1. עתירה מנהלית המכוונת כנגד החלטת המשיבה 2 מיום 31.12.19, בגדרה נדחתה בקשת העותרות לרכישת שתי דירות ציבוריות שאוחדו, בהן הן מתגוררות.

הרקע לעתירה

2. העותרת 1, בעלה המנוח ואחד-עשר ילדיהם, התגוררו החל משנת 1972 בשתי דירות בעיר עפולה שאוחדו לכדי דירה אחת (להלן: הדירה או הדירה המאוחדת) שבבעלות המשיבה 1 (להלן: עמידר). במרוצת השנים פנו הילדים לדרכם, המנוח נפטר בשנת 2012, ובדירה נותרו להתגורר העותרות: האם (עותרת מס' 1) ושתי בנותיה הבוגרות (העותרות מס' 2-3).

3. בטרם נפטר ביקש המנוח לרכוש את הדירה המאוחדת, אלא שמטעמים שונים לא הסתייע הדבר. לאחר מותו פעלו העותרות לקדם את הרכישה, בהתבסס על חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: החוק), ובשנת 2019 הן פנו בבקשה מתאימה לעמידר. בתשובה ציינה עמידר, כי את הדירה המאוחדת יש לפצל, ובידי העותרות יהיה לרכוש אחת מהן. על מנת לשנות מרוע הגזירה פנו העותרות למשיבה 2, אך בקשתן נדחתה מן הטעם שהעותרות אינן עונות על מאפיין המזכה אותן ברכישת שתי הדירות, כי אם דירה אחת בלבד. כנגד החלטה זו הגישו העותרות את עתירתן שלפנינו.

המסגרת הנורמטיבית למחלוקת

4. סעיף קטן 2(א) לחוק קובע את זכותו של "זכאי" לרכוש דירה ציבורית בה הוא מתגורר. ס"ק 2(ב) קובע, כי אם הדירה בה מתגורר הזכאי מורכבת ממספר דירות שאוחדו לכדי דירה אחת, יש בידי החברה המשכנת לפצל עת הדירה למספר דירות (כמספרן לפני האיחוד), ובידי הזכאי לבחור איזו מהן ירכוש.

כוחה של החברה המשכנת לבחור בפיצול הדירות שאוחדו הוגבלה בסעיף קטן 2(ג) לאמור:

הוראות סעיף קטן (ב) יחולו אם בדירה הציבורית מתגורר זכאי אחד בלבד, או שמתגוררים בה הזכאי עם קרוב אחד בלבד, והחברה לדיור ציבורי הבטיחה לזכאי סידור חלופי סביר באותו אזור, לתקופה שבה נערכות עבודות הפיצול בדירה ציבורית". [ההדגשות אינן במקור].

מן המקובץ עולה, כי כוחה של החברה המשכנת לפצל דירה מאוחדת הוגבלה לאחת משתי חלופות:

• בדירה מתגורר זכאי אחד בלבד;
• בדירה מתגורר הזכאי, עם קרוב אחד.

בכל מקרה אחר – אין בכוחה של החברה המשכנת לפצל את הדירה המאוחדת, משמע בידי הזכאי לרכוש את הדירה המאוחדת בלא פיצול.

המחלוקת

5. על הדברים שפרסנו עד כה אין מחלוקת בין הצדדים. המחלוקת נסבה סביב הגדרת "זכאי" שבחוק. האופן שבו תופסות העותרות את המושג "זכאי" מוליך לידי כך שאין לעמידר זכות לפצל את הדירה המאוחדת. תפיסתן של המשיבות את המושג "זכאי" מוליכה למסקנה הפוכה. ובמה דברים אמורים: אין חולק, כי העותרת-האם היא בבחינת "זכאי". מחלוקת נתונה ביחס למעמדן של שתי בנותיה, העותרות 2-3.

לשיטת העותרות, שתי הבנות אף הן "זכאיות". ואם כזה הוא מעמדן, כי אז לא מתקיימת איזו מבין שתי החלופות הנותנות בידי עמידר כוח לפצל את הדירות: בדירה לא מתגורר זכאי אחד בלבד, כי אם שלוש זכאיות (חלופה ראשונה); ובדירה לא מתגורר זכאי עם קרוב אחד, כי אם שלוש זכאיות בלא כל קרוב (חלופה שניה).

לשיטת המשיבות, חלה בענייננו החלופה הראשונה של ס"ק 2(ג), שכן בדירה גרה "זכאית" אחת בלבד, היא העותרת-האם; הבנות-העותרות אינן "זכאיות" על פי הגדרת החוק.

