1. לפני כעשור התגלו במימיה הכלכליים של מדינת ישראל מאגרי גז טבעי שונים ובהם המאגר הקרוי "מאגר לוויתן". מאגר זה הוא הגדול במאגרי הגז שהתגלו. על מנת להסדיר את העבודות הדרושות לניצול מאגר הגז אישרה ממשלת ישראל בשנת 2014 את תכנית המתאר הארצית - תמ"א 37/ח, "קבלה וטיפול בגז טבעי - מתגליות בים ועד מערכות ההולכה הארצית".

2. למימוש תכנית המתאר הארצית הגישה המשיבה 3, נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד (המפעילה את מאגר לויתן), בקשות שונות לקבלת היתרים מרשות הרישוי לגז טבעי לביצוע עבודות הבניה. עניינה של עתירה זו הוא בקשה להיתר להקמת מאגר חירום לאחסון קונדנסט ליד אתר "חגית" של חברת החשמל.

3. העותרת, אגודה שיתופית, שהיא בעלת זכויות במקרקעין המיועדים להקמת המאגר, התנגדה למתן ההיתר. התנגדותה של העותרת נדחתה. בעתירתה בתיק זה טוענת העותרת כי זכותה להתנגד למתן ההיתר נפגעה, שכן ממועד פרסום המסמכים הרלבנטיים, לרבות תכנית הניטור הסביבתי, ועד מועד הדיון בהתנגדות, חלפו רק 18 ימים במקום 20 ימים כנדרש על פי הדין. על כן, הדיון בעתירה זו עוסק אך ורק בטענות לגבי הפגיעה בזכות ההתנגדות ואינו דן בטענות העותרת לגבי תוכנה של החלטה.

את הדיון אפתח בהקדמה קצרה לעניין תכנית המתאר הארצית, לאחר מכן אתייחס להליכי הרישוי ולזכות ההתנגדות ולבסוף אפרט הכרעתי בעתירה.

על התכנית

4. ביום 23/10/2014 אישרה ממשלת ישראל, בהתאם לסמכותה בסעיף 53 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, את תכנית המתאר הארצית, תמ"א 37/ח, "קבלה וטיפול בגז טבעי - מתגליות בים ועד מערכת ההולכה הארצית" (להלן: התכנית הארצית). מדובר בתכנית מתאר ארצית ברמה של תכנית מפורטת, כלומר תכנית ארצית אשר מאפשרת הוצאת היתרי בנייה מכוחה. מדובר בתכנית מתאר ייחודית המשתרעת על פני שטחים עצומים בים וביבשה, והיא חלה על כל המתקנים הדרושים לשאיבת והולכת הגז הטבעי, החל מנקודת השאיבה בים, ועד מתקני האגירה (ראו דברי בית המשפט בבג"צ 8077/14 עיריית יקנעם נ. המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 1 לפסק הדין (22/12/2015)).

5. באופן כללי נבהיר כי בתכנית הארצית נקבע כי הטיפול בגז הנשאב מהים יעשה באסדה שתמוקם במרחק של כ-10 ק"מ מהחוף אליה יוזרם הגז מנקודת השאיבה. במסגרת הטיפול יופרד הגז הטבעי מהנוזלים הפחמניים שיישאבו. נוזלים פחמניים אלו הם תוצרי לוואי המתקבלים בתהליך הפקת הגז הטבעי. מדובר בחומרים הדומים לנפט גולמי ומשמשים להפקת תזקיקי נפט ומכונים קונדנסט, או בעברית: "תעבית".

6. עוד נקבע בתכנית הארצית כי מאסדת הגז יולכו הגז הטבעי והקונדנסט בצנרות נפרדות לנקודות קליטה בחוף, ומשם לנקודות אגירה. התכנית קבעה את תוואי הנחת הצנרות, מיקום נקודות הבקרה, נקודת האגירה וכדומה. הצנרת להובלת הקונדנסט נמשכת עד לבתי הזיקוק שבחיפה.

בין היתר נקבע בתכנית הארצית כי יוקם מיכל אחסון בחירום של הקונדנסט. מאגר חירום זה דרוש כדי לאגור עודפי קונדנסט המתקבלים בהליך ההפקה, במצבים בהם לא תהיה אפשרות לקלוט אותם במאגרי בתי הזיקוק.

