לעוררים: עו"ד אורן ששון; עו"ד אריאל צדוק

למשיבה: עו"ד רועי לנדאו

זוהי הכרעה בטענות מקדמיות בערר ביוב לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב–1962 (להלן: חוק הביוב) בעניין הנשמע על פי חוק בבית דין מנהלי שהוא ועדת ערר על פי חוק הביוב (להלן : בית הדין)

השאלה המרכזית שבפסק־דין זה נוגעת להגדרה המדויקת של אירוע המס בהיטל ביוב, והוא האירוע אשר מחל את מרוץ ההתיישנות או השיהוי. המקרה שבנדון אינו שכיח ומחייב העמדה דקה של ההגדרות בחוק ובפסיקה מבחינה עיונית. שכונת העוררים היא שכונה שנבנתה בתחילת שנות החמישים במושב המצוי בשטח הררי והייתה מנותקת מביב ציבורי ומביב מאסף עד 2009. רכיביו השונים של מפעל ביב מאסף אזורי גדול נבנו בשנות התשעים והגיעו עד לפתח השכונה ממש כבר בשנת 1999, אך בהיעדר ביב ציבורי שכונתי לא חוברו הבתים לרכיבים אלה בפועל עד שנת 2008.

הצדדים הסכימו כי הסמכות תהיה מסורה לאב"ד ללא צורך בכינוס הוועדה כולה, וכך תחמו את המחלוקת לשאלה מקדמית של ההתיישנות הגישו מסמכים, טענו בעל־פה וסיכמו בכתב בפני אב"ד.

בפי העוררים טענת התיישנות. העוררים טוענים כי קיבלו הודעה וחויבו בדרישת תשלום להיטל ביוב, כאשר עבודות הביוב הסתיימו בשנות התשעים, ולכל היותר, גם על־פי שיטת המשיבה, לא יאוחר מיום 30/05/00, ואילו דרישות התשלום נשלחו רק בחודשים 05-04/14. מכאן, טענת ההתיישנות של דרישות התשלום.

בפי הצדדים גם טענות משפטיות מפורטות, כל אחד לסתירת טענות היריב. הטענות פורטו היטב בסיכומים ומדברות בעד עצמן.

הגדרות ומסגרת משפטית (נורמטיבית)

בית־דין מינהלי זה הוא למעשה שריד לחקיקה שכבר בטלה ברוב חלקי הארץ, כאשר השירות החיוני של הקמת מתקני ביוב עבר בתיקון חקיקה הדרגתי מן הרשויות המקומיות לתאגידי ביוב. המעבר היה הדרגתי החל מחקיקת חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א–2001, וכיום ישנן עדיין רשויות בודדות אשר מכונות בחוק "רשות מקומית בלא תאגיד" ובהן המועצה האזורית מטה יהודה היא המשיבה.

על רשות שכזו חל עדיין החוק הישן, והוא חוק הביוב, ועמו הגדרות היטל הביוב וזכות הערר של נישום על היטלי ביוב לבית־דין מנהלי זה, ואלה קבועים בפרק השלישי לחוק. פרק בוטל זה ואיננו נגיש לעיון אלא בקבצי "רבדים" של אתר "נבו".

ההגדרות אשר בחוק ואשר ישמשו בפסק־דין זה הן אלה:

"ביב פרטי" – ביב המשמש נכס אחד, על חיבוריו;

"ביב ציבורי" – ביב המשמש כמה נכסים ושהשופכין נזרמים אליו מביבים פרטיים בלבד;

"ביב מאסף" – ביב שהשופכין נזרמים אליו בעיקר מביבים ציבוריים;

"ביוב" – ביב ציבורי או ביב מאסף על כל מיתקניהם וכן מיתקנים לטיהור מי שופכין;

"בעל" או "מחזיק" של נכס – בעלו ומחזיקו לענין ארנונות העיריה או המועצה המקומית;

כן יצוינו להלן הוראות החוק הצריכות לעניין, המצויות בסעיפים 17-16 לחוק:

16. החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על כל שלב העומד להתקנה או לקניה, היינו – ביב ציבורי, ביב מאסף, מכון טיהור שאינו מיועד לייצור מי שתיה ומיתקנים אחרים, וטענה כי הודעה כאמור לא נמסרה למי שחייב בתשלום בעקבות ההודעה לא תישמע אלא מאותו חייב עצמו.

17. בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן – ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו.

בע"א 1842/97 עיריית רמת־גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת־גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 35 (2000) (להלן: פרשת מנחמי (2000)) הגדיר בית־המשפט העליון את התהליך כמן מירוץ שליחים הדוק ומוקפד שבו כל שלב מתנה את השלב שאחריו:

"למדנו מכל אלה, כי חוק הביוב נגזר ונתפר בדקדקנות ובהדיקות, משל היה מירוץ שליחים [...] בניסוח משפטי ייאמר, כי החזקת המקל ביד – והעברתו מיד ליד בדרך שנקבעה – גם ההחזקה גם ההעברה יסודות קונסטיטוטיביים הם במירוץ, ובהיעדרם לא יהא המירוץ מירוץ כדין."

בהמשך (עמ' 45) מפרט בית־המשפט את מהלך הדברים:

"[...] סדר של חוליה־שלובה־בחוליה; בראשית מחליטה עירייה להתקין ביוב; לאחר ההחלטה מוסרת העירייה לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו הודעה על התקנת הביוב (סעיף 16 לחוק); ההודעה מחייבת את בעלי הנכסים בהיטל (סעיף 17 לחוק); ראש־המועצה מוסר לבעלי הנכסים החייבים בהיטל דרישת תשלום (סעיף 28 לחוק); בעל נכס הרואה עצמו נפגע על־ידי דרישת תשלום רשאי לערור עליה לפני ועדת ערר".