6. זו היא המחלוקת בין הניצים, וכפי שנוכחנו לראות – היא נעוצה במשמעות שיש ליתן לתיבה "זכאי" בהקשר בו עסקינן. תיבה זו הוגדרה בסעיף 1 לחוק לאמור:

'זכאי' – מי שמתגורר כדין או על פי חוזה, תקופה של חמש שנים רצופות לפחות, בדירה ציבורית... (ההדגשה אינה במקור)

מתוך ההגדרה הדגשנו את שתי החלופות המעניקות לדייר מעמד כ"זכאי", קרי מגורים "כדין" או מגורים "על פי חוזה".

עמדת העותרות

7. לטענת העותרות, הבנות עונות לחלופה הראשונה, שכן הן מתגוררות בדירה כדין מזה שנים, בהסכמת הזכאית (אימן) ובידיעה ובהסכמה של עמידר. יתרה מכך, עמידר מתחשבת בכך שהן מתגוררות בדירה, בהקצותה נכסים בין הנצרכים (נכס גדול למשפחה ברוכת ילדים, נכס בקומה נמוכה כאשר אחד המתגוררים בדירה מוגבל בניידות, ועוד כיוצ"ב). נוסף על כך הן מבקשות להיתמך בהוראת "נוהל מכר דירות בשיכון הציבורי" (להלן: הנוהל), שבסעיף 1.13 שבה נקבע:

"1.13 "זכאי" – יחיד/ה או משפחה (כל אחד מבני המשפחה) שאין ולא היו לאחר אכלוס בדירה בשיכון הציבורי בנפרד או במשותף עם אחר/ים זכויות כלשהן בדירה או בחלק מדירה (לרבות רישום פורמאלי) ששוויים עולה על 35,000 ₪ או מקרקעין ששוים עולנ על 350,000 ₪".:

בניסיון לדחות את הטענה כי הפרשנות המוצעת על ידן אינה מתיישבת עם קיומו של "דייר ממשיך" טוענות העותרות, כי "דייר ממשיך" משכלל את מעמדו לכדי בעל זכות רכישה רק במותו של הזכאי או בעת מעבר למוסד סיעודי, ואילו הדייר הזכאי "כדין" יכול לשכלל את מעמדו עוד בחייו של הדייר החוזי.

עמדת המשיבים

8. המשיבות טוענות, כאמור, כי העותרות-הבנות אינן בבחינת "זכאי" כמשמעו בחוק. את פרשנות החוק הן מבקשות לעשות בזהירות ובצמצום, הואיל והדיור הציבורי הוא משאב מוגבל, והקצאתו בין הנצרכים צריכה להיעשות בשוויון מוחלט. לטעמן, פרשנות נכונה תוליך לכדי מסקנה, כי העותרות-הבנות אינן בבחינת "זכאי".

לכך הן מוסיפות, כי העמדה הפרשנית שמציעות העותרות עשויה לייתר את מוסד הדייר הממשיך הקבוע בחוק.

לתמיכה בעמדה הפרשנית שלהן מפנות המשיבות להוראת סעיף 2.1.2 לנוהל אשר קובעת:

"2.1.2 אם הדירות מאוחדות יש לפעול כדלקמן:

א. אם בדירות מתגוררות לפחות 3 נפשות ("הזכאי" ו"קרובו" על פי ההגדרות) – רשאי לרכוש את הדירות המאוחדות...

ב. אם בדירות מתגוררות עד 2 נפשות – רשאי לרכוש דירה אחת לפי בחירתו עם הנחה ודירה אחת להחזיר".

הוראת נוהל זו נועדה למצב שבו הזכאי דווקא מעוניין בפיצול של הדירות, על מנת שירכוש דירה אחת לאחר הפיצול, כגון מטעמי עלות או שיקולים אחרים. אם תתקבל עמדתן הפרשנית של העותרות, אזי אם מתגוררים בדירה שלושה זכאים, לא יהיה בכוחה של עמידר לפצל את הדירה, וממילא לא תעמוד לזכאים זכות לדרוש פיצול של הדירה על מנת שיוכלו לרכוש רק אחת מהן.

דיון והכרעה

9. כפי שיכולנו להיווכח, המחלוקת בין בעלי הדין נסבה סביב פרשנותו של המונח "זכאי" שבסעיף ההגדרות של החוק. נביא שוב את הגדרת "זכאי" הקבועה בסעיף 1 לחוק, והיא קובעת לאמור:

'זכאי' – מי שמתגורר כדין או על פי חוזה, תקופה של חמש שנים רצופות לפחות, בדירה ציבורית...