7. בתכנית המתאר נקבע כי מיכל האחסון יוקם בסמוך לאתר "חגית", בתא שטח שבו היו צפויים להיות מוקמים מיכלים נוספים. תא השטח האמור סומן כתא שטח 202 והוא מצוי במקרקעין בהם יש לעותרת זכויות. לצורך קידום התכנית הוחלט על הפקעת המקרקעין (ראו הודעת ההפקעה שפורסמה בילקוט הפרסומים 7897 מיום 31/7/2018 - נספח ב' לעתירה).

8. בשל ייחודה של התכנית הארצית ובשים לב למשמעות הנרחבת של ביצוע והקמת הפרויקט, כללה התכנית הארצית גם הוראות מיוחדות בדבר מתן היתרי בניה (סעיף 6 לתכנית). בסעיף 6.3 לתכנית, תחת הכותרת "תנאים להיתר בניה" נקבעו ההוראות השונות. בין היתר נקבע כי בטרם יינתנו היתרי בניה על מבקש ההיתר להציג תכנית הנדסית, כאמור בסעיף 6.4 לתכנית, תכנית עבודה, כאמור בסעיף 6.5 לתכנית וכן תכנית לניהול וניטור סביבתי (תנ"ס), כאמור בסעיף 6.6 לתכנית. בסעיף 6.4 נקבע כי "תכנון המתקנים יהיה באופן המנצל ביעילות את השטח, ומאפשר הקמת כלל מרכיבי המערכת והכל כפוף לשיקולי בטיחות ומזעור השפעות סביבתיות". עוד צוין כי "האמצעים למזעור השפעות סביבתיות שיכללו בתכנית ההנדסית יהיו האמצעים הזמינים הטובים ביותר ובהתאם לדרישות התנ"ס".

9. בסעיף 6.6 לתכנית נקבעו הוראות להכנת התנ"ס. לתכנית צורף גם נספח הנחיות להכנת התנ"ס. עוד נקבע כי מסמכי התנ"ס, הרלבנטים לאותו היתר מבוקש, "[ ...] יועברו לחוות דעת הצוות המקצועי. מסמכי התנ"ס יועברו לאישור רשות רישוי בהתייחס לחוות הדעת של הצוות המקצועי ולאחר אישורם מהווים מסמכי התנ"ס מסמכים מחייבים ויפורסמו ע"י בעל הרישיון לידיעת הציבור בדרך בה מתפרסמות תכניות, לרבות באתר מינהל התכנון".

10. הצוות המקצועי אליו מתייחס סעיף 6.6 האמור הוא הצוות המוקם לפי סעיף 6.1 לתכנית, והוא כולל נציג מינהל התכנון, נציג המשרד לתשתיות לאומיות, האנרגיה והמים, נציג המשרד להגנת הסביבה, ונציגי משרד האוצר ומשרד הבריאות.

11. כבר כאן נעיר כי בבג"ץ 8077/14 הנ"ל נטען כי הדרישה להכנת התנ"ס מסיגה את גבולות תסקיר ההשפעה על הסביבה הנדרש על פי חוק התכנון והבניה ותקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003. טענה זו נדחתה תוך שבית המשפט מציין:

מדיוננו עולה אפוא כי התנ"ס אינה באה במקום התסקיר ולא צפויות להיערך במסגרתה בדיקות סביבתיות שהיה הכרח לערוך בשלב התסקיר בשים לב למתווה הסקירה שהתבסס על תרחישי קיצון. התנ"ס מוסיפה על התסקיר, מטייבת את הנתונים הקיימים ומאפשרת לכייל בצורה המדויקת ביותר את אמצעי הזהירות, הניטור והבקרה שיש לנקוט לאורך חיי מיזם קונקרטי ובהתאמה לנתוניו. משכך, החלטת המועצה הארצית לאמץ את התנ"ס אינה מנוגדת להוראות חוק התכנון והבנייה. ההחלטה היא פועל יוצא של הפעלת שיקול דעת מקצועי מובהק והיא נטועה בגדרי מתחם הסבירות. כנגזר ממהותה של התנ"ס, לא מצאנו כי אימוצה כרוך בפגיעה בזכות ההשתתפות וההתנגדות של הציבור בהליך התכנוני שכן כטענת המדינה, זכות זו מוצתה במסגרת האפשרות להתנגד לתסקיר עצמו. נוכח האמור, דין הטענות בראש זה של דיוננו להידחות.

