לפני עתירה לביטול החלטת המשיבים מיום 2.5.2018 לחייב את העותרת בתשלומי ארנונה בעבור הנכס שברשותה בסיווג "משרדים, שירותים ומסחר" במקום "בית מלאכה" כפי שהסכימו הצדדים בעבר.

רקע

1. העותרת מחזיקה בנכס המצוי ברחוב יד חרוצים 18, קניון "האחים ישראל", בירושלים (להלן – הנכס). במהלך השנים הפעילה העותרת בנכס בית ספר פרטי ללימוד אופנה ותפירה, סלון כלות ומתפרה.
2. בסמוך לכניסת העותרת לנכס, בשנת 2004, התגלעה מחלוקת בין הצדדים באשר לסיווג הנכס ושטחו. בהשגה שהגישה העותרת על החיובים שהטילה המשיבה 2 (להלן – העירייה) בארנונה נטען, בין היתר, כי יש לסווג את החלק בנכס המשמש לבית הספר בסיווג "בתי ספר ציבוריים".
3. ביום 21.2.2006 הגיעו הצדדים להסכמות שהועלו על הכתב ביום 12.7.2006 (להלן – ההסכם הפשרה). סוכם בין הצדדים כי הנכס יחולק לשלושה חלקים בצורה הבאה: 75 מ"ר מהנכס המשמשים כבית ספר לתפירה ואופנה יסווגו כ"בית מלאכה", 42 מ"ר המשמשים כמתפרה יסווגו כ"בית מלאכה" ו-140 מ"ר המשמשים כסלון כלות, יסווגו כ"משרדים, שירותים ומסחר". כך נכתב בסעיף 4 להסכם הפשרה:

"מוסכם כי משטחו של נכס זה בשטח 215 מ"ר, שטח בן 75 מ"ר המשמש כבית ספר יסווג כבית מלאכה, וזאת בגין התקופה המתחילה ביום 1.7.04."

1. החל מהיום בו הגיעו הצדדים להסכמות ועד שנת 2018 העירייה המשיכה לסווג את הנכס באופן שמשקף את ההסכמות וגבתה דמי ארנונה בהתאם מהעותרת. בתחילת שנת 2018 העותרת צמצמה את שטח סלון הכלות בנכס. לאחר שהודיעה על כך לעירייה, זו שלחה מטעמה מודד לנכס.
2. לאחר שהעירייה שלחה לעותרת הודעה לתשלום ארנונה לפיה 24.09 מ"ר משטח הנכס סווגו כ"משרדים, שירותים ומסחר" ו-114.77 מ"ר סווגו כ"בית מלאכה". ביום 7.3.2018 הגישה העותרת השגה במסגרתה ביקשה לאחד את השטחים לכדי נכס אחד בטענה שמדובר בבית ספר לתפירה ומלאכה אחד שאותו יש לסווג כ"בית מלאכה".
3. ביום 28.3.2018 העירייה שלחה לנכס מודד נוסף. ביום 2.5.2018 נשלחה החלטת המשיב 1, מנהל הארנונה של עיריית ירושלים (להלן – המשיב) מושא העתירה שלפני, לפיה אוחדו שני הנכסים תחת מספר זיהוי נכס והוא הוגדר תחת הסיווג "משרדים, שירותים ומסחר" וזאת משום שלפי ממצאי הביקורת, בנכס מופעל בית ספר פרטי לאופנה ותפירה ושימוש זה הינו שימוש עסקי ומתן שירות ולא שימוש של בית מלאכה.
4. ביום 6.7.2018 הגישה העותרת ערר לוועדת ערר לענייני ארנונה, במסגרתו טענה כי בינה לבין המשיב נחתם הסכם פשרה אשר הופר. העותרת טענה שהשתחררות העירייה מהסכם הפשרה אינה סבירה, והעירייה אינה רשאית לסגת ממנו משלא חל שינוי מהותי בנכס מאז שנכרת ההסכם.
5. ביום 6.5.2019 ניתנה החלטתה של ועדת הערר לפיה הפעילות בנכס היא מלאכה, ובהתאם הסיווג המתאים לנכס הוא סיווג של "בית מלאכה". על החלטה זו הגישו המשיבים ערעור מנהלי שנידון לפני (עמ"נ 41970-06-19). המשיבים טענו להרחבת חזית אסורה, שכן בכתב הערר לא נזכרה הטענה לפיה סיווג הנכס הוא "בית מלאכה" בהתאם לשימוש שנעשה בו, אלא רק בהתייחס להסכם הפשרה שלגביו לא מוסמכת ועדת הערר לדון. כמו כן, נטען כי סוג השימוש שנעשה בנכס מתאים לסיווג "משרדים, שירותים ומסחר".
6. ביום 2.1.2020 התקיים לפני הדיון בערעור המנהלי. בהסכמת הצדדים הערעור התקבל, כך שהחלטת ועדת הערר בוטלה וההשגה שהגישה העותרת נדחתה. בד בבד, נשמרה לעותרת האפשרות להגיש עתירה בכל הנוגע לאי קיום הסכם הפשרה וזאת מבלי שהמשיבים יהיו רשאים לעמוד על טענת שיהוי.
7. ביום 27.02.2020 הוגשה העתירה שלפני.

