1. ערעור מנהלי זה הוגש על החלטת ועדת הערר לתכנון ובניה (פיצויים והיטלי השבחה), מחוז תל אביב, בערר 85221/14. העניין נוגע לקרקע המצויה במועצה המקומית אזור, בסמוך למחלף גנות (גוש 6840, חלקה 11 (חלק) וחלקה 70).
2. על חמש המערערות הוטל היטל השבחה בעקבות מימוש בדרך מכירת הקרקע הנדונה בחודש נובמבר 2013 תמורת 2.5 מיליון ש"ח. השטח הכולל של הקרקע היה 1,027 מ"ר והיא נמכרה בעודה ריקה ומיועדת למגורים (בנייה צמודת קרקע).
3. בקיצור נמרץ, אלה תולדות הקרקע מהבחינה התכנונית (כפי שעולה מהשומה המייעצת שמסקנותיה אומצו על ידי ועדת הערר הנכבדה):
4. תחילה הקרקע יועדה ברובה ל"משקי עזר עם גידולים חקלאיים בלבד", ובמיעוטה לשטח פרטי פתוח (תוכנית מאא/73).
5. בשנת 1993 אושרה תוכנית מאא/במ/165(20) (להלן "תוכנית 165") אשר ייעדה את הקרקע למגורים (על החלק המצוי בחלקה 11), וגם לסלילת דרך (על החלק המצוי בחלקה 70). הלכה למעשה, לפי תוכנית 165 ניתן היה לבנות על הקרקע שלוש יחידות דיור צמודות קרקע.
6. בשנת 2002 אושרה תוכנית מאא/221 שעניינה, בין היתר, תוספת שטח מחסנים ("תוכנית 221").
7. בשנת 2011 אושרה תוכנית מאא/237/א ("תוכנית 237") אשר שינתה את ייעוד הדרך שנקבע בתוכנית 165 הנ"ל לייעוד מגורים. הלכה למעשה, לפי תוכנית 237 ניתן היה לבנות על הקרקע יחידת דיור אחת נוספת, ובסך הכל ארבע יחידות דיור. כאמור, הקרקע נמכרה על ידי המערערות, לפני פיתוחה, כ-21 חודשים לאחר אישור תוכנית 237.
8. תחילה הוועדה המקומית לתכנון ובניה אזור, המשיבה דנן, הוציאה שומת היטל השבחה שהתייחסה בעיקרה להשבחה שנבעה מאישור תוכנית 165 בשנת 1993, ולא נגעה כלל להשפעת תוכנית 237 משנת 2011. על שומה מקורית זו הגישו המערערות ערר לפני ועדת הערר.

לימים ועדת הערר מצאה לנכון למנות שמאית מייעצת.

1. הוועדה המקומית ביקשה לתקן את שומתה על ידי הוספת התייחסות להשלכות תוכנית 237 וועדת הערר אישרה זאת.
2. בפני השמאית המייעצת עמדו שומות מנוגדות אלו:
3. שומת הוועדה המקומית: תרומת אישור תוכנית 165 להשבחת הקרקע – 612 אלף ש"ח (כל הסכומים להלן – בעיגול); תרומת אישור תוכנית 221 – 28 אלף ש"ח; תרומת אישור תוכנית 237 – 805 אלף ש"ח. סה"כ השבחה: 1,445 אלף ש"ח.
4. שומת המערערות (העוררות שם): תרומת אישור תוכנית 165 – 3.5 אלף ש"ח; תרומת אישור תוכנית 221 – 8 אלף ש"ח; ואילו לגבי התוכנית 237, נטען כי אין להביאה בחשבון בחישוב ההשבחה (כפי שיפורט בהמשך), אך לחלופין תרומתה 540 אלף ש"ח. סה"כ השבחה (על פי הטענה החלופית ): 551 אלף ש"ח.
5. השמאית המייעצת, אשר מצאה לנכון להתייחס גם לתוכנית 237, קבעה כדלקמן:

תרומת תוכנית 165: 328 אלף ש"ח

תרומת תוכנית 221: 16 אלף ש"ח

תרומת תוכנית 237: 321 אלף ש"ח

דהיינו, השבחה כוללת בסכום של 665 אלף ש"ח, תוצאה קרובה יותר לעמדתן החלופית של המערערות מאשר לעמדתה (המתוקנת) של הוועדה המקומית.