12. למרות קביעה זאת הציע בית המשפט למועצה הארצית לשקול אפשרות להרחבת מנגנון שיתוף הציבור גם בהליך אישור התנ"ס (שם, פסקה 91). בהתאם להמלצת בית המשפט בחנה המועצה הארצית לתכנון ולבניה האם יש צורך בשיתוף הציבור באישור התנ"ס ודחתה את הדרישה (החלטה מיום 2/2/2016, צורפה כנספח ב' לתשובת המשיבות 2-1 לעתירה).

הליכי הרישוי

13. עם אישורה של התכנית הארצית, ולאחר דחיית הבקשה לשיתוף הציבור בהכנת התנ"ס, נפתחה הדרך לחברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד, המשיבה מס' 3 (להלן: נובל אנרג'י) המקימה את הפרויקט, להתחיל בפעולות לקבלת היתרי הבנייה למתקנים השונים.

כידוע, הליכי הרישוי מתנהלים על פי חוק התכנון והבניה. לרישוי הקמת מתקני גז נקבעו הוראות מיוחדות המוציאות את הליכי הרישוי מסמכות הוועדות המקומיות השונות. סעיף 119ו(א) לחוק התכנון והבנייה מורה כי היתר להקמת מתקני גז יינתן על ידי רשות רישוי מיוחדת - רשות רישוי למתקני גז טבעי. בראש הרשות יעמוד ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ועימו יכהנו מתכנן המחוז ומהנדס הוועדה המקומית שבשטחה יוקם המתקן.

14. מחוקק המשנה התקין גם תקנות מיוחדות לרישוי מתקני גז, הן תקנות התכנון והבניה (רישוי מיתקני גז טבעי), התשס"ג - 2003 (להלן: תקנות רישוי הגז). בין היתר קובעות תקנות רישוי הגז הסדר מיוחד בעניין זכות ההתנגדות למתן ההיתר, השונה מההסדר הכללי הקבוע בתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-2016 (להלן: תקנות הרישוי).

תקנות רישוי הגז מורות כי מבקש ההיתר ימסור הודעה בדבר הבקשה לבעל נכס, כלומר בעל זכות במקרקעין שבה יעבור המתקן, ויצרף את המסמכים כמפורט בתקנה 4.

15. לבעל הנכס זכות להגיש התנגדות תוך 20 ימים מיום קבלת ההודעה. רשות הרישוי היא שתכריע בהתנגדות, ואם דחתה את ההתנגדות, לא יינתן היתר בטרם יחלפו 14 יום מיום משלוח ההודעה על כך לבעל הנכס (תקנה 5(ד) לתקנות רישוי הגז).

הואיל ותקנה 5 עומדת במוקד טענות העתירה נביא אותה כלשונה:

(א) בעל נכס רשאי להגיש לרשות הרישוי לגז התנגדות לבקשה להיתר בתוך עשרים ימים מיום שהומצאה לו ההודעה בדבר הגשת הבקשה להיתר או מיום הפרסום האמור בתקנה 4(ב), לפי המאוחר.

(ב) החלטת רשות הרישוי לגז בהתנגדות תתקבל על פי שיקולים תכנוניים הנובעים מהוראות החוק, התקנות לפיו והתכניות החלות בנכס, והיא תינתן לא יאוחר מתום 60 ימים ממועד הגשת הבקשה להיתר.

(ג) רשות הרישוי לגז תשלח למתנגד ולמבקש הודעה בדואר רשום בדבר החלטתה.

(ד) החליטה רשות הרישוי לגז לדחות את ההתנגדות כאמור בתקנת משנה (א), לא תיתן את ההיתר אלא לאחר שחלפו ארבעה עשר ימים מיום משלוח ההודעה לבעל הנכס ולמבקש כאמור בתקנת משנה (ג).

(ה) הוראות תקנה 4 ותקנות משנה (א) עד (ד) לא יחולו, לענין בקשה להיתר שחתומה בידי בעלי הנכס, כולם או חלקם, בכל הנוגע לאותם בעלי נכס שחתמו עליה.

העתירה

16. העותרת, אגודה שיתופית של חברי מושב בת שלמה, היא בעלת זכויות במקרקעין שהופקעו לצורך הקמת מיכל האחסון ובמקרקעין סמוכים. העותרת ביקשה לבטל את החלטת ההפקעה וטענותיה בעניין זה נידונות במסגרת נפרדת (בג"צ 6942/18).

