לפני ערעור על גזר דינה של ועדת האתיקה של המהנדסים והאדריכלים מיום 27.1.20. האם הופעלו אמות המידה המשמעתיות באופן ראוי בנסיבות המקרה הנוכחי? זו השאלה העומדת להכרעה.

הרקע וההליך הקודם

1. גב' מרעי (להלן: המשיבה) היא אדריכלית בהכשרתה. ביום 25.3.15 הוגשה נגדה קובלנה משמעתית לוועדת האתיקה של המהנדסים והאדריכלים (להלן: הוועדה או ועדת האתיקה). על פי הקובלנה המשיבה הצהירה שהיא "מהנדס שלד" ו"אחראי על ביצוע השלד" הגם שזו אינה הסמכתה המקצועית. בחלק מהמקרים אף הגישה חישובים סטטיים לצד הצהרתה על יציבות המבנה, למרות שאינה מוסמכת לעשות זאת. כתב הקובלנה פירט 14 בקשות שהוגשו בין השנים 2013-2009. צוין בו כי המשיבה הצהירה את ההצהרות במטרה להשיג אישורים מכוח דיני התכנון והבניה.

על רקע זה הואשמה המשיבה בעבירה על הוראת ייחוד התואר (סעיף 2(א) לחוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958); הפרת החובה לשמור על טובת הציבור (תקנה 2 לתקנות המהנדסים והאדריכלים (כללים בדבר התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע), התשנ"ה-1994)(להלן: התקנות)); הפרת חובת מתן שירותי מקצוע במיומנות וברמה מקצועית (תקנה 3(א) לתקנות); והפרת חובת מתן שירות מקצועי תוך שמירה על הגינות מקצועית (תקנה 4 לתקנות).

2. הוועדה דנה בקובלנה המשמעתית. במהלך פרשת ההגנה ובטרם התייצבו עדי ההגנה הודיעה המשיבה כי היא חוזרת מכפירתה ומודה בעובדות כתב הקובלנה. הצדדים טענו לעונש, והוועדה גזרה (ביום 11.2.19) את דינה של המשיבה. הוועדה כי:

מדובר בעבירות חמורות הפוגעות בצורה קשה בחוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958...הנקבלת, בחותמה עם חותמת המשרד, כמתכנן שלד, התחזתה כמהנדס בזמן שיש ברשותה רשיון לאדריכלות בלבד...בהתנהגותה היא גם פגעה בחובה לשמור על בטיחות הציבור...העבירות לא בוצעו פעם אחת אלא ארבע עשרה פעמים דבר המראה על שיטתיות בביצוע העבירה ומוסיף חומרה למעשים המיוחסים לה.

במתן העונש התחשבנו בעובדה שהנקבלת הודתה בעבירות המיוחסות לה ובזה חסכה זמן הוועדה. כמו כן הבאנו בחשבון את העובדה שהנקבלת, בזמן שעברה את העבירות האמורות, לא הייתה מודעת לחומרת מעשיה.

על רקע זה נגזר דינה של המשיבה להתליית רישיון לשלוש שנים מהם שלושה חודשים בפועל והיתרה על תנאי שלא תבצע עבירה דומה במשך חמש שנים. עוד נקבע שוועדת האתיקה ורשם המהנדסים יפרסמו גזר דין זה.

3. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן: המערער) לא השלים עם גזר הדין המשמעתי והגיש ערעור שהתברר לפניי (עש"א (מחוזי ת"א) 30307-03-19 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים נ' מרעי (פורסם במאגרים; 2019)). בסופו של יום נקבע כי התוצאה המשמעתית שהוועדה הגיעה אליה אינה יכולה לעמוד, וזאת כיוון שהיא לא נומקה די הצורך. הוועדה ציינה כי העבירות המשמעתיות הן חמורות. פגיעתן קשה. התנהלות המשיבה הייתה שיטתית. לא דובר במעידה חד פעמית. והנה, אמצעי המשמעת שהוטל בגין כל אלה אינו הולם, על פני הדברים, כלל ועיקר את החומרה שהוועדה עצמה מצאה. המערער הציג מקרים אחרים שבהם הוטלו אמצעי משמעת חמורים יותר בגין התנהלות חמורה פחות, אלא שדיון של ממש ביחס לאלה לא התקיים לפני הוועדה.

