רקע כללי:

1. לפני הוועדה מונחת בקשה מטעם המערער לאיחוד דיונים בארבעה ערעורים שהוגשו ע"י בא- כוחם עו"ד יער (ע"נ 54947-02-20 רמתי נ' קצין התגמולים; ע"נ 54893-02-20 קאשני נ' קצין התגמולים; ע"נ 54930-02-20 פירוזמונד נ' קצין התגמולים;

70818-02-20 תורג'מן נ' קצין התגמולים).

1. המכנה המשותף העיקרי לכל הערעורים הנ"ל הוא סירובו התקיף של המשיב להעביר תיקיהם של המערערים לוועדה רפואית במחוז ירושלים, משעה שלא הוכח לטענתו כדבעי כי המערערים שינו בפועל את כתובותיהם (קרי, מעבר לדרישת שינוי הכתובת בספח תעודת הזהות).
2. בעוד שלטענת המערער בהעדר כל אזכור של סמכות מקומית בחוק הנכים ובתקנות שהותקנו מכוחו או בהוראות המשיב- לא רשאי המשיב לחסום את המערער מלהעביר תיקו למחוז אחר, הרי שהמשיב גורס כי כגוף מנהלי הוא מוסמך להפעיל סמכויות עזר נלוות ונדרשות לצורך ביצוע תפקידו, ובכלל זה דרישת מסמכים תומכים לצורך קבלת החלטה נכונה, כגון: נתוניו האישיים של המערער, מקום מגוריו, המקום בו ניתנים לו טיפול ותמיכה.
3. עוד טוען המשיב כי המערערים פעלו בניגוד לתקנה 3 לתקנות בתי דין מנהליים (סדרי דין), התשנ"ב-1992, הקובעת כי הערעור יוגש במשרדה של הרשות המנהלית שנתנה את ההחלטה או לבית הדין שבאזור שיפוטו מצוי מקום מגוריו של העורר או מקום עיסוקו ביום הגשת הערר. מנגד, ציינו המערערים כי בניגוד לדברי המשיב ציון תכתובת בתל אביב לא נעשה משיקולי נוחות ולמעשה לא ניתן לשלוח למשיב דואר לכתובתו בפתח תקווה כך שכתובתו למשלוח דואר היא בתל-אביב.
4. בנוסף, המשיב עומד על כך כי ממילא אין בנמצא כל החלטה מטעמו. לדידו חרף טענת המערערים כי בקשתם סורבה, הרי שלמעשה טרם ניתנה כל החלטה פורמאלית בעניין בקשת המערערים להעברת תיקם לירושלים, שכן ב"כ המערערים לא המציא את המסמכים התומכים בשינוי מקום המגורים כנטען. מנגד טוענים המערערים כי לשון סע' 33 (א) לחוק הנכים מורה כי ניתן להגיש ערעור על "החלטה כל שהיא של קצין התגמולים" ואין המדובר אך בהחלטות "סופיות".

דיון:

איחוד התיקים:

1. תקנה 16(א) לתקנות בתי דין מנהליים (סדרי דין) התשנ"ב- 1992 מורה כדלקמן:

"בית הדין רשאי להחליט על איחוד עררים תלויים ועומדים בפניו, אם הוגשו בידי אותו עורר או שמתעוררות בהם שאלות משפטיות או עובדתיות דומות".

1. למקרא טענות הצדדים אשר חזרו על עצמן בארבעת התיקים ואף הפנו מפורשות שוב ושוב לאותן טענות שנכתבו בתיקים לגביהם מבוקש האיחוד, נראה כי מדובר בשאלות עובדתיות ומשפטיות דומות בארבעת התיקים, אך בטרם תינתן החלטה קונקרטית באשר לאיחוד התיקים, יש לבחון את יתר הטענות שהועלו.

