעות נסיבות רבות וחיצוניות שאינן בשליטתה של העותרת הכריעו אותה והביאו בסופו של דבר לסגירת המפעלים. על רקע זה העותרת סבורה כי ניתן היה להתחשב בשיקולים נוספים ולהימנע מביטול כתבי האישור למפרע ומהדרישה להשבת המענקים, תוך התעלמות מוחלטת מן הנסיבות שהובילו לסגירת המפעלים ומהשקעת הענק של הבעלים.
3. בעתירתה העותרת תוקפת את הליך קבלת ההחלטה, את סבירותה ואת חוקיותה. אשר להליך נטען כי החלטות המנהלת וועדת ההשגה התקבלו תוך פגיעה בזכות הטיעון כאשר טענה זו ממוקדת בכך שהמשיבות הסתירו מהעותרת מסמך מהותי – חוות דעת משפטית שעליה, ועליה בלבד מושתתת החלטת ועדת ההשגה שלא לדון בסוגיית השבת המענקים לגופה. העותרת מפנה למסמכים השונים המלמדים כי ההחלטות בעניינה נשענו על אותה חוות דעת שלפיה "אין אפשרות לוותר על חלק מהמענקים, שכן ניתן לוותר על מענקים רק כאשר ממשיכה פעילות יצרנית ומוגשמת תכלית החוק...". העותרת פנתה בבקשה לקבל את חוות הדעת המשפטית אך פנייתה נענתה בסירוב.
4. הטענה השנייה שהעותרת מעלה היא כי החלטותיהן של המנהלת וועדת ההשגה התקבלו על יסוד תשתית עובדתית בלתי רלוונטית. לפי הנטען הקביעה כי אחוזי הביצוע של תכנית 7410 עומדים על 30% ושל תכנית 7968 עומדים על 10% אינה נשענת על דו"חות הביצוע הסופיים של התכניות אלא על מידע מאוחר יותר. העותרת מפנה לכך שבבחינת תכנית 7410 היה מקום לראותה כמי שעמדה במלוא ההשקעות, דבר המזכה אותה ב-30% מהדירוג, ועמדה ב-95% מהיעד הנוגע להעסקת עובדים דבר המזכה אותה בכ-45%. כן היא מפנה לעמידתה ביעד של גידול בהכנסות. לדידה של העותרת המשיבות בחנו את העמידה ביעדים לפני נתוני 2012 – ארבע שנים לאחר הגשת הדו"ח הסופי בניגוד לנהליהן.
5. הטענה השלישית נוגעת לכך שהמשיבות סטו מן ההנחיות המנהליות שפורסמו על-ידיהן בכל הנוגע לשיקולים שעליהן לשקול בבואן לבטל כתבי אישור ולדרוש השבת מענקים, וזאת מבלי לגרוע מחובתן להפעיל שיקול דעת בכל מקרה ומקרה תוך בחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים ובהם: הרעה במצב השוק, אבדן לקוח עיקרי, ירידה מהותית בשער החליפין, כניסה שלא הצליחה לשווקים חדשים, פיתוח שנכשל וכל סיבה אחרת שאינה תלויה בחברה. המשיבות, כך הטענה, לא בחנו את הפרמטרים ואת השיקולים המנויים בנוהל, אלא הניחו כי די באי עמידת העותרת ביעד "בר-תחרות" או בכך שהפעילות נסגרה, כדי להימנע מלבחון את הקטנת גובה החזר המענקים. העותרת מוסיפה כי שני השיקולים האלה אינם מוזכרים בנוהל ובוודאי שאין לראות בהם תנאי סף.
6. לצד טענות אלה העותרת טוענת לכך שהחלטות המשיבות פגעו באינטרס ההסתמכות שלה, שכן ככל שהייתה מודעת בשלבים המוקדמים יותר לאפשרות של שלילת האישור ודרישת המענקים הייתה מכלכלת את צעדיה בהתאם ובוחנת היתכנות לנקיטת צעדי התייעלות והבראה.
