1. עניינה של עתירה זו חלקות 152, 153 ו-154 בגוש 30014 בשכונת בקעה בירושלים.

העותרת מבקשת לקבוע כי עיריית ירושלים והוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים "זנחו את המטרה הציבורית" בחלקות האמורות, ומשכך עותרת היא "לצוות על ביטול רישום הבעלות" בחלקות לזכותה של משיבה 2.

רקע והליכים קודמים

2. תכנית מתאר ירושלים 62 משנת 1955 ייעדה את המקרקעין שהיו ידועים כחלקה 71 בגוש 30014 למגורים.

תכנית בנין עיר 1718 משנת 1974 ייעדה את חלקה הדרומי של חלקה 71 לשמש לדרך חדשה או להרחבת דרך קיימת (הרחבת רחוב יהודה). בנוסף לכך בשולי הדרך המתוכננת תוכנן שטח ציבורי פתוח. על פי התכנית נועדו שטחים אלה להפקעה. התכנית לא חלה על יתרת חלקה 71 שייעודה נותר למגורים כאמור בתכנית מתאר 62.

3. ביום 10.4.78 החכירה משיבה 3 את חלקות 71 ו-81 שבבעלותה לעותרת, לתקופה של 99 שנים.

4. העותרת, שעיסוקה בבנייה למגורים, ביקשה להקים בחלקות האמורות פרויקט לבניית דירות מגורים ומכירתן. משכך הגישה למשיבות 1 ו-2 (להלן: המשיבות) תכנית בנייה, ובהתאם לה ביקשה מהן להעניק לה היתרי בנייה.

משהתנו המשיבות את מתן היתרי הבנייה בהסכמת העותרת להעברת זכויותיה להן בחלקות 152 – 154 האמורות הגיעו הצדדים להסכמה שהועלתה על הכתב ביום 11.5.81 ב"כתב התחייבות וייפוי כוח בלתי חוזר", שעליו חתמה העותרת, ובגדרו צוין כי בשנת 1978 הגישה העותרת בקשה לאישור תב"ע 2640 הכוללת "תכנון לחלקה 81 וכן בקשה להיתרי בניה בחלקה 71", וכי הוועדה המקומית "התנתה הסכמתה בהעברת השטחים המיועדים לצרכי ציבור עפ"י התכנית הנ"ל וכן עפ"י תב"ע 1718 ע"ש עיריית ירושלים ללא תמורה", ו"ברישום זיקת הנאה לטובת הציבור לזכות מעבר להולכי רגל ע"ג שני שבילים שבחלקה מס' 71".

העותרת הצהירה כי היא "מעוניינת ומוכנה" לאמור, והתחייבה בתוך שלושה חודשים מאישור התכנית או מיום קבלת היתר בניה על גבי החלקות הנ"ל, "לרשום על שם עיריית ירושלים זכות חכירה ל-99 שנה מיום שהוענקה לנו על גבי השטחים המיועדים לצרכי ציבור המסומנים בתכנית 'א' המצ"ב בצבעי אדום וירוק, בהתאם וכפוף לתכניות בנין ערים הנ"ל, וכן לרשום זיקת הנאה לטובת הציבור (דהיינו, זכות מעבר חפשי לציבור הולכי רגל ללא כל הפרעה) על גבי השטח המסומן בתכנית הרצ"ב 'א' בצבע ירוק מקווקו באלכסון שחור".

העותרת הוסיפה כי "רישום הזכויות על שם העירייה ולטובת הציבור כמפורט לעיל, יהא ללא תמורה".

יצוין כי כתב התחייבות וייפוי כוח נוסף בנוסח דומה, המתייחס גם לחלקה 81, נחתם על ידי העותרת ביום 14.9.79.

5. ביום 12.5.81 חתמה הוועדה המקומית על בקשה לרישום הערה לפי תקנה 27 לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), תש"ל - 1969 בנוגע לגוש 14 חלקה 71. בבקשה צוין כי ביום 11.2.81 החליטה הוועדה המקומית לתת היתר בניה בנכס האמור בהתאם לתכנית הבניה שאושרה וצורפה לבקשה, ושלפיה "השטחים הצבועים בצבע ירוק מיועדים להרחבת הדרך או לדרך או לכל צורך ציבורי אחר וירשמו ע"ש עיריית ירושלים. השטחים הצבועים בצבע צהוב יהיו זיקת הנאה לציבור דהיינו זכות מעבר חופשי להולכי רגל ללא כל הפרעה" (השטחים הצבועים בירוק בתשריט הינם החלקות שידועות כיום כחלקות 152, 153 ו-154).

העותרת חתמה על הבקשה כי היא נותנת את הסכמתה לרישום ההערה.

6. ביום 28.7.83 פורסמה למתן תוקף תכנית בנין עיר 3140 שאותה יזמה העותרת לגבי חלקה 71. על פי התכנית חלקה 71 חולקה לחמש חלקות משנה, כשחלקה 152 מיועדת לשטח ציבורי פתוח וחלקות 153 ו- 154 מיועדות לדרך.