17. מהעתירה והתשובות עולה כי נובל אנרג'י פועלת במרץ לקידום העבודות להקמת הפרויקט, שכן על פי החלטת ממשלה מס' 476 מחודש אוגוסט 2015 (המוכרת כ"מתווה הגז"), נקבע כי תחילת הזרמת הגז תהא בחודש דצמבר 2019.

18. לשם קידום עבודות ההקמה הגישה נובל אנרג'י ביום 27/5/2018, בקשה לרשות הרישוי לקבלת היתר לביצוע העבודות במתחם אתר חגית לרבות הקמת מיכל האחסון (בקשה זו סומנה כבקשה להיתר חי/31/רשגז/6099). הבקשה כוללת את העבודות להקמת המיכל ועבודות להסדרת דרך גישה (להלן: הבקשה להיתר).

בהתאם להוראת התכנית הארצית (סעיף 6.6), הגישה נובל אנרג'י גם תכנית ניהול ניטור סביבתי מס' 4 (תנ"ס יבשתי מס' 4) שעניינה הקמת המתחם באזור חגית. התנ"ס הובא לאישור הצוות המקצועי - בין משרדי, כקבוע בסעיף 6.6 לתכנית, וביום 10/6/2018 התקבלה ברשות הרישוי המלצת הצוות המקצועי לאישור התנ"ס היבשתי מס' 4, וביום 26/6/2018 הוחלט לאשרה.

19. התנ"ס היבשתי מס' 4 נחתמה ביום 21/8/2018 ודבר אישורה פורסם ביום 24/8/2018 וביום 26/8/2018. בהחלטת רשות הרישוי לאשר את התנ"ס צוין (נספח ד' לתשובת משיבים 1-2):

במהלך הדיון הוצגה התנ"ס והועלו שאלות ע"י נציגי המשרד להגנת הסביבה, הוועדה המקומית חוף הכרמל וצוות רישוי הגז.

נדונו בהרחבה נושא החלופות למיקום מיכל האחסון, וההצמדה המתבקשת של מתקנים כדי לצמצם את הפגיעה בשטחים פתוחים.

צוות התכנון הסביר מדוע נבחרה החלופה הצפונית, תוך התמקדות בהיקפי עבודות העפר בין החלופות, כמו כן הוצג מיכל האחסון של הקונדנסט יכול להיות ממוקם אך ורק בתחום תא שטח 202 על פי תמא 37/ח וכי יש חשיבות הפרדה תפעולית בין מתקן האחסון לבין האתר התפעולי.

20. דבר הגשת הבקשה להיתר הובא לידיעת העותרת כבר במכתב שנשלח אליה מטעם נובל אנרג'י ביום 19/6/2018, כלומר עוד בטרם אושרה התנ"ס ובטרם התקבלה ההחלטה בבקשה להיתר (נספח ה' לתשובת המשיבים 2-1). במכתב צוין כי הוגשה בקשה וכי מסמכי הבקשה עומדים לעיון במשרדי רשות הרישוי. כן הופנתה תשומת לב העותרת לזכותה להגיש התנגדות, ככל שהיא מוגדרת כבעלת זכות בנכס.

21. לבקשת ההיתר הוגשו 8 התנגדויות ובהן גם התנגדות של העותרת (נספח ו' לתשובת משיבים 2-1). הואיל והתנ"ס אושרה רק לאחר הגשת הבקשה להיתר ולאחר הגשת ההתנגדויות, לא ניתן היה לדון בהן עד לאישור התנ"ס. הדבר מצא ביטוי גם במכתב שנשלח לאפרת וליצחק קיזמכר אשר ביקשו גם הם להגיש התנגדות. במכתב תשובה זה (נספח ח' לתשובת המשיבים 2-1) מצוין בין היתר:

במענה לפנייתכם ברצוני להודיעכם כדלקמן:

בקשה להיתר חי/31/רשגז/6099 הוגשה אמנם לרשות הרישוי לגז טבעי במחוז חיפה, אלם היא אינה עומדת בתנאי הסף לקליטה, מאחר והתנ"ס טרם אושר, וטרם פורסם כנדרש בהוראות תמא/37/ח.

לאחר פרסום התנ"ס, תשלח לבעלי הקרקע הודעה נוספת ויינתן על פי החוק זמן של 20 יום להגשת התנגדויות.