נקבע שאין זה ראוי שההזדמנות הראשונה, בה יהיה מקום לקיים דיון ביחס בין אמצעי המשמעת שהוטל על המשיבה לבין המדיניות המשמעתית הנוהגת, יהיה בבית משפט זה. לכן הוחזר ההליך לוועדה כדי שתבחן את עניינה של המשיבה בשים לב לאמצעי משמעת, שהוטלו על ידה בעבר במקרים הרלוונטיים לענייננו. במסגרת זו ניתן יהיה לבחון גם את הטענה של המשיבה כי ממילא המצגים שהציגה נעשו על בסיס עבודתו של גורם מוסמך במשרדה, נתון היכול להשליך על עוצמת הפגיעה באינטרס הציבורי.

ההליך הנוכחי

4. ועדת האתיקה הנכבדה (כב' היו"ר שוסט וכב' החברים גולן ולוטן) התכנסה לדון בעניינה של המשיבה. היא שמעה את טענות הצדדים ומסרה (ביום 27.1.20) את גזר דינה. היא ציינה כי אין חולק על כך שמערכת חישובים סטטיים אמורה להתבצע אך ורק על ידי מי שאמון על ביצועם. היא בחנה מספר גזרי דין קודמים, המופיעים באתר משרד העבודה והרווחה. היא מצאה שנקבע בהם רף אמצעי משמעת שתחילתו בנזיפה וענישה על תנאי, וסופו בשלושה ושישה חודשים של התליית רישיון בפועל בגין עבירות דומות.

על רקע זה הוועדה הגיעה למסקנה כי אמצעי המשמעת שהוטל קודם לכן הוא מידתי, ויש לשוב ולאמצו. עצם שלילת הרישיון והפרסום הנלווה לכך מהווה עונש מספיק העונה בקנה אחד עם העונשים שהוטלו בעבר. לכן, גזר הדין המקורי נותר על כנו, דהיינו: התליית רישיון לשלוש שנים, מהם שלושה חודשים בפועל והיתרה על תנאי שלא תבוצע עבירה דומה במשך חמש שנים. היות והמשיבה כבר הפקידה את רישיונה במשך שלושה חודשים בעקבות גזר הדין הקודם, אין צורך שתעשה כן פעם נוספת.

5. על גזר דין זה הוגש הערעור שלפני.

טענות הצדדים

6. המערער מציין שאין צורך להכביר מילים בדבר חשיבות תקינותו של שלד בנין. עבודה לא ראויה על השלד עלולה לסכן חיי אדם. על רקע זה הרי שבפעם השנייה ועדת האתיקה, שציינה את חומרת מעשיה של המשיבה, שבה והקלה בעונשה. יש בכך לפגוע באינטרס הציבורי ואין בכך כדי למנוע סיכון עתידי. כאמור בקובלנה מדובר ב-14 מקרים שונים שנפרשו לאורך 4 שנים. המשיבה הצהירה שהיא מהנדסת שלד ואחראית על ביצוע שלד, הגם שזו אינה הסמכתה המקצועית. בחלק מהמקרים אף הגישה חישובים סטטיים לצד הצהרתה על יציבות המבנה, למרות שלפי הכשרתה אין היא מוסמכת לעשות כן.

