ענייננו בעתירה מינהלית שהגיש מר אברהם שחר צ'רני (להלן: "העותר") המופנית נגד החלטת מדינת ישראל - משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: "משרד החקלאות") מיום 21.10.2020, לדחות את בקשתו למתן היתר לשימוש חורג. בעתירה נתבקשו הסעדים שלהלן:

1. לקבוע כי החלטת משרד החקלאות מיום 21.10.2020, שלא להעניק לעותר היתר לשימוש חורג, בטלה ומבוטלת.
2. לקבוע כי סעיף 13 לנוהל העבודה לביצוע חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967 (להלן בהתאמה: "הנוהל" ו"החוק" או "חוק ההתיישבות"), בטל ומבוטל.
3. להורות לשר החקלאות לאשר בכתב, כמצוות סעיף 2 לחוק, את בקשת העותר לשימוש חורג.
4. ליתן כל סעד אחר או נוסף אשר ייראה לבית המשפט צודק וראוי בנסיבות העניין.

רקע עובדתי

1. העותר תושב אניעם ברמת הגולן, מגדל בקר לבשר.
2. על-פי הסכם "הרשאה לרעייה" מיום 17.12.2019, עליו חתם העותר מול רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), ניתנה לעותר רשות להשתמש בקרקע בשטח 3,867.853 מ"ר המהווה חלקים מגוש 201000/82,9 מאדמות אניעם (להלן: "הקרקע") למטרת רעייה בלבד, לתקופת ההרשאה המתחילה ביום 1.9.2019 ומסתיימת ביום 31.8.2022, וזאת תמורת תשלום דמי הרשאה (להלן: "ההרשאה").
3. ביום 5.8.2019 שלח מר עומר צור, הממונה לביצוע חוק ההתיישבות מטעם משרד החקלאות (להלן: "הממונה"), לעותר התראה בגין הפרת החוק, בכך שהוא עושה בקרקע שימוש חורג ללא היתר (להלן: "ההתראה").
4. במכתבו מיום 22.8.2019, פנה ב"כ העותר אל הממונה בבקשה לקביעת מועד לפגישה בעניין ההתראה.
5. ביום 24.9.2019 התקיימה פגישה במשרדי משרד החקלאות בה נכחו העותר ובא כוחו, הממונה ואחרים.
6. בהתאם לסיכום מיום 17.12.2019 של הפגישה מיום 24.9.2019, ההפרה הנטענת נגד העותר הייתה בכך, שהעדר השייך לו מנוהל באופן שוטף על ידי משפחת מנדורי מטובא-זנגריה. העותר טען במהלך הפגישה, כי הוא מגדל עדר בקר המונה 425 ראשים, ועקב גילו המבוגר נאלץ להיעזר בעובדים שמשלם להם משכורת. סוכם כי העותר יעביר אסמכתאות על העסקת העובדים וכל אסמכתא שיש בה להעיד כי הוא הבעלים של העדר.
7. במכתבו מיום 27.10.2019 פירט ב"כ העותר את קורות חייו של העותר ומצבו הכספי והרפואי וטען, כי הנסיבות כפו עליו להיכנס לשותפות עסקית בעדר הבקר. עוד הודע במכתב, כי בכוונת העותר להגיש בקשה למשיבה להתרת השימוש החורג בהתאם לסעיף 6(ב) לחוק.
8. ביום 27.10.2019 הגיש העותר "בקשה להיתר לשימוש חורג – רעיית שלפים" (להלן: "הבקשה").
9. ביום 18.12.2019 הגיש הממונה לבית משפט השלום בבת ים, בשבתו כוועדת הכרעה לפי סעיף 4 לחוק (להלן: "הוועדה") תביעה נגד העותר (ו"ע 47222-12-19), במסגרתה עתר להפקעת זכותו של העותר בקרקע בשל הפרת החוק (להלן: "התביעה").
10. בהחלטתה מיום 25.2.2020 קיבלה הוועדה את בקשת העותר והורתה על מחיקת התביעה (להלן: "החלטת המחיקה").
11. במכתבו מיום 20.5.2020 דחה הממונה את הבקשה מהטעמים שלהלן:
12. הבקשה בהיותה בקשה למרעה שלפים אינה מתאימה, כאשר אופי הפעילות בקרקע הוא שטח מרעה.
13. עד למועד קבלת המכתב והבקשה מיום 27.10.2019 לא מסר העותר כי מדובר בשותפות בקרקע, והעלה בפגישה עם הממונה גרסה אחרת, לפיה הוא המחזיק היחיד בעדר, בקרקע שנמסרה לחזקתו, אותו הוא מתפעל בעזרת עובדים שכירים. מדובר בהצגת מצג שווא, התנהלות בחוסר תום לב והעדר ניקיון כפיים.
14. בהתאם לסעיף 13 לנוהל, בקשה להיתר לשימוש חורג ניתן להגיש רק בהתייחס לקרקע חקלאית שמוסדרת בחוזה חכירה לטווח ארוך. הקרקע מושא הבקשה היא קרקע זמנית למרעה עונתי, ומשכך אין העותר יכול להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג.
15. ביום 28.5.2020 הגיש העותר לשר החקלאות בקשה לעיון מחדש בהתאם לסעיף 2 לחוק.
16. ביום 10.9.2020 נפגש ב"כ העותר עם מר אלון שוסטר, שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: "השר"). ביום 8.10.2020 הומצאו לשר אסמכתאות המעידות על שותפות בין העותר לבין מר גסאן מנדורי (להלן: "מר מנדורי"), כדלהלן:
17. זיכרון דברים מיום 1.1.2009 בין העותר לבין מר מנדורי, לפיו נכנס מר מנדורי כשותף בעדר הבקר של העותר, בשיעור 50%, תמורת תשלום סך 584,370 ₪.
18. הסכם שותפות מיום 10.4.2013 בין העותר לבין מר מנדורי שעניינו שותפות עסקית בעדר בקר בחלקים שווים.
19. במכתבו מיום 21.10.2020 דחה השר את הבקשה, תוך הפניית העותר לוועדת ההשכרות של רמ"י, המוסמכת לדון בבקשות מעין אלו (בקשה להיתר לשימוש חריג בקרקע זמנית) (להלן: "ההחלטה").

