1. העוררת, החברה לטיפול והשבת מי ביוב באזור נחל חדרה בע"מ (להלן: "חב' ביוב חדרה"), הגישה ערר נגד המשיבים: הרשות הממשלתית למים וביוב, מנהל הרשות וכנגד המשיבה הפורמלית – מפעל קולחי חדרה – מקורות (להלן: "מקורות").

2. הערר מכוון כנגד "הוראה למתן שירותי תשתית להולכת עודפי קולחין מט"ש חדרה להזרמה לנחל אלכסנדר ולמאגרי חוף הכרמל" מיום 14.11.19 וכנגד דרישת התשלום מכוחו מתאריך 13.11.19. ההוראה האמורה הוצאה מכוח סעיף 35א לחוק המים, תשי"ט-1959.

עמדת העוררת:

3. נטען שהמשיבים פעלו נגד העוררת מתוך שיקולים זרים, תוך כדי הפעלת לחץ בלתי ראוי ובלתי הוגן עליה ודרכה ניסו להפעיל לחץ בעקיפין נגד בעלת המניות המרכזית בה – עיריית חדרה, הכל במטרה להפחית את תשלומי הארנונה המוטלים על פי דין על המשיבה הפורמלית. נטען שתכלית הוצאת צו שירותי התשתית הייתה להפחית את תשלומי הארנונה.

4. נטען שדרישת התשלום שבאה מכוח צו שירותי התשתית הייתה רטרואקטיבית ופסולה.

5. נטען שסעיפים 2 – 4 במכתב דרישת התשלום שנשלח מטעם המשיבה מבהירים את חוסר שביעות הרצון של רשות המים מגביית הארנונה על מתקני ההשבה של המשיבה הפורמאלית ומלמדים שהצו ניתן כתוצאה ישירה מהטלתה.

6. נטען ששינוי הגבולות המוניציפאליים של העיר הביא לכך שנכלל בשטחה חלק ממתקני מפעל ההשבה לטיפול בשפכי העיר ואלה חויבו בתשלום ארנונה וכי לא היה מנוס מכך על פי דין. נטען שרשות המים פעלה מול עיריית חדרה בניסיון להביא לביטול החיוב בארנונה, אולם העירייה סירבה לבטלו. נטען שצו שירותי התשתית הוצא כתוצאה ישירה מסירוב זה.

7. נטען שבהתאם לעמדת המשיבות, צו שירותי התשתית ניתן על מנת לכסות את עלות ההולכה העודפת שנוצרה כתוצאה מן הצורך להעביר את הקולחין לנחל אלכסנדר (מאזור נחל חדרה), אולם נטען שהארנונה הוטלה ע"י עירית חדרה על הבריכות אליהן מוזרמים הקולחין בכל מקרה וללא קשר להזרמת הקולחין. נטען שמדובר בדפוס פעולה שחוזר על עצמו מאז שהמשיבות 1-2 דרשו שהעוררת תשדרג את המט"ש לטיפול שלישוני.

8. נטען שאין כל הצדקה עניינית להוצאת צו שירותי התשתית, כאשר עוד ב-10.12.19 פנתה העוררת למשיבה 1 בבקשה לצו הרשאה בחירום להזרמת מי קולחין לנחל חדרה וקיבלה תשובה שלילית, בנימוק שאין מחסור באיגום במרחב; דהיינו, שצו שירותי התשתית הוצא בטענה כי אין מנוס מלהעביר קולחין לנחל אלכסנדר כאשר באותו זמן טוענת הרשות שאין מחסור באיגום במרחב באותו מועד.

9. נטען עוד שצו שירותי התשתית ניתן לעוררת באופן סלקטיבי כי לא ניתנו צווים דומים לגורמים אחרים.

10. נטען שדרישת התשלום חייבת להתבטל עם ביטול צו שירותי התשתית. נטען עוד שאין לצו או לדרישת התשלום מכוחו תחולה רטרואקטיבית. נטען עוד שחיוב העוררת נשען על כמויות קולחין שאינן ניתנות לבדיקה.

עמדת רשות המים:

11. נטען שצו שירותי התשתית הינו אמצעי שניתן כלפי עוררת על מנת שתעמוד במחויבותה על פי חוק לסילוק קולחין כדין, והוא נועד, בין היתר, להבטיח מניעת נזקים למקורות מים, לסביבה, ולמפיקי מים אחרים ולשפות מי שנשא בעלות הסילוק במקום העוררת בעבור הזרמת מים לתשתית בתעריף המוכר על פי חוק.