1. יצויין כי בשומת השמאית המייעצת, לגבי תוכנית 165 (משנת 1993) שווי מטר רבוע לבנייה למגורים "במצב החדש" נקבע ל-750 ש"ח, ואילו לגבי תוכנית 237 (משנת 2011), שווי מטר רבוע לבנייה למגורים נקבע ל-2,600 ש"ח.
2. בערר תקפו העוררות שורה של נושאים, רובן בתחום השמאות, וכאמור, ועדת הערר סמכה את ידה על כל מסקנות השמאית המייעצת, וזאת בהחלטה מנומקת בת תשעה עמודים מיום 22.1.2019.
3. לפני בית משפט זה, ובמסגרת הערעור המנהלי הנדון, המערערות שבות ותוקפות בעיקר שתי קביעות של ועדת הערר, שתיהן קשורות לתוכנית 237 הנ"ל.

ראשית, גורסות המערערות כי מלכתחילה לא היה כל צורך תכנוני אמתי להועיד את חלקה 70 לשימוש כדרך במיקום המדובר, כפי שנעשה במסגרת תוכנית 165. לדבריהן, רשויות התכנון הודו בעובדה זו לאחר מכן. בפועל השטח מעולם לא הופקע לשם סלילת דרך, וככל הנראה הכביש נסלל בחלק אחר מהמתחם (עמוד 4 להחלטת ועדת הערר).

מכיוון שכך, כאשר תוכנית 237 שינתה את ייעודו של אותו שטח מדרך למגורים, לא נוצר השבחה אמתית.

על כן, כך נטען, חיוב המערערות בהיטל בשל הסרת מגבלת הסרק (ייעוד לדרך) שנקבעה בתוכנית 165 איננו הוגן וצודק.

שנית, טוענות המערערות לקיום אפליה אסורה. לדבריהן, לפחות במקרה אחד אחר באותו אתר נערכה שומה לצרכי היטל השבחה מבלי להביא בחשבון את השפעתה של תוכנית 237 והחיוב שם הושתת אך ורק על ההשבחה הנובעת מתוכניות 165 ו-221. כאמור כך נעשה גם במקרה הנדון, עד לשלב הדיון בפני השמאית המייעצת. או אז לראשונה ביקשה הוועדה המקומית לתקן את השומה כך שהיא תכלול התייחסות גם לתוכנית 237 (רכיב, אשר בסופו של דבר, היווה כ-48% מהיקף השומה שנערכה על ידי השמאית המייעצת). לפי עמדת המערערת, הוועדה המקומית נהגה איפה ואיפה בנושא זה ואין מקום להותיר אפליה זו על כנה.

1. ועדת הערר בהחלטתה התמודדה עם שני הטיעונים האמורים (בנוסף לסוגיות נוספות בתחום השמאות ממש, שאין מקום לבחון אותן במסגרת ערעור מנהלי בערכאה זו).
2. בעניין עצם הטלת חיוב בגין תרומתה של תוכנית 237 (מעבר לפן הפרוצדורלי הכרוך בתיקון שומת הוועדה המקומית) קבעה ועדת הערר לאמור:

"טענותיהן היחידות של העוררות בהקשר זה מתמקדות בכך שהוועדה המקומית לא המציאה כל מסמך התומך בטענותיה כי הקרקע הופקעה לדרך בתכנית שקדמה, וכי הפקעה לא בוצעה ואף לא היתה נחוצה.

אלא שהשאלה איננה האם המקרקעין הופקעו בפועל, ובוודאי שלא האם קביעת הייעוד לדרך היתה נחוצה מבחינה תכנונית. השאלה הרלבנטית לצורך היטל השבחה היא האם שינוי יעוד חלק מהחלקה ממגורים לדרך במסגרת תכנית [165] השפיע על שווי הנכס ובאיזו מידה. ודוק: בין אם הדרך הופקעה בפועל ובין אם לאו, השינוי התכנוני שהביאה עימה התכנית הוא שינוי ייעוד חלק מהחלקה ממגורים לדרך. אכן במסגרת בחינת ההשפעה על שווי המקרקעין, הביאה השמאית המייעצת בחשבון את העובדה שבמועד הקובע של תחילת תוקפה של התכנית, השווי המיוחס לחלקה כולל את הצפי להפקעתה. אך השאלה אם בפועל הופקעו המקרקעין מספר שנים לאחר תחילת תוקפה של התכנית אם לאו, איננה רלבנטית לבחינת ההשבחה במועד הקובע של תחילת תוקפה של תכנית אשר ייעדה את המקרקעין לדרך.

בוודאי ששאלת נחיצותה התכנונית של הדרך איננה רלבנטית, שכן המדובר בייעוד שנקבע בתכנית תקפה והשאלה היא מה הן השלכותיו על שווי הנכס.