תמצית טענות העותר

1. הבקשה הוגשה על-גבי טופס המיועד לבקשה להיתר לשימוש חורג – רעיית שלפים משהעותר לא הצליח למצוא טופס מתאים לבקשתו. בגוף הבקשה נמסרו הפרטים הרלוונטיים והמתאימים. הממונה והשר התייחסו לבקשה כאל בקשה להיתר לשימוש חורג בשטח מרעה בהתאם לסעיף 2 לחוק.
2. הסמכות לדון בבקשה נתונה למשרד החקלאות (הממונה והשר) ולא לוועדת ההשכרות ברמ"י .
3. בהתאם לתשובת רמ"י מיום 24.6.2020 לבקשת ב"כ העותר לקבלת מידע אודות עסקאות שיתופיות בקרקעות חקלאיות: מספר העסקאות השיתופיות לטווח קצר שאישרה רמ"י בכל הארץ עומד על 309, מתוכן 217 במרחב צפון; מספר העסקאות למרעה עם מספר שותפים בכל הארץ הוא 97, מתוכן 69 במרחב צפון; חוזה לשטחי מרעה הוא חוזה הרשאה קצרת טווח עד 3 שנים. הנתונים מוכיחים, לפי טענת העותר, כי משרד החקלאות מאשר בפועל שותפויות בשטחי מרעה המושכרים לפי הסכמי הרשאה עד שלוש שנים, זאת על אף האמור בסעיף 13 לנוהל.
4. העותר מחזיק בקרקע ברציפות משך 30 שנה לפי חוזי הרשאה מתחדשים עם רמ"י. המרעה אינו עונתי ואינו זמני, אלא קבוע והרעייה בו נמשכת כל השנה.
5. החוק מתייחס בשוויון מלא לשני סוגי המחזיקים בקרקע חקלאית – המחזיק על-פי הסכם חכירה לטווח ארוך והמחזיק על-פי הסכם הרשאה לטווח קצר. השר אינו מוסמך להפלות בין שני סוגי המחזיקים, כפי שעושה סעיף 13 לנוהל.
6. העותר מפנה לשני מקרים שבמסגרתם העירה הועדה, כי לא מצאה בסיס חוקי לקביעה שבסעיף 13 לנוהל, לפיה בקשות להיתר חריג ניתן להגיש רק לגבי קרקע המוחכרת בחוזה חכירה לטווח ארוך.
7. כלל יסוד במשפט המינהלי ובשיטתנו המשפטית הוא כי רשות מינהלית רשאית לפעול במסגרת הסמכות שהוקנתה לה בחוק, ויש להפקיד על עקרון זה במיוחד במקרים כמו המקרה עסקינן, שכן שלילת זכות המחזיקים בקרקע חקלאית לטווח קצר, להסדרת ההפרה באמצעות קבלת אישור לשימוש חורג, פוגעת בזכויותיהם לקניין, לחופש עיסוק ולשוויון.
8. סעיף 13 לנוהל נקבע ללא סמכות ודינו להיפסל. העותר דוחה את טענת משרד החקלאות, לפיה עניינו של סעיף 13 לנוהל הוא בהתוויית מדיניות וקביעת קריטריונים לצורך הפעלת סמכות שהוקנתה בחוק. סעיף 13 לנוהל אינו תואם את מדיניות משרד החקלאות.
9. סעיף 13 לנוהל אינו עומד בכללי המשפט המינהלי . הסעיף אינו סביר בצורה קיצונית, אינו מידתי ונגוע בהפליה חמורה, ולכן דינו ביטול ובטלות ודין ההחלטה המסתמכת עליו – להתבטל.
10. אין בחוק ובנוהל הוראה, לפיה אורך תקופת ההפרה מהווה שיקול לצורך בחינת אישור בקשה להיתר לשימוש חורג. השר העניק בהחלטתו למשך תקופת ההפרה משקל לא ראוי לעומת שאר השיקולים הרלוונטיים: אמיתות השותפות, מדיניות משרד החקלאות להסדרת הפרות ביד רחבה, השותפות לא גרמה לנזק והמסים שולמו כדין.
11. בנסיבות המקרה עסקינן עולה, שמאחורי ההחלטה עומדת אפליית העותר בשל מוצאו של השותף מנדורי שהוא בן מיעוטים.
12. פקחי הסיירת הירוקה, משרד החקלאות ורשות הטבע והגנים ידעו בזמן אמת על השותפות בין העותר ומר מנדורי ולא עשו כלום משך שנים.