הדקדקנות וההדיקות נדרשות כמשקל־נגד לחופש הגדול שמקנה החוק לרשות המקומית, וכלשונו של בית־המשפט העליון (שם):

"בעל נכסים, קולו יישמע בקושי בכל ההליכים כולם: גם בהחלטה להתקין ביוב וגם בהתקנת הביוב גופה. העירייה היא כמעט כול־יכולה, וזכותו של היחיד לתקוף החלטה מהחלטותיה בעניין זה, זכות מצומצמת היא במאוד. ואולם דווקא מיעוט זכותו [...] חובה היא המוטלת עלינו לדקדק בקלה כבחמורה, ושלא לחייב בעל נכס בהיטל אלא אם קיימה העירייה בדקדקנות חובות המוטלות עליה בחוק כלפיו".

רקע והליכים קודמים

באמצע שנת 2014 פנתה המשיבה לעוררים 110-2, תושבי מושב גבעת יערים שבפרוזדור ירושלים (להלן: המושב) בדרישה לתשלום היטל ביוב. דרישת התשלום כללה 3 רכיבים:

1. הקמת מתקן טיהור שפכים אזורי (הידוע בשם "מט"ש בית שמש" או "מט"ש שמשון");

2. התקנת קו ביוב מאסף (הידוע בשם "מאסף כיסלון");

3. חיבור המושב למאסף כיסלון, המכונה "חיבור לכיסלון".

תעריף לתשלום בגין רכיבים אלה הועמד על 48.62 ש"ח למטר רבוע, בהתאם לשטח הנכסים של כל אחד מן העוררים כמצוין בספרי המועצה (דוגמא לדרישת תשלום כאמור צורפה כנספח ב' לכתב הערר) המעשה המינהלי שהוצג כאירוע המס בדרישות התשלום היה החלטה מיום 30/05/00.

בין הצדדים קיימת הסכמה דיונית על כי תידון תחילה שאלת ההתיישנות, ולאחר הכרעה בה, אם יהיה צורך בכך, יידונו שאר השאלות שבערר.

טענות העוררים לעניין התיישנות

מתקני הביוב נשוא דרישת התשלום הותקנו כולם בשנות התשעים של המאה הקודמת, כך שהמט"ש הוקם באמצע שנות התשעים, בניית קו מאסף כיסלון הסתיימה באמצע שנות התשעים, והכנת חיבור מערכת הביוב הפנימית האמורה להתחבר למאסף כיסלון הסתיימה בשנת 1999. אכן התקבלה אצל המשיבה החלטה על התקנת הביוב ביום 30/05/2000 כאמור בדרישות התשלום שהומצאו לעוררים, אך מובן שעד תאריך זה הסתיימה ההתקנה, ומשכך אין המדובר בתאריך ההחלטה האמתי אלא לכל היותר על אישרור רטרואקטיבי שלו.

המושב מתחלק לאזור ותיק, שבו מתגוררים העוררים, ואזור חדש הנושקים זה לזה. האזור החדש, הכולל 110 מגרשי מגורים, חִייב בזמנו את חיבורם של המגרשים שבו למערכת הביוב החדשה, ובהתאם לכך נגבה היטל ביוב מכל אחד מתושבי האזור החדש (סך הכל נגבו 825,000 ש"ח עד שנת 1999), ועם השלמת הבנייה באזור החדש חובר האזור החדש למערכת הביוב.

האזור הוותיק, אשר מנוהל על־ידי אגודה שיתופית חקלאית ומכיל בתים ומשקים חקלאיים שנבנו החל משנות החמישים, נותר ללא חיבור למערכת הביוב המאספת החדשה, ומשקי הבית והחקלאות הוסיפו ועשו שימוש בבורות ספיגה שהותקנו בשנות החמישים. לטענת העוררים היה זה מפני שהמשיבה לא עמדה בחובתה להתקין ביוב ציבורי בתוך האזור הוותיק של היישוב.

בשנת 2009 התקינה האגודה השיתופית עצמה ביב ציבורי שהוא מערכת ביוב פנימית לאזור הוותיק. לטענתה היא עשתה זאת מכספי החברים, ונטען כי הדבר נעשה בכפוף להסכמתה העקרונית של המשיבה לרכוש ממנה מערכת זו במועד עתידי. מערכת הביוב הפנימית חוברה למתקנים החיצוניים (המט"ש והמאסף) עם השלמתה בשנת 2009.

העוררים טוענים כי הוסכם עקרונית טרם הבנייה שהמשיבה תרכוש את מערכת הביב הציבורי המשלימה מהאגודה, ותטיל היטל ביוב על בעלי הנכסים בחלק הוותיק כדי לממן רכישה זו. אלא שהמשיבה אכזבה את האג"ש ואת העוררים, קיבלה בחשאי מענק ממשלתי גדול בגין אותה מערכת ביב ציבורי שהותקנה על חשבון האגודה, ולא רכשה את מערכת הביב הציבורי מהאג"ש כפי שהתחייבה. מנגד, הטילה המשיבה את היטל הביוב שבנדון על בעלי הנכסים באזור הוותיק ב־2014, מבלי להפחית את סכומי המענק שקיבלה ומבלי להתחשב בסכומים ששולמו דרך האגודה, אלא שדרישות ההיטל הגיעו לידי תושבי האזור הוותיק בחודש 06/2014, לאחר תקופה ארוכה של שיהוי ובחלוף תקופת ההתיישנות.

העוררים טוענים כי המסגרת המשפטית להטלת היטל ביוב נובעת מחוק הביוב, והוראות החוק דנות במפורש בביוב העתיד להיות מותקן או להירכש. מועד החיוב בהיטל ביוב מתגבש לפני ההתקנה או הרכישה, ולא לאחריה. כך גם פסק בית־המשפט העליון (ע"א 1270/02 עיריית רמת­־גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת־גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7 (2003)) כאשר קבע את מועד התגבשות החיוב בהיטל למועד הסמוך לתחילת ביצוע עבודות התקנת המתקנים לכל המאוחר. עוד נקבע כי החיוב בהיטל מתגבש אף אם בעל הנכס אינו מחובר למתקן הביוב הזה ואין בכוונתו להתחבר (ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקוימת, נשר, פ"ד לג(1) 757 (1979)).

