בפני עתירה שהוגשה על ידי ה"ה יניב שחר, נעמה ברון ואשרת פרימו, חברי מועצה במועצה המקומית גני תקווה. עיקר עניינה של העתירה בטענות העותרים לייצוג חסר של סיעתם בהנהלות התאגידים העירוניים של המועצה המקומית גני תקווה.

במסגרת העתירה התבקשו הסעדים הבאים:

1. להורות למשיבות 1- 2 לכנס את מליאת המועצה ולהביא לאישורה שינוי בהרכב דירקטוריון החברה לפיתוח גני תקווה, בהתאם לתקנון החברה, וזאת ללא תלות ביתר המינויים לתאגידים העירוניים.
2. להורות למשיבות 1- 2 למנות שמונה דירקטורים לתאגיד המים העירוני, שלושה מקרב הציבור, שלושה מקרב עובדי המועצה ושניים מקרב חברי המועצה, באופן שיעמוד בהוראות הדין ולשם שמירה על חלוקה סיעתית הוגנת, בהתאם ליחס הסיעתי ולצורך קיום עקרון הייצוג ההולם.
3. להורות למשיבות למנות שלושה נציגים מן האופוזיציה לתאגידים העירוניים, לכל תאגיד ותאגיד.
4. לחלופין, להורות למשיבות להביא לאישור מליאת המועצה מינוי דירקטור שני מטעם סיעת "כח לשנות" לתאגידים העירוניים, חלף המשיב 4, בהתאם ליחס הסיעתי ולצורך קיום עקרון הייצוג ההולם.
5. בהתייחס לאיזה מן הסעדים שצוינו לעיל, להורות למשיבות 1- 2 לאשר מינוי דירקטורים מן האופוזיציה לתאגידים העירוניים בהתאם לבחירת הסיעה, או סיעות האופוזיציה יחדיו, בהרכבן הנוכחי או העתידי, כפי שיוסכם ביניהן.
6. ליתן כל סעד אחר שימצא לנכון ולחייב את המשיבות בהוצאות העותרים ובשכ"ט באת כוחם.

מבוא

1. העתירה הוגשה מלכתחילה כנגד המועצה המקומית גני תקווה, ראש המועצה הגב' ליזי דלריצ'ה, החברה לפיתוח גני תקווה וכן כנגד מר מיכאל לוין, יו"ר סיעת "מי" (להלן: "המשיב 4").

המשיבות 2-1 הגישו תגובה במסגרתה טענו כי דין העתירה להידחות.

1. ביום 17.6.20 התקיים דיון מקדמי בעתירה.

בעקבות הדיון הוגשו הודעות ובהן פרטים נוספים ביחס לחברי הנהלת התאגידים העירוניים.

1. בהתאם להחלטת בית המשפט מיום 19.7.20 צורפו חברי המועצה שנבחרו לשמש כחברי הנהלה בתאגידים העירוניים וכן התאגידים העירוניים עצמם כמשיבים נוספים לעתירה.
2. ביום 9.9.20 התקיים דיון בעתירה לגופה. במסגרת הדיון הועלתה אפשרות לסיים את המחלוקות בהסכמה. במסגרת זאת, הודיעה העותרת 2 כי ככל שתמונה כחברת הנהלה בתאגיד העירוני "לידר", חלף מינויה כחברת הנהלה בתאגיד המים, לא יעמדו העותרים על טענותיהם בעתירה.
3. ביום 11.11.20 הגישו העותרים הודעה לפיה בדיון שהתקיים במועצת העיר, לאחר הדיון שהתקיים בבית המשפט, מונה המשיב 4 כחבר הנהלת לידר. לפיכך, הודיעו העותרים כי הם עומדים על העתירה. למחרת, הוגשה הודעה בעניין זה אף מטעם המשיבים 2-1.

בהחלטת בית המשפט מיום 19.11.20 ניתנה אפשרות לשאר המשיבים להגיש תגובותיהם.