תמצית טענות משרד החקלאות

1. מבוקש לדחות את העתירה על הסף בשל העדר ניקיון כפיים בהתנהלות העותר במשך השנים, ולחלופין- לגופה, שכן אין העתירה מגלה עילה להתערבות בית המשפט בהחלטה ובשיקול דעתו של הגורם המוסמך.
2. די בהגשת בקשה למרעה שלפים במקום בקשה לאישור שותפות כדי להביא לדחיית הבקשה שהוגשה.
3. בשנים 2006 ו-2014 עלה אצל הסיירת הירוקה חשד כי העותר עושה שימוש חורג בקרקע. החשד התגבר בעקבות ממצאים שעלו בחקירה פלילית אודות הרעלת נשרים בשטחי מרעה ברמת הגולן. בנוסף, הובאו בפני הממונה ראיות לפיהן העדר כולו מצוי בבעלות מר מנדורי ובנו, ועקב כך נשלחה ההתראה.
4. ביום 30.12.2020 הוגשה תביעה חדשה לוועדה נגד העותר.
5. התנהלותו של העותר במשך שנים רבות הייתה חסרת תום לב; לא רק שהוא הפר את החוק ביודעין במשך שנים, מבלי לנסות לתקן את ההפרה, אלא שגם בשלב החתימה המחודשת על ההרשאה הוא חתם תוך שקיבל על עצמו התחייבויות מתוך ידיעה שהוא מפר אותן מזה שנים.
6. בפגישה שהתקיימה עם הממונה הציג העותר מצג שווא, לפיו הוא זה שמנהל את העדר באופן עצמאי.
7. הקרקע הנה זמנית לצרכי מרעה, ומשכך ובהתאם לסעיף 13 לנוהל, העותר לא יכל להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג.
8. סעיף 13 לנוהל הנו סביר ומידתי ואין כל עילה להתערבות בית המשפט בו. הקרקע שמיועדת למרעה היא משאב מוגבל, ומכאן יש חשיבות רבה להתקשרות האישית מול מקבל הקרקע.
9. החוק מבטא את ההכרה, שלפיה מי שקיבל אמצעי יצור (קרקע או מים) מהמדינה, או מי שרשאי להחזיק בהם, יעבד את הקרקע ויעשה שימוש במכסת המים שהוקצתה לו בעצמו ולא יעבירם לשימושם של אחרים, אלא אם ניתן לו היתר לשימוש חריג מאת השר או הממונה.
10. האיסור לבצע העברה או הקנייה של זכויות בקרקע חקלאית מופיע גם בחוזי החכירה הנחתמים בין רמ"י לבין המחזיקים. בענייננו ראו: סעיף 5(א) להרשאה.
11. הנוהל אינו מנוגד לחוק; מדובר בהתוויה של מדיניות וקביעת קריטריונים לצורך הפעלת סמכות שהוקנתה בחוק.
12. סעיף 2 לחוק אינו מתווה או מגביל את שיקול דעתו של הממונה ואת אופן יישומו של סעיף זה.
13. הנוהל גובש בעקבות עבודה של צוות לגיבוש מדיניות לעניין יישום חוק ההתיישבות, אשר הגיש את המלצותיו בשנת 2007. מדובר בשיקול דעת מקצועי בגיבוש קריטריונים.
14. הקרקע היא משאב בחסר ויש משקל רב בכללים של צדק חלוקתי בהקצאה, ודאי כאשר היא ניתנת בפטור ממכרז דוגמת המקרה עסקינן. אין זה ראוי, לטעמו של משרד החקלאות, ליתן היתר לשותפות בחוזה הרשאה שיש לרמ"י עם פלוני, שהנו קצר מועד, שכן זכויותיו של פלוני בקרקע נבחנות מעת לעת על ידי רמ"י . מי שאינו מסוגל לעמוד במטרות ההקצאה שניתנה לו מתבקש להחזיר את הקרקע, ורמ"י תקצה אותה למי שמסוגל לעמוד במטרות ההקצאה. אין הצדקה לאפשר למי שאינו מסוגל לגדל בקר להכניס שותף כאשר ישנם אחרים "העומדים בתור". מדובר במדיניות סבירה ומידתית ואין מקום להתערבות בית המשפט בה.
15. בהשכרה לטווח קצר, ההקצאה חוזרת ונבחנת על ידי רמ"י כל שלוש שנים, וככל שהמתקשר בהרשאת הרעייה מעוניין בשותפות, הוא יכול להביא את העניין מול רמ"י בשלב החתימה על הרשאת הרעייה.
16. ההיגיון שבסעיף 13 לנוהל מעוגן בסעיפים 26-23, 49 ו-50.6 ל"דו"ח צוות בין-משרדי לבחינת ייעול השימוש בקרקע חקלאית במקרקעי ישראל" מחודש מאי 2018 (להלן: "הדו"ח" או "דו"ח ועדת ניצן").
17. אשר למידע שנתקבל מרמ"י אודות עסקאות שיתופיות בקרקע חקלאית, טוען משרד החקלאות, כי השותפויות שאושרו היו מקרים של הרשאת רעייה החתומה על ידי שני השותפים מול רמ"י.
18. בקשת העותר סורבה כדין, ואין מקום להתערב בהחלטת משרד החקלאות.

הדיון מיום 20.5.2021

1. הצדדים חזרו על טענותיהם, והשמיעו דברי סיכום.
2. ב"כ משרד החקלאות הודיע כי הציע לעותר שתי הצעות שסורבו על-ידו והוסיף, כי מזה 15 שנים ידעו שהעותר מפר את החוק וכי רק לאחרונה הושגו ראיות וניתן היה לפעול נגדו בפן החוקי.
3. לגבי החלטות הוועדה שאליהן הפנה העותר ביחס לסעיף 13 לנוהל – טוען משרד החקלאות, כי מדובר באמרות אגב.
4. ב"כ העותר הפנה לסעיף 25(א) לנוהל, לפיו אם הסתבר לממונה בראיות מנהליות שמבקש פעל במרמה, לא יינתן למחזיק היתר לשימוש חורג למשך שנתיים, בהדגישו כי בעניינו של העותר לא נטען כי העותר פעל במרמה, אלא דובר על התנהלות חסרת תום לב, ולכן אין לשלול מהעותר קבלת היתר לשימוש חורג לצמיתות כפי שעשה משרד החקלאות.

בתגובה לטענה זו, טענה ב"כ משרד החקלאות, כי בקשה להיתר לשימוש חורג ניתן להגיש רק בהתייחס לקרקע חקלאית שמוסדרת בחוזה חכירה לטווח ארוך, והוסיפה, כי אף במידה וניתן היה להגיש בקשה לקבלת היתר לשימוש חריג על-ידי העותר, הרי לפי הסיפא של סעיף 25 (א) לנוהל ניתן לשלול את ההיתר לתקופה העולה על שנתיים, וזאת במקרים חריגים ומנימוקים שיירשמו.

דיון והכרעה

1. עיקר המחלוקת בעתירה דנן נסוב סביב סעיף 13 לנוהל. העותר מבקש להורות על בטלות סעיף זה בטענה שנקבע ללא הסמכה בחוק, אינו תואם את מדיניות משרד החקלאות ובהיותו מפלה. מאידך, טוען משרד החקלאות, כי החוק מקנה לשר שיקול דעת רחב וכי סעיף 13 לנוהל הנו חוקי, סביר ומידתי.
2. הוראות הנוהל, שפורסם בשנת 2015, הן בבחינת הנחיות מנהליות שקבע משרד החקלאות לצורך יישומו של חוק ההתיישבות. בחלקו הראשון (פרק ג') עוסק הנוהל בהליך הבקשה להיתר לשימוש חורג ומפרט את השיקולים והקריטריונים השונים לקבלת או דחיית הבקשה למתן היתר על ידי הממונה. בחלקו השני (פרק ד') עוסק הנוהל בתהליך הפיקוח והאכיפה במקרים שבהם עולה חשד להפרת החוק.
3. למותר לציין, כי ככל רשות מינהלית, החלטות משרד החקלאות נתונות לביקורת שיפוטית, כאשר נקודת המוצא היא, כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתו של משרד החקלאות בשיקול דעתו שלו (ראו: בג"ץ 8615/14 פלדשטיין נ' מועצת מקרקעי ישראל, פיסקה 21, 5.1.2017).