המערער טוען שהוועדה התעלמה מפסק דינו של בית משפט זה. היא לא נמקה נימוקים של ממש את עמדתה. בנוסף, היא קבעה רף ענישה זהה לאירוע בו נעברה עבירה חד פעמית לבין עבריינות סדרתית, שיטתית ומתמשכת. היא הסתפקה באזכור פסיקה קודמת ללא שניסתה לאבחן אותה או להשוותה לנסיבות המקרה הנוכחי. לכן, אין לומר שרף הענישה נע בין נזיפה ברף התחתון לבין שישה חודשי התליית רישום ברף העליון. היעדר מודעות לחומרה אינו מצדיק התחשבות, וגם הטענה שהמשיבה הכשירה בסך הכול בנייה קיימת (ללא בדיקה) מחזקת את קלות הדעת שלה. שוב הוועדה הסתמכה על אמירות בעלמא לפיהן החישובים הסטטיים נעשו על ידי גורם מוסמך במשרדה, ועניין זה לא הוכח. התוצאה אליה הגיעה לא יכולה להרתיע אדריכלים ומהנדסים מפני התנהגות עבריינית ובלתי מקצועית, ואמצעי המשמעת שהוטל פוגע באמון הציבור בעוסקים בתחום. על כן המערער עותר להחמרה משמעותית בגזר הדין.

7. המשיבה טוענת כי יש לדחות את הערעור. העונש שהוטל עליה הוא מידתי, ומפתיע שהמערער נוקט בגישה כה דווקנית כלפיה שעה שהוא נמנע מלממשה ביחס לנקבלים אחרים. ועדת האתיקה היא גוף מקצועי האמון על ענייני המשמעת של חבריו. לכן, על ערכאת הערעור להפגין ריסון, גם אם היא הייתה מחמירה לוּ הייתה פועלת במקומה של הוועדה.

לא ניתן להסיק שנדרשת החמרה עם המשיבה לאור הדוגמאות הקודמות אליהן הפנתה הוועדה. החמרה שכזו תוביל לכך שבית המשפט של הערעור יחליף את שיקול דעתה של הוועדה בשיקול דעתו שלו. אילו פסקי הדין הקודמים היו מפורסמים כדבעי, הייתה יכולה המשיבה להפנים את המסר המשמעתי, אך הם לא פורסמו כאמור.

מכל מקום שעה שבוחנים את עניינה של המשיבה מתברר שמדובר ב-14 מקרים שאירעו לפני זמן רב; מקרים אלה התרחשו על פני ארבע שנים (בין 2013-2009) ומדובר בטעות תמת לב. רק ארבע מהבקשות היו לבנייה חדשה. יתר המקרים עסקו בהכשרה של מבנים קיימים. ממילא כל החישובים הסטטיים הנדרשים היו כבר קיימים. וגם לגבי הבניינים החדשים, נעשה שימוש בלוגו של משרד המשיבה, ולא מדובר בחתימה של המשיבה עצמה. מאז שהוגשה הקובלנה לא עשתה המשיבה פעולות מסוג זה. במשרדה של המשיבה עבד מהנדס רישוי, ולא הייתה בעיה להחתימו. אמנם דובר בארבעה עשר מקרים, אך יש לראותם, למעשה, כמקרה אחד. בנוסף ציינה המשיבה כי החמרה תכרות את ענף פרנסתה, ותפגע גם בבנה שאת לימודיו היא מממנת.

8. הצדדים השלימו את טיעונם בדיון לפני (מיום 9.8.20). המערער ציין כי פסיקת הוועדה כן מפורסמת, ומכל מקום יש להשעות את המערערת לשלוש שנים בפועל. חשוב להעביר מסר מרתיע המייחס את החומרה הנאותה למקרה. פעילות לא ראויה בעניין זה עלולה לעלות בחיי אדם. המשיבה ציינה כי אין מקום לחרוש את הדין על גבה. ככל שנדרשת החמרה יש לעשות הדברים מכאן ולהבא. המשיבה לא יודעת לבצע חישובים סטטיים, ומי שביצע אותם היה מהנדס שעזב את הארץ. העובדה שהמערער בחר להגיש ערעור רק כאן ולא במקרים אחרים מעלה בעיה של הגנה מן הצדק. בנוסף, ככל שנדרשת אחריות יש לקחת בחשבון גם את זו של הוועדה המקומית.