ביום 30.11.20 המשיבים 6 ו- 8 -11 הגישו תגובה מטעמם.

יש אפוא ליתן פסק דין בעתירה.

רקע עובדתי

1. למליאת המועצה המקומית גני תקווה נבחרו שלושה עשר חברים. לסיעת "את" שבראשות ראש העיר שישה מושבים; לסיעת "שגב" (מאמינים באחדות) שלושה חברי מועצה; לסיעת "כח לשנות" שלושה חברי מועצה, הם העותרים; ולסיעת "מי" – חבר מועצה אחד – המשיב 4.

סיעת "את" ו"מאמינים באחדות" חברות בקואליציה ואילו "כח לשנות" וסיעת "מי" נמנות על האופוזיציה.

1. למועצה מספר תאגידים עירוניים: החברה לפיתוח גני תקווה (להלן: "לידר"), עמותת אמנות ותרבות בגני תקווה ותאגיד מים - חברת מי תקווה.

מליאת המועצה בוחרת מי מבין חבריה ישמש כמנהל (דירקטור) במועצות המנהלים של התאגידים העירוניים.

1. בהתאם למצב הדברים כפי שהיה עובר להגשת העתירה, בהתאם להחלטות שהתקבלו במליאת המועצה, בחברת לידר כיהנו שלושה חברי הנהלה מטעם סיעת "מי", בעמותת מרכז הבמה כיהנו שני חברים מסיעת "את" והמשיב 4 ואילו העותרת 2 נבחרה לשמש כחברת הנהלה בחברת מי תקווה.

כפי שצוין לעיל, מההודעות שנמסרו על ידי הצדדים עולה כי לאחר שהתקיים הדיון בעתירה, המשיב 4 התפטר מתפקידו במרכז הבמה ונבחר כחבר הנהלה בלידר.

כמו כן, בשל קשיים שהתעוררו במינוי חברי הנהלה לתאגיד המים, בפועל לא נכנס מינויה של העותרת 2 לתוקף. המשיבים טוענים כי העיכוב בעניין זה נעוץ אף במחדלים של העותרת 2.

יצוין, כי בנוסף לכך, נבחרים חברי מועצה לכהן כחברים בוועדות שונות של המועצה כדוגמת ועדת ביקורת, ועדת מכרזים ועוד.

בהתאם לתקנון של לידר ושל מרכז הבמה ניתן למנות לכל אחד מהתאגידים לכל היותר תשעה דירקטורים על פי יחס של שליש דירקטורים מקרב הציבור, שליש חברי מועצה ושליש עובדי מועצה. בשני התקנונים נקבע כי יו"ר הדירקטוריון יהיה ראש המועצה המקומית.

לתאגיד המים ניתן למנות לפי הוראות החוק בין חמישה לתשעה דירקטורים כאשר לא יותר מרבע מחברי הדירקטוריון יהיו חברי מועצה, וחלקם של אלה בצירוף עובדי המועצה לא יעלה על שני שליש מהדירקטוריון כולו. בנוסף לכך, נדרש כי מספר חברי הדירקטוריון מקרב הציבור לא יפחת משלושה ובדירקטוריון שמספר חבריו שמונה או תשעה – לא יפחת באחד ממספר הדירקטורים שאינם חיצוניים (סעיף 63 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001).

תמצית טענות הצדדים

טענות העותרים

1. העותרים טענו כי במצב הדברים עובר להגשת העתירה אין לסיעת העותרים כל ייצוג בתוקף במי מהתאגידים העירוניים.

העותרים ציינו כי בישיבת המועצה השנייה שהתקיימה נקבע כי סיעת העותרים זכאית לשני מושבים מתוך תשעה מינויים של חברי מועצה כחברי דירקטוריונים בתאגידים עירוניים.