"העיקרון המנחה את הביקורת השיפוטית הוא שלטון החוק במובן הרחב של מושג זה. המובן הרחב של שלטון החוק מחייב את רשויות השלטון, קודם כל, לפעול אך ורק על פי לשון החוק שהקנה סמכות לרשות. אך, נוסף לכך, הוא מחייב כל רשות להפעיל את הסמכות גם בהתאם לתכלית החוק. תכלית החוק כוללת, נוסף לתכלית המיוחדת של כל חוק, על פי נשוא החוק, גם את ערכי היסוד של שיטת המשפט, ובעיקר זכויות אדם, שוויון, צדק והגינות... הביקורת השיפוטית אמורה להגן על ערכים אלה" (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ג - הביקורת השיפוטית: כללי הסף, עמ' 1590 (2014)).

"ההנחיות המינהליות כפופות לכללי הביקורת השיפוטית החלים על שיקול דעת מינהלי רגיל, לרבות האיסור שהנחיות מינהליות יחרגו מהסמכות שעל פיה מופעל שיקול הדעת, החובה שההנחיות תהיינה מכוונות למטרות החוק שהעניק את הסמכות ושלא תהיינה מיוסדות על שיקולים זרים. כן על ההנחיות להיות סבירות ואסור להן להפלות" (רענן הר-זהב, המשפט המינהלי הישראלי, עמ' 131 (1996)).

המסגרת הנורמטיבית

1. סעיף 2 לחוק ההתיישבות, שכותרתו "איסור שימוש חורג" קובע כדלהלן:

"המחזיק או הזכאי להחזיק קרקע חקלאית ממקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל – על פי הסכם חכירה או על פי רשות (להלן – מחזיק), לא ינהג בקרקע שימוש חורג אלא על פי היתר בכתב מאת שר החקלאות או מאת מי שהשר הסמיכו לכך ברשומות, ובלבד שאם סירוב להתיר שימוש חורג ניתן על ידי מי ששר החקלאות הסמיכו כאמור, יהיה המחזיק רשאי לבקש עיון מחדש על ידי השר עצמו".

1. רשימת הפעולות המהוות "שימוש חורג" מנויה בתוספת הראשונה של החוק כדלהלן:

"ואלה פעולות בקרקע חקלאית שהן שימוש חורג:

1. העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות; ואולם עיבוד הקרקע על ידי שכירים או על ידי מי שקיבל על עצמו את העיבוד בקבלנות ועל חשבון המחזיק לא יראו כשימוש חורג.

2. יצירת שותפות בקרקע או ביבול, מלבד אם השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים עובדים במידה שווה.

3. הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול.

4. הקניית זכות רכישת היבול בשדה (דמאן).

5. שעבוד היבול, למעט שעבוד שנעשה על פי הוראות פקודת המלוות לזמנים קצרים על יבול (ערובה) 1935, או שעבוד שתנאיו מנעו מהנושה את הטיפול ביבול.

6. הקניית זכות מגורים".

1. סעיף 6(א) לחוק קובע, כי :

"(א) מי שהפר הוראה מהוראות סעיפים 2 או 3 לגבי קרקע חקלאית פלונית שהוא מחזיק בה או לגבי המכסה האישית שניתנה לגביה, ועל אף התראה בכתב מאת שר החקלאות, או ממי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות, לא חדל מן ההפרה תוך חודש ימים מיום קבלת ההתראה, רשאי שר החקלאות, או מי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות, לתבוע בועדה הפקעת זכותו לגבי אותה קרקע חקלאית ולמכסה האישית שניתנה לגבי אותה קרקע.

 (ב)  ביקש המחזיק, לאחר קבלת ההתראה, היתר לשימוש החורג וניתן לו סירוב סופי כאמור בסעיף 2, לא תוגש התביעה אלא כתום חודש מיום שקיבל המחזיק את ההתראה או כתום שבוע ימים מיום שקיבל הודעה על הסירוב, לפי המועד המאוחר יותר.

 (ג)   חדל המחזיק מן ההפרה לאחר קבלת ההתראה, ותוך שלוש שנים חזר והפר הוראה מהוראות סעיפים 2 או 3, מותר להגיש את התביעה לאחר התראה של שבוע ימים".

1. סעיף 13 לנוהל קובע כדלקמן:

"בקשה להיתר לשימוש חורג ניתן להגיש רק בהתייחס לקרקע חקלאית שמוסדרת בחוזה חכירה לטווח ארוך (כגון חוזה משבצת, חוזה מטעים וכיו"ב) ולמטרות החכירה/ השימוש המותר על פי החוזה עם רמ"י".