12. נטען שלטענות בדבר אכיפה סלקטיבית והתנכלות לעוררת אין בסיס. נטען עוד שהעוררת טרם עמדה בחובה החלה עליה לשדרג את איכות מי הקולחין המופקים על ידה במסגרת הטיפול בשפכי העיר והסביבה.

13. נטען שהמחדל באי-העברת ניהול המט"ש לגורם אחר הביא לכך שאין בידי התאגיד לגייס את ההלוואות הנדרשות לצורך שדרוג המט"ש.

14. נטען שהאיכות הנמוכה של מי הקולחין מונעת מיצוי יעיל ומלא שלהם וגורמת לזיהום סביבתי, ובין היתר, סיכון לזיהום מי הים בקרבת מתקן ההתפלה בחדרה. נטען שמאחר שלא טרחה העוררת למצוא פתרון החליט מנהל הרשות בהתאם לסמכות הנתונה לו על פי סעיף 35א לחוק המים להוציא צו שירותי תשתית הקובע לאן יש לנתב את עודפי הקולחין. נטען שהצו הכרחי בנסיבות לאור הצורך להגן על מתקן ההתפלה בחדרה.

15. נטען שמהלכי הרשות נבדקים בהתאם לאמות המידה של המשפט המינהלי ואין זה מקומו של בית הדין להמיר את שיקול דעתה של הרשות כל עוד שלא נפל פגם במישור החוקי.

16. נטען שלעוררת הוצעו מתווים שונים על מנת להקל עליה ולמלא אחר חובת שדרוג המט"ש אך היא לא פעלה על פיהם. נטען שהטענה בקשר להטלת ארנונה כמעשה התנכלות הרשות הינה מופרכת.

17. הודגש שצו שירותי התשתית ניתן רק למקרה שיהיו עודפי קולחין. הוסף שהצו אינו בעל תוקף רטרואקטיבי אלא משקף הוצאות שהוצאו. הוזכר שמט"ש מופעל על ידי העוררת שהינה חברה בבעלות עיריית חדרה.

18. נטען שעל פי תקנות הקולחין היה על מט"ש חדרה לעמוד באיכות טיפול המתאים להשקיה חקלאית ללא מגבלות עד ליום 1.1.12, דבר שלא נעשה עד כה. נטען שבעקבות כך יכולת הניצול של הקולחין נמוכה ביותר. נטען שהרשות נאלצה לאתר אזורים מרוחקים עם צרכנים מתאימים למים באיכות ירודה כדי למנוע הגלשת עודפי קולחין מהמט"ש לנחל חדרה. צוין שההצלחה בעניין זה חלקית בלבד לאור כך שההולכה למרחק מייקרת את המחיר.

19. ביחס לארנונה, נטען שאם אכן ימומש חיוב הארנונה המוגדלת מדובר בעלות נוספת שתתווסף לסילוק הקולחין.

20. נטען שאין מדובר באכיפה סלקטיבית.

21. ביחס לשנת 2018-2019 נטען שמדובר בפתרון שיזמה הרשות לאחר שהעוררת לא נקטה פעולה, וכעת היא נדרשת לשלם את הנגזרת הכספית ממנו. נטען שהחיוב אינו שימוש רטרואקטיבי אלא שיקוף עלויות.

דיון:

22. לא הייתה מחלוקת שמט"ש (מתקן טיפול שפכים) חדרה מופעל על ידי העוררת ומטפל בשפכים של העיר חדרה, פרדס חנה-כרכור, אור עקיבא, בנימינה – גבעת עדה, ג'סר אלזרקה, קיסריה ובית חנניה. לא הייתה גם מחלוקת שחובת הטיפול בשפכים לאיכות הקבועה בדין והחובה לסלקם בצורה תקינה, שאינה גורמת למפגע סביבתי או סיכון לזיהום מים, מוטלת על יצרן השפכים ועל מפעיל המט"ש, במקרה זה על העוררת, כנובע מתקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפעים), תש"ע-2010 (להלן: "תקנות איכות קולחין"), הוראות חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, והוראות חוק המים. העוררת היא זו שנותנת לתאגיד מי חדרה שירות לצורך מילוי תפקידו בסילוק השפכים ומתן שירותי ביוב לתושבי חדרה והסביבה.

על כן, העוררת הינה לכל הפחות "מפעיל" לפי ההגדרות של תקנות איכות הקולחין.

