1. נושא העתירה:

ענייננו בעתירה מנהלית כנגד החלטת הממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים, לפיה נדחתה בקשת אוניברסיטת בר אילן לפטור מתשלום ארנונה מכוח סעיף 5(י) לפקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין), 1938, מחמת איחור בהגשת הבקשה.

במסגרת העתירה מבוקש להורות למשיבה לדון לגופה בבקשת העותרת להכרה בה 'כמוסד מתנדב לשירות הציבור', ובהתאם להכיר בעותרת כמי שזכאית לפטור מתשלום ארנונה בשיעור של 67% כמפורט בסעיף 5ג לפקודה (להלן: "הפטור") ביחס לשנות המס 2017–2018.

1. המסגרת הנורמטיבית

בטרם אפרט את עובדות ההליך, אעמוד בתמצית על המסגרת הנורמטיבית הצריכה לעניין.

כל רכוש שמוסד-מתנדב לשירות הצבור משתמש בו לשירות הצבור, פטור חלקית מתשלום ארנונה מכוח סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: "הסעיף" ו-"הפקודה" בהתאם). שיעור הפטור קבוע בסעיף 5ג לפקודה.

במסגרת חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/99, התקין משרד הפנים את "נוהל לטיפול בבקשה לקבלת פטור מארנונה לנכסי מוסד מתנדב לשירות הציבור" (להלן: "החוזר" או "הנוהל"), המסדיר ומעגן את הנהלים והקריטריונים להכרה במוסד כמוסד מתנדב לשירות הציבור ולמתן פטור. באותו חוזר האציל שר הפנים (להלן: "המשיב 1") את סמכותו להענקת הפטור לממונים על המחוזות במשרד הפנים (ביחס לנכסים המצויים במחוזות עליהם הם אמונים).

לפי הנוהל, לשם קבלת הפטור, על מוסד המבקש הכרה כמוסד מתנדב לעמוד ב-13 קריטריונים שרובם מפורסמים בנספח א' לחוזר, או לחלופין בשני קריטריונים שהתווספו ופורסמו בחוזר מנכ"ל 4/2004, וזו לשונם:

14. מוסד להשכלה גבוהה יהיה זכאי להכרה כמוסד הזכאי לפטור מארנונה לפי

סע' 5(ע), אף אם לא התקיימו בו התנאים המפורטים בסעיפים 13 – 1 לקריטריונים, ובלבד שעמד בתנאים אלה:

1. המוסד הוא מוסד מוכר להשכלה גבוהה כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח – 1958 (להלן – המועצה) או מוסד הפועל בהיתר או באישור המועצה כאמור בסעיף 21א לחוק האמור, שהמדינה משתתפת בתקציבו, ושכר הלימוד הנגבה מתלמידיו הוא בהתאם להנחיות הוועדה לתכנון ולתקצוב שליד המועצה להשכלה גבוהה.
2. הנכסים עליהם יחול הפטור כאמור יהיו אלה המשמשים את המוסד לצרכי לימוד בלבד ובתנאי שלא נעשית בהם פעילות עסקית.

יוער כי בתיקון לנוהל בקשה לקבלת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור, שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 2/2016 בתאריך 5.4.2016, נוספו לנכסים עליהם יחול הפטור גם נכסים המשמשים את המוסד לצרכי מעונות סטודנטים והמשמשים אך ורק למגורי סטודנטים הלומדים באותו מוסד.

כמו כן, לפי סעיף 11(א) לחוזר, יש להגיש בקשה למתן פטור עד ליום 1.4 של שנת הכספים בגינה מוגשת בקשת הפטור, וסעיף 14 לנוהל קובע כי אם הבקשה (או מסמכיה) לא הוגשו על ידי המוסד מבקש הפטור במועד שנקבע – רשאי הממונה על המחוז לדחות את הבקשה.