טענות העותרת

1. העותרת טוענת כי הסכם הפשרה שנחתם בין הצדדים בחודש יולי 2006 עומד בתוקפו ומחייב את העירייה. לטענתה, הסכם הפשרה לא הוגבל בזמן ואומד דעת הצדדים וגמירות דעתם, כפי שמשתקפים מההסכם, מהמשא ומתן שקדם לו ומתקופת קיומו, מעידים כי הצדדים התכוונו לקיים את הסכם הפשרה כל עוד לא יחול שינוי קיצוני בנסיבות. עוד נטען כי לפי הפסיקה רק בשינוי נסיבות קיצוני, שלא חל בענייננו, יש כדי לשחרר את העירייה מהסכם הפשרה.
2. לפי העותרת, במסגרת ההחלטה מיום 2.5.2018, לא נלקח בחשבון הסכם הפשרה, ולכן מדובר בהחלטה לא מנומקת ושרירותית שיש לבטלה. העותרת דחתה את טענת המשיבים שהסכם הפשרה לא נועד להסדיר פני עתיד. לשיטתה, משמדובר בטענה חדשה, שלא עמדה לנגד עיני המשיבים כשקיבלו את ההחלטה, הרי שטענה זו לא יכולה להצדיק את ההחלטה בדיעבד.
3. העותרת טוענת שיש לה אינטרס הסתמכות מוגבר שחיובי הארנונה ייערכו בהתאם לחיוב בהסכם הפשרה וזאת מכיוון שלא חלו תמורות משמעותיות בדין או שינויים עובדתיים בנוגע לקובעי השומה בנכס, ומכיוון שבמשך 12 שנים נשלחו לעותרת שומות על פי קובעי המס כפי שהוגדרו בהסכם הפשרה. העותרת דחתה בהקשר זה את טענת המשיבים כי הגבייה נעשתה בטעות בתום לב, משלא הוצגה כל ראיה לכך שנפלה טעות כלשהי ומהי אותה טעות.
4. בהתאם נטען כי ההחלטה להשתחרר מהסכם הפשרה, היא בלתי סבירה.
5. עוד טוענת העותרת כי סיווג הנכס כ"בית מלאכה" כפי שנעשה לפי הסכם הפשרה הינו סיווג נכון שמשקף מס אמת. נטען כי חזקה על העירייה שהיא נקטה במבחן המשפטי הנכון בטרם חתמה על הסכם הפשרה ובטרם סיווגה את הנכס לכתחילה כ"בית מלאכה". לכן מושתקת העירייה מלטעון כיום אחרת, בהיעדר שינוי במצבו הפיזי והתפקודי של הנכס מאז חתימת ההסכם. העותרת טוענת שאפילו אם הערכת הסיכונים שערכה העירייה אז הייתה שגויה, אין בכך כדי לאפשר לה היום לסטות משיקול הדעת שהביא אותה לחתום על ההסכם. עוד נטען כי הערכאה המוסמכת – ועדת הערר – קבעה קביעה מהותית בדבר הסיווג הנכון של הנכס, וזאת כשיטת העותרת. לפי העותרת, השתחררות מהסכם הפשרה בנסיבות אלה מהווה למעשה הכשר לפעול בניגוד לדין.
6. העותרת דחתה את טענת המשיבים כאילו נוכח פסק הדין בעמ"נ 41970-06-19, קם מעשה בית דין המונע ממנה לטעון כי לגופו של עניין הסיווג הנכון של הנכס הוא זה שנקבע בהסכם הפשרה. לפי העותרת, הקביעה הנורמטיבית של ועדת הערר כי הנכס משמש כבית מלאכה, גם אם אינה מחייבת באופן פורמאלי, היא עדיין הדיון היחיד שהתקיים לגופו של עניין – ולא נסתר. זאת שהרי הערעור המינהלי התקבל ללא דיון לגופו של עניין בסיווגו הנכון של הנכס לצורך ארנונה, אלא רק בשל העובדה שוועדת הערר דנה לגופו של עניין מבלי שהערר שהגישה העותרת בפניה ביקש זאת ממנה. לשיטת העותרת, השאלה העומדת במרכז העתירה היא האם המשיבים היו רשאים לבטל את ההסכם עם העותרת, תחת ההנחה שהסכם הפשרה משקף את הדין המהותי.