23. לא היתה גם מחלוקת שלפי תקנות איכות קולחין, היה על מט"ש חדרה לטהר את השפכים עד לרמה של איכות השקיה חקלאית ללא מגבלות עד ליום 1.1.2012 (טיפול שלישוני). כמו כן העוררת לא חלקה על טענות המשיבה לפיהן כיוון שלא השלימה את חובתה לשדרג את איכות הקולחין להשקיה בלתי מוגבלת, יכולת הניצול שלהם באזור הייתה נמוכה מאוד.

24. המשיבה העלתה עוד טענה שלא נסתרה שבאזור בו נמצא מט"ש חדרה עלול להתעורר מחסור בנפח איגום לקולחין ובשל כך ישנה עדיפות להגליש אותם במהלך חודשי החורף לנקודה רחוקה מהמט"ש – במקרה זה לנחל אלכסנדר, זאת כיוון שבקרבה לנחל חדרה נמצא מתקן התפלה שפעילותו עלולה להיפגע במידה וייווצר חשש לזיהום בקרבתו. טענה נוספת שלא נסתרה הייתה שבמצב הדברים הקיים היה מצופה מהעוררת לפנות למנהל רשות המים ולבקש צו הרשאה להזרמת עודפי הקולחין לנחל אלכסנדר, והצו האמור ככל שהיה מתקבל היה מלווה בצו שירותי תשתית הקובע עלות ההזרמה המבוקשת במסגרת צו ההרשאה. לא הייתה מחלוקת גם שהעוררת לא נהגה כך ובמחצית נובמבר 2019 הוצא לה צו שירותי תשתית.

25. נטען שבחורף 2018 – 2019 לא פנתה העוררת לבקש צו הרשאה לסילוק עודפי הקולחין ולא לקחה כל אחריות על סילוק מלא וחוקי של הקולחין שהיא מייצרת. נטען שבעקבות זאת רשות המים השקיעה מאמצים למציאת פתרונות שלא יהוו סיכון לזיהום כאשר אלה כללו שינוע הקולחין לאזורים מרוחקים. לא היתה גם מחלוקת כי לאחר השלמת הפעילות האמורה פנתה רשות המים בדרישה לכסות את העלויות שנוצרו. העוררת לא הייתה מעוניינת בפתרונות האלה וביום 10.12.2019 הגישה נוהל חרום להזרמת מי קולחין לנחל חדרה, בקשה שסורבה.

26. אין מחלוקת גם כי ביום 14.11.19 הוציא מנהל רשות המים צו מתן שירותי תשתית להולכת עודפי קולחי מט"ש חדרה להזרמה לנחל אלכסנדר ולמאגרי חוף כרמל, בהתאם לסעיפים 35א(ב)(1) לחוק המים. על פי האמור בו, מטרת הצו הינה "למנוע זיהומו של נחל חדרה ופגיעה בפעילות מתקן ההתפלה חדרה" על ידי כך שעודפי קולחי מט"ש חדרה יסולקו לנחל אלכסנדר ולמאגרי חוף כרמל. פורט עוד שהעודפים יוזרמו באמצעות תשתיות חברת מקורות ובאמצעות תשתיות מפעלי ההשבה של החברה הכלכלית מנשה, אגודת אגמי עמק חפר ואגודת בקעת מי הנדיב. בצו נקבעה תמורה עבור השירות שפורטה שם ונקבע שתוקף הצו יהיה בחודשים נובמבר עד אפריל כל עוד לא בוטל.

27. בנוסף, ב-13.11.19 הוצא מכתב מאת המשנה למנהל הרשות לעוררת, בקשר לעלויות סילוק הקולחין. צוין שבשל האיכות הירודה של מי הקולחין נדרש היה לסלק חלק מהם לנחל אלכסנדר על מנת להימנע מסיכון לזיהום הסביבה הקרובה. צוין שם עוד שבמהלך דברים תקין היה על העוררת לפנות למנהל רשות המים ולבקש צו הרשאה שהיה מלווה בצו שירותי תשתית שיקבע את עלות ההזרמה.

28. במכתב המשנה למנהל העוררת נדרשה לשלם עבור הולכת המים החל מפברואר 2018 ועד לאפריל 2019 לפי כמויות שפורטו בהתאם למחיר שננקב. צוין עוד במכתב שנודע לרשות המים שבכוונת עיריית חדרה להשית על מתקני מפעלי ההשבה ארנונה בסכומים גבוהים וצוין שככל שהעירייה תדבק בעמדתה, תהיה תוספת לעלות הקולחין בשל רכיב תשתית.