לפיכך, הבקשה לא תובא לדיון עד לאישור התנ"ס (תכנית לניטור סביבתי) ופרסומה כדין, ועד שיחלוף המועד המוקצב להתנגדויות.

הנכם יכולים להגיע למשרדי רשות הרישוי ולעיין במסמכי הבקשה. כמו כן תוכלו לעיין בתנ"ס כאשר יאושר.

(להלן: מכתב קיזמכר)

22. לאחר אישור התנ"ס נשלחה על ידי נובל אנרג'י הודעה נוספת לעותרת, הודעה מיום 23/8/2018 (נספח ט' לתשובת משיבים 2-1). בהודעה זה צוין כי התנ"ס פורסמה וכי "[...] ניתן לעיין בה, כמו ביתר מסמכי הבקשה להיתר, גם במשרדי רשות הרישוי למתקני גז טבעי במחוז חיפה".

23. ביום 6/9/2018 נשלחה לבא כוח העותרת (שהיה חתום על מכתב ההתנגדות) הודעה כי הדין בהתנגדות יערך ביום 20/9/2018. ביום 16/9/2018, 4 ימים לפני הדיון, ביקשה העותרת לדחות את הדיון. בבקשה נטען כי רק ביום 2/9/2018 פורסמה התנ"ס באתר מנהל התכנון ועל-כן טרם חלף המועד להגשת התנגדויות. עוד נטען כי ההודעה על מועד הדיון לא נשלחה לעותרת כדין.

בתשובה הודיעה מנהלת התחום, הגב' שריד, כי הבקשה תידון בדיון שיערך ביום 20/9/2018.

24. בעקבות זאת שלחה העותרת התנגדות מפורטת נוספת (נספח י"ב לעתירה) שכללה גם חוות דעת של מומחים. בדיון שנערך ביום 20/9/2018 דנה רשות הרישוי גם בטענות לעניין מועד הדיון וגם בהתנגדות לגופה.

25. רשות הרישוי קבעה כי לא נפל פגם בקביעת המועד לדיון בהתנגדות. הובהר כי תנאי להגשת הבקשה להיתר הוא אישור התנ"ס ולא פרסומה. המועד להתנגדות ימנה מיום מתן ההודעה על הגשת הבקשה להיתר ועל-כן, משהוכח כי חלפו יותר מ-20 יום ממועד ההודעה, לא נפל פגם בקביעת מועד הדיון. עוד צוין כי העותרת יכולה הייתה לעיין בתנ"ס במרשתת שכן לאתר רשות הרישוי הועלה קישור לאתר של נובל אנרג'י שבו ניתן היה לעיין בתנ"ס כבר ביום 23/8/2018.

הוועדה דנה גם בהתנגדות לגופה ודחתה אותה. לעניין מיקום מיכל האחסון נקבע כי "המיקום למיכל אחסון הקונדנסט נקבע בתמא 37/ח בתא שטח 202. כל מיקום אחר אינו תואם את התמ"א ולכן אינו אפשרי". עוד נקבע כי כל שינוי מחייב עריכת תכנית חדשה ודיונים בוועדה הארצית".

טענות העותרת

26. על החלטת רשות הרישוי בעניין המועד הוגשה העתירה הנוכחית. יצוין כי הוועד המקומי בבת שלמה, ביחד עם עותרים נוספים, הגישו גם עתירה נוספת בנוגע למתן ההיתר עצמו (עת"מ 23727-10-18) שתידון בנפרד בפני השופט מ' רניאל.

27. העותרת מעלה בעתירה מספר טענות המצדיקות התערבות בהחלטת רשות הרישוי. לטענתה המועד להגשת ההתנגדות צריך להימנות רק מיום פרסומה של התנ"ס באתר מנהל התכנון, כלומר מיום 2/9/2018. כל עוד לא פורסמה התנ"ס, כך נטען, לא ניתן היה להשלים את העיון במסמכי הבקשה להיתר; קיום דיון לפני שחלף המועד פוגע בזכות הטיעון של העותרת. נטען גם כי יש לראות במכתב קיזמכר משום הבטחה מינהלית של הרשות כלפי כל המתנגדים כי תינתן להם שהות של 20 יום להגשת ההתנגדות לאחר פרסום התנ"ס. לבסוף נטען כי לעותרת טענות ראויות המצדיקות דיון בהתנגדות לגופה.