למען שלמות התמונה יצוין כי ביום 30.9.83 פורסמה למתן תוקף תכנית נוספת אותה יזמה העותרת, לגבי חלקה 81 (תכנית 2640). לפיה חולקה חלקה 81 לארבע חלקות חדשות: חלקה 162 (ייעוד דרך), חלקה 163 (ייעוד מגורים), חלקה 164 (ייעוד שטח לבנייני ציבור ולהרחבת דרך) וחלקה 165 (ייעוד שטח ציבורי פתוח).

7. ביום 8.7.87 נרשמה עיריית ירושלים כבעלים של חלקות 152, 153 ו-154.

8. ביום 15.11.92 פורסם דבר הפקדתה של תכנית בנין עיר 3770.

התכנית קובעת שינוי לתכנית המתאר המקומית לירושלים ושינוי לתכניות נוספות, ביניהן תכניות 1718, 2640א ו-3140, שפורטו לעיל. על פי התכנית בוטלה הרחבת רחוב יהודה וחלקות 152 ו-153 סומנו בייעוד למגורים.

יצוין כי בסעיף 18 לתקנון התכנית נקבע שהוראותיה "לא יחולו על חלקות 152, 153 – גוש 30014 – והן ימשיכו לתוקף בתכנית מספר 3770/1" (לדברי משיבות 1 ו-2 נקבע שייעוד החלקות יוסדר בתכנית המשך משום שהתכנית אושרה בטרם הסתיימו ההליכים המשפטיים, כפי שיפורטו להלן).

9. בעלי זכויות חכירת משנה בדירות בחלקה 150 הסמוכה הגישו התנגדות לתכנית ועתרו לכך שייעודן של חלקות 152 ו-153 יוותר ללא שינוי - שטח ציבורי פתוח.

ביום 24.4.94 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים לקבל את ההתנגדות ולקבוע כי חלקות 152 ו-153 "יישארו ביעוד ציבורי וייעודן יהיה שטח ציבורי פתוח מאחר ובשטח קיימת חורשה בלב אזור מגורים צפוף. כמו כן, יש לציין כי ייעוד חלקות אלה הוא ציבורי גם בתוכנית המאושרת".

ביום 30.7.96 התקיים דיון במליאת הוועדה המחוזית, זאת בעקבות פניית שניים מחבריה, בו הוחלט להחזיר את ייעודן של החלקות למגורים: "לאחר שנמצא כי הבקשה של מר שלמה דרעי ומר שלמה זוננפלד לקיים דיון חוזר הוגשה במועד, ולאחר שהתקיים דיון במליאה, הוחלט ברוב של 9 חברי ועדה נגד 6 לתקן את סעיף א' בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות מתאריך 24.4.94 ולקבל את הצעת מתכנן המחוז כפי שהוצגה בדיון, לפיה יוחזר ייעוד חלקות 152, 153 למגורים בהתאם לתכנית שהופקדה. בחלקה 152 לא תותר בניה ויינטעו עצים בוגרים. העצים הקיימים לאורך רחוב יהודה ובצדי המגרש ישמרו, ע"פ התכנית שהוצגה בדיון. לאור זאת, לתת תוקף לתכנית מתוקנת".

10. על החלטתה זו של הוועדה המחוזית להחזיר את ייעוד החלקות למגורים הגישו חוכרי המשנה בחלקה 150 המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בירושלים, בבקשה לבטלה (ה"פ 544/96).

ביום 14.11.96 דחה בית המשפט (כבוד השופט צ' כהן) את העתירה על הסף:

"1. דין החלטת ועדת המשנה מיום 24.4.94 כדין החלטת הוועדה המחוזית, משום שדרישה לפי סעיף 11ד לא נעשתה תוך שבעה ימים מיום קבלת החלטתה של ועדת המשנה לידיהם. לא מצאתי שיש בהוראות הסעיפים 33 ו-48ב לחוק כדי לשנות ממסקנה זו, ולפיכך נדחות טענות המשיבים 1 ו-4 לעניין זה.

2. במצב שבו עומדים הדברים היום, העתירה היא לאמיתו של דבר נגד אישור התכנית בידי השר ובתור שכזו נגד ההחלטה ששר הפנים עשוי לקבל, אחת היא אם מיצו העותרים את סעדיהם החלופיים או טרם עשו כן. מטעם אחרון זה, של חוסר סמכות עניינית, נדחית העתירה על הסף".

11. ביום 26.6.97 הגישו חוכרי המשנה בחלקה 150 המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בירושלים (ה"פ 431/97 עו"ד ד"ר משה כהן נ' הוועדה המחוזית), שבגדרה טענו כי הוועדה המחוזית פועלת בניגוד להחלטת בית המשפט מיום 14.11.96, בכך שהיא עתידה לקיים ישיבה נוספת בתכנית 3770 בוועדת המשנה להתנגדויות.

בהסכמת הצדדים נמחקה העתירה: "בהתאם להסכמת הצדדים שהתקבלה לאחר המלצה של בית המשפט הנני מורה על ביטול הישיבה של ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בירושלים שאמורה להתקיים ביום 1.7.97 בקשר לתוכנית 3770 ככל שהיא נוגעת לייעודן של חלקות המשנה 152, 153 בגוש 30014".