כעבור מספר חודשים החליטה סיעת העותרים על שינוי פנימי לפיו העותרת 3 תחדל מלשמש כיו"ר ועדת הביקורת והעותר 1 יתמנה במקומה לתפקיד זה. עוד הוחלט בסיעה כי העותרת 2 תחליף את העותר 2 ותשמש כדירקטורית במרכז הבמה. בישיבת המועצה ה-12 התקבלה התפטרות העותרת 3 והעותר 1 נבחר כיו"ר ועדת הביקורת במקומה. העותר 2 התפטר מתפקידו כדירקטור במרכז הבמה אולם העותרת 2 לא נבחרה במקומו, אלא המשיב 4 נבחר לתפקיד.

כמו כן, בתאגיד המים עד למועד הגשת העתירה לא הוסדר בפועל המינוי של הדירקטורים שנבחרו.

1. העותרים העלו בישיבת המועצה ה-14 הצעה למנות דירקטור מטעמם, במקום אחד מהדירקטורים הקיימים, על מנת לתקן את הפגיעה שנגרמה לסיעה אולם ההצעה נדחתה.
2. מעבר לכך, לטענת העותרים המועצה מחויבת למנות דירקטור מהאופוזיציה ללידר מפני שבהתאם לתקנון לידר "חברי מועצה שהינם חברים במליאת המועצה יתמנו ככל הניתן לפי יחס הסיעות במליאת המועצה".

כן הם טוענים כי ההחלטה למנות לדירקטוריון לידר שלושה נציגי קואליציה נעשתה מנימוקים לא ענייניים.

ביחס לתאגיד המים, יש למנות שמונה חברי דירקטוריון כאשר שניים מתוכם מקרב חברי המועצה.

ביחס לתאגיד המים חלות תקנות העיריות הקובעות את היחס בין חברי ההנהלה. בנוסף חל סעיף 60 לחוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001. העותרים מציינים כי התברר שקיים קושי במינויים של חברי מועצה במצב הדברים הקיים בתאגיד המים, בשל קשיים שנגעו למינוי נציג ציבור מסוים לתפקיד. העותרים טוענים כי הפתרון הראוי לכך הוא לדאוג שיהיו שמונה חברי הנהלה בתאגיד המים, כאשר חלף נציג ציבור שהיה קושי במינויו, ימונה עובד עיריה נוסף וכי בית המשפט יורה על מינוי שמונה חברי מועצה, שלושה מקרב הציבור, שניים מקרב חברי המועצה ושלושה עובדי ציבור.

1. לטענת העותרים, בראייה של כלל התאגידים העירוניים, על המועצה למנות שלושה דירקטורים מהאופוזיציה, מתוכם שניים מטעם הסיעה, בהתאם ליחס הסיעתי.

העותרים מפנים לחקיקה ולפסיקה וטוענים כי יש להחיל במקרה זה את עקרון הייצוג היחסי.

לטענת העותרים בחלוקה לפי שמונה דירקטורים לא נשמר היחס הנדרש בין הקואליציה לאופוזיציה בהתאם לעקרון הייצוג היחסי.

עוד טוענים העותרים כי בהתאם לפסיקה, ככל שלא מתאפשרת חלוקה המשקפת את יחסי הסיעות במדויק או בקירוב, ואם לא ניתן לעשות כן במקרה זה, הרי שיחס עודף צריך שיינתן לסיעות המיעוט. על כן לענות העותרים, על המועצה למנות שלושה נציגים מקרב האופוזיציה.

1. בגלל הבעיה שנוצרה בשל פעולות הקואליציה בתאגיד המים, הפתרון שהוצע בחוו"ד של היועצת המשפטית היה להפחית את מספר הדירקטורים לשבעה. הנפגעים מהפתרון האמור הם חברי האופוזיציה.
2. לטענת העותרים יש להורות על מינוי שלושה חברי הנהלות תאגידים עירוניים מקרב האופוזיציה. לחלופין, ככל שלא ימצא כי יש למנות 3 דירקטורים מקרב האופוזיציה, הרי שיש למנות 2 דירקטורים מטעם סיעת "כח לשנות".