29. סעיף 35א לחוק המים מקנה לרשות המים והעומד בראשה סמכות נרחבת להורות לגורמים שונים המחזיקים תשתיות מים לספק שירותי תשתית למפיק או ספק מים. בעניין דנן, אכן נראה שהצו הוצא על רקע כך שהעוררת לא עמדה במחויבויותיה על פי תקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים למי קולחין), התש"ע-2010. לא הייתה מחלוקת שבשל האיכות הנמוכה של השפכים יכולת הניצול שלהם נמוכה, לכן נראה שבשל העדר פתרון אפשרי אחר – כאשר הגלשתם לנחל חדרה אינה אפשרית לאור קיום מתקן ההתפלה באזור – ניתן הצו להזרמה למקומות מרוחקים יותר עם עלויות גבוהות.

30. אומנם מכתבו של המשנה למנהל הרשות מיום 13.11.19 כלל התייחסות להטלת הארנונה על מתקני מפעלי ההשבה, אך בעניין זה צוין רק שמהלך כזה יגרום לתוספת עלות הטיפול בקולחין. לא מצאנו ראיה מבוססת לטענות העוררת שהצו למתן שירותי תשתית ניתן כהתנכלות או נקמה להטלת הארנונה, ועל כן טענה זו נדחית. כמו כן, הצו לא היה סלקטיבי באופן פסול, אלא ענה על האיום ספציפי שקולחי העוררת מהווים כלפי הסביבה הקרובה.

31. יוער כי הרשות אינה מסתירה את עמדתה שהעברת הלוואות לעוררת אינה מתאפשרת במתכונת הארגונית הנוכחית שלה, ולא נמצא בכך פסול על פניו.

32. על בסיס האמור לעיל, תוצאת הערר מחלוקת לשניים:

ככל שהערר משיג על צו שירותי התשתית הערר נדחה. הצו ניתן על בסיס עובדתי סביר ומלא בקשר אליו הפעיל מנהל הרשות שיקול דעתו (בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים (1982); דנ"מ 4753/19 עיריית הרצלייה נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (6.5.2021)). ככזה לא נפל פגם בהתנהלות הרשות בכל הקשור למתן צו שירותי התשתית והוא בעל תוקף.

33. עם זאת, מתוך חוק המים לא עולה שניתן לתת צו שירותי תשתית באופן רטרואקטיבי. "ככלל, תחולתן של החלטות מינהליות היא מעתה ולהבא והן אינן חלות לגבי אירועים שהתרחשו בעבר." (בג"צ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מינהל מקרקעי ישראל (14.11.2016)). בין היתר, צו רטרואקטיבי יכול לפגוע בשלטון החוק, בוודאות המשפט, ובאינטרס ההסתמכות (שם). סעיף 35א לחוק המים אינו כולל על פניו אפשרות של תחולה רטרואקטיבית ולכן הפעלתו הינה בכפוף לכלל האוסר על תחולה רטרואקטיבית של צווים מינהליים. כך במקרה זה, הצו לא יכול לחול על השירותים שניתנו טרם הוצאתו בתחילת 2018-2019 בסך 1,680,396 ₪. בהעדר צו, לא הצביעה המשיבה על מקור סמכות לבית הדין על מנת שניתן לקבוע באמצעותו חיוב העוררת בתשלום הסכום האמור. עם זאת, רצוי שהעוררת תשקול את כדאיות ההסתייגות מביצוע התשלום עבור השירותים שסופקו אשר, כפי הנראה, הוצעו לה וגם התקבלו על ידה במסגרת מעין הסדר חוזי בינה לבין הגורמים שסיפקו את השירותים באותו זמן כאשר כעת היא נדרשת לשלם בגין שינוע קולחים אשר חסכו ממנה סיכון לאישום פלילי בגין זיהום מים וים שעלול היה גם לעלות לה ביוקר.

34. התוצאה הינה כי הערר נדחה בכל הקשור לתוקף צו שירותי התשתית, ואולם אין בו כדי לחייב באופן ישיר את התשלום המפורט במכתב המשנה מיום 13.11.19.

העוררת תשלם שכ"ט עו"ד בסך 10,000 ₪ למשיבים 1-2.

זכות ערעור בהתאם לקבוע בדין.

ניתן היום, כ"ח סיוון תשפ"א, 08 יוני 2021, בהעדר הצדדים.