12. ביום 17.9.98 הגיש אחד מחוכרי המשנה בחלקה 150 עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים (עת"מ 23/98 עו"ד ד"ר משה כהן נ' הוועדה המחוזית), שבגדרה טען כי על הוועדה המחוזית להעביר את תב"ע 3770 לאישור שר הפנים תוך שזו מגדירה את שטחי חלקות 152 ו-153 כ"שטח ציבורי פתוח", כאמור בהחלטת ועדת המשנה משנת 1994, ולא כ"אזור מגורים 1" לפי החלטת הוועדה המחוזית משנת 1996.

בית המשפט המחוזי (כבוד השופט בן זמרה) קבע כי דין החלטת הוועדה המחוזית משנת 1996 להתבטל וכי החלטת ועדת המשנה משנת 1994 תשמש כהחלטת הוועדה:

"הוועדה לא הייתה מוסמכת לדון מחדש בהחלטת ועדת המשנה. אין המדובר בפגם שלא ניתן להתעלם ממנו, וזאת בהתחשב גם בשנתיים שחלפו ומאז החלטת ועדת המשנה, כפי שגם סברה מתכננת הוועדה כנ"ל".

יצוין כי בקשה שהגישה העותרת להצטרף להליך זה נדחתה. כן דחה בית המשפט את בקשת העותרת לאחד את הדיון עם עתירה שהגישה ביום 30.3.99, שבגדרה טענה כי יש לייעד את החלקות למגורים (עת"מ 20/99 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' שר הפנים).

13. ביום 8.8.01 דחה בית המשפט המחוזי בירושלים (כבוד השופטת י' הכט) את עת"מ 20/99 האמור שהגישה העותרת.

בית המשפט קבע כי אין עוד מקום לחזור ולדון מחדש בייעודן של החלקות, מששאלה זו הוכרעה בעת"מ 23/98 , שם נקבע כי החלטת ועדת המשנה משנת 1994 המייעדת את החלקות לשטח ציבורי פתוח היא ההחלטה התקפה.

בית המשפט הוסיף כי "העותרת לא מצאה לנכון לנקוט בצעד המתחייב מדחיית בקשתה להצטרף להליך עת"מ 23/98, הגשת בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון", ומשלא עשתה כן, "אין לה אלא להלין על עצמה".

לגוף העניין העיר בית המשפט כי "יש לזכור כי לעותרת אין כיום זכויות בחלקות 152 ו-152. היא ויתרה באופן רצוני על זכויותיה בחלקות אלה לטובת העירייה".

14. ביום 24.1.05 הגישה העותרת עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (עת"מ 167/05 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' הוועדה המקומית), בו עתרה לביטול רישום הבעלות בחלקות על שם משיבה 1 ולהורות כי רישום הבעלות על החלקות יהא על שם משיבה 3 וזכויות החכירה על שם העותרת.

ביום 2.3.05 קבע בית המשפט לעניינים מנהליים (כבוד השופטת י' צור) כי אין מקום לדון מחדש בסוגיות שהוכרעו זה מכבר וכי "הייעוד התכנוני והזכויות על החלקות הוכרעו בפסקי דין סופיים שניתנו על ידי בית משפט זה בעת"מ 23/98 ובעת"מ 20/99 שבה ניתן פסק דין רביעי בסדרת עתירות שנגעו לייעוד התכנוני של חלקות 152 ו-153". בהתייחסו לחלקה 154 קבע בית המשפט כי היא "היתה חלק מחלקה 71 שנדונה בפסק הדין בעת"ם 20/99. העותרים אינם יכולים אפוא, לעשות שימוש בחלקה 154 כדי לפתוח מחדש שאלות שכבר הוכרעו בהליכים משפטיים ובפסקי דין קודמים".

בית המשפט הוסיף כי הסעד המבוקש של ביטול רישום הבעלות אינו בגדר העניינים המצויים בתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים ולפיכך דין העתירה להידחות על הסף.

ביום 2.11.06 נמחק ערעור שהגישה העותרת לבית המשפט העליון (עע"מ 2332/05 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים).

15. כעבור כעשר שנים, ביום 9.9.15, הגישה העירייה תביעה כנגד העותרת לבית משפט השלום בירושלים לסילוק יד מהחלקות (ת"א 19114-09-15 עיריית ירושלים נ' מקור הנפקות וזכויות בע"מ).

ביום 30.6.16 הגישה העותרת תובענה לבית המשפט המחוזי בירושלים להצהיר על זכויותיה כחוכרת בחלקות, ובתוך כך לבטל את רישום הבעלות בחלקות על שם העירייה. בין היתר טענה כי העירייה זנחה את מטרת ההפקעה (ת"א 65929-06-16 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' עיריית ירושלים).

ביום 8.9.16 ניתן תוקף של פסק דין להסכמת הצדדים בתביעה לסילוק יד (כבוד השופט ד' גדעוני), ולפיה ככל שהתובענה שהגישה העותרת בת"א 65929-06-16 תתקבל, התביעה שהגישה העירייה לסילוק יד תידחה, וכלל שהתובענה שהגישה העותרת לא תתקבל, בין תימחק ובין תידחה, תפנה העותרת את החלקות בתוך 60 ימים מיום מתן פסק הדין.