אף אין ענייננו בשאלת נחיצות ההפקעה והתוצאות של יעוד מקרקעין לדרך אשר התברר כלא נחוץ. זאת אמרנו מעבר לעובדה שלא הוצגו לנו כל עובדות נתונים או מסמכים שיש בהם כדי לשפוך אור על השאלה אם מלכתחילה לא היתה נחיצות לדרך או שמא בדיעבד התייתר הצורך בה."

(עמוד 8 להחלטה)

1. אינני מוצא כל דופי בקביעה זו של ועדת הערר.

יש לזכור כי בטרם אישורה של תוכנית 165 בשנת 1993 השימוש בקרקע הנדונה הוגבל למשקי עזר חקלאיים ולשטח פרטי פתוח בלבד. תוכנית 165 התירה בנייתן של שלוש יחידות דיור במקום, ואילו תוכנית 237 הוסיפה אפשרות לבנייתה של יחידת דיור אחת נוספת.

במהלך כל התקופה בין אישור שתי התוכניות הנ"ל, דהיינו משנת 1993 עד שנת 2011, הייעוד התכנוני התקף של חלקה 70 היה דרך. המערערות לא הראו כי היה פגם בחוקיותה או בתוקפה של תוכנית 165, אף אם הרשויות בחרו שלא לפעול על פיה ולמקם באתר זה דרך. וכפי שצויין על ידי ועדת הערר, אף אם היה מוכח כי לכתחילה לא היה צורך אובייקטיבי בהתוויית דרך באותה חלקה, הדבר איננו מעלה או מוריד בבחינת המצב התכנוני עד לאישורה של תוכנית 237. אדם שהיה שוקל את רכישת הקרקע לפני שנת 2011 היה צריך להביא בחשבון כי אין אפשרות חוקית לבנות למגורים על חלקה 70 – גם אם מעולם לא ננקטו צעדים להפקעת שטח זה. (יוער, מעבר לנדרש, כי הטיעון בעניין הודאת הרשויות באי נחיצות הדרך נשען בעיקר על אמירות מסוימות שהובאו על ידי המערערות מתוך פרוטוקול דיון אחד בוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחודש דצמבר 2010).

1. כמוסבר, רק בזכות קבלתה של תוכנית 237 התאפשרה בנייתה של יחידת דיור צמודת קרקע רביעית במקום, ותוך שנתיים ממועד שינוי זה נמכרה הקרקע על ידי המערערות. אין אפוא הצדקה עניינית במסגרת מדידת היקף ההשבחה הכוללת לעת המימוש בדרך מכירה, להתעלם מן השינוי שהביאה תוכנית 237.
2. אילו תוכנית 165 הייתה קובעת מלכתחילה אפשרות בנייה של ארבע יחידות דיור ללא ייעוד נוסף כדרך – וכל זאת חלף שימוש למשק עזר חקלאי ושטח פרטי פתוח – ממילא הייתה בכך השבחה מובהקת, אשר בגינה המערערות היו נדרשות לשלם היטל בעת המימוש.

דומה כי ההבדל המעשי בין מצב כגון זה ובין המצב כפי שאירע במציאות, נעוץ בכך כי אז שווי הקרקע הנוגע ליחידת הדיור הרביעית, והמובא בחשבון לצורך חישוב ההשבחה, היה השווי נכון לשנת 1993 ולא השווי נכון לשנת 2011. אמנם הפרש זה הוא ממשי, אך היטל ההשבחה, כמו מסים אחרים, מוטל לפי השתלשלות הדברים בפועל ולא לפי מצב היפותטי שיכול היה לקרות אך לא התממש הלכה למעשה.

1. בשולי הדברים הנ"ל, אזכיר את סעיף 4(6) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, המורה כי "הפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים לפי פרק ח' לחוק זה, לא תובא בחשבון בעת עריכת שומת ההשבחה של אותם מקרקעין". דומה כי הוראה זו נועדה להגדיל את השווי במצב הקודם ערב אישורה של תוכנית משביחה – לטובת האזרח שחלק מקניינו הופקע ללא פיצוי. יש דמיון כלכלי מסויים בין המצב הנדון בסעיף 4(6) האמור ובין המצב דנן (ייעוד לדרך ללא פיצוי וביטול הייעוד לאחר מכן כמעשה השבחה).

דא עקא, וכפי שמודגש על ידי המערערות עצמן, כאן לא הייתה הפקעה לצורכי סלילת דרך ועל כן אין כל תחולה להוראה האמורה (ואף לא נטען דבר בהקשר זה על ידי המערערות עובר לדיון בערעור). כאמור, משמעות הייעוד לדרך בין השנים 2011-1993, אשר לא ניתן משפטית (ותכנונית) להתעלם ממנו, היא הסטת השבחתה של חלקה 70 מתוכנית 165 אל תוכנית 237, כמפורט בסעיף 15 לעיל.