העוררים טענו על סמך פסיקתו של בית־דין זה (ו"ע (ביוב י-ם) 22681-12-14 ועד אגודה חקלאי מושב גבעת ישעיהו נ' המועצה האזורית מטה יהודה (11.8.2019); ו"ע (ביוב י-ם) 133/06 תושבי וחברי מושב מטע נ' מ. אזורית מטה יהודה (4.4.2017)) כי המועד הנכון להמצאת דרישת התשלום ולתחילת מירוץ ההתיישנות הוא פרק זמן של מספר חודשים הנדרשים לשם השלמת עבודות התכנון, חישוב העלויות ועריכת הודעות התשלום ושיגורן, ומכל מקום לא יהיה מועד זה מאוחר למועד תחילת העבודות בפועל. הפסיקה והספרות מתארות דרישת סף של יצירת "זיקת הנאה" בין הנישום בעל הנכס לבין העבודות המתוכננות והמתוקצבות, והכל בהתאם לעיקרון שתשלום חובה יוודע לחייב ויידרש ממנו תוך פרק זמן סביר. המבחן לזיקת הנאה הוא קיומו של פוטנציאל לחיבור עתידי ולאו דווקא חיבור בפועל ממש. משהתקיים מבחנים זה, חייבת הרשות המקומית לחייב את בעלי הנכסים בהיטל ביוב גם טרם חיבור ואפילו טרם בניית המבנה האמור להתחבר ובלבד שביב ישמש את הנכסים.

העוררים טענו כי המשיבה עצמה עיכבה את התקנת הביב הציבורי - מערכת הביוב הפנימית שהתקנתה הייתה מחובתה, ולפיכך היא מנועה מליהנות ממחדליה־שלה, כלומר מנועה מלהסתמך על העיכוב שיצרה במו־ידיה כדי להאריך את ההתיישנות ולאפשר גביית היטל.

למעלה מן הצורך טענו העוררים כי גם התקופה של חמש־שש השנים בין 2009 ל־2014 היא תקופה המקיימת את דרישות השיהוי הנובעות מן הדין הכללי החל על עניינים מנהליים ומיסוי (עניין גבעת ישעיהו דלעיל).

יתר טענות העוררים אינן קשורות להתיישנות או אף לשיהוי, לא ברור מקומן בשלב זה של ההליך ומוטב היה להן אילולא נטענו בשלב זה.

בסיכומי התשובה שלהם כללו העוררים מסמכים חדשים שלא הוגשו עד לאותה נקודה. בית־הדין ביקש את התייחסות המשיבה למסמכים אלה, והמשיבה התנגדה להגשתם מחמת הרחבת חזית, סתירה לטענות בכתב הערר והיעדר הוכחה נדרשת בעניין אותם מסמכים שהגשתם התבקשה בשלב כה מאוחר. אף שבית־דין זה אינו קשור בדיני הראיות ומשוחרר מהם על־פי הוראת חוק מפורשת, הרי שמטעמי סדר-דין ראוי, לא מצא כי יש הצדקה לחרוג חריגה כה גסה גם מסדרי הדין וגם מדיני הראיות, ובפרט מקום שבו נמחק ערר קודם בהסכמה על־מנת לבצע איסוף מסודר של ראיות ומסמכים.

טענות המשיבה

המשיבה מאשרת כי תשתיות־העל, המאסף, חיבור המאסף ומכון הטיהור, החלו והסתיימו עוד במהלך שנות התשעים, ואינה טוענת כי נמסרה לעוררים הודעה כדין או שומה על הקמת התשתיות הללו לפני שנת 2014. המשיבה הוסיפה וטענה (והדין עמה) כי המסגרת הדיונית של הסיכומים שעליהם הורה בית־הדין היא הטענה המקדמית להתיישנות, ולא טענת השיהוי או טענות אחרות, ומועד ההתיישנות הינו המועד הקבוע בחוק – 7 שנים – ואין להתייחס למועדים מוקדמים יותר של שיהוי במעשה מינהלי.

המשיבה ציינה כי הסעיף בחוק הרלוונטי בחוק העזר מנוסח כך:

3. בעל נכס שנמסרה לו הודעה כדין על התקנתו של ביוב שישמש אותו נכס, ישלם למועצה היטל ביוב לכל שלב, בשיעור הקבוע, בתוספת הראשונה ובתוספת השנייה.

מניסוח זה ביקשה המשיבה ללמוד שני תנאים: האחד הוא עצם התקנת התשתית, והשני הוא כי התשתית תשמש את אותו נכס. לשיטת המשיבה, הדרישה השנייה כרוכה בפוטנציאל חיבור, והיא זיקת הנאה פוטנציאלית בין התשתית שהוקמה או שעומדת להיות מוקמת לבין הנכס אשר משתמש בה, ומשכך רשת הביוב תיראה כמי שמשמשת את בעל הנכס כשיש באפשרותו להתחבר אליה. המשיבה טענה כי מערכת העובדות בעניין האזור הוותיק מצביעה על כן שפוטנציאל החיבור וההנאה מכל שלבי הביוב החל רק בשנת 2009, עת הותקן הביב הציבורי. ביב זה – לא הוחל בביצועו לפני 2008. לשיטת המשיבה הרשות מחויבת, בטרם הליכי היטל, להניח את התשתית לפתחו של בעל הנכס הנישום, או לפחות להתחיל בביצוע התשתית הזו. פוטנציאל שימוש תאורטי איננו יוצר את זיקת ההנאה הדרושה לגיבוש החיוב בהיטל אלא רק פוטנציאל ממשי, כאשר הדבר תלוי בהחלטת בעל הנכס בלבד האם להתחבר לתשתיות או לא, כל עוד יש צפי קרוב שיוכל ליהנות מהם אם ירצה בכך.