ביום 23.4.17 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת חגית מאק-קלמנוביץ) את התובענה בת"א 65929-06-16 על הסף בשל חוסר סמכות עניינית ומעשה בית דין. בית המשפט קבע כי הסעד המבוקש של ביטול הרישום על שם העירייה ורישומו מחדש על שם משיבה 3, משמש כסות לתובענה שרובה ככולה בענייני תכנון ובניה, ועל כן נמצאת בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים.

ביום 3.10.17 דחה בית המשפט העליון בקשה לעיכוב ביצוע עד לערעור ונקבע כי העותרת תפנה את המקרקעין לטובת העירייה (ע"א 3799/17 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' עיריית ירושלים).

16. ביום 14.12.17 נמסרה לעירייה החזקה בחלקות.

17. ביום 17.3.18 נכנסה לתוקף תכנית מתאר 242560 לשינוי יעוד החלקות "מדרך מאושרת לשצ"פ".

18. ביום 14.11.18 קבע בית המשפט העליון בערעור שהגישה העותרת על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בת"א 65929-06-16 (ע"א 3799/17 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' עיריית ירושלים):

"בהמלצתנו הוסכם כי אין מעשה בית דין ביחס לטענה בדבר זניחת המטרה הציבורית.

בעניין זה, ורק לגביו – שמורות לצדדים טענותיהם וזכויותיהם.

הערכאה המוסמכת לדון בעניין הנ"ל היא בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בהתייחס לטענות האחרות בערעור, זולת העניין הנ"ל – קיים מעשה בית דין".

19. ביום 5.12.18 הוגשה העתירה דנן, בגדרה טוענת העותרת לשיהוי קיצוני במימוש המטרה הציבורית שנקבעה לחלקות המעיד על זניחתה ומצדיק את ביטול רישום הבעלות על שם העירייה והחזרת החזקה בחלקות לידי העותרת.

בתגובתה לעתירה הודיעה משיבה 3 כי היא מצטרפת לטענותיה של העותרת ומבקשת לקבל את העתירה.

ביום 29.1.19 נתקבלה בקשת המנהל הקהילתי בקעה להצטרף להליך כמשיבה 4.

20. בין לבין, בשנת 2018 נבנתה גדר מבטון עם ציפוי אבן באורך 32 מטר, המפרידה בין החלקות לבין החלקה השכנה מכיוון מערב. כן הוסדרה בטיחות הכניסה לשטח, לרבות גידור ממתכת להפרדת אלמנטים לשימור וטיפול בעצים. בקיץ 2019 נפתח השטח לכניסה חופשית של הציבור ולדברי העירייה פיתוחה של גינה ציבורית נמצא כעת בשלבי תכנון והפרויקט כולו צפוי להסתיים עד לסוף שנת 2020.

טיעוני העותרת

21. העותרת טוענת כי העירייה זנחה את המטרה הציבורית של הרחבת רחוב יהודה, שלשמה הופקעו החלקות מלכתחילה, במשך 44 שנים, וכן זנחה את המטרה הציבורית "פעם נוספת והפעם בייעוד 'שטח ציבורי פתוח'", כאשר לא פעלה להגשמתו של ייעוד זה במשך 17 שנים.

22. העותרת מפרטת שורה של פעולות שבהן נקטה העירייה, ש"מעצימות את זניחת המטרה הציבורית" ומלמדות כי לאמיתו של דבר אין לעירייה צורך ציבורי ממשי בחלקות:

בשנת 1988 הביעה העירייה מוכנות ל"החלפת קרקעות" עם העותרת, באופן שהעותרת תעביר לעירייה מגרשים באזור בית צפפא שבירושלים ותסיר את התנגדותה לתכנית המתאר של בית צפפא, "ובתמורה" יומלץ על "ביטול הרחבת כביש יהודה במגרש מס' 4 בתכנית מס' 3140 וצמצומיו לתוואי ולרוחב שאושרו בתכנית המתאר החדשה לשכונת בקעה ולשם כך תוגש תכנית נפרדת נקודתית. זכויות הבניה במגרש החדש יהיו כזכויות שתומלץ עליהם בתכנית המתאר של בקעה" (נספח ו' לעתירה).

בשנת 1989 חזרה העירייה על עמדתה כי הרחבת רחוב יהודה "תצומצם כנראה במסגרת תכנית מס' 3770" וכי "מוסכם, כי לשטח תוגש תכנית בנין עיר שתקודם במקביל לתכנית מס' 3770 ותציע כבר בשלב זה (בכפוף להערות אגף הדרכים) צמצום הרחבת רח' יהודה ובנוי השטח בהתאם לקריטריונים המוצעים בתכנית המתאר הנ"ל לשכונת בקעה. הבנוי המוצע יורחק מרח' יהודה על מנת שניתן יהיה לשמור על עצים רבים ככל האפשר. החניה תהיה תת קרקעית, זכויות הבניה יהיו כשל אזור מגורים 1 ויגזרו מהשטח המקורי של החלקות". בהתאם לסיכום זה העותרת הגישה את תכנית 4183 ולפיה החלקות מיועדות למגורים וביום 11.12.90 החליטה הוועדה המקומית לאשר את התכנית להפקדה ולהמליץ עליה בפני הוועדה המחוזית (נספח ז' לעתירה) (כפי שיפורט בהמשך, בשנת 1991 החליטה הוועדה המקומית לגנוז את התכנית).