1. הטיעון השני עניינו אפליה והסתמכות.

כזכור, השומה המקורית של הוועדה המקומית לא כללה את תרומתה של תוכנית 237 וזאת הוספה במהלך הערר.

השמאית המייעצת התייחסה לנושא זה (בסעיף 11.3.1 לשומה המייעצת):

"[לפי טיעוני העוררת] הועדה המקומית לא נהגה לחייב בהיטל השבחה בגין אישור התכנית [237]. כראיה בשומת ההשבחה המקורית לא הובאה בחשבון השבחה בגין אישור התכנית, כך גם בשומת השבחה לנכס סמוך.

...

טענתו הראשונה של שמאי העוררות הינה כי יש להתעלם משינוי הייעוד לדרך ולשום את ההשבחה בגין שטח הבניה הנוסף במועד הקובע של תכנית [165], זאת עקב הסתמכות על נוהג של הועדה. אומדן ההשבחה עפ"י גישתו של שמאי העוררות עומד בניגוד לגמור להלכת 'פמיני' לפיה יש לבחון את ההשבחה הנובעת מכל תכנית ותכנית נכון למועד אישורה ('גישת המדרגות'). השומה המקורית שנערכה לנכס הנדון וכן שומה אשר נערכה לנכס סמוך, בעל מאפיינים דומים, מהוות לשיטתן של העוררות ראיה לקיומו של נוהג. אינני סבורה כי יש בשתי השומות האמורות בכדי להוכיח קיומו של נוהג, אלא מדובר בטעות חוזרת אשר המשיבה מבקשת לתקן."

1. ועדת הערר ציינה בהחלטתה (בעמוד 6) כי:

"אף הטענה הנוספת שלפיה הוועדה המקומית נהגה שלא לחייב בגין תכנית [237] ... נדונה ע"י השמאית המייעצת אשר קבעה כי שתי הדוגמאות שהוצגו בפניה אין בהן כדי להוכיח קיומו של נוהג."

1. אינני מוצא בסיס להתערב בפסיקת ועדת הערר בנקודה זו: ראשית, לא שוכנעו השמאית המייעצת וועדת הערר כי אכן השתרש "נוהג" – כלומר, מדיניות כללית – לפיו הוועדה המקומית נמנעה באופן מודע מלחייב בגין ההשבחה הנובעת לכאורה מתוכנית 237. מעבר לכך, ההימנעות מחיוב כאמור נתפסה כטעות ושלא כדין:

"קביעתה של השמאית המייעצת היתה כדין. משנודע לה דבר קיומה של תכנית שנשמטה משומת הוועדה המקומית, אכן לא היה מקום כי תתעלם ממנה. על פי הדין מחוייבת השמאית המייעצת ליתן חוות דעת על פי מיטב שיקול דעתה בהתאם למצב התכנוני הנכון, והיא אינה יכולה להתעלם מתכנית שחלה במקרקעין, גם אם זו לא נכללה בשומת הוועדה המקומית."

(עמוד 7 להחלטת ועדת הערר)

אני מסכים עם גישת הוועדה המקומית כי בנסיבות העניין אין הצדקה להנצחת הטעות ושכפולה, גם אם בעבר התמזל מזלו של שכן שלא חוייב בהיטל המביא בחשבון גם את השפעתה של תוכנית 237.

1. לסיכום, לא שגתה ועדת הערר בהחלטתה, ועל כן הערעור נדחה.
2. לעניין פסיקת הוצאות משפט: בתום הדיון בערעור אשר התקיים ביום 25.11.2020, הוצע כי הערעור יידחה ללא צו להוצאות. בהתאם להודעת ב"כ המערערות מיום 13.12.2020, המלצה זו לא התקבלה.

בהקשר זה יצויין כי ועדת הערר, אשר פסקה כאמור לטובת הוועדה המקומית, חייבה אותה בתשלום הוצאות (על סך 5,000 ש"ח) לטובת העוררות, וזאת בשל התנהלות הוועדה המקומית באותם שלבים.

החלטתי להטיל על כל אחת מחמש המערערות הוצאות משפט בסך 1,500 ש"ח, ובסך הכל 7,500 ש"ח, אשר ישולמו למשיבה תוך 30 ימים מהיום.

מזכירות בית המשפט תמציא את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ט"ו שבט תשפ"א, 28 ינואר 2021, בהעדר הצדדים.

חתימה