28. המשיבות כולן מתנגדות לבקשה. המשיבות מבהירות כי מועד הדיון בהתנגדות נקבע בהתאם להוראות הדין, כלומר יותר מ-20 יום לאחר מתן ההודעה בדבר הגשת הבקשה להיתר. לטענתן מועד פרסום התנ"ס באתר מנהל התכנון אינו רלבנטי למניין הימים להגשת ההתנגדות. עוד נטען כי לא היה כל קושי כי העותרת תעיין בתנ"ס במשרדי רשות הרישוי או באתר של נובל אנרג'י. נטען גם כי העותרת איחרה בהגשת הבקשה לדחיית הדיון. מכל מקום, לאחר שנשמעה ההתנגדות ונדונה לגופה, הרי שאפילו נפל פגם בקביעת מועד הדיון, דין העתירה להידחות בהתאם לכלל "התוצאה היחסית".

דיון והכרעה

29. כמפורט להלן הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות וכי לא נפל כל פגם בקיום הדיון בהתנגדויות ביום 20/9/2018.

30. הענקת זכות התנגדות למתן היתר תואם תכנית, היא חריגה. שיתוף הציבור בהליכי תכנון ובניה נעשה בדרך כלל בשלב אישור תכנית המתאר ולא בשלב הרישוי. ככלל, ככל שמתבקש היתר לביצוע עבודות התואם תכנית מתאר מאושרת, אין לציבור זכות להתנגד למתן ההיתר (ראו בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית, מחוז תל אביב, פ"ד מז(5) 573, 586 (1993); עע"מ 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פסקה 29 (12/8/2013); עע"מ 5631/13 רשות הרישוי אילת נ' עמותת העצמאים באילת - לשכת המסחר (14/11/2013)).

31. בשל ייחודו של ההליך התכנוני לרישוי מתקני גז, נקבעו הוראות מיוחדות המאפשרות התנגדות גם בשלב ההיתר (תקנה 5 לתקנות רישוי הגז). יחד עם זאת, לא הוענקה לציבור זכות התנגדות בשלב אישור התכנית הסביבתית (עת"מ 35065-06-18 ולנסי נ. מדינת ישראל – רשות הרישוי למתקני גז (19/8/2018)).

32. טענות שיש למתנגד המופנות כנגד תכנית המתאר הארצית, או כנגד אישור התכנית הסביבתית, אינן יכולות להתברר בגדרה של התנגדות להיתר תואם תכנית .

33. בקשה להיתר לביצוע עבודות לפי התכנית הארצית צריכה לכלול תכנית סביבתית מאושרת, ועל-כן כל עוד לא אושרה התכנית - הבקשה חסרה. מרגע אישור התכנית הסביבתית מתמלאת הבקשה להיתר ומתחיל המועד להגשת ההתנגדות.

34. תקנה 4 לתקנות הרישוי מטילה חובה למסור לכל בעלי הנכס הודעה "בדבר הגשת הבקשה". עוד נקבע בתקנה 4(א) כי "בהודעה בדבר הגשת הבקשה להיתר יפורטו התכנית שמכוחה הוגשה הבקשה, משרדי רשות הרישוי שבהם ניתן לעיין בבקשה, [...]". משמע, להודעה בדבר הגשת בקשה להיתר אין חובה לצרף את כל מסמכי הבקשה אלא נדרש רק למסור לבעל הנכס היכן יוכל לעיין בהם. הואיל והתנ"ס מהווה חלק ממסמכי הבקשה, יש לאפשר עיון גם במסמכי התנ"ס. עם זאת, אין בתקנה הוראה המחייבת את המצאת התנ"ס לבעל הנכס או הוראה המחייבת לאפשר עיון באתר רשות הרישוי דווקא.

35. בסעיף 1ב' לחוק התכנון והבניה קבע המחוקק כי כל אימת שמוטלת חובת פרסום בעיתון לפי החוק, יבוצע פרסום גם באתר האינטרנט של הרשות. בסעיף 1ג(ב) מובהר כי "המועד לפרסומם באתר אינטרנט של תכנית, הודעה או מסמך שיש לפרסמם לפי חוק זה יהיה עם מועד פרסומם הראשון לגביהם לפי חוק זה". משמע, מועד הפרסום באתר יהא זהה למועד הפרסום בעיתון. עם זאת ברור כי היקף הפרסום הנדרש לא יהיה שונה מהיקף הפרסום הנדרש בעיתון.