טענות המשיבים 1 -3, 5 ו- 7

1. בתגובת המשיבות 2-1 נטען כי העותרים מבקשים מבית המשפט לשים רגליו בנעלי המשיבה 1 ולקבל החלטות לגבי המינויים.

יש לדחות את העתירה מחמת שיהוי. ההחלטות על המינויים התקבלו ביום 10.9.19 וביום 12.11.19 והעתירה הוגשה רק ביום 2.2.20 בחלוף 82 יום ממועד קבלת ההחלטה.

יש לדחות את העתירה מחמת העדר מעמד לעותרים.

לא צורפו צדדים נדרשים – דירקטורים אשר עלולים להיפגע אם העתירה תתקבל.

יש לדחות את העתירה כנגד המשיבות 3-2 מחמת העדר יריבות ו/או העדר עילה. לא הם שקיבלו את ההחלטות נשוא העתירה.

העותרים נהגו בחוסר תום לב ובכלל זאת הביאו ציטוטים חלקיים במסגרת העתירה.

למועצה עומדת חזקת התקינות המנהלית ועקרון אי ההתערבות בשיקול הדעת המנהלי.

1. לאחר כינון המועצה וקבלת החלטות על בחירת חברי דירקטוריון, פנו העותר 1 והמשיב 4 לממונה על המחוז במשרד הפנים וטענו כי החלוקה אינה תואמת את היחס הסיעתי במועצה. הפניה נדחתה במענה מיום 11.3.19, כאשר לא מצא הממונה להורות על מינוי נציג נוסף מקרב האופוזיציה.

חברי סיעת "שגב" ויתרו על נציגות בדירקטוריונים של התאגידים העירוניים לטובת נציגי "את".

מתוך שבעת המנויים, שניים הם של חברי האופוזיציה, באופן שמשקף את משקלן היחסי של סיעות האופוזיציה.

ניתן למנות לכל היותר שמונה דירקטורים בכלל התאגידים ובשל מצב המינויים בתאגיד המים ניתן למנות לכל היותר שבעה.

1. ההחלטה שהתקבלה היא סבירה ותואמת את הוראות הדין. לא ניתן למנות "חלקי" דירקטורים ולכן ההוראה היא לשמור על ייצוג יחסי ככל שניתן. כך נהגה המועצה.

בהתאם להלכה אין חובה למנות דירקטורים מהאופוזיציה לכל אחת מהסיעות.

טענות המשיבים 6 ו- 8- 11

1. המשיבים 6 ו- 8- 11 הגישו הודעה ביום 30.11.20. במסגרת ההודעה האמורה הבהירו כי סיעת "שגב" ויתרה על מקומותיה בדירקטוריונים של התאגידים העירוניים לטובת סיעת "את". הם הדגישו כי הוויתור נעשה לטובת סיעת "את" בלבד, והוא לא נועד להגדיל את מצבת הדירקטורים מקרב האופוזיציה.

לטענתם מדובר בויתור שאין בו כל פסול.

בהודעתם התייחסו גם להחלטת המועצה שהתקבלה לאחר הדיון בבית המשפט, במסגרתה נבחר המשיב 4 כחבר דירקטוריון לידר והסבירו את הטעמים לבחירת המשיב 4 (ולא העותרת 2) לתפקיד.

דיון והכרעה

1. עיינתי בטענות הצדדים.
2. הגם שהעתירה כללה מספר סעדים מבוקשים, במהלך הדיונים וההודעה שנמסרה לאחר הדיון, העותרים התמקדו בעתירתם להורות למועצה למנות דירקטור נוסף להנהלות התאגידים העירוניים, מקרב סיעת "כח לשנות" בה הם חברים.

בבסיס העתירה עומדת הדרישה, מכח הדין, ובהתאם למפורט בתקנון לידר, לייצוג יחסי של הסיעה בהנהלות התאגידים העירוניים.

המשיבים אינם חולקים על עצם העיקרון של ייצוג יחסי, אך טוענים כי אין פסול במצב הקיים, שבו הדרישה לייצוג יחסי מקוימת, במגבלות המובנות המביאות לחוסר אפשרות לדיוק מוחלט. לטענתם, אין מקום לכך שבית המשפט ישים עצמו במקום המועצה ויתערב בהחלטותיה בעניין.