סמכות לדון בעררים:

1. באשר לטענת המשיב כי המערערים פעלו בניגוד לתקנה 3, ולכן לוועדה הנ"ל אין סמכות לדון בערעור דנן-

תקנה 3 (א) מורה כדלקמן:

"(א) ערר יוגש במען שצויין לצורך זה בהחלטה נושא הערר; לא צויין מען, יוגש הערר –

(1) אם הוא בענין מקרקעין או בענין מיסוי מקרקעין - לבית הדין אשר באזור שיפוטו מצויים המקרקעין;

(2) אם הוא בענין אחר - במשרדה של הרשות המינהלית שנתנה את ההחלטה נושא הערר או לבית הדין שבאזור שיפוטו מצוי מקום מגוריו של העורר או מקום עסקו ביום הגשת הערר".

1. מעיון בתכתובות בין המשיב לב"כ המערערים נראה כי תחילת השתלשלות התכתובות היא בפניה לגב' גליל, מנהלת מחוז ירושלים. למכתב שנשלח לגב' גליל השיבה עו"ד שרי נדלר אגף היועמ"ש למערכת הבטחון- שכתובתו היא בקריה ת"א. בהמשך נשלח לב"כ המערערים מכתב מאת ראש תחום לפניות הציבור בשיקום הנכים שמענו בפתח- תקווה. אם כן, ישנן שתי כתובות רלוונטיות למשיב: האחת- בפתח-תקווה ואילו השנייה בת"א. (ראו מכתבה של עו"ד שרי נדלר מיום 28.10.19 בו צוין מפורשות בשולי המכתב כתובתו של היועמ"ש למשרד הביטחון- "הקריה תל-אביב 61909). המערער אף צירף אישורי מסירה המצביעים על כך כי לא ניתן היה להמציא מכתבים למשיב במען בפתח תקווה ("הנמען אינו ידוע"). בנוסף, על המעטפות של המשיב מתנוססות חותמות הנושאות הן את המען בפתח תקווה והן את המען בת"א.
2. בנוסף לאמור, הפסיקה מורה כי יש לפרש את חוק הנכים ואת תקנות בתי דין מנהליים לטובת העורר, שגם במסגרת הליך מנהלי הוא בדרך כלל הצד החלש למול הרשות. לעורר ניתנה הבחירה להגיש את הערר במקום שנוח לו יותר מתוך אותן אפשרויות.
3. אמנם המשיב מדגיש כי המכתב מאת ראש אגף השיקום הוא בגדר מכתב בלבד ואין המדובר בהחלטה. יתר על כן, לטענתו מכוח סמכותו של ראש אגף שיקום נכים האמון הן על הוועדות הרפואיות והן על קצין התגמולים ולאור ההפרדה בין קצין התגמולים לבין הוועדות הרפואיות, לראש האגף אין מינוי של קצין תגמולים.
4. אלא שכאמור סעיף 33 (א) אינו מגביל את המערער מלהגיש ערעור אף על החלטות שאינן בגדר החלטות סופיות, אלא די ב"החלטה כלשהי".
5. בנוסף כפי שהודגש בפסיקה, אין זה מן הראוי כי המשיב יעלה טענה להעדר סמכות מקומית בהיותו שחקן חוזר ומשעה שלא פעם בחר שלא לעמוד על טענה להעדר סמכות מקומית הגם שהנכה גר במחוז אחר וכד'.
6. ברבות השנים (והתיקים) נגלה לא אחת כי המשיב אינו עקבי. ברצותו- מעלה את הטענה וכשאין הדבר משרת אותו- זונח אותה (עו (ת"א) 50670-02-16 פינקלשטיין נ' קצין התגמולים; עו(ת"א) 18556-10-17 ג.ס נ' קצין התגמולים).

הפרדה בין גורמים:

1. באשר לטענה להפרדה בין קצין התגמולים לבין ראש האגף- אף אם נקבל הטענה הרי שבפועל המערער הראה כי הכתובת בפתח תקווה "לא ידועה" ואילו המען בת"א שריר וקיים. צירוף הכתובות על מעטפת המשיב, חוסר היכולת להמציא לכתובתו ה"אמיתית" של המשיב וחוסר השקיפות באשר להיררכיה והסדר הארגוני במשרד הביטחון במובן מסוים מאושש את התחושה כי אין טעם של ממש בדבקות לטענת העדר סמכות מקומית.
2. נוכח האמור לעיל, דין טענת המשיב בפן הנ"ל- להידחות.