1. העובדות העיקריות הרלוונטיות לעתירה:

אוניברסיטת בר אילן (להלן: "העותרת" או "האוניברסיטה") היא מוסד להשכלה גבוהה לפי סעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח-1958, ופועלת בהתאם לאישור המועצה להשכלה הגבוהה. העותרת הינה מוסד ללא כוונת רווח, ופועלת בשטחה המוניציפלי של עיריית רמת גן (להלן: "העירייה" או "המשיבה 3") במחוז תל-אביב.

במהלך 68 שנות פעילותה, נהנתה העותרת מפטור בשל הכרה בה כמוסד מתנדב לשירות הציבור (להלן: "מוסד מתנדב"). בין השנים 2005–2007 והשנים 2008–2010 ניתן לעותרת פטור לבקשתה, מהממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים (להלן: "המשיבה 2" או "הממונה"), ומאז, ועד לבקשה הנידונה בעתירה זו, לא הגישה העותרת בקשה נוספת למשרד הפנים, או לממונה, לשם הכרה בזכאות לפטור.

ביום 27.12.2015, התקשרו העותרת והעירייה בהסכם פשרה בעקבות מחלוקת שנתגלעה בעניין חיובי ארנונה של העותרת (להלן: "הסכם הפשרה"), ובחודש אוקטובר 2017 האריכו הצדדים את תוקפו של הסכם הפשרה עד לסוף שנת 2023. במסגרת הסכם הפשרה צוין, בין היתר, מתן הפטור לעותרת (וזאת בתנאי שלא ישתנה יעוד הנכס או השימוש שנעשה בו).

בחודש יולי 2018 בעת פגישה בין העותרת והעירייה, הפנה גזבר העירייה את תשומת לב העותרת לכך שבהתאם להסכם הפשרה, עליה לפנות לממונה בבקשה שיכיר בה כמוסד מתנדב לשירות הציבור, לשם קבלת הפטור.

בהמשך להערת הגזבר, ביום 29.7.2018 פנתה העותרת אל הממונה בבקשה להכרה בה כמוסד מתנדב לשירות הציבור, ובהתאם לפטור מארנונה. וביום 29.8.2018 נענתה בסירוב של הממונה לדון בבקשתה, בשל האיחור בהגשת הבקשה.

לאחר סירובה של הממונה, ביום 15.10.18, פנתה העותרת שוב אל הממונה בבקשה לעיון חוזר בבקשתה, ומנתה את הטעמים לפיהם, לטענתה, על הממונה לשנות החלטתה, ולדון בבקשת העותרת למתן הפטור. ביום 4.11.2018 השיבה הממונה לעותרת כי החלטתה עומדת בעינה, וכי לא מצאה טעמים חריגים ומיוחדים, המצדיקים סטייה מהוראות נהלי משרד הפנים ודיון בבקשת העותרת, על אף האיחור בהגשתה.

1. טענות הצדדים:

העותרת

באשר לטענת השיהוי אותה מעלות המשיבה 1 ו-2, כפי שיפורט, העותרת מבהירה בסיכומיה כי עתירתה, שהוגשה ביום 19.11.2018, מכוונת כנגד החלטת הממונה מתאריך 4.11.18, בהתייחס לבקשתה החוזרת של העותרת ולכן אין בסיס לטענת השיהוי (סעיף 4 לסיכומי העותרת).

העותרת טוענת כי בקשתה להכרה בה כמוסד מתנדב, וכמי שזכאית לפטור מתשלום ארנונה בהתאם, נדחתה אך בשל פגם פרוצדוראלי שהוא, כאמור, איחור בהגשת הבקשה. לטענת העותרת, מאחר שהיא מוכרת כמוסד להשכלה גבוהה כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, וגובה שכר לימוד בתעריף מצומצם, היא עומדת בקריטריונים שנקבעו על ידי משרד הפנים להכרה כמוסד מתנדב. יתרה מכך, לטענת העותרת, מאחר שכבר קיבלה את הפטור המבוקש בעבר, ולא נעשה כל שינוי בייעוד האוניברסיטה כמוסד להשכלה גבוהה ובפעילות הנערכת בה, לא יכול להיות כל ספק שעומדת היא גם בשאר התנאים לקבלת הפטור. העותרת סבורה שעמידתה המהותית בתנאי הפטור הייתה ועודנה טעם נוסף בגינו יש להתחשב בנסיבותיה, לבחון את בקשתה לגופה, ולהעניק לה את הפטור המבוקש על אף הפגם הפרוצדורלי (סעיפים 14 ו-25 לסיכומי העותרת).