עוד נטען אילו הייתה המשיבה מטילה שומות על תושבי האזור הוותיק בטרם הותקן הביב הציבורי המשרת אותם, היו אלה מתנגדים בצדק לשומה, ובוודאי שההתנגדות הייתה מתקבלת על־ידי כול ערכאה סבירה.

בקשת המשיבה להעלאת טענה משפטית חדשה לאחר סיכומי התשובה

לאחר הסיכומים החליטה המשיבה לחזור בה מן השיטה שהציגה בסיכומים. כך ביקשה המשיבה רשות להעלות טענה משפטית שלא נטענה עדיין, והיא :

סעיף 4א לחוק העזר, המפנה לתוספת הראשונה, ואילו התוספת הראשונה מכילה את הניסוח הבא:

חישוב היטל בעד הנכס המחובר לרשת ביוב פנימית יהיה כדלהלן [כאן מופיעה נוסחת חישוב] חישוב ההיטל בעד נכס המחובר לרשת ביוב ציבורית יהיה כלדהלן [כאן מופיעה נוסחת חישוב אחרת].

המשיבה טוענת כי מכאן ניתן ללמוד שבחוק העזר לביוב של מטה יהודה, כפי שהיה בתוקף בזמנים הרלוונטיים, נדרש חיבור בפועל וזאת ניתן ללמוד מן המילה "המחובר" (בבניין בינוני פועל הווה ולא "שיחובר" בעתיד). בהסתמך על טענה זו, שבה ראתה המשיבה "טענה נעלה מכל ספק", חזרה בה המשיבה מן הטענות שטענה בסיכומיה בגורסה ש"אין הכרח כלל להכריע בשאלה האם התקיים פוטנציאל ההנאה מתשתיות העל שבע שנים לפני מועד החיוב שכן לפי התוספת הראשונה לחוק העזר כלל לא ניתן היה לחייב בהיטל הביוב".

בית־הדין מצא אין המדובר בטענה משפטית "נוספת" ה"משלימה" את טענותיה של המשיבה, אלא בטענה חדשה הסותרת את כול מערך הטענות הקודם. אם בסיכומיה טענה המשיבה למבנה משפטי שלפיו עצם החיבור בפועל של הנכס אינו מהווה תנאי לאירוע מס ודי בהתקיים אפשרות ממשית לחיבור, הרי שבבקשתה להעלאת הטענה החדשה חזרה בה מן המבנה המשפטי שלו טענה קודם, וטענה כי רק עצם החיבור הפיסי הוא אירוע המס המחייב בהיטל ביוב במטה יהודה ואין די באפשרות להתחבר, והכל בשל המילה "מחובר" האמורה בנוסחת החישוב בתוספת הראשונה של חוק העזר. לפיכך טוענת המשיבה כי כל עוד לא חוברו בפועל נכסי האזור הוותיק למערכת הביוב ב- 2009 , לא ניתן היה על־פי חוק העזר לחשב ולשלוח שומה, ומכאן שאותו חוק עזר מייתר את שאלה פוטנציאל ההנאה שנידונה בסיכומי התשובה, מרוץ ההתיישנות החל ב – 2009 וההיטל לא התיישן ב – 2014.

טענה זו הוגשה לאחר סיכומי התשובה, ומטבע הדברים לא זכתה למענה של העוררים, אך בית הדין החליט כי אין בדעתו לקבל את הטענה – הן מחמת שינוי חזית ואין לגופה ומשכך לא ראה מקום לעכב הליך זה.

דיון והכרעה

גדרי הדיון – התיישנות בלבד

ראשית יובהר כי בית־הדין דן אך ורק בשאלת ההתיישנות כפי שהוגדרה המחלוקת בקדם המשפט. ב"כ הצדדים הם עורכי־דין מנוסים אשר שולטים ברזי המשפט המינהלי, מבינים היטב את ההבדל בין התיישנות ובין שיהוי, ויודעים כי לא במושגים זהים או שקולים קא עסקינן .

אכן, כפי שנדון ונומק על־ידי בית־דין זה בפרשת גבעת ישעיהו, ההליך בפני בית־הדין הוא הליך מינהלי, וככלל - אין להחמיר ולהחיל בו את דיני ההתיישנות האזרחית אלא את דיני השיהוי הגמישים יותר, אך העוררים הסכימו להחמיר על עצמם לפשט ולייעל את הדיון ולהעמיד את השאלה המקדמית על גדרי ההתיישנות החמורים יותר לשם ייעול הדיון. המשיבה הסכימה להסדר דיוני זה. ואכן, אם תקבע התיישנות, קל־וחומר שמבחני השיהוי אינם דרושים עוד. משביקשו הצדדים להגיש סיכומים בענייני התיישנות ולא בענייני שיהוי או בכל עניין אחר, מעמיד אותם בית־הדין על חזקתם שהתכוונו למה שתועד בפרוטוקול באולם, והמשיבה הייתה זכאית להסתמך על ההחלטה ולהכין את סיכומיה בשאלות של התיישנות בלבד.

הוא הדין גם בקשת העניינים הרחבה שנפתחה בסיכומי העוררים באשר למקורות הכספיים והחשבונות הנוגעים להקמת מתקני הביוב. טענות אלה, מוטב להן אילולא נטענו בשלב זה.