העברה ממחוז למחוז:

1. כעת, לא נותר לנו אלא לדון בטענות המהוות את ליבת הערעורים אשר לגביהם מבוקש האיחוד.
2. המסגרת הנורמטיבית המנחה בהקשר זה היא בין היתר הוראת אגף שיקום נכים מס' 10.05 הדנה בנוהל העברת טיפול בזכאי ממחוז אחד למשנהו.
3. הוראה זו איננה קובעת מפורשות כי שיבוץ הנכה למחוז יהא על פי כתובת מגוריו, אולם מפרק העקרונות עולה כי יש חשיבות למתן שירות במחוז השיקום אליו משתייך מקום מגוריו של הזכאי (סע' 5).
4. עוד צוין כי ככלל כתובת מקום מגורי הזכאי תילקח ממרשם התושבים וכי זכאי המעתיק את מקום מגוריו מיישוב השייך למחוז אחד ליישוב השייך למחוז אחר- חובה על המחוז המטפל להעביר את הטיפול בו, ובכלל זה תיקו האישי והרפואי למחוז אליו הוא עובר.
5. סעיף 8 להוראה מצביע על שיקול דעת רחב המוקנה למנהל המחוז ו/או סגן ראש האגף וראש היחידה לתגמולים והטבות בנוגע להעברת הטיפול למחוז אחר, כדלקמן: "במקרים חריגים, בהם משיקולים שיקומיים, טיפוליים או במהלך תהליך שעדיף לסיימו לפני ההעברה ובהסכמת הזכאי והמחוז- ניתן להשאיר זמנית הטיפול בידי המחוז בו התגורר הזכאי לפני המעבר או להעביר את הזכאי לטיפול במחוז אחר גם אם לא השתנתה כתובתו במרשם התושבים". בהמשך צוין כי במקרים מעין אלו ייקבע משך הזמן עד להעברת הטיפול למחוז באזור אליו עבר הזכאי בתיאום בין שני המחוזות ובהעדר הסכמה תועבר ההכרעה לסגן ראש האגף וראש היחידה לתגמולים ולהטבות (סע' 24).
6. אופן הטיפול מוסדר בהמשך ההוראה ובין היתר צוין כי זכאי המודיע על שינוי כתובתו בטופס ש/1/125 יבצע המחוז את תהליך שינוי הכתובת, ע"פ הוראת אגף שיקום נכים 10.06.
7. בהוראת אגף שיקום נכים מס' 10.06 ("נוהל הודעה על שינוי מצב משפחתי ו/או שינוי כתובת" מיום 1.12.2010) מוסדר בין היתר אופן הטיפול בשינוי כתובת ומצוין כי זכאי המעתיק מקום מגוריו יודיע על כך, סמוך למועד השינוי למחוז השיקום בו הוא מטופל ע"ג טופס ש/1/125 בצירוף העתק ספח ת.ז מעודכן המעיד על שינוי במעבר ממחוז למחוז, בהמשך מצוין כי ההוראה חלה גם על פונים לקביעת זכאות.
8. סעיפים 17-18 מציינים למי הסמכות לעדכן את השינוי ברישומי האגף ובמערכות הממוחשבות.
9. יש לציין כי נספח שצירף המערער בדבר "תפיסת הפעלה העברת תיק ממחוז אחד למשנהו" (עדכון אחרון ינואר 2019) פורט כי העברת תיק תתאפשר לאחר מילוי טופס עדכון כתובת וצירוף של צילום ספח ת"ז בהתאם להוראה. בסע' 17 צוין כי העברת תיק תתבצע לאחר קבלת פניה מהזכאי/ עדכון כתובת או בתיאום עמו.
10. מן הנתונים שנסקרו עד כה ניתן ללמוד כי ישנה חשיבות רבה לכתובת הזכאי לצורך קביעת המחוז בו יטופל. עם זאת במקרים חריגים ניתן לקבוע טיפול באופן זמני במחוז אחר ככל שישנם מניעים טיפוליים/ שיקומיים, גם אם בפועל לא השתנתה הכתובת.