לטענת העותרת, האיחור בהגשת הבקשה לממונה נגרם בשל הסתמכותה על הסכם הפשרה, והתנהגות הצדדים לאורך השנים. העותרת טוענת כי מאחר שנהנתה מפטור גם בשנים בהן לא פנתה אל הממונה על המחוז, יצרו המשיבים מצג לפיו היא כלל אינה נדרשת להגיש בקשות לקבלת הפטור (סעיף 30 לסיכומי העותרת). לטענתה, מעת שהוסבה תשומת ליבה, בסוף חודש יולי 2018, כי עליה לפנות לממונה כתנאי למתן הפטור, עשתה זאת לאלתר (סעיפים 5–6 לסיכומי העותרת).

באשר לטענת המשיב לפיה מתן פטור באיחור יוביל לגרעון כספי בתקציב העירייה, העותרת טוענת כי היא נהנית מזה שנים ארוכות מפטור מתשלום ארנונה, ולכן לא סביר שהייתה הסתמכות על תשלום מס ארנונה מלא מצידה, בגין הנכס.

העותרת טוענת כי אף אם גובשה מדיניות כללית שלא להיענות לבקשות המוגשות באיחור, רשאית הייתה הממונה להפעיל שיקול דעת, ולאשר את מתן הפטור למרות האיחור בהגשת הבקשה מן הטעם שהנוהל אינו מחייב אלא מנחה, ואין הנוהל יכול לצמצם את סמכות הרשות (סעיף 20–21 לסיכומי העותרת). לטענת העותרת, החלטת הממונה לשלול את הפטור מהעותרת בלא לדון בבקשתה לגופה, מהווה הליך מנהלי חסר סבירות (סעיף 45 לסיכומי העותרת).

עוד טוענת העותרת כי התנהלותה של הממונה לאורך שנים, לפיה הוענק פטור לעותרת בלא שהגישה בקשה לכך, מהווה מדיניות, אותה שינתה הממונה באופן חד צדדי ופסול. לדעת העותרת השינוי נעשה ללא מתן זמן היערכות (סעיפים 34–35 לסיכומי העותרת). כמו כן, טוענת העותרת כי המדובר בשינוי למפרע, הפוגע בתחושת הצדק וההגינות כמו גם בביטחון ויציבות המשפט. העותרת מפנה לשורת פסקי דין לפיהם על החלטות מנהליות בדבר תחולה בדיעבד, לעמוד במבחני סבירות ומידתיות. במקרה דנן, לדעת העותרת, שינוי המדיניות למפרע מוביל לפגיעה בלתי מידתית בעותרת (סעיפים 41 ו-43 לסיכומי העותרת).

המשיב 1 ו-המשיבה 2 (להלן: "המדינה")

המדינה טוענת כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי. לטענתה העתירה הוגשה כנגד החלטתו הראשונה של הממונה מיום 29.8.2018 , ולכן מועד הגשת העתירה היה לאחר המועד האחרון, בו ניתן היה להגיש את העתירה בהתאם לתקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים. בנוסף, טוענת המדינה, כי העותרת הסתירה את קבלת אישוריה הקודמים לפטור מהממונה בגין שנים 2005–2007 והשנים 2008–2010, ובשל הסתרת עובדה זו, במסגרת העתירה, לוקה העותרת בחוסר ניקיון כפיים ויש לדחות את העתירה (סעיף 5 לסיכומי המדינה).