בית־הדין בחן את טענת העוררים שלפיה רצוי לו לבעל הדין הטוען התיישנות להראות גם את צדקתו במישור המהותי, שמא יראו אותו כמי שמבקש להיבנות מזכות דיונית "טכנית" בלבד. גישה זו אינה גישתו של בית דין זה, אך היא קיימת בדין הישראלי, ואף נמנתה בעבר בין שיקולי בית־המשפט העליון בבואו למחול על הפרות חוק של רשות מקומית בענייני ביוב. אלא שגישה זו בוודאי אינה מתאימה או בת הכלה במסגרת הדיונית המצומצמת שנקבעה לדיון זה, שכן היא מערבת מערך טיעונים רחב הטעון הוכחה במקום שבו הסכימו הצדדים כי תידון טענה מקדמית שהעובדות הנלוות לה אינן טעונות הוכחה.

בית־הדין לא יכריע טענות עובדתיות על סמך סיכומים בלבד, ולא יקבע אילו סכומים הגיעו לידי המשיבה, מאילו מקורות, ולמה בדיוק שימשו סכומים אלה, כשכל מטרת הדיון היא ליצור "אווירה" אשר יש בה כדי "להקל" על בית־הדין לקבל טענת התיישנות.

בית־הדין רואה בדיני ההתיישנות תכלית לעצמה התיישנות קיימת לשם הגשמת מטרות החיצוניות (טרנסנדטיות) להכרעה צודקת. על השופט הדן בשאלות של התיישנות לצאת מתוך הנחת עבודה שכלית, שאין חשיבות כלל לשאלות המהותיות בסכסוך, אלא שיש עדיפות להגשים את מטרות דיני ההתיישנות ולבצע בחינה מקדמית אם ההליך המשפטי כשר להתברר או שכבר עבר זמנו ואינו כשר עוד לעלות על שולחנה של ערכאה שיפוטית, ויהא עניינו של הנטען צודק ככל שיהא.

הדבר דומה לאמת העלולה להימצא בתוך ראיה בלתי־קבילה. בעוד שלִבּוֹ של הדיין נמשך אחרי טעם ואמת שהוא רואה בראיה, הרי ששכלו והחוק מורים לו כי ראיה בלתי־קבילה איננה כשרה לבוא על שולחנו. ואחת היא מהו טעמה ומה מידת האמת שיש בה.

לאור האמור, מסלק בית־הדין את כול טענות העוררים החורגות ממסגרת דיני ההתיישנות ופונה לדון בשאלת ההתיישנות בלבד.

הטענות בדבר חובת הרשות להתקין ביוב ציבורי לאזור הוותיק טרם שנת 2000

בית־הדין מצא לסלק על הסף את הטענה שלפיה החוק חייב את המשיבה להתקין מתקני ביוב בזמנים הרלוונטיים והפרתו של חיוב זה מקנה סעדים־שביושר (אקווטביליים) לעניין הנדון.

טענה זו אינה תואמת את לשון סעיף 2 לחוק הביוב. סעיף החוק שהיה בתוקף לפני 2015 ולפיו "רשות מקומית רשאית, ועל פי דרישת שר הפנים חייבת, להתקין ביוב בתחומה או בחלק ממנו". הנה כי כן, לשון החוק המפורשת היא הפוטרת את הרשות המקומית מהחובה הכבדה להתקין מתקני ביוב לאלתר.

בוודאי שעל הרשות חובה מנהלית כללית לדאוג לתושביה, אך משפטר אותה המחוקק במפורש מחובת התקנת הביוב למעט בהוראת השר, הרי נותרה חובה זו כחובה כללית ללא לוח זמנים למילויה. הלכה היא כי בית־הדין יודע את מקומו ואינו שם עצמו חלף הרשות המינהלית או השר הממונה, בית הדין אינו קובע עבורם את לוח הזמנים ותעדוף התקציבים. אשר על כן, מסלק בית־הדין על הסף את טענת העוררים להשתק של המשיבה בהעדר חובה חוקית להתקין את מערכת הביב הציבורי באזור הוותיק של המושב בשנים 2009-1996.

"ישמש את הנכס" - היחס בין הליכי היטל ביוב לבין אפשרויות חיבורו הפיסי של הנכס למתקנים שהוטל לממנם

כאמור בפרק המסגרת הנורמטיבית, רשות רשאית להתקין פרטי תשתית ביוב בשטחה. משהחליטה רשות להתקין או לרכוש פרט או שלב במערכת ביוב, חייבת היא להתחיל לאלתר בהליכי היטל למימון אותו פרט. תחילת הליכים אלה היא בהודעה כדין לנישום, המשכם בשומה וסופם בהליכי גבייה או בהליכי ערר.

על־פי החוק אין הרשות זכאית לשלוח את ההודעה לכול בעל נכס. התנאי הבסיסי למשלוח הודעה על התקנת ביוב לנישום הוא זיקה בין הנכס שלו לבין פרט התשתית הממומן בהיטל. זיקה זו באה לידי ביטוי במילה "ישמש". החוק מחייב שאותו פרט "ישמש" את הנכס.

השאלה העומדת לדיון אפוא היא מה צריכה להיות עוצמת הזיקה בין הנכס הנישום לבין פרטי הביוב שהחליטה רשות להקימם, לבין מועד תחילת חובתה של הרשות להחל באמצעות הודעה לבעל הנכס את הליך המימון באמצעות היטל.

מובן כי מדובר בשאלה שתשובתה תלוייה בתהליך דינמי המשלב הערכה רציפה של עוצמת הזיקה על פני ציר הזמן.

ערכי עוצמת הזיקה יכולים לנוע בין ערך קיצון מוחלט של זיקה מלאה והוא חיבור בפועל דרך ערכי ביניים של אפשרות חיבור התלויה בבעל הנכס, אפשרות חיבור התלויה בהתקנת ביב ציבורי, אפשרות חיבור התלויה בהתקנת ביב מאסף, אפשרות חיבור התלויה בהתקנת מתקן טיהור סניקה או פינוי, היעדר היתכנות פיסית או כלכלית לחיבור בעתיד, ולבסוף ערך קיצון מוחלט של העדר זיקה – למשל חיבור קבוע למערכת מתקנים אחרת. לא מן הנמנע כי רשימה זו איננה סגורה, וכי המציאות הפיסית והכלכלית של תחום הנדסת המים תכתיב ערכי ביניים נוספים.