סעיף 13 לנוהל אינו חוקי ואינו סביר

1. בהתאם לעיקרון חוקיות המינהל, רשות מינהלית רשאית לפעול רק במסגרת הסמכות שהוקנתה לה בחוק, ואינה מורשית לבצע פעולה שלא הוסמכה במפורש לעשותה (ראו: רע"ב 6976-18 שירות בתי הסוהר נ' פרש, פיסקאות 64 ו-65 לחו"ד כב' השופטת ברק-ארז, פיסקה 5 לחו"ד כב' השופט אלרון, פיסקה 4 לחו"ד כב' המשנה לנשיאה (בדימ') מלצר (16.6.2021); בג"ץ 9488/11 מיטראל בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פיסקה י"ז והאסמכתאות שם, 3.2.2015).
2. בבואה של הרשות לקבוע מדיניות, קריטריונים או אמות מידה להפעלת שיקול דעתה, עליה להתאים את ההנחיות ל"תכלית החקיקה" שהעניקה לרשות שיקול דעת (ראו: עע"מ 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פיסקה 41, 24.07.2008).
3. מטרתו של חוק ההתיישבות היא למנוע את "התופעה שבה חקלאים, שקיבלו מהמינהל רשות להשתמש בקרקע חקלאית שהיא נחלת הלאום לשם עיבוד עצמי, יעבירו לצד שלישי זכויות בקרקע החקלאית, בכל צורה שהיא" (ע"א (מחוזי-ת"א) 11889-04-12 גוטליב נ' הרשות המוסמכת לפי חוק ההתיישבות החקלאית, פיסקה 9 והאסמכתאות שם (3.11.2013); ראו גם: ורד דשא, המשפט החקלאי בישראל, עמ' 343 (2014).
4. החוק מבטא אם כן את התפיסה לפיה, מי שקיבל זכויות בקרקע ובמים מהמדינה לשימוש חקלאי, צריך לעבד את הקרקע ולעשות שימוש במכסת המים שהוקצתה לו, בעצמו, ולא להעבירם לשימושם של אחרים, אלא אם ניתן לו היתר לשימוש חורג (ראו גם: סעיף 30 לדו"ח ועדת ניצן).
5. האיסור לביצוע העברה או הקנייה של זכויות בקרקע חקלאית, שהוא אחד מן הפעולות המהוות שימוש חורג, מעוגן גם בחוזי החכירה הנחתמים בין רמ"י לבין המחזיקים בקרקע החקלאית (ראו: סעיף 32 לדו"ח), זאת ללא הבדל בין חוזה חכירה לטווח ארוך לבין חוזה לטווח קצר. בעניינו של העותר האיסור הזה מעוגן בסעיף 5(א) להרשאה, לפיו התחייב העותר "לא להעביר לאחר כל זכות מזכויותיו לפי רשיון זה, לא להעביר או למסור לאחר את הקרקע או חלק ממנה, ולא להרשות לאחר לתפוס את הקרקע או חלק ממנה...".
6. סעיף 13 לנוהל מבחין בין קרקע חקלאית שמוסדרת בחוזה חכירה לטווח ארוך, שלגביה ניתן להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג, לבין קרקע חקלאית שמוסדרת בחוזה לטווח קצר, דוגמת ההרשאה בענייננו, לגביה לא ניתן להגיש בקשה כזו. סבורני, כי הבחנה זו נעשתה שלא כדין.
7. אין בידי לקבל את טענת משרד החקלאות, לפיה, סעיף 13 לנוהל אינו מנוגד לחוק אלא מהווה התוויה של מדיניות וקביעת קריטריונים לצורך הפעלת סמכות שהוקנתה בחוק.
8. בנוגע לחוקיות סעיף 13 לנוהל - ההבחנה האמורה אינה עולה מלשון החוק שהקנה סמכות לשר לבצעו, לא במפורש ולא במשתמע, ועל כך אין מחלוקת.
9. בנוגע להתוויית מדיניות וקביעת קריטריונים – הדברים המובאים בסעיף 6 לנוהל תחת הפרק "רקע לנוהל ומטרתו" יש בהם כדי להפריך את טענת משרד החקלאות, כי סעיף 13 לנוהל נקבע בעקבות המדיניות שהתווה הצוות לגיבוש מדיניות והמלצותיו לעניין יישום החוק שלפי הנטען אומצו על ידי השר, וזו לשונו של סעיף 6 לנוהל:

"הקו המנחה של המלצות הצוות לגיבוש מדיניות לעניין יישום חוק ההתיישבות (להלן- המלצות הצוות), שאומץ על יד השר שמחון, הינו כי קיים צורך לגבש מדיניות שתביא להתייעלות, בדרך של "הפנמת יתרונות לגודל", מנגד, קיים הצורך לשמור על אינטרסים כגון שימור האפשרות של המשק המשפחתי להתקיים כמשק יצרני, פריסת ההתיישבות, שמירת הצביון החקלאי של הכפר ועוד, יש לשקול בחיוב התרת שותפויות בין חקלאים ובין אגודות חקלאיות וכיו"ב, הכול כמפורט בהמלצות הצוות".

ראו גם סעיף 54 לנוהל שקובע, כי:

"יודגש, כי מדיניות משרד החקלאות היא שיש למצות את המאמצים להחזיר את הקרקעות לעיבוד על-ידי החקלאים כנדרש בדין (בין בעצמם ובין באמצעות שותפות שקיבלה היתר)...".

מהאמור עולה, כי סעיף 13 לנוהל מנוגד להמלצות הצוות ולהוראות הנוהל עצמו, לפיהן מדיניות משרד החקלאות היא: שיש לשקול בחיוב התרת שותפויות ולמצות את המאמץ להחזיר את הקרקעות לעיבוד על ידי החקלאים כנדרש בדין.

1. לגבי ההתוויה של המדיניות טוען משרד החקלאות כי המדיניות המשותפת לו ורמ"י מורה כי "הקרקע היא משאב בחסר ויש משקל רב בכללים של צדק חלוקתי בהקצאה" (סעיף 69 לכתב התשובה), וכי "מדובר בקרקע שניתנת בפטור ממכרז ואשר לא נדרש עבורה תשלום ריאלי כלשהו מצד המתקשר מול רמ"י, ועל כן היא מגלמת הטבה כלכלית משמעותית. לפיכך חשוב שהקצאת הקרקע וההטבה האמורה תגיע אל האדם מולו בוצעה ההתקשרות ולא תועבר לגורם נוסף כלשהו" (סעיף 72 לכתב התשובה). חרף זאת, משרד החקלאות לא הצביע על שוני רלוונטי הנעוץ בקרקע החקלאית המוקצית שיש בו כדי להצדיק את ההתוויה שבסעיף 13 לנוהל, ולא הסביר כיצד הקריטריון הקבוע בסעיף זה תואם את עקרונות מדיניותו הנ"ל. דומני, כי אין שונות רלוונטית מבחינת האמור, בין קרקע מוחכרת בחוזה חכירה לטווח ארוך לבין קרקע המוחכרת/המושכרת בחוזה לטווח קצר. הקרקע היא אותה קרקע, ובשני המקרים מדובר במשאב בחסר ובשניהם ישנה חשיבות לכללים של צדק חלוקתי בהקצאתה. מכאן עולה, כי ההבחנה שנעשתה בסעיף 13 לנוהל אינה תואמת ואינה עולה ממדיניותם המוצהרת הן של משרד החקלאות והן של רמ"י.
2. הלכה למעשה, משרד החקלאות מאשר בפועל שותפויות בשטחי מרעה המושכרים לפי הסכמי הרשאה עד שלוש שנים, זאת על אף האמור בסעיף 13 לנוהל (ראו: תשובת רמ"י מיום 24.6.2020 לבקשת ב"כ העותר לקבלת מידע אודות עסקאות שיתופיות בקרקע חקלאית). אשר לטענת משרד החקלאות, לפיה השותפויות שאושרו היו מקרים של הרשאת רעייה החתומה על ידי שני השותפים מול רמ"י, טענה זו לא נתמכה בראיה כלשהי, ודינה דחייה.
3. שני הצדדים מפנים לסעיפים מתוך דו"ח ועדת ניצן משנת 2018. העותר טוען, כי סעיפים 59-58 מלמדים, כי המדיניות היא להרחיב מתן היתרים לשימוש חורג שעה שמדובר בשותפויות. מנגד, טוען משרד הבריאות, כי סעיף 58 מתייחס להרחבת מתן ההיתרים לשימוש חורג הניתנים לקרקעות המוחכרות לטווח ארוך, כעולה מנוהל שקדם לוועדת ניצן וגם מהדו"ח עצמו. אין בידי להסכים עם עמדת משרד החקלאות בהקשר זה. להלן אנמק.