לגופה של העתירה, טוענת המדינה, כי לא מתקיימות במקרה דנן נסיבות המצדיקות את קבלת בקשת העותרת, על אף האיחור בהגשתה. יתרה מכך, לטענת המדינה, קבלת בקשתה תגרום לפגיעה בשוויון בין בקשת העותרת לבקשות מאוחרות אחרות (או בקשות שכלל לא הוגשו, מחמת חלוף המועד האחרון להגשה).

לטענת המדינה, למשרד הפנים מדיניות לפיה, ככלל, יש לדחות בקשות אשר לא הוגשו במועד שנקבע בנוהל. מתן הפטור, לטענת המדינה, יפגע בתקציב הרשות המקומית ויביא לגרעון, ופגיעה בשירותים הניתנים על ידה לתושביה (סעיף 7 לכתב התשובה של המדינה). המדינה אינה חולקת על כך שבמקרים חריגים, בהם המוסד הציג נימוקים "מיוחדים ומשכנעים" ביחס לאיחור (סעיף 23 לכתב התשובה של המדינה) נתונה לה הסמכות ליתן ארכות (סעיף 45 לכתב התשובה של המדינה).

המדינה טוענת כי על אף שמחוזות משרד הפנים הונחו לשקול, בהתאם לחובת שיקול הדעת, האם לקבל לבחינה את הבקשות שהוגשו באיחור, אין היא מוצאת כי העותרת הראתה נסיבות חריגות ומיוחדות המצדיקות את קבלת בקשתה באיחור. באשר להסכם הפשרה עליו הסתמכה בין היתר העותרת, טוענת המדינה כי היא לא הייתה צד להסכם הפשרה, וכן טוענת כי המדובר בהסכם לא חוקי, מאחר שפטור מתשלום ארנונה יכול להינתן רק בהתאם לדין, ולא מכוח הסכם או נוהג (סעיף 56 לכתב התשובה של המדינה).

המשיבה 3

עיריית רמת גן נוספה לעתירה בהתאם להוראות סעיף 6 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000, כמי שעלולה להיפגע מקבלת העתירה. ברם, המשיבה 3 לא התנגדה ואיננה מתנגדת למתן הפטור לעותרת. עמדת המשיבה 3 היא שיש לקבל את העתירה, והיא אינה חולקת על כך שהעותרת זכאית לפטור המבוקש (או למצער לבחינת זכאותה לפטור).

המשיבה 3 סבורה כי ראוי שהממונה תעשה שימוש בסמכותה בהתאם לדין, ותסטה מן המועד הקבוע בנוהל. לדעת המשיבה 3, ההנחיות המנהליות, לרבות ההנחיות בדבר קביעת סד הזמנים להגשת בקשות, הן פנימיות בלבד, ואין מעמדן כנורמה משפטית או הוראה מכוח חוק. משכך אין הן שוללות את אפשרות הפעלת שיקול הדעת המנהלי במקרים המצדיקים זאת (סעיף 48 לכתב התשובה של המשיבה 3).

עוד לטענת העירייה, לא ימצא כל פגם אם יוענק הפטור באופן רטרואקטיבי, מהטעם שהמדובר בעניין של מדיניות וסבירות, הכפוף לשיקול דעת. ודוק, אם יוענק הפטור לא תהיה פגיעה בקופה הציבורית מאחר שהעירייה, מזה שנים ארוכות, לא הסתמכה על קבלת תשלום הארנונה במלואו על ידי העותרת (סעיף 23 לסיכומי המשיבה 3).