עמדת העוררים הייתה כזכור כי די בערך ביניים של אפשרות חיבור התלויה בהקמת ביב ציבורי. עמדת המשיבה בסיכומיה הייתה כי נדרשת "אפשרות פיסית לחיבור התלויה ברצונו של בעל הנכס", "פוטנציאל ממשי, כאשר הדבר תלוי בהחלטת בעל הנכס בלבד האם להתחבר לתשתיות או לא, כל עוד יש צפי קרוב שיוכל ליהנות מהם אם ירצה בכך" ובמילים פשוטות קיומו של ביב ציבורי. המשיבה ביקשה כזכור לשנות את עמדתה על יסוד – התוספת לחוק העזר – וטענה לערך הקיצון המוחלט של חיבור מלא כי יש צורך בכך שהנכס יהיה מחובר פיסית לפרט הביוב.

בית־הדין מצא כי עמדת המשיבה סותרת את החוק, סותרת את הפסיקה, באשר היא עוקרת ממקומה את כול שיטת המימון באמצעות היטל שקבע החוק ומנסה להנחיל במקומה שיטה של החזר הוצאות.

רובד החקיקה

נוסח החוק חל במפורש על מתקני ביוב העתידים להיות מותקנים ומחייב תחילת הליכי היטל בסמוך לאחר החלטת הרשות. נוסח סעיף 16 המחייב את ההודעה – ברור:

"החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על כל שלב העומד להתקנה או לקניה."

השלבים הם:

1. שלב ההחלטה המנהלית – החלטת רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו לכל שלב בנפרד בעתיד;

2. שלב ההודעה על ההחלטה המנהלית – מסירת הודעה על כול שלב העומד להתקנה או הקנייה לבעל כול נכס שהביוב ישמש אותו. זהו שלב שונה מן השומה עצמה, ויכול שיהיה קודם לה. חובת הרשות להודיע על הביב המתוכנן או המתבצע קודמת ונפרדת ממשלוח הדרישה למימון אותו השלב, ומטרתה להזהיר את האזרח כי דרישה לפי חוק הביוב עומדת להגיע בגין פרטי תשתית מסוימים; ולאפשר לו להכין עצמו או להתמודד עם ההחלטה.

3. שלב השומה – חיובם של אותם בעלי נכסים בהיטל התקנת ביוב בשיעור שייקבע בחוק עזר לכל שלב;

4. שלב השימוש בכספים – הרשות משתמשת בכספי ההיטל כך שההיטל יהיה מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת ביוב או קנייתו בלבד.

גם יתר סעיפי החוק העוסקים בשיטת ההיטלים אינם מותירים מקום לספק כי מדובר כי אירוע המס המופיע בהן עוסק במימון פעולות עתידיות, הן בשל העובדה כי במועד תחילת הליכי ההיטל אין עוד פרטי ביב בנמצא והן בשל העובדה כי אין עוד נכס לחבר אליו את הביב: כך מאפשר סעיף 18, המורה כיצד מחוקקים את חוק העזר, שתי שיטות חישוב – האחת על־פי "הבנוי למעשה" והשנייה על־פי "הניתן לבניה". ברור כי "הניתן לבניה" אינו יכול להיות מחובר לביב ציבורי או פרטי והזיקה הנדרשת היא בכך שהוא עתיד להתחבר אליו; סעיף 22 לחוק מסמיך את הוועדה לאמוד את כמות מי השופכין, הקיימת או העתידה, הנשפכים מנכס פלוני. משמע שאין החיבור עצמו מהווה אירוע מס. כל עוד יש ודאות כי חיבור כזה עתיד להיות, מוסמכת הוועדה להעריך ולאמוד את כמותו העתידית של הביוב אף שאינו זורם עדיין; סעיף 24 קובע כלל אומדן לגבי נכס שאינו עוד בנמצא שלפיו "רואים את הנכס כאילו" נשפכות ממנו כמויות מסוימות של שופכין; סעיף 33 קובע מועד תשלום לאחר דרישה שגם הוא יכול להתרחש טרם חיבור הנכס לביוב; סעיף 37 לחוק מבדיל היטב בין "אגרת ביוב" המיועדת לאחזקה והיא, להבדיל מן ההיטל מוטלת רק על המחזיקים בנכסים המחוברים לביוב.

רובד הפסיקה

בפרשת מנחמי (2000) חזר בית־המשפט העליון על עיקרון זה ועמד על כך כי הוא מצוי בבסיס שיטת ההיטלים (עמ' 24; ההדגשות הוספו):

"דמי השתתפות משולמים בגין הוצאות שכבר הוצאו למימון פרויקט ספציפי שהנישום נהנה ממנו. שיעור דמי ההשתתפות נקבע בדיעבד, לאחר שהוצאו ההוצאות. לעומת זאת היטל משולם גם למימון הוצאות עתידיות. שיעור ההיטל נקבע מראש, בהסתמך על הערכות ועל תחשיבים של ההוצאות הצפויות".

וראו גם: ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933, 942 (2004); עע"מ 11646/05‏ מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, פסקאות יא'-יב' לפסק־דינו של כב' השופט רובינשטיין (5.9.2007)).