בשנת 1996 החליטה הוועדה המחוזית שחלקות 152 ו-153 ייועדו למגורים וחזרה על עמדה זו בהליכים משפטיים שהתקיימו בה"פ 544/96 ובה"פ 431/97.

בשנת 2014 התירה העירייה לחוכר משנה של חלקה 150 לבנות ולחסום מעבר המחבר בין חלקה 150 לחלקות נשוא העתירה, פעולה המהווה לטענת העותרת "הוכחה נוספת לזניחת המטרה הציבורית ושאין כוונה ששטח זה ישרת את 70 המשפחות המתגוררים בחלקה 150" (סעיף 27 לתגובת העותרת).

העותרת ומשיבה 3 מדגישות כי רק לאחר שהעותרת פנתה לבית המשפט בשנת 2016, "אצה רצה לוועדה המקומית הדרך לפעול להכנת וקידום תכנית בניין עיר 242560, לשינוי יעוד חלקות 152-154 לשצ"פ", ורק לאחר הגשת העתירה הנוכחית, החלה העירייה בפיתוח השטח ובנתה גדר למתחם: "מנסים לקבוע עובדות בשטח". לטענתן העובדה שהפעולות לקידום מימוש הייעוד נעשו רק לאחר שהעותרת פתחה בהליך משפטי אומרת "דרשני" ומלמדת כי הן נעשו רק משום שזו "הדרך היחידה" לשמור בידי העירייה את החלקות: "המטרה היא בסה"כ לצבור עוד נכס" (סעיפים 24 – 26 לתגובת משיבה 3 וע' 2 ש' 17 וש' 30 לפרוטוקול). הן מפנות לכך שגם בית המשפט העליון בע"א 3799/17 הביע חוסר נחת מתזמון קידום מימוש הייעוד בציינו: "זה לא נראה טוב".

23. העותרת מוסיפה וטוענת כי המטרה הציבורית של פיתוח שטח ציבורי פתוח אינה רלבנטית כיום. לטענתה "המתחם טבול בשטחים ירוקים" ואין צורך בגן ציבורי נוסף בסביבה: בחלקה 70 ישנו שטח ציבורי פתוח "עומד בשממונו ומוזנח", בחלקה 114 ישנו גן ציבורי ובחלקה 150 ישנו גן ורדים הכולל שבילים להולכי רגל ו- 36 גינות פרטיות. לטענת העותרת מדובר בהיקף גדול ביותר של שטחים ירוקים, שהינו "ייחודי ואינו מוכר בעיר ירושלים" (סעיף 21.1 לעתירה).

24. העותרת טוענת עוד כי היא יכולה לממש בעצמה את המטרה הציבורית. לדבריה על פי התכנית שהכינה יוקם גן חורפי על שטח המגרש ועל חלקה 72 הסמוכה אליו, והעותרת מסכימה שהייעוד יהיה לשטח פרטי פתוח. לטענתה "מדובר בהצעה שנועדה להכפיל את שטח הגינה לפי תכנית 242560 שיזמו המשיבות" (סעיף 21.4 לעתירה). כן מציינת העותרת כי באפשרותה לשמור על עצים שמיועדים לשימור וכי יש לה ידע וניסיון בתחום זה.

25. העותרת טוענת כי כל אלה מצדיקים את ביטולה של המטרה הציבורית שבגינה הועברו הזכויות בחלקות האמורות לעירייה, והחזרת הזכויות בחלקות לידיה תוך שינוי ייעודן למגורים.

דיון והכרעה

26. דין העתירה להידחות.

אין חולק כי הייעוד הציבורי המקורי שנקבע בתכנית 1718 לתת חלקות 152 – 154 האמורות בוטל לאחר העברתן לעירייה. ואולם תחתיו נקבע ייעוד ציבורי אחר - ייעוד החלקות ל"שטח ציבורי פתוח". ענייננו אפוא בשינוי המטרה הציבורית המקורית שבגינה הועברו לעיריית ירושלים הזכויות בחלקות.

הלכה פסוקה היא כי אין לכבול את ידיה של הרשות למטרה המקורית שעמדה ביסוד ההפקעה, וכי הרשות רשאית לעשות שימוש בקרקע שהופקעה למטרה ציבורית מסוימת, לצורך מטרה ציבורית אחרת, המצדיקה כשלעצמה הפקעת קרקע.

בבג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר (12.3.96) נקבע:

"לא כל שינוי, אלא רק שינוי מהותי בהגדרת הצורך הציבורי שלשמו בוצעה ההפקעה, ראוי להיחשב כצורך ציבורי חדש. משמע, כי בשינוי שאינו מהותי לא יהיה כדי לגרוע מתקפותה הלכאורית של ההפקעה. להבחנה בין שינוי מהותי לבין שינוי שאינו מהותי - ובלי להתיימר להציג הגדרה ממצה - ניתן להיעזר בשתי אבני בוחן: ראשית, זיקת השינוי לחיובים שיסודם בדיני התכנון והבנייה; ושנית, מבחן קרבת המטרה אשר לשם הגשמתה הופקעה הקרקע".