1. דיון והכרעה:

שיהוי

המדינה טוענת כי העתירה הוגשה בשיהוי ומשכך דינה להידחות על הסף. מכתב התשובה של הממונה לבקשת העותרת ל'עיון חוזר' בהחלטתה, התקבל ביום 4.11.2018. העתירה הוגשה ביום 19.12.18. דהיינו, אם בוחנים את מועד קבלת מכתב התשובה, כפי שמבקשת העותרת, כמועד ממנו יימנו הימים עד למועד הגשת העתירה, אזי עומדת העותרת במועדים הקבועים בתקנות.
ככלל, אין בקשה ל'עיון חוזר' מאריכה ,אוטומטית, מועדים הקבועים בדין, והדברים ידועים. ברם, בענייננו, סבורה אני כי יש לקבל את טענת העותרת לפיה בשל הנסיבות המיוחדות סברה כי היא פטורה מתשלום מלוא הארנונה, וכי נוצרה אי הבנה שתתברר במסגרת ה'עיון החוזר'. לפיכך, נראה לי כי טענת העותרת לפיה ראוי היה להמתין להחלטת הממונה בבקשה לעיון חוזר סבירה היא, ומשכך אין לקבל את טענת השיהוי.

יחד עם זאת, אפרט מדוע גם אם אכן הגישה העותרת את העתירה לאחר המועד האחרון הקבוע בתקנות, דין העתירה להבחן לגופה.

כלל ידוע הוא כי שלושה יסודות מרכיבים טענת שיהוי: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי ומידת הפגיעה בעיקרון שלטון החוק אם תתקבל טענה השיהוי (ראה בג"ץ 5439/09 אחמד עבדאלקאדר נ' ועדת העררים הצבאית שלפי צו בדבר וועדות עררים מחנה עופר (פורסם בנבו, 20.03.2012)).

מבחן השיהוי הסובייקטיבי בוחן את התנהלות העותר. בתי המשפט נוטים לדחות עתירות על הסף אם העותר השהה את הגשת העתירה ללא סיבה, אם לא גילה ערנות מספקת או אם נהג ברשלנות. או אז, אפשר לומר שהעותר "ישן על זכויותיו" (ראה בג"ץ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב, ראש עיריית פתח-תקווה, מח(5) 630, 641 (1994)). במקרה דנן, על יסוד העובדות כפי שהוצגו בעתירה ובכתבי התשובה, אין יסוד לטענת שיהוי סובייקטיבי. העותרת לא ויתרה בשום שלב על זכותה לקבלת הפטור או על זכותה כי יהא לה יומה בבית המשפט. העותרת פעלה ל'עיון חוזר' בבקשתה, וכן הדגישה במכתב ההפניה כי אם בקשתה לעיון חוזר תדחה, תאריך המכתב יהווה המועד למנין הימים להגשת העתירה.

השיהוי האובייקטיבי, מתקיים כשחלוף הזמן עד הגשת העתירה גרם לשינוי המצב, כך שקבלת העתירה תגרום נזק, שהיה נמנע לו הוגשה העתירה במועד כדין (שם, בעמ' 642). במקרה דנן, גם אם הייתי מקבלת את גישת המדינה לפיה העתירה הוגשה באיחור, המדינה לא הצביעה על נזק כלשהו שנגרם בגין השיהוי. העירייה שבה וטוענת כי לא הסתמכה על מלוא תשלום הארנונה ע"י העותרת, משכך לא נראה כי נוצר נזק בטווח הזמן.

לעניין שלטון החוק, נראה לי כי אינטרס החברה לתשלום מס אמת יפגע אם תתקבל טענת השיהוי.

יסודות השיהוי, אינם מתקיימים, אפוא, בענייננו וטענות העותרת מצדיקות את בחינתן לגופן.

סבירות החלטת הממונה

ארנונה מוטלת על בעלי נכס או מחזיקים בנכס בתחום רשות מקומית, ומהווה מס אשר מהווה עיקר תקציב הרשות, והוא משמש למימון הוצאות הרשות. ארנונה, ככל מס, כפופה לאינטרס הציבורי של תשלום מס אמת. ודוק, "השאיפה להטלת מס-אמת אינה עוד רק מדיניות רצויה או עקרון-יסוד חשוב או שיקול פרשני, אלא חובה חוקתית מתבקשת מכוח זכות הקניין החוקתית, המוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו" (ראו רפעאת עזאם "פרשנות דיני המיסים: מס-אמת וזכויות האדם בפסיקת בית-המשפט העליון" משפט ועסקים יח 401, 410 (2014)).