עוד נקבע בסעיף 1ג(ב) סיפא לחוק התכנון והבניה, כי "מועד הפרסום באתר האינטרנט לא ישפיע על מניינן של תקופות לפי חוק זה הנמנות ממועד הפרסום".

משמעות הוראה אחרונה זו היא כי המועד הרלבנטי למניין תקופות לפי החוק הוא מועד הפרסום בעיתון ולא מועד הפרסום באינטרנט .

36. שילוב הוראות תקנות הרישוי וחוק התכנון והבניה מלמד כי מקום שבו נמסרת הודעה על הגשת בקשה להיתר לבעל נכס, אין חובת פרסום ההודעה בעיתון ועל-כן גם לא באתר. הליך הרישוי של מתקני גז, אינו כולל בחובו חובת פרסום בעיתון אלא בתנאים הקבועים בסעיף 4(ב), כלומר כאשר לא ניתן לאתר בעל נכס.

יתרה מזו, אפילו קיימת חובת פרסום באתר, הרי שזו משתרעת רק על ההודעה בדבר הגשת הבקשה להיתר ולא על מסמכי הבקשה להיתר. מסמכי הבקשה, לרבות התכנית הסביבתית, צריכים לעמוד לעיון במשרד רשות הרישוי בלבד, כמפורט בתקנה 4(א1).

37. העותרת לא הצביעה על כל מקור המטיל על רשות הרישוי לפרסם באתר את מסמכי הבקשה להיתר כולם, לרבות מסמכי התכנית הסביבתית, כתנאי לדיון בבקשה להיתר. המקור היחיד המטיל חובת פרסום של התכנית הסביבתית מצוי בסעיף 6.6 לתכנית הארצית שם נאמר כי לאחר אישור התנ"ס על ידי רשות הרישוי הם "[...] מהווים מסמכים מחייבים ויפורסמו ע"י בעל הרישיון לידיעת הציבור בדרך בה מתפרסמות תכניות, לרבות באתר מינהל התכנון".

38. הפרסום על פי סעיף 6.6 לתכנית הארצית אינו מהווה תנאי למניין תקופת ההתנגדות לפי תקנה 5 לתקנות הרישוי. מכל מקום, גם אם חלה חובת פרסום של התנ"ס כחלק מתנאי הבקשה להיתר, הרי שבהתאם לסעיף 1ג(ב) לחוק התכנון והבניה די בפרסום בעיתון כדי למלא את התנאים להתחלת מניין הימים להגשת ההתנגדות.

39. במקרה הנוכחי נחתמה התנ"ס ביום 21/8/2018, וכבר ביום 23/8/2018 נמסרה לעותרת הודעה כנדרש לפי תקנה 4(א) ו-4(א1). בהודעה נמסר לעותרת היכן ניתן לעיין בבקשה, כלומר גם במסמכי התנ"ס. כדי להקל על העותרת נמסר לה כי ניתן לעיין במסמכי התנ"ס גם באתר של נובל אנרג'י, שכתובתו צוינה אף היא (ראו סעיף 4 למכתב מיום 23/8/2018).

40. העותרת לא פנתה למשרדי רשות הרישוי ולא ניצלה את האפשרות לעיין בתנ"ס במשרדי הרשות. היא גם לא עיינה בתנ"ס באתר של נובל אנרג'י. הואיל ולעותרת נמסרה הודעה בזמן וניתנה לה אפשרות עיון כנדרש לפי התקנות, בכל מסמכי הבקשה, הרי שמניין התקופה להגשת ההתנגדות החל ביום 23/8/2018 ולא ביום שבו עלתה התנ"ס לאתר מנהל התכנון.