סעיפים 59-58 לדו"ח ועדת ניצן מורים, כי:

"58. אחד הנושאים החשובים לפיתוחה של חקלאות מודרנית הינו שיתוף פעולה אנכי ושיתוף פעולה אופקי וזאת על מנת להגיע לידי ניצול של יתרונות לגודל ועיבוד אינטנסיבי ויעיל יותר.

59. בהתאם לכך, מתן ההיתרים לשימוש חורג על ידי הממונה על חוק ההתיישבות, אשר נועדו להגדלת התפוקות מעיבוד הקרקע החקלאית, יורחב ביחס למצב הנוכחי, לצורך ייעול השימוש בקרקע החקלאית, ובלבד שלא תתאפשר חכירת משנה".

על אף נחרצות משרד החקלאות בטענתו, כי "... מהדוח עצמו עולה בצורה מאוד ברורה ההדגשה שהיתרים לשימוש חורג ניתנים לקרקעות לטווח ארוך, וכן שבקרקע זמנית לא ניתן להעביר את הזכויות..." (סעיף 78 לכתב התשובה), הדברים הנטענים בנוגע להבחנה בין קרקע המוחכרת לטווח ארוך לבין קרקע המוחכרת/המושכרת לטווח קצר אינם עולים מהדו"ח, בוודאי שלא בצורה מאוד ברורה או מודגשת, ולא בכדי לא השכיל משרד החקלאות להפנות למראה מקום מתוך הדו"ח לתימוכין בטענתו.

ההתייחסות היחידה בדו"ח לעניין תקופת השימוש היא במסגרת סעיף 49 לדו"ח, שבמסגרתו הומלץ על קידום החלטה של מועצת מקרקעי ישראל אשר תאפשר הקצאת קרקע זמנית לתקופה ארוכה לצורך ייעול השימוש בקרקע. מדובר בהמלצה לשינוי עתידי שאין בה כדי ללמד במפורש או במשתמע על ההבחנה בין חוזה חכירה לטווח ארוך לבין חוזה חכירה/השכרה לטווח קצר.

אכן, כפי שטען העותר ובצדק, סעיפים 58 ו- 59 לדו"ח שמים דגש על יתרונות לגודל לצורך ייעול השימוש בקרקע חקלאית, ללא שום הבחנה בעניין תקופת השימוש בקרקע, בין אם חוזה חכירה לטווח ארוך או חוזה הרשאה לטווח קצר.

1. לתמיכה בתוצאה אליה הגעתי בדבר אי-חוקיות סעיף 13 לנוהל, ראו: ו"ע (שלום-ת"א) 38890-01-13 אנג'וני נ' אגודת הפלחה מבואות ירושלים אגודה חקלאית שיתופית בע"מ, פיסקה 89 (23.10.2017); החלטת המחיקה, פיסקה 45. בשני המקרים דחתה הועדה את טענת הממונה ומשרד החקלאות הנסמכת על סעיף 13 לנוהל, לפיה על פי החוק לא ניתן ליתן היתר לשימוש חורג בקרקע זמנית. אמנם מדובר בערכאה ראשונה שהחלטותיה אינן מחייבות, עם זאת שתי ההחלטות ניתנו ע"י שתי ועדות הכרעה שונות, שכל אחת מורכבת משופט שלום ושני מומחים, שהוקמה בהתאם לסעיפים 4 ו-5 לחוק במיוחד לצרכי החוק ויש להן את המומחיות, הידע והניסיון בענייני החוק. מכאן ניכרת חשיבות רבה להחלטות הועדה ומעמדן.

סעיף 13 לנוהל אינו מידתי ופוגע בזכויות העותר

1. כל החלטה של רשות מינהלית צריכה לעמוד במבחני מידתיות וסבירות. בבג"ץ 3477/95 בן עטייה נ' שר החינוך, התרבות והספורט (23.7.1996) נקבעו מבחני משנה לבחינת מידתיות הפעולה השלטונית- הראשון, יסוד ההתאמה, הדורש כי הרשות המינהלית תבחר באמצעי מתאים להשגת המטרה של החוק. אמצעי יחשב לא-מתאים אם הוא לא-חוקי או אם אין הוא מסוגל להשיג את מטרת החוק מבחינה מעשית; השני, האמצעי הנבחר צריך לפגוע בפרט במידה הקטנה ביותר; השלישי, האמצעי אינו ראוי אם פגיעתו בפרט היא במידה העולה על התועלת שבהגשמת התכלית.
2. לטענת העותר סעיף 13 לנוהל אינו עומד באף אחד מן המבחנים הללו. מנגד, טוען משרד החקלאות, כי סעיף 13 לנוהל הנו מידתי, ו"ככל והמתקשר בהרשאת הרעייה מעוניין בשותפות, הוא יכול להביא את העניין מול רמ"י בשלב החתימה על הרשאת הרעייה" (סעיף 71 לכתב התשובה).
3. אני מקבל את טענת העותר וקובע, כי סעיף 13 לנוהל אינו מידתי.

אשר למבחן הראשון – כפי שקבעתי לעיל, סעיף 13 לנוהל אינו חוקי ומכאן נובע כי אינו מתאים להשגת המטרה של החוק.