הלכה ידועה היא כי אין להם, לדיני המס, כללי פרשנות משלהם, וכך גם לדיני הארנונה, ויש לפרשם, לרבות הוראות הפטור שבהם, לפי התכלית שביסודם (ראו עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, עמ' 19 (פורסם בנבו, 30.11.2011).

מטרת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין, היא להביא לכך שמוסדות ללא כוונת רווח, אכן יסייעו לציבור ויקבלו פטור מתשלום ארנונה כהכרת תודה על תרומתם הציבורית, זאת בצד האדרת כוחה של הרשות בה ממוקם המוסד בעיני הציבור (ראה טל קדש דיני ארנונה – פרשנות, הלכה ומעשה 566, 570 (הוצאת בורסי, 2018)). במקרה דנן, מדובר במוסד להשכלה גבוהה ללא כוונת רווח, אוניברסיטה ציבורית מהגדולות בישראל, הפועלת בשטח הרשות עוד משנת 1955.

החלטה מינהלית תיחשב להחלטה סבירה אם קבלתה היא תוצאה של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים שונים, ואם ניתן לשיקולים אלה משקל הולם בנסיבות העניין (ראו בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, 39 )פורסם בנבו, 09.06.2019)
בעניייננו, אמנם, קיימים שיקולים התומכים בהחלטת הממונה. יחד עם זאת, שיקולים אלה, הם בחלקם בגדר הערכות והנחות, דוגמאת פגיעה בקופת הרשות והסתמכות העירייה, שלא נתמכו על ידי העיריה. יתרה מזאת, נראה לי כי שיקולי הממונה אינם שקולים כנגד עקרון גביית 'מס אמת' ומניעת פגיעה קניינית שאיננה חיונית, שאף פוגמת בהשגת תכלית החוק.

איחור הגשת הבקשה וסטייה מהנוהל

כטענת המדינה, בהתאם לסעיף 14 לנוהל, רשאי הממונה על המחוז לדחות את בקשה לפטור, אם הוגשה באיחור. עם זאת, הוא אינו חייב לעשות כן. הנחיות מינהליות, כמו חוזרי המנכ"ל והנהלים, הם כללים גמישים שרשות מנהלית קובעת לעצמה לשם הדרכה בהפעלת סמכותה. בהנחיות יש משום פשרה טובה בין מידת וודאות, לבין מידת הגמישות הנדרשת מן המינהל הציבורי (ראו יצחק זמיר "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח 18, 33 (תשמ"ח).

לעתים קיים שיקול ענייני חשוב, המצדיק סטייה מן ההנחיות. במקרה כזה, אם הרשות תסרב לסטות מן ההנחיות, יתכן שבית המשפט יחייב אותה לעשות כן (שם, בעמ' 40). במקרה דנן, הסתמכות העותרת על התנהלות הצדדים במשך השנים והסכם הפשרה, כמו גם עקרון גביית מס אמת, נראים עניינים וחשובים דים כדי להצדיק את סטיית הממונה מהנוהל. חשוב להדגיש, כי במישור העובדתי היענות לבקשת המערערת לא תוביל לגרעון בתקציב השנתי של העירייה, מאחר שהאחרונה כאמור לא הביאה בחשבון כספים אלו מלכתחילה.