11. באף מקור לא צוין כי לצורך קביעת הכתובת החדשה- על בעלי הסמכות לדרוש מסמכים נוספים מעבר לספח ת"ז. יתכן ומדובר בהנחיות פנימיות שלא הובאו לעיוננו.
12. השאלה הנשאלת בהקשר הנ"ל היא האם יש בכך כדי למנוע מהמשיב לדרוש מן הזכאים/ הפונים לקביעת זכאות מסמכים נוספים על מנת לוודא כי כתובת מגוריהם זהה לרשום בספח?
13. המדובר במאזן של שיקולים נוגדים. מחד גיסא, ישנו חשש כי שינוי הכתובת במשרד הפנים נעשה לצורך קניית סמכות של הוועדות הרפואיות בירושלים, בעוד הזכאים מתגוררים בעיר המשויכת למחוז אחר. ככל שנמנע מן המשיב את האפשרות לחקור ולדרוש מסמכים נוספים מעבר לספח ת"ז עלול להיווצר מצב בו הדרישה לשינוי כתובת כתנאי להעברה ממחוז למחוז תרוקן מתוכן, וכך במקום לדאוג כי זכויות הנכה יונגשו לנוחותו במחוז הקרוב למקום למגוריו, יעסקו הזכאים בבחירה מודעת של המחוז אליו הם חפצים מלכתחילה להשתייך מסיבות כאלה ואחרות. כך, העדר הוויסות עלול ליצור עומס על מחוז מסוים, אשר יפגע בסופו של יום בזכאים אשר מתגוררים בפועל במחוז זה.
14. מאידך גיסא, לא ניתן להתעלם מן הרקע להעלאת הטענות, אשר חלקן מגובות בדו"ח מבקר המדינה. נטען בין היתר להתייחסות לא הוגנת מצד חלק לא מבוטל של רופאי הוועדות בארץ. לאור מציאות קשה זו המליץ ב"כ המערערים לכל הלוחמים בהם הוא מטפל להעביר את הטיפול בעניינם ללשכת ירושלים- שם הוועדות כך נטען הוגנות לאין שיעור.
15. לרשות המנהלית סמכות לקבוע סדרי עבודה רלוונטיים וכגוף מנהלי ניתן להפעיל סמכויות עזר נלוות ונדרשות לצורך ביצוע התפקידים אליהם הוסמך מכוח חוק. ברי כי סמכויות העזר חיוניות ונחוצות להגשמת הסמכות העיקרית של הרשות המנהלית.
16. עם זאת, נשאלת השאלה האם אין בדרישה להמצאת מסמכים נוספים לצורך אימות כתובת מגורים משום חקירה וחדירה לפרטיות בניגוד לדין?
17. בנסיבות העניין, סבורים אנו כי התשובה היא שלילית. ראשית, לא הוכח לפנינו כי הדרישה להמצאת מסמכים נוספים היא מכבידה יתר על המידה ו/או מהווה פגיעה בפרטיות שלא לצורך. לרוב, מדובר במסמכים בסיסיים כגון המצאת חוזה שכירות או תשלומי ארנונה, אשר יש בהם כדי להראות באופן ממשי יותר (לעומת ספח ת.ז.) על כי כתובת הזכאי משמשת בפועל כמקום מגוריו.
18. בנוסף, הדרישה למסמכים הללו נועדה לשרת את תכלית הוראות אגף השיקום ולשרת את כלל ציבור הזכאים באופן המיטבי ולהקל על נכים שלא יידרשו להיטלטל לעיר המרוחקת ממקום מגוריהם (בר"ע 305/80 שילה נ' שלמה רצקובסקי, פ"ד לה(3) 449).
19. אנו מודעים לאירוניה שבדבר, אולם חרף הטענות הקשות כלפי הוועדות הרפואיות, איננו סבורים כי ניתן לתקן עוול לכאורי בעוול אחר שעלול להיות הרסני לא פחות.
20. בנסיבות העניין, אנו סבורים כי על משרד הביטחון ואגף השיקום מוטלת החובה לערוך רפורמה אמתית בהדרכת והרכבת הוועדות הרפואיות בכל חלקי הארץ, כך שכל הפונים יזכו ליחס הוגן ושווה.