אשר למבחן השני – סעיף 13 לנוהל פוגע בעותר ובשותף (מנדורי) במידה גבוהה. בקשת העותר להכניס שותף נובעת מצורך בכך יחד עם הרצון להמשיך ולהחזיק בקרקע החקלאית ולעבדה. הדברים עולים ממכתב העותר מיום 27.10.2019 אל הממונה : "לנוכח המצב הכספי הקשה ומצבו הרפואי מחד ורצונו העז להמשיך ולקיים את חלומו להתיישבות ברמת הגולן וגידול עדר בקר מאידך נאלץ לכנס (צ"ל: להיכנס - ש"א) לשותפות בעדר" (סעיף 13 למכתב). לטענת העותר, הסירוב למתן היתר לשותפות בין העותר ומנדורי עלול לגרום לנזקים רבים הכרוכים בהוצאת מחצית מעדר הבקר (כ- 340 ראש בקר) משטח מרעה מגודר לשטחים פתוחים, עלייתם על עורקי תחבורה ראשיים וכניסתם למטעי שמורות טבע ושטחי מרעה המוחזקים על-ידי אחרים (ראו: סעיף 30 לעיקרי הטיעון מטעם העותר).

אשר למבחן השלישי – הפגיעה שתיגרם לעותר כתוצאה מהסירוב לתת היתר לשותפות עם מנדורי אינה מידתית. סעיף 13 לנוהל פוגע באינטרסים הכלכליים של העותר וביעילות השימוש בקרקע החקלאית והפקת המיטב ממנה באמצעות הפנמת יתרונות של גודל. מדובר בפגיעה בלתי מידתית בזכותם של המתקשרים עם רמ"י בחוזים לטווח קצר וביכולתם לבקש להתיר להם שימוש חורג, פגיעה שעולה על התועלת שבהגשמת התכלית, כאשר בענייננו טוען משרד הבריאות כי במצב שמאן דהוא אינו מסוגל לעמוד בהקצאה שניתנה לו, הוא מתבקש להשיב את הקרקע לרמ"י שתקצה אותה לאחר "שעומד בתור" (ראו: סעיף 69 לכתב התשובה).

סעיף 13 לנוהל פוגע בעקרון השוויון

1. "השאלה שעליה יש להשיב בהעברת ביקורת שיפוטית על טענה לפגיעה בשוויון איננה רק מהו המניע של הגורם המחליט על הפגיעה, אלא גם מהי התוצאה של ההחלטה. החלטה כאמור עשויה אפוא להיפסל, לא רק כאשר המניע שביסודה הוא לפגוע בשוויון, אלא גם כאשר המניע הוא אחר, אך הלכה למעשה, נפגע השוויון" (בג"ץ 3865/20 שוקרון נ' המועצה המקומית קרית ארבע, פיסקה 3 והאסמכתאות שם, 07.10.2020).
2. בענייננו, סעיף 13 לנוהל מפלה, הלכה למעשה, את המחזיקים בקרקע חקלאית מכוח חוזה הרשאה לטווח קצר לעומת המחזיקים מכוח חוזה חכירה לטווח ארוך, בכך שאינו מאפשר לראשונים להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג. בעניינו של העותר סירוב משרד החקלאות לתת היתר לשותפות יש בו כדי לפגוע בקניינו ובעסקו של העותר, ולמנוע בעדו מלהפיק תועלת מירבית מהקרקע באמצעות יתרון הגודל (הוספת שותף והגדלת התוצר החקלאי- רעיית עדר בקר), זאת כאשר אין שונות רלוונטית בין שתי הקבוצות, ועמדתי על כך לעיל.
3. טענתו של העותר, לפיה בקשתו לשותפות נדחתה בשל מוצאו של מנדורי (בן מיעוטים), דינה להידחות. בקשתו נדחתה בעיקר בשל היותו מחזיק בקרקע מכוח חוזה הרשאה לטווח קצר.

סיכום בעניין סעיף 13 לנוהל

1. סעיף 13 לנוהל מנוגד לחוק, אינו מידתי ופוגע בעיקרון השוויון, ומשכך דינו להתבטל.
2. בהינתן מסקנה זו, דין הנימוק הראשון להחלטת השר המבוסס על סעיף 13 לנוהל להידחות.

להלן אדון בשני הנימוקים הנוספים להחלטת השר.

התנהגות העותר

1. משרד החקלאות טוען, כי העותר התנהג במשך שנים רבות בחוסר תום לב ובהעדר ניקיון כפיים, ומשכך בדין דחה את בקשתו להיתר לשימוש חורג.

1. מדובר בטעם נוסף לדחיית בקשת העותר, אם כי לא עיקרי (הטעם העיקרי הוא סעיף 13 לנוהל).
2. העותר הודה כי הפר את החוק החל משנת 2013, המועד בו ערך הסכם שותפות עם מנדורי, כאשר בהתאם לזכרון דברים שנערך ביניהם, החלה השותפות ביניהם בתאריך 1.1.2009. אמנם העותר התנהג בחוסר תום לב ובהיעדר ניקיון כפיים, עם זאת התנהלותו של משרד החקלאות מקהה מעוקצה של הטענה, וזאת מהטעמים שלהלן:
3. משרד החקלאות ידע בפועל על המצב לאשרו, אך לא נקט בשום פעולה אקטיבית לטיפול בהפרה. לראשונה הוא פנה לעותר בעניין ההפרה רק ביום 5.8.2019 – מועד שליחת ההתראה. מדובר בשיהוי ניכר מצד משרד החקלאות.

לדבריו של ב"כ משרד החקלאות:

"כבר 15 שנה אנחנו יודעים שבשטח יש הפרה ארוכה ומתמשכת שנים ארוכות, ידענו שבשטח העותר מציג מול המדינה כאילו הוא הבעלים היחידי של העדר, מקבל מענקים מהמדינה במצג שווא, ורק בעקבות פרשת הנשרים, התגלו עדויות וראיות שלא רק מעלות שאין פה שותפות אלא שהעדר, יש הודעת (צ"ל: הודאת – ש"א) בעל דין, אביו של מנדורי, אומר שהעדר כולו שלו ולא של העותר" (עמ' 9 ש' 9-5 לפרוט').