7. מכאן העותרת פונה לתקיפת ההחלטות שהתקבלו בעניינה בשל היותן בלתי סבירות ובלתי מידתיות, תוך התייחסות לתוצאות מבלי לבחון את הנסיבות השונות ומבלי להפעיל שיקול דעת. באשר לתכנית 7410 העותרת ציינה כי לא ניתן כל משקל לכך שהיא ביצעה את כל ההשקעות בין השנים 2004-2006 וכי בשנים 2006-2007 עמדה ביעדי התכנית. המדובר בהשקעה בסכום מצטבר של למעלה מ-13 מיליון ₪, הגדלת מספר המועסקים ומחזור הפעילות עד כדי עמידה מלאה ביעדי התכנית כאמור בדו"ח הביצוע הסופי. לא זו אף זו, מתוך אישור התכנית השנייה, תכנית 7968 ניתן ללמוד כי אף המשיבות סברו שהעותרת עמדה במלוא היעדים. ביטול האישור נעשה רק בחלוף חמש שנים וחצי ממועד הגשת דו"ח הביצוע הסופי בעוד שאם הדו"ח היה נבחן במועד שבו אמור היה להיבחן הייתה משמעות הדברים עמידתה של העותרת ביעדי תכנית 7410 במלואם. העותרת מוסיפה באשר לגורמים שהביאו לסגירת המפעל בנצרת, כי גורמים אלה אינם קשורים לעותרת ואינם נובעים ממנה ועל כן לא היה מקום לבטל למפרע את האישור תוך דרישת השבת המענקים מבלי שהופעל כל שיקול דעת.
8. כך הדבר באשר לתכנית 7968. גם כאן נטען כי אילו המשיבות היו פועלות לפי הנוהל והאופן שבו הוא מתווה את שיקול דעתן, היה עליהן לראות בעותרת כמי שעמדה ביעדי התכנית.
9. כך או כך, העותרת טוענת כי היה על המשיבות להימנע מהדרישה להשבת מענקים וזאת בהתאם לשיקולים שקבועים בנוהל. המשיבות היו חייבות לבחון את החזרת המענקים במנותק מהשיקול התוצאתי, שהוא עצמו אינו שיקול רלוונטי בסוגיית השבת המענקים. וועדת ההשגה סברה כי היא אנוסה להכריע שישנה חובה להשבה מלאה של המענקים בשל סגירת המפעלים מבלי לבחון את השיקולים האחרים, ומבלי לתת משקל לכך שבוצעו כל ההשקעות לתכנית 7410 והשקעות במיליוני שקלים בתכנית 7968, מבלי לתת משקל לכך שהעותרת עמדה במלוא היעדים של תכנית 7410 לרבות התעסוקה, המכירות והייצוא בשנים 2006-2007 ומבלי לתת משקל לתרומתה של העותרת משך שנים רבות לנצרת, לדימונה ולסביבותיהן.
10. לקראת סיום טענותיה העותרת תקפה גם את דרישת הפרשי ההצמדה והריבית, שעה שזו אינה מתקבלת על הדעת בשל פרק הזמן הממושך שבו השתהו המשיבות עד לקבלת ההחלטה.
11. בעיקרי הטיעון שהעותרת הגישה לקראת הדיון היא שבה על עמדתה שהיה על המשיבות לשקול מכלול של שיקולים בכל הנוגע לדרישת השבת המענקים המלאה וכי הנתון של קריסת המפעל וסגירתו הוא נקודת המוצא לדיון בהשבת המענקים ובוודאי שלא נקודת הסיום שלו. נוסף על כך העותרת מפנה לכך שאף במצב שבו ניתן צו פירוק לחברה שקיבלה מענקים, נמסר לרשות שיקול דעת בשאלה אם לדרוש את השבת המענקים וצו הפירוק אינו מונע השבה חלקית שלהם, בעוד שבחוות הדעת המשפטית נקבע תנאי סף חדש שאין לו זכר בחוק ובנוהל.
12. באשר לחוות הדעת המשפטית העותרת טוענת שכאשר הרשות אימצה את חוות הדעת אל תוך החלטתה היא חייבת למסור אותה.