דיון והכרעה

9. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים נחה דעתי שדין הערעור להתקבל. אני סבור כי בנסיבות העניין לא ניתן משקל נאות לתכליות הדין המשמעתי, ובהן הטמעת התנהלות מקצועית ואתית ראויה בקרב הכפופים לו. הופגנה גישה שלא עולה בקנה אחד עם התקדימים המשמעתיים שניתנו בעבר, והיא סלחנית יתר על המידה. אכן, יש מקום להתחשב גם בנסיבות האישיות במקרה הנוכחי, אך משקלן נמוך יותר בהשוואה לצורך לקדם את תכליות הדין המשמעתי.

דיון כללי – חשיבותו של הדין המשמעתי בתחום ההנדסה והאדריכלות

10. מהנדסים ואדריכלים הם אנשי מקצוע. תרומתם לחברה היא ניכרת. ניתן לחזות בפירות עבודתם המקצועית שעה שאנו מתבוננים במבנים העומדים על תילם, או הנשקפים מהשרטוטים והתמונות. כשנעשית עבודה הנדסית או אדריכלות מן המעלה הראשונה, אנו מביטים בה בהשתאות. אך שעה שהיא נעשית שלא כהלכה הדברים עלולים להוביל, במקרים הקיצוניים, להתמוטטותם של מבנים על יושביהם. קיים אפוא אינטרס ציבורי ראשון במעלה בהפקדת המלאכה בידי אלה הראויים לה מהבחינה המקצועית; בידי המוכשרים לבצעה. מימוש אוּמנות ההנדסה והאדריכלות אינו יכול להיות מופקד בידי כל דכפין.

זו הסיבה שהמחוקק מצא לנכון לאפשר את ייחודן של פעולות מסוימות רק למי שאוחז ברישיון לבצען (ראו סעיף 12 לחוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958 (להלן: החוק); וכן ראו תקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), תשכ"ז-1967; ועוד ראו את הוראות סעיף 2(א) לחוק הקובע את "ייחוד התואר", והאוסר על שימוש בתואר שיש בו כדי להטעות). השמירה על ייחוד זה היא בעלת חשיבות ברורה. פעולות ואישורים הנעשים על ידי גורם שאינו מוסמך לעשותם, שאינו מקצועי מספיק, עלולים לגרור אחריהן תקלות חמורות במגוון דרגות, ובמקרה הגרוע אף לעלות בחיי אדם.

11. הנה כי כן, מימוש מקצועות ההנדסה והאדריכלות צריך להיעשות במלוא הזהירות והאחריות. ושעה שהעוסקים בהם סוטים מאמת המידה המקצועית הדבר עלול להוביל לאחריות משפטית אזרחית, ובמקרים המתאימים אף פלילית (ראו ע"פ 9869/07 רון נ' מדינת ישראל (פורסם במאגרים; 2008)).

לצד אלה עומדת האחריות המשמעתית המוכרעת בהתאם לדיני המשמעת. עמדתי על הדברים בהרחבה בעש"א (מחוזי ת"א) 36766-10-17 פלוני נ' מועצת רואי החשבון (פורסם במאגרים; 2018)(להלן: עניין מועצת רואי החשבון), ולשם הנוחות אחזור עליהם כאן. מטרתו של הדין המשמעתי, בשונה מהדין הפלילי, אינה להעניש, אלא להתוות נורמות התנהגות ראויות בקרב הכפופים לו (ראו הדיון אצל עינת איילון הדין המשמעתי הלכות ויישומים 15 (2017); המחברת בוחנת הדברים שם ביחס להליכי משמעת נגד עובדי רשויות מקומיות, אך לוז הדברים יפה גם לענייננו). בעוד שבפלילים מטרתנו היא להטיל עונש הולם על המורשע נוכח העבירות שביצע, הדין המשמעתי בא להגן על המקצוע, על רמת התפקוד שלו, ועל תדמיתו בעיני הציבור. הוא בא לקדם הרתעה בקרב קהל המהנדסים והאדריכלים, לבל יכשלו במעשיהם, ולשמור על טוהר המידות שלהם. הוא מעצב את האופן בו עליהם לנהוג. כפי שציין כב' המשנה לנשיא, כתוארו אז, ברק בבג"ץ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2) 749, 778 (1994):

מטרתה העיקרית של הסנקציה המשמעתית היא "הגנתית" [...]. בעיקרה, היא נועדה לקיים פעילות תקינה של המינהל הציבורי. היא בעלת אופי מניעתי. היא נועדה להבטיח משמעת וסדר טוב [...]. היא נועדה לקיים פעילות תקינה, עד כדי הרחקתם של אלה שאינם ראויים לשירות.