בעע"מ 8499/16 מ.ו. השקעות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (21.1.18), נפסק כי "לא כל שינוי במטרה הציבורית לשמה הופקע השטח יביא לביטול ההפקעה, אלא רק שינוי מהותי", ובעע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י. נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל (30.5.12) נקבע כי "מערכת תכנון אמורה להיות גמישה ודינאמית".

השינוי שחל בייעודם של המקרקעין האמורים מייעוד להרחבת דרך לייעוד לשטח ציבורי פתוח אינו עולה כדי שינוי מהותי, משמדובר במטרות קרובות לרווחת הציבור.

זאת ועוד, במסמך שעל פיו הועברו הזכויות בחלקות האמורות לעיריית ירושלים – "כתב התחייבות וייפוי כוח בלתי חוזר" מיום 11.5.81 – נקבע כי "השטחים המיועדים לצרכי ציבור", ובבקשה מיום 12.5.81 לרישום הערה על ייעודן של החלקות, עליה חתמה העותרת, אף נכתב מפורשות כי החלקות מיועדות להרחבת הדרך או לדרך "או לכל צורך ציבורי אחר".

לפיכך, אין לקבל את טענת העותרת כי אי מימוש המטרה המקורית של הרחבת רחוב יהודה, שלשמה העבירה את הזכויות בחלקות לטובת העירייה מלכתחילה, משמעותו זניחת המטרה הציבורית ובטלותה של ההפקעה.

27. הדברים נכונים גם נוכח נכונותה בעבר של העירייה "לסחור" בחלקות ולייעדן למגורים.

אמנם בסוף שנות השמונים התקיימו מגעים בין העותרת לעירייה לחילופי קרקעות, ולפיהם תעביר העותרת לידי העירייה מקרקעין שבבעלותה בשכונת בית צפפא שבירושלים ובתמורה תבוטל הרחבת רחוב יהודה ותאושר תכנית שתגיש העותרת ומייעדת את המגרש לבינוי. מגעים אלה הגיעו לכדי שלב מתקדם ובמסגרת זו הגישה העותרת את תכנית 4183 והוועדה המקומית אף החליטה לאשר את הפקדתה בשנת 1990 ולהמליץ עליה בפני הוועדה המחוזית. הוועדה המקומית אמנם נסוגה מתמיכתה בתכנית 4183 ובשנת 1991 גנזה אותה, אך בתכנית 3770 שדבר הפקדתה פורסם כעבור שנה, עדיין יועדו חלקות 152 ו-153 למגורים ולא למטרה ציבורית.

פעולות מסוג אלה שביצעה העירייה עשויות ללמד על זניחת המטרה הציבורית והן מקימות את "השאלה האם היה צורך בהפקעה בכלל" (עע"ם 8989/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה נ' מ. זיטמן ובניו בע"מ (2.8.05)). זאת במיוחד כאשר הבעת הנכונות לחילופי קרקעות ניתנה כשנה בלבד לאחר רישומה כבעלת הזכויות בהן.

ואולם, כאמור, בעקבות פרסום תכנית 3770 שייעדה את החלקות האמורות למגורים, הוגשה התנגדות מטעם בעלי זכויות חכירת משנה בחלקה 150 הסמוכה, שעתרו לכך שייעודן של חלקות 152 ו-153 יישאר ציבורי, למטרת שטח ציבורי פתוח. בשנת 1994 קיבלה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית את ההתנגדות וקבעה כי החלקות "יישארו ביעוד ציבורי וייעודן יהיה שטח ציבורי פתוח מאחר ובשטח קיימת חורשה בלב אזור מגורים צפוף. כמו כן, יש לציין כי ייעוד חלקות אלה הוא ציבורי גם בתוכנית המאושרת".

בנסיבות אלה, בהן התעורר צורך ציבורי חדש המצדיק את המשך הבעלות בחלקות, אין באופן התנהלותה של העירייה קודם לכן, לרבות במגעים שקיימה עם העותרת לחילופי קרקעות, כדי לבסס מסקנה בדבר זניחתה של המטרה הציבורית.

העובדה שדיירי האזור הם שיזמו את ההחלטה על צורך ציבורי חדש, ולא העירייה (אף שתמכה בו לאחר מכן), מסבירה את הסתירה לכאורה בין נכונותה של העירייה לוותר בשלב מסוים על חלקות אלה ולהפקיד תכנית המייעדת אותן למגורים, לטענתה המאוחרת כי החלקות דרושות לה למטרה ציבורית. עובדה זו אף מפיגה את החשש שהעלתה העותרת בדבר כנות הצורך הציבורי החדש שנקבע בנוגע לחלקות אלה.