עיקר טענות המשיבות

1. עמדת המשיבות היא כי דין העתירה להידחות. העותרת קיבלה מענקים נדיבים על חשבון כספי משלם המיסים לתכליות המוגדרות בחוק, אלא שהיא סגרה את מפעליה בנצרת ובדימונה בזה אחר זה, לא עמדה בתנאים לקבלת כתבי האישור, ופעילותה אינה מגשימה את תכליות החוק. בנוסף היא לא עמדה בדרישת מפעל "בר-תחרות".
2. המשיבות חולקות על הטענה כי יש לקבוע את אחוזי הביצוע של תכנית 7410 בהתאם לדוח הביצוע הסופי שהוגש ולא לפני הנתונים בשנת 2012, תוך הסתמכות מצד העותרת על נוהל שנערך בשנת 2014 ואינו חל עליה. נוסף על כך המשיבות טוענות כי על העותרת היה לעמוד בדרישות משך 7 שנות הפעלה של התכנית והעותרת לא הגיעה באף לא אחת מהשנים לפרק זמן של הפעלת התכנית, ושקלול נתוני ההפעלה שלה מראה על עמידה ביעדים של 30% לתכנית 7410 ו-10% לתכנית 7968. לדידן של המשיבות אין לערוך את החישוב על פי מסגרת זמן של שנתיים שעה שנדרשה עמידה ביעדי התכנית למשך 7 שנים.
3. עוד טענו המשיבות כי בשתי התכניות העותרת לא עמדה בתנאי הסף של "בר תחרות" כקבוע בחוק, ובהתאם לקבוע בסעיף 75(ב) לחוק קמה חובה לבטל את האישור לשתי התכניות.
4. המשיבות סבורות כי במקרה שבו קווי הייצור אשר הוקמו בתמיכת כספי ציבור נסגרו ובהמשך לכך המפעלים חוסלו והייצור הועבר לסין ולהודו העותרת פעלה בסתירה למטרות החוק ולכן דרישה להשבת מלוא המענקים תשרת טוב יותר את מטרות החוק מאשר ויתור על השבתם. המדובר בהחלטה המשקפת מדיניות לגיטימית. מכאן עמדת המשיבות כי סגירה מוחלטת של המפעל וחיסול הפעילות מקימה חובה לדרוש השבה מלאה של המענקים שכן החלופה הזו משרתת טוב יותר את מטרות החוק מאשר וויתור על השבת המענקים.
5. לטענת המשיבות זכות הטיעון של העותרת לא נפגעה, וכך גם אין יסוד לטענה בדבר הסתמכות.
6. עמדת המשיבות בכל הנוגע לחיוב בריבית היא כי שיעור החיוב נקבע בסעיף 75ב' לחוק. אשר לחוות הדעת המשפטית נטען כי מדובר בחוות דעת פנימית שהרשות אינה חייבת למסור אותה לידי העותרת.

מהלך הדיון

1. במהלך הדיון בעתירה חזרו הצדדים על עמדותיהם כפי שפורטו לעיל, עמדות שאף הועלו במסגרת הדיון בעתירה הקודמת. עם זאת הוברר כי למעשה אין מחלוקת בין הצדדים בכל הנוגע למסד העובדתי במספר רב של היבטים: העותרת הסכימה כי שנת ההפעלה של תכנית 7410 היא שנת 2006 וכי לתכנית 7968 לא נקבעה שנת הפעלה; העותרת אישרה כי בכל הנוגע לתכנית 7410 היא עמדה ביעדי התכנית משך השנים 2006-2007 ולא עמדה בהם החל משנת 2008; וכן אישרה כי לא עמדה כלל בדרישה לקיום מפעל "בר-תחרות", אך טענה במקביל כי דרישה זו לא חלה על תכנית 7410.
2. מן הצד האחר הבהירו המשיבות כי כאשר חברה מפעילה את פעילותה, בין בדרך של פירוק ובין בדרך אחרת, עמדתן היא כי יש לדרוש את השבת מלוא כספי המענקים ללא הפעלת שיקול דעת האם לדרוש את חלקו וכי "זאת בדיוק הפעלת שיקול הדעת" מבחינתן של המשיבות.