1. כפי שצוין לעיל, העותרים טוענים כי מן הראוי שיהיו שמונה מינויים של חברי מועצה כמנהלים בתאגידים העירוניים. אין מחלוקת כי מבחינה עקרונית ניתן למנות עד שמונה דירקטורים אך זאת בתנאי שניתן למנות שני דירקטורים לתאגיד המים. הקושי המעשי בעניין זה נובע ממצב הדברים בתאגיד המים. לטענת המשיבים, במצב הדברים הנוכחי, לא ניתן למנות יותר מדירקטור אחד לתאגיד המים ולכן מספר הדירקטורים הכולל עומד על שבעה.
2. אם כן, יש לבחון האם החלוקה הנוכחית של שבעת המינויים מקרב חברי המועצה לתפקידים של דירקטורים בתאגידים העירוניים, כפי שנקבעה בהחלטות שהתקבלו על ידי המועצה, עומדת בדרישות הייצוג היחסי.

כיום קיימים כאמור שבעה מינויים מקרב שלושה עשר חברי מועצה.

המשיבים מציינים כי בהתאם לתקנונים של שניים מהתאגידים העירוניים על ראש המועצה לשמש כיו"ר ההנהלה. עם זאת אינני סבורה כי יש בכך כדי לגרוע מהצורך לשמור על עקרון הייצוג היחסי.

מבחינת חלקם היחסי במועצה, לסיעת "כח לשנות" שלושה מושבים מתוך שלושה עשר במועצה – משמע 23%. לכן, מתוך 7 מינויים הם אמורים לקבל 1.6 מינויים.

למשיב 4 מושב אחד במועצה - 7.6% והוא מונה כדירקטור.

באשר לסיעת "את", יש לה שישה נציגים במועצה המהווים 46%. אם מביאים בחשבון עבורה גם את שלושת חברי המועצה מטעם סיעת "שגב" המהווים 23% הרי שביחד מדובר ב-69% מחברי המועצה. מטעמה מונו 5 דירקטורים המהווים 70% מהמינויים.

התוצאה הברורה היא כי סיעת "את", גם אם מביאים בחשבון את הוויתור לטובתה מטעם סיעת "שגב", מיוצגת בייצוג עודף באופן שולי. המשיב 4 זוכה לייצוג שהינו מעבר לחלקו היחסי.

1. סיעת "כח לשנות" עם שלושה חברי מועצה מקבלת דירקטור אחד בלבד, פחות מחלקה היחסי והקצאה זהה לזו של המשיב 4, לו מושב בודד במועצה.
2. המשיבים טוענים כי בהתאם לפסיקה יש לבחון את מצב הדברים מבחינת האופוזיציה בכללותה, וכי הייצוג של שני דירקטורים לאופוזיציה מתוך שבעה הוא ראוי.

מעיון בעע"מ 1562/15 קמיל נ' המועצה המקומית מזכרת בתיה (פורסם במאגרים, 7.3.16) (להלן: "עניין קמיל"), עולה כי בסופו של דבר נקודת המוצא היא כי:

"יצוג יחסי הולם ייבחן על-פי מפתח סיעתי, ולאו דווקא לפי היחס שבין מספר חברי הקואליציה לבין מספר חברי האופוזיציה. על כן, אין במינויו של נציג אופוזיציה בגוף משנה כדי ללמד בהכרח על התקיימותו של ייצוג הולם באותו הגוף לסיעת אופוזיציה אחרת" (כך בסעיף 41 לפסק הדין).

ביחס לטענת המשיבים לפיה יש לבחון את מצב הדברים מבחינת האופוזיציה בכללותה, יפים הדברים שנקבע בעניין קמיל, לאמור:

"ולשון אחר – מותר למועצה להביא בגדר שיקוליה את היחס בין סיעות הקואליציה לבין סיעות האופוזיציה במסגרת חלוקת המושים, כשזו אינה סותרת את עקרון הייצוג היחסי של הסיעות" (סעיף 34 לפסק הדין).