הסתמכות העותרת

כפי שצוין, העיריה והמערערת הגיעו להסכם פשרה שבו צוין וחושב, בין היתר, פטור העותרת מתשלום מס ארנונה מלא. מתוכנו של הסכם הפשרה עולה שהנחת כל הצדדים, במשך שנים, הייתה כי לדעת העירייה, אין מניעה כי העותרת תזכה לפטור. המדינה טוענת כי לא הייתה צד להסכם הפשרה, וכי הסתמכות העותרת על הסכם זה אינה לגיטימית. יחד עם זאת, המדינה לא פעלה לנקיטת אמצעים לאכיפת התשלום המלא על המערערת במשך מספר שנים, ובכך, הצטרפה גם היא למצג עליו הסתמכה העותרת.

הסתמכות על התנהלות הרשות לגיטימית ואף מתבקשת, מאחר שמבוססת על שיקולי יעילות, שיקולי צדק ושיקולים שעניינם הגנה מפני העוצמה השלטונית (ראו דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי" משפטים כז 1 (תשנ"ו)).

מתן הפטור רטרואקטיבית

כב' השופטת ד' ברק-ארז קבעה כי: "ברגיל, המינהל התקין והשכל הישר מחייבים כי הפנייה לקבלת פטור תיעשה מראש – הן כדי להקל על בדיקת עמידתו של המבקש בתנאי הפקודה והן כדי למנוע שיבוש בתכנון התקציבי של הרשויות המקומיות. עם זאת, אין ללמוד מנוסחו של הסעיף כי הסמכות המעוגנת בו שוללת, במישור הפורמאלי, הענקת פטור גם באופן רטרואקטיבי" (ראו עע"מ 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל - הממונה על מחוז חיפה, 10 (פורסם בנבו, 27.06.2012)).

בהמשך, ציינה כב' השופטת ברק-ארז, כי תכלית סמכות הממונה, להכיר בפטור למוסדות הזכאים לפי פקודת הפיטורין, היא לסייע לפעילותם של מוסדות הפועלים לתועלת הציבור; "מטרה זו תוגשם בצורה טובה יותר על בסיס קריאה המאפשרת להחיל את הפטור מארנונה בגין אותן שנות כספים שבגינן חייב המוסד בתשלום ארנונה" (שם, עמ' 11), דהיינו, הכרה בגופים לצורך פטור מארנונה גם באופן רטרואקטיבי.

ההגבלה על הענקת פטורים באופן רטרואקטיבי היא אפשרית, והיא עניין של מדיניות וסבירות. עם זאת, המדיניות אינה יכולה להיות גורפת, ועליה להיות סבירה וכפופה לחובתה הכללית של הרשות להפעיל שיקול דעת ולשקול מקרים חריגים (ראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך א, 250 (2010)).

סבורה אני כי במקרה דנן, בשילוב נסיבותיו, היה על הממונה להפעיל את שיקול הדעת המוקנה לה ולבחון את הבקשה לגופה, אף אם קבלת הבקשה משמעה אישור הפטור רטרואקטיבית.

חשוב לציין כי אין מחלוקת של ממש כי העותרת פועלת ופעלה, במשך כל השנים, כמוסד להשכלה גבוהה ולא השתנה ייעודה, וכן שהעותרת עמדה, ונראה כי עודנה עומדת, ביתר התנאים הנדרשים לקבלת הפטור.

1. סוף דבר:

כמפורט בפסק הדין, סבורה אני שיש להתערב בהחלטת הממונה לדחות את בקשתה של העותרת על הסף. החלטה זו אינה מאזנת כהלכה בין השיקולים השונים, ואינה נותנת להם את המשקל הראוי, כשהבולט ביניהם הוא תשלום מס אמת. משכך, נראה לי כי החלטת הממונה חורגת ממתחם הסבירות.

העתירה מתקבלת והחלטת הממונה, לפיה נדחתה בקשת העותרת -בטלה. בקשת העותרת תוחזר לממונה, לבחינתה של הבקשה לגופה.

אין צו להוצאות, וכול צד יישא בהוצאותיו.

המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, כ"ד בכסלו תש"ף, 22 בדצמבר 2019