דיון והכרעה

1. לאחר בחינת טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את העתירה בכל הנוגע לעצם ההחלטה לבטל את האישור שניתן לעותרת עבור שתי התכניות למפרע; וכן על עצם הדרישה להחזר מענקים; אך לקבל את העתירה בכל הנוגע לקביעה כי מלוא המענקים יוחזרו מבלי שנשקלו שיקולים שעל המשיבות מוטלת חובה לשקול אותם, וכן לעניין החיוב בריבית. להלן אפרט את הנימוקים שהביאו אותי למסקנה זו.
2. הרשות המנהלית מחויבת לשקול כיצד והאם להפעיל את הסמכויות שניתנו לה בחוק, בין אם מדובר בסמכות שבחובה ובין אם מדובר בסמכות שברשות (ר' בג"ץ 297/82 עזרא ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 36 (1983)). על הפעלת שיקול דעתה חלים הכללים של סבירות, הגינות, תום-­לב, העדר שרירות והפליה (שם, עמ' 35). סבירות ההחלטה תיקבע בבחינה האם נשקלו כל השיקולים שהרשות הייתה מחויבת לשקול, הם ולא אחרים, והאם הוענק להם משקל ראוי (ר' בג"ץ 8371/09 חמי דורון נ' שר הפנים, פסקה 22 (7.7.2010)). סבירות ההחלטה קשורה לשיקול הדעת הנתון לרשות, ככל שמתחם שיקול הדעת רחב יותר כך גם מתחם הסבירות יתרחב (בג"ץ 976/07 ‏קלגן מוצרי פלסטיק בע"מ נ' מרכז השקעות על פי החוק לעידוד השקעות הון, פסקה כ"ו (29.12.2011)). לפיכך, החלטת הרשות לא תיבחן על פי תוצאתה ובית המשפט לא ייכנס בנעלי הרשות, אלא יבחן האם בקבלת ההחלטה נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים. כך לדוגמה בוטל מינוי של אדם למנהל כללי של הרשות ללחימה בסמים ואלכוהול לאחר שנקבע שהגורם הממנה לא שקל את החובה ליתן ביטוי הולם לייצוג נשים (ר' בג"ץ 5755/08 יעל ארן נ' ממשלת ישראל (20.4.2009) ובג"ץ 5158/09 ‏יעל ארן נ' ממשלת ישראל (7.1.2010)). מכאן שהימנעות משקילתם של כל השיקולים ומתן משקל מתאים לכל אחד מהם יכולה להוביל לביטול ההחלטה (ר' בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ''ד מז(5) 404, 422 (1993)).
3. למרות החובה להפעיל את שיקול הדעת, פעמים רבות רשויות ציבוריות קובעות נהלים פנימיים אשר מדריכים אותן בהפעלת שיקול דעתן. הכלל הוא שהרשות מחויבת לפעול על פי הנחיותיה הפנימיות, שמאפשרות את התוויית שיקול דעת הרשות, ייעולו, והגברת צפיות פעולות הרשות:

"בתחומים רבים בהם פועל המינהל מהוות ההנחיות את השלד הנורמטיבי העיקרי, ולעתים הבלעדי, אשר באמצעותו מתקבלות החלטות ומבוצעות פעולות... הנחיות פנימיות אלה יופיעו, בדרך כלל, מקום שבו מפעילה הרשות המנהלית שיקול דעת וכאשר בדבר החקיקה המהווה את מקור הסמכות לא נקבעו קריטריונים שינחו את הרשות המנהלית בפעולתה... לקביעת הנחיות, להבדיל מקבלת החלטות באופן פרטני, יתרונות, אשר בית המשפט הכיר בהם בפסיקתו: גיבוש הנחיות מאפשר לרשות לערוך בירור יסודי ולהתייעץ עם גורמים רלוונטיים; קיומן של הנחיות מייעל את פעולת הרשות והפעלתן תורמת לאחידות, יציבות ועקביות של פעולתה ולשוויון בהפעלת הסמכות. קיומן של הנחיות מאפשר לאזרח, הנזקק לרשות המנהלית, לצפות ולכלכל את צעדיו במידה סבירה של ודאות, ומקלה על הפעלת ביקורת על פעולת הרשות"

(עע"מ 9187/07 אורי לוזון נ' משרד הפנים, פסקאות 38-39 (24.7.2008))