לעניין זה יפים דבריה של כב' הנשיאה נאור, בעע"מ 8968/14 שטרית נ' עיריית טבריה, (31.8.2017), בפיסקה 17:

"..התנהלותה הדיונית הבעייתית של הרשות מנטרלת בנסיבות העניין את הפגם שנפל בהתנהלותו הדיונית הבעייתית של המערער. לא יהיה זה מוצדק לדחות את העתירה על הסף אך בשל התנהלותו של המערער ובהתעלם מאופן ניהול ההליך על ידי העירייה. דברים ברוח דומה נפסקו על ידי בית משפט זה בעבר. כך למשל בבג"ץ 10/80 זילכה נ' ראש עיריית חולון, פ"ד לד(4) 651, 655 (1980) ציינה השופטת בן-עתו כי אי נקיון כפיה של הרשות עשוי לשמש עילה לבית המשפט לדון בעתירה לגופה וזאת גם אם העותר "עשה דין לעצמו והכתים ידיו הוא". ובמקרה נוסף פסק בית המשפט, בדחותו טענת סף הנוגעת להתנהלותו של עותר, כי כל עותר חייב לנהוג כדין אך גם הרשות נדרשת לנהוג בהגינות ובשוויון (ראו, עע"ם 7245/11 ג'בארין נ' יושב ראש הוועדה המחוזית חיפה, [פורסם בנבו] פיסקה 24 (30.12.2012)). הלכה זו נפסקה אומנם ביחס להתנהלותם של הצדדים לפני הגשת העתירה. ואולם היא יפה, בשינויים המחויבים, גם ביחס להתנהלותם של הצדדים במהלך הדיון בעתירה עצמה (וראו גם זמיר, בעמ' 2018)...".

1. ראו גם: סעיפים 24-23 לכתב התשובה לעניין דו"חות הסיירת הירוקה, שתפקידה לפקח על שטחים בהנחייתו המקצועית של הממונה במשרד החקלאות (ראו: סעיף 39 לנוהל), מהם עולה, כי העותר מפר את החוק החל משנת 2006. הגורמים המוסמכים במשרד החקלאות לא פעלו ולא נקטו בפעולות הדרושות לשם טיפול בחשד להפרת החוק, המנויות בפרק ד' לנוהל.

לא למותר להדגיש, כי עסקינן במקרקעי ציבור המהווים משאב חיוני בעל ערך רב, ונודעת חשיבות רבה לשמירה ופיקוח עליהם, כאשר החוק מהווה כלי נוסף לפיקוח ואכיפה של חוזה החכרת קרקע חקלאית בין המדינה והחקלאי (ראו: סעיף 2 לנוהל וסעיף 9 לכתב התשובה).

1. העותר מחזיק בקרקע במשך יותר משלושים שנה לפי חוזי הרשאה עם רמ"י המתחדשים כל 3 שנים. אף חוזה ההרשאה האחרון חודש ביום 19.12.2019 לאחר שההתראה הובאה לידיעת רמ"י ומשרד החקלאות, וזאת עד ליום 22.8.2022. משעסקנן במחדל שנמשך לאורך תקופה משמעותית, מותר להניח, כי העותר סבר כי משרד החקלאות משלים עם המצב הקיים וסמך על כך, כטענת בא-כוחו, לפיה: "כולם ידעו, יש אינטרס הסתמכות של העותר" (ש' 4 עמ' 11 לפרוט'; ראו גם סעיף 44 לעיקרי הטיעון מטעם העותר).
2. סעיף 25 לנוהל קובע, כי בבואו לבחון בקשות לקבלת היתר לשימוש חורג ישקול הממונה, בין היתר, גם הפרות קודמות של החוק של מבקש הבקשה או של המתקשר. מקום שהסתבר לממונה בראיות מינהליות שהמבקש פעל במרמה, לא יינתן למחזיק היתר לשימוש חורג מכל שטח למשך שנתיים, למעט במקרים חריגים ומנימוקים שיירשמו. משמע, אף במידה ופעל העותר בחומרה רבה יותר - במרמה, מה שלא נטען על-ידי משרד החקלאות, לא יינתן לו היתר לשימוש חורג לשנתיים. לפיכך, משנטען כי העותר התנהג בחוסר תום לב ובהיעדר ניקיון כפיים אין לשלול כליל את האפשרות לתת לו היתר כפי שהוחלט.
3. יוצא, כי דין הנימוק השני של ההחלטה, ביחס להתנהלותו של העותר – להידחות.

הגורם המוסמך לדון בבקשה

1. בהינתן התוצאה אליה הגעתי בדבר אי-חוקיות סעיף 13 לנוהל ופסילתו/ביטולו, הסמכות לדון בבקשת העותר לאישור שימוש חורג נתונה לממונה ולשר (ראו: סעיפים 2 ו-6(ב) לחוק).
2. לפי מדיניות משרד החקלאות יש למצות את המאמצים להחזיר את הקרקעות לעיבוד על-ידי החקלאים כנדרש בדין, והרחבת מתן היתרים לשימוש חורג לצורך ייעול השימוש בקרקע החקלאית. ראו לעניין זה: סעיפים 6 ו- 54 לנוהל, סעיפים 58 ו- 59 לדו"ח, פיסקאות 48-47 להחלטת המחיקה. משרד החקלאות לא הראה ולא טען, כי נעשו מאמצים כאלה מצדו, וההחלטה אינה מתיישבת עם המדיניות שלו ודינה להתבטל.
3. לפיכך, על משרד החקלאות לפעול בהתאם למדיניותו שלו ולמצות את המאמצים להחזיר את הקרקע לעיבוד על-ידי העותר, בין בעצמו ובין באמצעות שותפות שתקבל היתר. יש להמשיך במאמצים אלו, גם לאחר שהוגשה תביעה חדשה לוועדת ההכרעה (ראו: סעיף 54 סיפא לנוהל).

סוף דבר

1. דין העתירה המתוקנת להתקבל. בהתאם, אני מורה על בטלות סעיף 13 לנוהל, ועל ביטול החלטת השר מיום 21.10.2020 על כל נימוקיה.
2. מאחר ובית המשפט אינו הגורם המחליט, יש להורות על החזרת הדיון בבקשתו של העותר לגורם המוסמך כאמור, אשר ייתן החלטה עניינית בבקשתו של העותר בכל ההקדם ולא יאוחר מחלוף 90 ימים מיום קבלת פסק דין זה.
3. אני מחייב את המשיבה לשלם לעותר הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪, וזאת תוך 45 יום מיום קבלת פסק-הדין, שאם לא כן, יתווספו לסכום זה הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד התשלום בפועל.
4. עיכוב ביצוע

מאחר ומדובר בפסק דין שאינו עולה בקנה אחד עם המדיניות של המשיב, ובשל השלכות רוחב שיכולות לנבוע ממנו, אני מורה על עיכוב ביצועו, על חלקיו השונים, עד לתום התקופה של הגשת הערעור, וככל שיוגש כזה, עד להכרעה בערעור.

ניתן היום, ג' אב תשפ"א, 12 יולי 2021, בהעדר הצדדים.