אין חולק, כי העותרות-הבנות אינן מתגוררות בדירה על פי חוזה. לטענתן, הן בבחינת "זכאי", הואיל והן מתגוררות בדירה "כדין", שהרי הן לא פלשו לדירה, כי אם מתגוררות בה בהסכמת בעלי החוזה (הוריהן, ועתה – האם-העותרת), ובידיעת והסכמת עמידר.

10. אכן, לשון החוק סובלת את הפירוש שמבקשות העותרות לאמץ, שהרי הן אינן מתגוררות בדירה שלא כדין, כי אם בהסכמת אימן, העותרת. אין צריך לומר, הפירוש שמציעות המשיבות מתיישב אף הוא עם לשון הוראת החוק. ההכרעה בין שתי החלופות הפרשניות צריכה לבוא, על כן, ממקום אחר, ואנו מכוונים לפרשנות התכליתית של הוראת החוק. סיוע לאיתור תכלית החקיקה נוכל לראות בהיסטוריה החקיקתית.

11. מלכתחילה קבעה הצעת חוק הדיור הציבורי, התשנ"ח 1998 (ה"ח 2702, 306), כי "זכאי" יהיה "מי שמתגורר ברציפות בדירה ציבורית". הגדרה זו עוררה התנגדות, משום החשש מפני האפשרות שפולשים שנכנסו לדירה הציבורית והתגוררו בה, ייכללו בגדר "זכאים". על כן הוספו להגדרה המילים "כדין או על פי חוזה". כך תיאר את הדברים חבר ועדת הכלכלה, חבר-הכנסת שמעון שיטרית, בדיון שנערך ביום 30.06.1998 (פרוטוקול מס' 28):

"בהגדרות כתוב: "זכאי" - מי שמתגורר ברציפות בדירה ציבורית תקופה של חמש שנים לפחות, ואין בבעלותו, או בעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים. לפי דעתי צריך להוסיף שם: " מי שמתגורר ברציפות בדירה ציבורית כחוק"...

החוק של תמר גוז'נסקי, שאישרנו בשבוע שעבר לקריאה שנייה ושלישית, יעבור, והחוק הזה בעצם מקנה באופן אוטומטי, לפי סעיף 10ב, לכל בן ממשיך להיות דייר. לפי החוק של תמר גוז'נסקי כל מי שבן ממשיך של משפחה ייחשב דייר חוקי. אף אחד לא רוצה שיפלשו 100 איש לדירות. הרעיון הוא שזה לא יחול על כל פולש לדירה, אלא באמת על דייר או על בן ממשיך"

היועצת המשפטית של הוועדה הוסיפה, כי כבר בהצעת החוק המקורית הועלתה האפשרות להגדיר כ"זכאי" מי שמתגורר בדירה "כדין", אלא שההצעה נדחתה כיוון שהתעורר חשש שמא המונח ייצור חילוקי דעות בין הדייר לחברה המשכנת, במקרים בהם הדייר הפר בשלב מסוים את תנאי ההסכם. בשלב זה הועלתה בישיבת הכלכלה הצעה להוסיף למילים "זכאי כדין" גם את המילים "או על פי חוזה".

12. הנה כי כן, התיבה "כדין" נוספה על מנת להחריג פולש שהתגורר בדירה הציבורית, והמילים "על פי חוזה" נועדו למנוע מהחברה המשכנת לטעון כי הדייר החוזי אינו מתגורר בדירה כחוק, אם הוא הפר באופן זה או אחר את תנאי החוזה.

13. להיסטוריה החקיקתית, שמעמדה כמעמד כלי מסייע במלאכת הפרשנות (בג"ץ 3262/95 פורז נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 153, 158 (1995)), נוסיף כי הפרשנות המוצעת על ידי העותרות אינה מתיישבת עם מוסד הדייר הממשיך, שגם עליו נתן המחוקק את דעתו. "דייר ממשיך" הוגדר בסעיף 1 לחוק כך:

"בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהזכאי היה אפוטרופוסו, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות סמך למועד פטירת הזכאי או למועד שבוא עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי."