1. ואולם במקרים בהם המחוקק לא הגביל את סמכות הרשות, אין זה נכון כי הרשות תגביל את עצמה ועליה לאזן בין התועלת שיש בקביעת כללים לבין החובה לשקול כל עניין לגופו. לפיכך כאשר הרשות ניגשת לבחון עניין פרטני אסור לה לכבול את שיקול דעתה ויש לבחון כל מקרה לגופו ולא לפסול אותו בעקבות החלטה עקרונית שלא נדרשת לעובדות המקרה המסוים.
2. הרשות אף רשאית במקרים מיוחדים לסטות מהנחיותיה בהינתן צידוק סביר לכך (עע"מ 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ, פסקה 10 (10.8.2006)).
3. ומכאן לענייננו. אשר לפן העובדתי, אין למעשה מחלוקת על כך שהעותרת סגרה את מפעליה במהלך התקופה שבה הייתה אמורה לעמוד ביעדי התכניות וכי לא עמדה ביעדים אלה. זאת ועוד, אין גם מחלוקת כי העותרת לא מילאה אחר דרישת מפעל "בר-תחרות" באף לא אחת מהתכניות אלא שהטענה לעניין זה היא כי דרישה זו אינה חלה על תכנית 7410.
4. אין בידי לקבל את הטענה באשר לתחולת התנאי של מפעל בר-תחרות, שכן התוספת לחוק עידוד השקעות הון שקבעה את הדרישה האמורה הוספה בטרם אישור התכנית ושעה שזו אושרה הייתה הדרישה בתוקף ובעניין זה לא ראיתי עילה להתערב בשיקול דעתן של המשיבות בהחלתה של הדרישה על תכנית 7410. כך גם לא ראיתי ממש בטענה האחרת והיא כי יש לבחון רק את השנים שקדמו להגשת דו"ח הביצוע הסופי בכל הנוגע לתכנית זו, שכן ככל שהיה ניתן בעקבות הדו"ח אישור ביצוע סופי לא ניתן היה לבטל את האישור. לטענה זו לא נמצא כל יסוד. החוק אינו מקנה למי שזכה למענקים חסינות מפני ביטול האישור והשבתם, החל מהשלב שבו ניתן אישור ביצוע סופי אלא ההיפך מכך. החוק ומסמך אישור התכנית קובעים תקופת הפעלה של 7 שנים שברור כי ככל שאין עמידה ביעדים במהלך תקופה זו ניתן להורות על ביטול האישור ועל החזר המענקים, אף אם ניתן אישור ביצוע סופי.
5. על יסוד כל אלה ועל יסוד הנימוקים שבהחלטת ועדת ההשגה, שבהיבטים אלה מקובלים עלי, לא מצאתי אפוא מקום להתערב בקביעה כי יש לבטל את האישור למפרע וכי יש להורות על השבת מענקים. קביעה זו נטועה היטב במסגרת שיקול הדעת של המשיבות, ועל רקע סגירת המפעלים במהלך תקופת ההפעלה, פיטורי העובדים ואי העמידה במלוא היעדים שנקבעו ואף לא בקירוב לכך, וכן באי העמידה בדרישת היות המפעל "בר-תחרות", מסקנה זו מתבקשת מאליה. אציין כי מאחר ונראה כי מסקנה זו נראית בעיני מתחייבת בנסיבותיו של מקרה זה, לא ראיתי מקום להידרש לשאלה האם נתון למשיבות שיקול דעת באשר לביטול כתב האישור למפרע בכל מקרה של אי עמידה בדרישת "בר-תחרות", שכן כך או כך, זו התוצאה היחידה האפשרית במצב הדברים שנוצר.
6. שונים פני הדברים בכל הנוגע לשני ההיבטים הנגזרים מכך: האם ניתן להסתפק בהשבה של חלק מהמענקים שניתנו והאם יש לחייב את העותרת בריבית עבור מלוא התקופה. בשני אלה מצאתי שהחלטות ועדת ההשגה מחייבות התערבות מצד בית המשפט.
7. אתחיל בהיבט הראשון. נקודת המוצא בהחלטת ועדת ההשגה, שהמשיבות אף שבו עליה בדיון שלפני הייתה כי אין למשיבות כל שיקול דעת לדון בשאלה האם ניתן להסתפק בפחות מהשבה מלאה של המענקים, במקרה שבו מפעל נסגר. דברים אלה נכתבו במפורש בסעיף 6 להחלטה שהובא לעיל ולמען הנוחות אחזור על האמור בו:

"הוועדה מאמצת את החלטת המנהלה לפי חווה"ד המשפטית דאז לפיה ברגע שהפעילות נסגרת, אין סיבה לשקול להקטין את גובה החזר ההטבות ולא רלוונטי מה ה וביל להפסקת הפעילות. השיקולים לדרישת החזר ההטבות חלים רק ברגע שיש חברה מסחרית קיימת..."