41. העותרת טוענת גם כי מכתב קריזמכר מיום 22/7/2018 מהווה התחייבות שלטונית לפיה המועד להגשת ההתנגדויות ימנה רק מיום פרסום התנ"ס באתר האינטרנט. לטענה זו אין בסיס. ראשית, עיון במכתבה של הגב' שריד מלמד כי אין בו כל התייחסות לפרסום באינטרנט דווקא. כל שנאמר הוא כי "לאחר פרסום התנ"ס, תשלח לבעלי הקרקע הודעה נוספת ויינתן על פי החוק זמן של 20 יום להגשת התנגדויות". מכאן אין להסיק כי המועדים ימנו מיום העלאת התנ"ס לאתר האינטרנט של מינהל התכנון דווקא ודי בפרסום כנדרש בתקנות. שנית, המכתב מופנה רק לנמענים ספציפיים ולא ניתן ללמוד ממנו על התחייבות כלפי כולי עלמא. שלישית, אין מדובר בהבטחה שלטונית אלא בהודעה כי תינתן שהות על פי החוק. כדי לבסס טענה בדבר הבטחה שלטונית על הטוען להוכיח כי התקיימו התנאים ליצירת הבטחה שכזו, וכבר הובהר כי על הטוען לשכנע כי התקיימו חמישה תנאים:

בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת "המסוימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע.

(ע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל, פסקה 20 לחוות דעתו של השופט מלצר (15/12/2014)).

מכתב קריזמכר אינו ממלא את התנאים, הוא אינו מופנה לעותרת, הוא לא נועד ליצור התחייבות משפטית, ולכותבת, הגב' שריד, אין סמכות להורות על הארכת מועדים מעבר לאמור בדין (השוו גם לבג"צ 640/78 בוריס קצאן את יוסף הרשטיג נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, פ"ד לד(2) 1 (1979);בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, 474-473 (1978)).

42. לבסוף אציין כי הלכה היא כי לא כל פגם שנפל במעשה של הרשות המינהלית מביא בהכרח לבטלות החלטתה. על פי תורת "התוצאה היחסית" המוכרת במשפט המינהלי יש להבחין בין קיומו של פגם בהליך המינהלי לבין תוצאות הפגם (ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' 983 (2011); רע"א 4607/13 המועצה האזורית מטה אשר נ. אבן קיסר בע"מ (18/8/2013); רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 689-684 (2001); עע"מ 5916/16 מועצה אזורית זבולון נ' הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה (21/11/2018); עע"מ 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פסקה 68 (24/7/2008); רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, 646-643 (2000); בג"צ 5303/16 יעל גרמן נ' שר הבריאות, פסקה 22 (13/11/2018)).

43. במקרה הנוכחי, הרי שגם אם נפל פגם כלשהו בקיום הדין לאחר שחלפו רק 18 ימים מיום פרסום התנ"ס באתר מינהל התכנון ועד מועד הדיון בהתנגדות, אין מקום לבטל את ההחלטה. ראינו כי עקרי ההתנגדות הוגשו כבר לפני אישור התנ"ס. עוד ראינו כי גם בעקבות אישור התנ"ס הספיקה העותרת להגיש התנגדות ואף צירפה להתנגדותה חוות דעת שהוכנה עבורה בחודש 9/2018. מעיון בטיעוני ההתנגדות, שעניינם כאמור מיקום מיכל האחסון, מתחייבת המסקנה כי לעיון בתנ"ס הייתה השפעה קטנה, אם בכלל, על נימוקי ההתנגדות. מיקום המיכל נקבע בתכנית הארצית ולא בתנ"ס ולכן העיון בתנ"ס לא השפיע על הטענות העיקריות שבהתנגדות.

כך למשל בסעיף 105 לעתירה מפורטות בתמצית טענות העותרת וניתן לראות כי אף אחת מהן אינה מתבססת על הוראות התנ"ס.

44. משמע, גם אם נפל פגם כלשהו במועד פרסום התנ"ס, ובעקבותיו נפל פגם במועד הדיון, הרי שזכותה המהותית של העותרת להתנגד ולהישמע לא נפגעה. על-כן, אפילו הייתי מגיע למסקנה כי נפל פגם במועד הדיון בהתנגדויות בכך שלא ניתנה לעותרת מלוא השהות הקבוע בתקנות, אין בפגם די כדי להביא לביטול ההחלטה.

סוף דבר

45. בשים לב לכל האמור הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. לא שוכנעתי כי נפל פגם באופן בו נשמעו התנגדויות העותרת, ומכל מקום אין עילה להורות על ביטול ההחלטה.

העותרת תשלם למשיבים 1-2 הוצאות בסך של 7,500 ₪ ולמשיבה 3 הוצאות בסך של7,500 ₪ נוספים. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, י"ד שבט תשע"ט, 20 ינואר 2019, בהעדר הצדדים.