כך פסק גם בית־דין זה בפרשת מטע (פס' 75):

"פרשנות זו, אינה עולה בקנה אחד עם חוק הביוב. שכן, בהתאם לשיטתה של המשיבה יימצא, כי אין לחייב בהיטל אלא בתום ביצוע העבודות. ולא היא, לפי הוראות חוק הביוב הקובע כי היטל צופה פני עתיד ולא מוטל בדיעבד. דרישת התשלום, יכולה וצריכה הייתה להישלח לתושבי המושב וההרחבה עם תחילת העבודות ולאחר חקיקת חוק העזר ולא לאחר המתנה בת מספר שנים עד לגמר הפרויקט. בהתאם לכך, זיקת ההנאה לצורך החיוב, אין משמעותה כי על מערכת הביוב להיות מוכנה במועד הדרישה, כי אם לכך שקיימת צפיות להשלמתה ולהנאה של בעל הנכס ממנה".

רובד חקיקת־העזר

מפאת כבודם של צדדים, ועל־מנת להסיר מכשול מדרכה של רשות ולחסוך התדיינויות עתידיות, ידון בית־הדין בטענה בדבר המילים "המחובר לנכס" המופיעות במספר פרטים בתוספת הראשונה, אף שנטענה ללא הליך על־פי דין וללא רשות בית־הדין.

בית־הדין בחן טענה זו ומצא כי אין בה ממש. התוספת הראשונה והתוספת השנייה לחוק העזר מציגות שורה של כעשרה כללי חישוב חליפיים לשומה. שניים מכללי החישוב חלים על נכסים המחוברים לפרטי ביוב כאלה ואחרים, וברור בשאר כללי החישוב, ובהם הכלל השלישי והרלוונטי למשקים חקלאיים של העוררים, אין מופיעה המילה "מחובר" כלל. בהקשר זה יוער כי המילה "מחובר" היא מילה סבילה ואיננה מכילה בתוכה רכיב דקדוקי של זמן. כך למשל המילים "נכס המחובר" אין פירושן בהכרח "נכס שחובר" (בזמן עבר), והוא יכול להיות גם נכס העתיד להיות מחובר או שמתבצעת בעניינו פעולת חיבור אך טרם הושלמה.

כן יצוין כי חוק העזר מושך את סמכותו מחוק הביוב, והוא מיועד רק לקבוע את שיעור ההיטל ולא את ההודעה המתריעה עליו או את מועד גיבושו, כפי שנאמר במפורש בסעיף 17 לחוק הביוב. חוק העזר אינו יכול לסכל את כוונת החוק המסמיך. המעשה המתחיל את ההיטל איננו השומה כי אם ההחלטה, ולאחר ההחלטה מגיעה הודעה לנישום. החוק התכוון במפורש להקדים ככל האפשר את ידיעת הנישומים בדבר ההחלטה להקמת הביוב, גם על־מנת שיוכלו להתנגד לה אף טרם השומה. המעשה המינהלי אשר התיישן בעניינו הוא תחילה מעשה ההודעה, ולא רק מעשה השומה שבא אחריו. מעשה ההודעה הוא חובה מוחלטת, מנהלית שאינה קשורה לחוק העזר, מעשה ההודעה אינו מכיל סכום ואין לו כללי חישוב.

יוער כי חוק העזר עצמו מבדיל היטב בין "היטל התחברות" שבא לממן פעולת חיבור לבין "היטל לכיסוי הוצאות התקנת ביוב או קנייתו". הגדרת התקנת ביוב כוללת גם פעולות מקדמיות מאוד כמו הכנת תוכנית ביוב, ובוודאי בשלב זה אין חיבור פיסי. מכאן שחוק העזר, כמו החוק המסמיך, מתיר גביית היטלים גם על שלבי תכנון, לא כל שכן שמקדים היטל להתחברות.

מפרשת מטע עולה כי גם המשיבה עצמה נהגה בזמנים הרלוונטיים להוציא שומות היטל ביוב לנכסים אשר אינם מחוברים בפועל לפרטי תשתית הביוב שלה במקרה שם - משום שבחרו להישאר עם בורות הספיגה. אין מעשים אלה ומנהגה של המשיבה בפועל עולים בקנה אחד עם שינוי טעמה ושיטתה המשפטית לדרישת זיקה לחיבור פיסי.

הגדרת הביניים הנכונה לזיקה המתבטאת במילה "ישמש"

הנה כי כן, הן מרובד החקיקה והן מרובד הפסיקה עולה כי הזיקה הנדרשת איננה חיבור בפועל כפי שטוענת המשיבה. אך עדיין על בית־הדין המלאכה לגמור ולקבוע לצורכי ההתיישנות מהי הזיקה הנדרשת לשם יצירת אירוע המס, ואם די בעובדות המוסכמות כדי לקיימה עוד בשנות התשעים או רק ב־2009.

בעניין זה סבור בית־הדין כי משעה שישנה ודאות עובדתית כי אותו שלב ביוב עתיד לשמש את הנכס, הרי שאין חשיבות לשאלה מהם המאמצים שאותו בעל נכס, הוא או שכניו, מוכנים או יכולים לעשות על־מנת להתחבר לביב מאסף ועל־מנת להקים ביב ציבורי, ואין חשיבות לשאלה מתי תקיים הרשות את התנאים להגשמת ודאות זו זוהי כאמור שאלה של סדרי עדיפויות המסורה להכרעת הרשות ואם היא מתמהמהת יש לפנות לשר על מנת שיחייב אותה. הצדדים לא חלקו על ודאות עובדתית זו, וברור מכתבי הטענות והמסמכים שהגישו כי הייתה ודאות גמורה שפרטי התשתית עתידים לשמש את האזור הוותיק של המושב, וכי אזור זה לא עתיד להישאר ללא חיבור או להתחבר לפרטי תשתית אחרים. דבר הלמד מסופו הוא כי התנאי התקיים אכן התקיים בתום כעשור והציפייה הגלומה במילה "ישמש" אשר בחוק, הייתה למציאות.