1. עמדה זו אינה יכולה לעמוד, היא אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ועם חובתה של הרשות המנהלית לשקול בכל מקרה את דרך הפעלת סמכותה. אף בהתעלם מכך שחוות הדעת המשפטית הנזכרת בהחלטה לא הועברה לעיון העותרת ולא הוגשה לבית המשפט (יצוין כי בדיון נאמר כי מדובר במסמך קצר שניתן בתשובה לפניה ושתוכנו כלול במלואו בהחלטה), הרי שחוות דעת זו, שעליה נסמכת ההחלטה, אינה עולה בקנה אחד עם האמור בסעיף 75ב(ב) לחוק עידוד השקעות הון המאפשר במקרים של פירוק, ואף פירוק מרצון, בחינה של החזר המענק. לא ראיתי כל יסוד להבחנה בין סגירת המפעל לבין פירוק התאגיד המפעיל אותו ואכן לפי הצהרת בא כוח המשיבות אף המשיבות אינן עושות הבחנה כזו אלא נוהגות באופן אחיד במצבים של סגירת מפעלי ובמצבים של פירוק, אלא שדרך הילוכן של המשיבות לפיה אין לבחון באותם מקרים כל שיקול אלא יש לדרוש באופן קטיגורי השבה מלאה של המענקים אינה נובעת מהוראות סעיף 75ב(ב) לחוק.
2. הוראות סעיף 75ב(ב) לחוק עידוד השקעות הון קובעות אחרת ממדיניותן של המשיבות ומחייבות אותן לשקול את האפשרות להורות על כך "שיוחזר רק מקצתו" וכך עולה גם מהנוהל, המונה שורה של שיקולים שעניינם בנסיבות השונות שהשפיעו על אי העמידה ביעדים, ואשר יכולים להביא לתוצאה אחרת. ממילא אותם שיקולים אינם מתמצים במטרת החוק אלא נותנים ביטוי גם להיבטים נוספים, לגורמים שהביאו לאי העמידה ביעדים, ולשיקולי צדק ולתום לבו של המפעל המאושר. קמה אפוא חובה המוטלת על המשיבות לשקול את סוגיית גובה ההחזר של המענקים ולתת דעתן לבקשה המונחת בפניהן.
3. בהינתן כי המשיבות לא בחנו את השיקולים השונים, בין שהן מחילות את הנוהל ובין שהן רואות במקרה זה מקרה שיש לחרוג מהוראותיו, עליהן לבחון את האפשרות שלא לדרוש החזר מלא של המענקים ולהסתפק בהחזר חלקי של המענקים אף אם המפעלים נסגרו. מובהר כי אין בכך כדי להביע עמדה בשאלה לגופה, ובוודאי שלא להנחות את ועדת ההשגה באשר לטיב השיקולים והמשקל שיינתן לכל אחד מהם.
4. מכאן לעניין השני שהוא החיוב בריבית. אין למעשה מחלוקת כי הדיון בתכניות השונות ובביטולן ארך פרק זמן ארוך, שלא לומר ארוך מדי מסיבות שונות, וכי לאורך השלבים השונים נפלו כשלים בדרך הטיפול בפניות העותרת. די להזכיר את השלב האחרון שבו החלטה שהתקבלה ביום 17.6.18 הגיעה לידיעת העותרת בחלוף ארבעה חודשים, וזה אינו העיכוב היחידי. משכך פני הדברים מצאתי כי על ועדת ההשגה לדון באופן נפרד בשאלה האם מוצדק להטיל על העותרת לשלם ריבית, באיזה שיעור ולאלו תקופות ולנמק את ההחלטה בעניין זה, בכדי שניתן יהיה לבחון אותה (ועדת ההשגה ציינה כי לא חושבה ריבית לחלק מהתקופה (סעיף 3) אך מצאתי כי נדרשת קביעה ברורה באשר לשאלה זו ביחס לכל פרקי הזמן). במסגרת זו תוכל ועדת ההשגה לשקול שיקולים נוספים הצריכים לעניין.

סיכום

1. על יסוד כל האמור החלטתי לדחות את העתירה בכל הנוגע להחלטת ועדת ההשגה בדבר ביטול למפרע של כתבי האישור שניתנו לעותרת לשתי התכניות ובדבר ההחלטה העקרונית להורות על השבת המענקים. לעומת זאת, העתירה בכל הנוגע לביטול ההחלטה המורה על השבת מלוא המענקים מתקבלת.
2. החלטת ועדת ההשגה בדבר דרישת החזר מלא של המענקים מבוטלת. ועדת ההשגה תדון מחדש בבקשת העותרת להימנע מהשבה מלאה של המענקים ותיתן את החלטתה באשר לגובה ההשבה. ועדת ההשגה תדון גם בשאלת חיוב העותרת בריבית תוך בחינת התקופות השונות והגורמים לעיכוב בכל אחת מהתקופות.
3. נוכח התוצאה, אין צו להוצאות בעתירה זו וכך גם ביחס לעתירה הקודמת שקביעת ההוצאות בה נדחתה לדיון בעתירה הנוכחית. כל צד יישא בהוצאותיו.

ניתן היום, כ"א אדר ב' תשע"ט, 28 מרץ 2019, בהעדר הצדדים.