בעוד סעיף 2 לחוק נתן בידי הזכאי לרכוש את הדירה הציבורית, סעיף 4 לחוק נתן זכות זו לדייר הממשיך, קרי למי שהתגורר עם הזכאי משך שלוש שנים לפחות טרם פטירתו או מעברו למוסד סיעודי. רוצה לומר, העובדה שאדם התגורר בדירה בידיעת והסכמת הזכאי מלמדת אמנם כי הוא התגורר בדירה "כדין", אלא שמעמד זה אין לו דבר וחצי דבר עם התיבה "כדין" שבהגדרת "זכאי". אם תאמר, כפי שמבקשות העותרות לשכנע, כי מגורים בהסכמת הזכאי מקנות להן מעמד "זכאי", נמצא המחוקק כמי שהשחית מילותיו לחוק, שהרי אז מתייתרת ההסדרה שהסדיר המחוקק בסעיף 4, שנתן בידי הדייר הממשיך, קרי מי שהתגורר – בהסכמת הזכאי משך שלוש שנים לפחות – לרכוש את הדירה הציבורית לאחר מות הזכאי או מעברו למוסד סיעודי. מסקנה זו מתיישבת היטב עם ההיסטוריה החקיקתית, המסבירה מדוע הוספה התיבה "כדין", משמע שלא לפי הפרשנות שמציעות העותרות.

14. לכך נוסיף, כי אם נאמץ את הפרשנות שמציעות העותרות, לפיה "דייר ממשיך משכלל את מעמדו לכדי בעל זכות רכישה רק במותו של הזכאי (או מעברו למוסד סיעודי), ואילו הדייר הזכאי "כדין" יכול לשכלל את מעמדו עוד בחייו של הדייר החוזי", הרי שפרשנות שכזו עשויה לפגוע פגיעה קשה בזכויותיו של הדייר החוזי. עפ"י פרשנות זו, אם אדם התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית משך חמש שנים, ולכן הוא בבחינת "זכאי" בעצמו, אזי בהיותו "זכאי" עומדת לו זכות לרכוש, משמע בעצמו ולעצמו, את הדירה לפי סעיף 2 לחוק, משמע במקום הדייר החוזי שעודנו מתגורר בדירה (קרי טרם מותו או מעברו למוסד סיעודי), ואולי אינו מעוניין כלל לרכוש את הבעלות בה בעצמו. לתוצאה זו לא התכוון המחוקק. כוונתו היתה ליתן לדייר החוזי לרכוש את הדירה הציבורית, ורק לאחר פטירתו או מעברו למוסד סיעודי, ניתנת הזכות לרכישת הדירה לאדם אחר, אם הוא עונה להגדרה "דייר ממשיך".

15. סיכומם של דברים, לשון החוק ברורה, ונותנת בידי הדייר החוזי זכות לרכוש את הדירה, ואם זה נפטר או עבר למוסד סיעודי, ניתנת הזכות ל"דייר ממשיך", מי שהתגורר עמו שלוש שנים טרם הפטירה או המעבר למוסד הסיעודי. מי שהתגורר עם הדייר החוזי משך חמש שנים, אינו נעשה אף הוא "זכאי", משמע נוסף לדייר החוזי, אינו מחליף אותו ואינו מיתוסף אליו. הזכאי נותר הדייר החוזי לבדו, והזכות לרכוש את הדירה תיוולד לאותו דייר נלווה, רק לאחר הפטירה או המעבר למוסד סיעודי.

16. עולה מן המקובץ, כי העותרות 2-3 אינן בבחינת "זכאי" כמשמעו בחוק. ואם כך הוא, אזי בידי עמידר עומדת זכות לפצל את הדירה, שכן מתקיימת החלופה הראשונה מבין השתיים שנקבעו בסעיף 2(ג) לחוק, קרי מגורים של זכאי אחד בלבד (העותרת-האם).

בשולי הדברים אעיר, כי הניסיון להיתמך בהוראות הנוהל שהוציא משרד השיכון אינו יכול להועיל, באשר הזכויות נקבעו בחקיקה ראשית, ואותה פירשתי כפי שפירשתי. בכך לא ביקשתי לומר, כי הוראת הנוהל מסייעת לפרשנותו של מי מבעלי הדין, שהרי שניהם כאחד ביקשו להיתמך בנוהל, כל אחד לפי טעמו.

סוף דבר

17. סיכומו של דבר, העתירה נדחית. בנסיבות העניין מצאתי להימנע מפסיקת הוצאות.

ניתן היום, ט"ז חשוון תשפ"א, 03 נובמבר 2020, בהעדר הצדדים.