ודאות עובדתית לחיבור עתידי היא בדרך־כלל שאלה הנדסית המשלבת ניתוח קרקע ותחשיבים כלכליים. כך למשל אילו הייתה בפי הצדדים טענה כי לבעלי הנכסים הנישומים באזור הוותיק של המושב הייתה בחירה בעלת היתכנות טופוגרפית או כלכלית להתחבר למכון טיהור ולביב מאסף אחר, ולא למט"ש שמשון ומאסף כיסלון, אז לא הייתה המילה "ישמש" ודאית בעניינם ואירוע המס לא היה מתקיים. אלא שהצדדים אינם חלוקים על ודאות עובדתית זו, ולא בכדי. האזור שעליו מדובר הוא הררי, הפרשי הגבהים בו גדולים מאוד והשיפועים תלולים. מטבע הדברים מצמצם אופי הקרקע את האפשרויות ההנדסיות לפינוי ביוב. ואכן הביוב הולך וזורם בנתיב אחד, טבעי והכרחי מן הנכסים ביישובים המצויים בגבהים של מאות מטרים עד לעמק הסמוך המונח מתחתם.

הנה כי כן, הטופוגרפיה הברורה היא הכופה את תוכנית הביוב המיועדת מראש ליישובי המשיבה, שכן הם המצויים סביב גדותיו של נחל כיסלון.

הוודאות הכלכלית הבלעדית גם היא הייתה ברורה משלב התכנון והשרטוט של פרטי הביב הגדולים הללו. האזור הוותיק והאזור החדש נושקים זה לזה בית ליד בית, וברור היה לכול הצדדים כי ביב מאסף שכבר הגיע עד לפתחו של האזור הוותיק ממש יחובר אליו בעתיד וישמש את הנכסים וכי ממילא אין היתכנות כלכלית לחיבור בדרך אחרת או לביב אחר.

משכך, אין מחלוקת כי במקרה זה התקיימה ודאות עובדתית לכך שרכיבי תשתית הביוב שבהיטל ישמשו את האזור הישן של המושב. בית הדין קובע מכאן את המסקנה המשפטית כי החובה החוקית למשלוח הודעות על־פי סעיף 16 לחוק החלה עוד בשנות התשעים, עם ההחלטה על התקנה על כול שלב. חובת ההודעה היא מהותית : ברור כי כול בעל נכס רוצה לדעת לכל המוקדם על הוצאה כה גדולה העומדת לפתחו, ואולי אף להשפיע עליה, ולכן מחייב סעיף 16 להודיע לבעלי הנכסים על ההחלטה להקים או לרכוש פרטי תשתית ביוב שישמשו אותם ועל כי הם עתידים לגבש חובת היטל. החובה הפשוטה הזו חלה מידית ולאלתר, גם כאשר חישובי השומה אינם מתאפשרים עדיין, גם כאשר היקף התמיכה הממשלתית לא ברור, ולא כל שכן כאשר האומדנים כבר קיימים וניתן להתחיל בביצוע.

כבפרשת מטע, שבה נסמכו השומות על אותה החלטה מיום 30/05/20 לא ברור מדוע לא נקטה המשיבה הליכי הודעה. גם אם סברה המשיבה שיש לדחות את מועדי תשלום השומות עד לחיבור הפיסי, משיקולי צדק כמו שטענה, הרי שגם למקרה כזה יצר החוק דרך סלולה – המשיבה יכולה הייתה לדחות את מועדי התשלום כרצונה, שכן קביעת מועדי התשלום בהודעות היא בסמכותה הייחודית על־פי סעיפים 28 ו־33. אם רואה המשיבה לדחותם מנימוקים של תכלית ומידה, בסמכותה לעשות כן, ובכך לקיים את דרישות החוק ואת חובותיה המינהליות לשקיפות ושוויון בין נישומים לצד טיפול מיוחד ומידתי שביכולתה לתת לבעלי נכסים שנסיבותיהם מיוחדות בעיני נבחר הציבור המוסמך העומד בראשה.

אם אכן רצתה המשיבה לדחות את תשלום ההיטל משיקולי צדק, הרי הדרך הנכונה במקרה זה הייתה להוציא הודעות ושומות במועדן בשנות התשעים, ולקבוע בהן מועדי תשלום המותאמים לנסיבותיו המיוחדות של אזור ללא ביב ציבורי עם הבהרה מתאימה. באופן זה יכול היה כול בעל נכס להחליט אם הוא פורע את השומה או דוחה את פירעונה, ההיטלים הצפויים היו שקופים ברורים ומונחים על השולחן, וניתן היה להביאם בחשבון בעת מכירת הנכסים בעשרים השנים שחלפו.

תוצאות והוצאות

אשר על כן, מקבל בית־הדין את טענת ההתיישנות ומבטל את שומות ההיטלים אשר הוטלו על העוררים בשנת 2014, ככל שהוטלו על חלקי ביב שנבנו בשנות התשעים של המאה הקודמת, או שההחלטה על אישרורם התקבלה בחודש 05/00.

עיון בשומה מראה כי השומה התייחסה למתקנים קיימים שבנייתם אושררה ביום 30/05/00, 14 שנים לפני משלוח השומות, ולא לשדרוג הצופה פני עתיד, אך נוכח החומר שהוגש והיקף המחלוקות שעלו מוצא בית־הדין לנכון לסייג כי קביעתו אינה יוצרת מעשה בית־דין חלה על הודעות על היטלי ביוב הנובעות מהחלטות אחרות או מפרטי ביב אחרים.

לצורך חישוב ההוצאות, על פי כללי לשכת עוה"ד (התעריף המינימלי)יגישו העוררים סיכום של דרישות התשלום שהתקבלו מאת המשיבה והצריכות לעניין ערר זה, בתוך 30 יום.

ניתנה היום, י"ח תשרי תשפ"א, 06 אוקטובר 2020, בהעדר הצדדים.