21. עד לבוא רפורמה כלשהי, אם בכלל, האיזון הראוי בין האינטרסים הנוגדים צריך להיות מגולם בשיקול דעת רחב המוקנה לבעלי הסמכות בהעברת תיק ממחוז אחד למשנהו. המדובר, כמובן על "מקרים חריגים", אך עדיין בהעדר כל הגדרה למהם מקרים חריגים, נראה כי ישנה אפשרות לבחון כל תיק לגופו ולהכריע האם מתקיימת עילה המצדיקה העברה למחוז אחר אף אם הוכח כי הזכאי לא שינה כתובתו בפועל.
22. עיון בהוראת אגף שיקום נכים מס' 30.01 שעניינה סדרי עבודה בהפניית תובע לקביעת דרגת נכות ראשונה או חוזרת מלמד כי ליו"ר הוועדות הרפואיות מוקנה שיקול דעת רחב באשר לשאלת קביעת מקום ההתכנסות של ועדה רפואית ועל רקע אילו נסיבות- כך למשל סע' 8 להוראה הנ"ל קובע כדלקמן: "נכה המרותק למיטתו באשפוז בבית החולים ו/או אינו מסוגל להתייצב בפני הוועדה הרפואית מסיבות מקובלות על דעת יו"ר הוועדות הרפואיות, רשאי היו"ר לאשר התכנסות הוועדה הרפואית שלא במקומה הקבוע". בנוסף לאמור, בסמכותו של יו"ר הוועדות הרפואיות להורות על הפניית נכה לוועדה רפואית ע"י רופא מומחה במרפאה פרטית/ ציבורית בה עובד הרופא ושאינה מקום התכנסות שיגרתי של הוועדות הרפואיות (סע' 25 להוראה).
23. כמו כן, ליו"ר הוועדה הרפואית (הממונה הארצי) הסמכות להעביר תיק לדיון בוועדה רפואית ממחוז למחוז, במידה ונוצר צורך לפי שיקול דעתו (בעיקר במקרים בהם אין בנמצא רופאים המתאימים לדון בפגימה במחוז מגורי הנכה)- סע' 18 להוראה מס' 30.01. ברי כי ליו"ר הוועדות הרפואיות שיקול דעת מאוד רחב באשר לקביעת מקום כינוסן של ועדות רפואיות ובאשר לנסיבות בהן תתאפשר כינוסן במקום כלשהו. בהקשר זה די בסיבות שיהיו מקובלות על דעתו של היו"ר.
24. הנה כי כן, בניגוד לעמדתו של המשיב, הרי שהוראה מס' 30.01 אינה קובעת שמיקום הוועדה הרפואית יקבע בהכרח לפי כתובת מגוריו של הזכאי. על כן, הגיעה העת לעשות שימוש מושכל בשיקול הדעת הרחב המוקנה ליו"ר הוועדות הרפואיות.

סוף דבר:

1. משכך, הוועדה מורה על איחוד התיקים המבוקשים (ע"נ 54947-02-20 רמתי נ' קצין התגמולים; ע"נ 54893-02-20 קאשני נ' קצין התגמולים; ע"נ 54930-02-20 פירוזמונד נ' קצין התגמולים; 70818-02-20 תורג'מן נ' קצין התגמולים) ועל מחיקת העררים.
2. המשיב יפעל לבחינה מדוקדקת של כל אחד מן התיקים לגופו של עניין באשר להעברה ממחוז אחד למשנהו, תוך הפעלת שיקול דעת וחמלה.
3. המערערים מצדם יעבירו לעיונו של המשיב את המסמכים הנדרשים להוכחת מקום מושבם.
4. כל צד יישא בהוצאותיו.

ניתנה היום, כ' אייר תש"פ, 14 מאי 2020, בהעדר הצדדים.

_____________ ___________________

עוה"ד חנה גלאי ד"ר יפתח סוכנבר

חברת וועדה חבר וועדה

________________________

שי משה מזרחי, שופט, יו"ר ועדה