1. אני סבורה כי בחלוקה הנוכחית, מדובר במצב דברים שבו באופן מובהק לא נשמר עקרון הייצוג היחסי ובפשטות, המספרים מדברים בעד עצמם. סיעת העותרים מהווה 23% מהמועצה ואילו מנהל אחד מקרב 7 מנהלים שנבחרו מהווה 14% מסך המינויים. התוצאה של החלטות המועצה לפיהן סיעת "כח לשנות" עם שלושה חברי מועצה המהווים 23% זוכה לאותו ייצוג כמו סיעה עם חבר מועצה אחד (7%) איננה עולה בקנה אחד עם עקרון הייצוג היחסי ואיננה סבירה.

בסיכומו של דבר, אני סבורה כי העותרים צודקים בכך שסיעת "כח לשנות" זכאית לשני דירקטורים מטעמה בתאגידים העירוניים.

1. אינני סבורה כי יש לקבל את טענת המשיבים כי יש לבחון את הייצוג של האופוזיציה בכללותה. כפי שפורט לעיל, נקודת המוצא היא כי יש לבחון ייצוג יחסי לסיעות. בכל מקרה, במצב הדברים הנוכחי כאשר מסתכלים על האופוזיציה בכללותה, 2 מינויים מתוך 7 מהווים 28% ולא 30%, כפי חלקם בקרב חברי המועצה.

אוסיף, כי אין בכוונתי להכריע האם האופוזיציה בכללותה זכאית לשלושה דירקטורים. ראשית, עקרון הייצוג היחסי מתייחס כנקודת מוצא לסיעות ולכן זו הדרך הראויה לבחינת הדברים. מעבר לכך, במקרה זה, כל עוד מדובר בשבעה מינויים, השאלה האם לשתי סיעות האופוזיציה יחד מגיעים שניים או שלושה מושבים היא גבולית מבחינת הייצוג היחסי.

משעה שממילא שוכנעתי כי סיעת העותרים סובלת מייצוג חסר, מן הראוי כי המועצה היא זו שתידרש לעניין זה, בטרם בית המשפט יידרש לסוגיה. זאת מאחר ולאור הקביעה כי בכל מקרה סיעת "כח לשנות" זכאית לשני מינויים, המועצה תצטרך לדון לנושא ולקבל החלטה חדשה בעניין המינויים.

כך גם, ייתכן ויבשילו התנאים למינוי נוסף בתאגיד המים באופן שסה"כ המינויים שיעמדו לרשות חברי המועצה יעמוד על שמונה, באופן שיקל על החלוקה לפי עקרון הייצוג היחסי.

לא מצאתי כי יש מקום להתערבות שיפוטית ביחס למספר המינויים בתאגיד המים. העותרים לא הצביעו על טעם לכך שבית המשפט יתערב בעניין זה.

1. סיכומו של דבר, מצאתי כי עקרון הייצוג היחסי לא נשמר ועל מנת ליתן ייצוג הולם לסיעת "כח לשנות" עליה נמנים העותרים, יש צורך בשני מינויים מטעמה, להנהלות התאגידים העירוניים.

לנוכח כל האמור, אני מורה למשיבה 1 לכנס את מליאת המועצה בתוך 30 יום ולערוך שינוי במינוי הדירקטורים באופן שלסיעת "כח לשנות" יהיו שני נציגים במועצות המנהלים של התאגידים העירוניים.

אני מחייבת את המשיבה 1 לשאת בהוצאות העותרים (אגרת משפט) ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 7,000 ₪ שישולמו תוך 60 יום מהיום.

אין צו להוצאות ביחס לעתירה כנגד שאר המשיבים.

המזכירות תמציא את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, י"ב שבט תשפ"א, 25 ינואר 2021, בהעדר הצדדים.