דיון

1. נושא ההסכמים בין הרשות לנישום בענייני ארנונה נידון רבות בבתי המשפט וכבר נאמר בעבר כי הסכמים אלו הם עניין רצוי מטעמים של חיסכון ויעילות (ראו: בר"מ 8312/07 הסוכנות היהודית נ' עיריית טבריה, פס' 7 (21.5.2009)‏‏).
2. המסמך מיום 12.7.2006 אמנם לא הוכתר בכותרת "הסכם פשרה" אולם תוכנו מלמד כי מדובר באופן מהותי בהסכם פשרה שהצדדים התכוונו להתחייב בו. מלשון הסכם הפשרה ברור כי המסגרת להסכמות היא הערר שהוגש, ואכן, אין חולק בין הצדדים כי מדובר בתוצר של משא ומתן לפשרה, כך בסעיף 1: "סיכום זה נעשה מבלי שיש בו בכדי להוות הודאה של צד כלשהו בטענות משנהו" ובסעיף 7 נכתב: "לאחר שההסדר ייחתם על ידי שני הצדדים אנו נמשוך כל השגה ו/או ערר ביחס לנכסים הנ"ל". המסמך חתם המשיב בצירוף חותמת העירייה כך – "הריני לאשר את ההסדר המפורט לעיל ואנו נפעל על פיו". ההסכמה שהסכם הפשרה לגבי סיווג הנכס קיבלה ביטוי בגביית הרשות את דמי הארנונה משך השנים שחלפו, עד שנת 2018.
3. המשיבים טענו כי הסכם הפשרה נחתם בחוסר סמכות, מן הטעם שלא ניתן לו תוקף של פסק דין או מן הטעם שסמכות המשיב להתחייב בהסכם הוגבלה למסגרת הזמן הקבועה ביחס לתקופה לגביה מוסמכת ועדת הערר לדון כקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976. אין בידי לקבל טענה זו. האסמכתאות שצירפו המשיבים אינן מלמדות על כך, ולמעשה בעניין ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, נט(1) 111 (2004)הכיר בית המשפט העליון בתוקפה של הסכמת הצדדים שהושגה במסגרת הליך של השגה וערר לגבי סיווג מבנים, וזאת גם 8 שנים לאחר שהושגה (אף ששם ניתן להסכמה תוקף של פסק דין. כן ראו לעניין זה עמ"נ (מינהליים חי') 49957-07-19 מנהל הארנונה במועצה האזורית מנשה נ' מחצבות ורד בע"מ (24.7.2020)).
4. עם זאת, אין בידי לקבל את גישת העותרת, כאילו הסכם הפשרה מחייב את המשיבים בסיווג הנכס לנצח. חוזה אינו תקף לעולמי עד אם לא נקצב מועד לפקיעתו, ולעניין אינטרס ההסתמכות – מאופיים המיוחד של ענייני ארנונה ניתן להסיק כי הצדדים לא התכוונו כי הסכם הפשרה יחייב לצמיתות (עע"מ 8183/03 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן, פס' 36-35 (22.8.2010)). נראה כי בתי המשפט אף גילו דעתם כי ראוי שהסכמי פשרה בעניינים פיסקאליים, לרבות ענייני ארנונה, יוגבלו בזמן (עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, פס' כח (21.8.2011)‏‏ ואסמכתות שם).
5. ואכן, רשות המבקשת להשתחרר מהסכם מצווה לשקול את השיקולים הרלוונטיים, לאזן ביניהם ולפעול בהתאם לכללי המשפט המינהלי בטרם תחליט לסטות מההסכם (ראו: עניין חברת חשמל לישראל בע"מ לעיל, פס' 15 לפסק דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה; עע"מ 5666/09 עיריית פתח  תקוה נ' ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ, פס' 28 (21.6.2011)). משהחליטה הרשות להשתחרר מההסכם, די בכך שתשלח לנישום שומה מתוקנת (ראו עמ"נ (מינהליים חי') 49957-07-19 מנהל הארנונה במועצה האזורית מנשה נ' מחצבות ורד בע"מ, פס' 25 (24.7.2020)‏‏ והאסמכתות המפורטות שם).
6. בענייננו, אף שהתשובה לעתירה שלפני פירטה נימוקים אפשריים כבדי משקל להשתחררות מהסכם הפשרה, מההחלטה נשוא העתירה מיום 2.5.2018 לא עולה כי עניין הסכם הפשרה נשקל כלל. אינני סבורה שתשובה לעתירה בהליך שיפוטי מפי באי כוח הרשות יכולה להחליף את חובת הרשות עצמה לשקול את השיקולים הרלוונטיים בטרם תתקבל ההחלטה. במובן זה נפל פגם בהחלטה נשוא העתירה.
7. בנסיבות אלה, אני סבורה שיש להחזיר את העניין למשיב אשר ישקול את השיקולים הרלוונטיים ויקבל החלטה בעניין בהתחשב בכללי המשפט המינהלי.
8. נוכח התוצאה, כל צד יישא בהוצאותיו.

ניתן היום, כ"א כסלו תשפ"א, 07 דצמבר 2020, בהעדר הצדדים.