גם בהחלטת הוועדה המחוזית משנת 1996 לשנות את ייעוד החלקות למגורים אין כדי ללמד על זניחת המטרה הציבורית, משנקבע כי החלטה זו ניתנה שלא בסמכות וכי ההחלטה המחייבת היא משנת 1994 ולפיה יעודן של החלקות יהא לשטח ציבורי פתוח. ניתן לראות, כי זו גם הייתה עמדתה העקבית של העירייה לאורך ההליכים המשפטיים שהתקיימו בנושא.

28. אשר לטענת העותרת ולפיה הייעוד הציבורי של שטח ציבורי פתוח שנקבע בשנת 2001 בעת"מ 20/99 נזנח גם הוא על ידי העירייה - דינה של טענה זו להידחות.

כלל הוא כי סעד של ביטול הפקעה עקב זניחת המטרה העומדת מאחוריה אינו מוענק כדבר שבשגרה אלא רק "במקרים חריגים שבהם ברור" בהם ברור כי הרשות נהגה בשיהוי בלתי סביר וזנחה את מטרת ההפקעה. ביטול ההפקעה "לא נועד 'להעניש' את הרשות על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי תוך איזון בינו ובין ההגנה על זכות הקניין של הפרט ותמרוץ הרשות להפעיל את הסמכות שהוקנתה לה". על כן, ההכרעה בשאלה באילו נסיבות מצדיק שיהוי במימוש יעד ההפקעה את ביטול מעשה הפקעה, תלויה בנסיבות המקרה הקונקרטי (עע"מ 7879/16 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' מרים בראל (28.8.18).

אין חולק כי העירייה לא פעלה בשקידה הראויה למימוש ייעוד השצ"פ שנקבע לחלקות. כך, לצד טענתה כי מקורו של העיכוב בעותרת, שנעלה את שערי הכניסה לחלקות "ולא נתנה לעירייה להיכנס, עד כי העירייה נדרשה להגשת תובענה לפינוי העותרת מהחלקות, מסכימה העירייה כי התמהמהה מלפעול בנידון מאז שנת 2001. רק בחודש ספטמבר 2015 הגישה את התובענה לפינויה של העותרת מהחלקות, ורק בחודש אוקטובר 2015 פתחה תיק תכנון לשינוי ייעוד החלקות מדרך לשצ"פ. כדברי בא כוחה, "אם היו שואלים אותי אם היה ניתן להתחיל קודם את תביעת הפינוי, הייתי אומר שכן אפשר היה להתחיל קודם, זה לא שיא היעילות שנעשה כאן" (ע' 4 ש' 11 – 13). אפילו נתחשב בעתירה שהגישה העותרת כנגד העירייה בשנת 2005 כהסבר לעיכוב במימוש המטרה הציבורית, עדיין, חלפו קרוב לעשר שנים מסיומו של הליך זה בסוף שנת 2006, מבלי שנקטה העירייה בצעד כלשהו למימוש ההפקעה. רק לאחר שנים ארוכות של חוסר מעש, וכשברקע גם פנייתה של העותרת לבית המשפט בשנת 2016 בטענה שהעירייה זנחה את מטרת ההפקעה, פתחה העירייה בפעולות נמרצות בשטח למימוש המטרה הציבורית ולפיתוחן של החלקות כשצ"פ.

ואולם, אף שראוי היה לנקוט בהליכי הפינוי ובהליכי התכנון להסדרת השצ"פ מוקדם יותר, אין לקבוע כי השיהוי האמור מצדיק את ביטול העברת הזכויות במקרקעין. כאמור, חלוף הזמן הינו נתון בעל משקל, אך לא די בו כשלעצמו כדי להוביל לביטול מעשה ההפקעה, ועל בית המשפט לבחון את "מאזן הנזקים שבין הנזק העלול להיגרם לנפקע באם לא תבוטל ההפקעה לבין הנזק הנשקף לאינטרס הציבורי מביטולה של ההפקעה העומדת לבחינה" (עע"מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (9.6.10)).

29. מראיות שהגישו המשיבות עולה כי בנקודת הזמן הנוכחית חלה התקדמות של ממש במימוש המטרה הציבורית האמורה: התכנית לייעוד החלקות לשצ"פ אושרה, נעשו עבודות להסדרת בטיחות הכניסה לשטח ופיתוחה של גינה ציבורית במקום עתיד היה להסתיים עד לסוף שנת 2020. פעולותיה אלה של העירייה מאז שנת 2015 מצביעות על דבקותה במטרה התכנונית הציבורית שלשמה קיבלה את הקרקע ומפיגות את החשש לזניחתה. הוראת סעיף 15 לתכנית המתאר שאושרה, הקובעת סעיף פקיעת תוקף בתוך חמש שנים אם לא יפותח המתחם כשצ"פ, מעידה גם היא על רצינותה של העירייה במימוש מטרת ההפקעה ומבטיחה כי תמשיך לפעול במלוא המרץ לשם כך.

להיתכנות זו של מימוש המטרה הציבורית בפרק זמן נראה לעין יש לתת משקל, בהתאם להלכה הפסוקה ולפיה "במקרים מתאימים ניתן לקחת בחשבון גם פעולות שבוצעו לאחר הגשתה" של העתירה (עע"מ 7859/11 קרקובסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו, 22.7.13).

לכך מצטרפים דברי המשיבות 1, 2 ו-4 כי הצורך הציבורי בשטחי ציבור פתוחים עודנו קיים ועדכני, וכי אף יש לו חשיבות רבה יותר כיום, לנוכח פיתוח השכונה והבינוי המסיבי בה. ניתן לראות, כי שיקול זה גם עמד בבסיס החלטת הוועדה המחוזית מיום 6.9.17 לאשר את ייעוד החלקות לשצ"פ, שבגדרה צוין כי "כבר כיום בולט המחסור בשטחים ציבוריים פתוחים בשכונת בקעה, אשר צפוי להיות גבוה יותר אף בעתיד" וכי המחסור בשטחים ציבוריים במרכז השכונה, בו מצויות החלקות, "חמור ביותר".

המנהל הקהילתי בקעה רבתי, שצורף כמשיב לעתירה, הרחיב בעניין חשיבותו של הפארק הירוק המוקם במקום לתושבי השכונה ולציבור בכלל, ועל מידת הפגיעה בציבור ככל שהתכנית תבוטל.

30. לכך יש להוסיף כי העותרת חכרה את החלקות האמורות ממשיבה 3 בשנת 1978 ביודעה כי הן מיועדות למטרה ציבורית לפי תכנית 1718, וגם בתכנית 3140 שיזמה העותרת ופורסמה בשנת 1983 יועדו החלקות למטרה ציבורית. משכך, מימוש מטרת ההפקעה, גם אם נעשה באיחור, לא יגרום לפגיעה בציפיות העותרת ובאינטרס ההסתמכות שלה.

יודגש עוד כי העברת החלקות לידי העירייה נעשתה במסגרת יחסי "תן וקח" בין העותרת למשיבות, שבגדרם, בתמורה להסכמת העותרת להעברת הזכויות בחלקות האמורות לעירייה, תמכה העירייה באישור התכנית שהגישה העותרת ועל פיה ניתנו לה היתרי הבנייה לפרויקט, שלשם הקמתו התקשרה עם משיבה 3 בהסכם החכירה האמור. משכך נקבע בתיק עת"מ 20/99 האמור : "לעותרת אין כיום זכויות בחלקות 152 ו-153 היא ויתרה באופן רצוני על זכויותיה בחלקות אלה לטובת העירייה". בכך שונה עניינה של העותרת מעניינם של בעלי מקרקעין שהיו צד לעסקה כפויה במובנה הקלאסי. (עע"מ 1405/13 רמות ארזים חברה לבנין והשקעות בע"מ נ' עיריית ירושלים (9.3.14)).

לא למותר לציין, כי כאשר מדובר בהעברה רצונית של קרקע לרשות הציבורית, "אין זה משנה עוד האם הייעוד הציבורי מומש או נזנח. הבעלים אינו יכול להשיג ביטול של ההעברה, אך משום שהמטרה הציבורית לא מומשה" (עע"מ 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' חונוביץ (25.3.10)).

31. לפיכך, אף שהתנהלות העירייה לאורך השנים במימוש המטרה הציבורית לא הייתה משביעת רצון, אין הצדקה לקבלת העתירה והחזרת הזכויות בחלקות האמורות לידי העותרת.

32. יצוין כי במסגרת העתירה העלתה העותרת שלל טענות נוספות – כי העירייה ניצלה את מעמדה וכפתה על העותרת להעביר לידיה את החלקות; כי העירייה רשומה כבעלת החלקות שלא כדין שכן הועברה לה זכות החכירה לדורות בלבד (משיבה 3 הצטרפה לטענה זו); כי היקף סך השטחים שהיה על המשיבות להפריש לצרכי ציבור חורג מהמותר בחוק; כי הופלתה לעומת בעלי חלקות אחרים באותה שכונה, חלקם באותו רחוב; כי בבקשה משנת 1981 לרישום הערה לטובת העירייה על ייעודן של החלקות נכתב מען שגוי והכיתוב "או לכל צורך ציבורי אחר" הוסף לאחר חתימתה של העותרת על המסמך וללא ידיעתה (ש' 25 ש' 1 לפרוטוקול); וכי העברת הזכויות בחלקות הייתה בגדר מתנה על תנאי כאמור בסעיף 4 לחוק המתנות, תשכ"ח-1968 ומשבוטלה התכנית להרחבת דרך המתנה אינה תקפה עוד.

כאמור בפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 14.11.18, עניינה של העתירה דנן מוגבל לשאלת זניחתה של המטרה הציבורית: "בהמלצתנו הוסכם כי אין מעשה בית דין ביחס לטענה בדבר זניחת המטרה הציבורית. בעניין זה, ורק לגביו – שמורות לצדדים טענותיהם וזכויותיהם. בהתייחס לטענות האחרות בערעור, זולת העניין הנ"ל – קיים מעשה בית דין".

לפיכך אין מקום לדון בטענות האמורות שהעלתה העותרת.

סוף דבר

33. העתירה נדחית.

העותרת תישא בהוצאותיהן של משיבות 1 ו-2 בסך 15,000 ₪.

המזכירות תמציא את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, כ"ב ניסן תשפ"א, 04 אפריל 2021, בהעדר הצדדים.