דברים אלה נכתבו ביחס להליכי המשמעת בשירות הציבורי. קיימות, כמובן, נקודות שוני בין דיני המשמעת בשירות הציבורי לבין אלה החלים על העוסקים בהנדסה ובאדריכלות. האחרונים אינם עובדים במסגרת עבודה היררכית הטעונה משמעת וסדר, כמקובל בשירות המדינה. יחד עם זאת, הם יפים בעיקרם לכל הליכי משמעת באשר הם. גם דיני המשמעת של המהנדסים והאדריכלים באים להבטיח את פעילותה התקינה של הפרופסיה. הם באים להבטיח את עמידתה במטלות המוטלות עליה ובאחריות שהיא נושאת בה. מטרתם אינה עונשית אלא הגנתית (מכאן שעדיף להשתמש בביטוי אמצעי משמעת ולא בביטוי עונש). על מנת להבטיח פעילות תקינה של מקצוע ההנדסה והאדריכלות יש להבהיר את הנורמות המשמעתיות ולנקוט בצעדים המתאימים נגד אלה הסוטים מהן. במקרים המתאימים יש להרחיק משורות העוסקים במקצוע את אלה שהפרו את הדינים המשמעתיים בין לתקופה מוגדרת ובין לצמיתות.

12. המחוקק היה ער לחשיבות אמצעי הדין המשמעתי ולתחולתו על המהנדסים והאדריכלים. וכך מורה אותנו סעיף 15 לחוק:

מיום 22.5.1991

תיקון מס' 4

ס"ח תשנ"א מס' 1345 מיום 22.2.1991 עמ' 95 (ה"ח 1899)

החלפת סעיף 14

הנוסח הקודם:

עבירות

14. (א) העובר על סעיפים 2 או 12, דינו – מאסר ששה חדשים או קנס אלף לירות.

15. התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע

השר יקבע בתקנות, לאחר התייעצות במועצה, כללים בדבר התנהגותם של הרשומים בפנקס המהנדסים והאדריכלים, והעובר עליהם ייאשם בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע.

דברי המחוקק לא נותרו בגדר אות מתה. הותקנו תקנות המהנדסים והאדריכלים (כללים בדבר התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע), התשנ"ד-1994. כללים אלה מעצבים את הדין המשמעתי המהותי החל בתחומי עיסוק חשובים אלה.

וכמובן שבדין המשמעתי המהותי אין די. נדרש גורם שיאכוף אותו ויוציאו מן הכוח אל הפועל. ידועה האמירה "לֵית דִּין וְלֵית דַּיָּן" (ויקרא רבה, כח א) המתארת מצב של הפקרות בו אין דין ואין דיין. אך למעשה, באין דיין אין דין, שהרי מי יוציאו לפועל? וכאן מתייצבת ועדת האתיקה שבידיה המשימה. היא הדיין. וכך מורה אותנו סעיף 16 לחוק.

16. חקירה בהתנהגות מהנדסים ואדריכלים

(א) המועצה רשאית למנות ועדת אתיקה, מבין חבריה או מחוצה לה, שתחקור מקרה שהובא לידיעתה ובו נאשם רשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע, בין שנקבעת בכללים לפי סעיף 15 ובין אם לאו, או שנתחייב בדין על עבירה שיש בה קלון או על עבירה לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, שקבע שר העבודה לענין זה באישור ועדת העבודה של הכנסת; ובלבד שתינתן הזדמנות לנאשם להשיב על האשמה ולהתגונן.

(ב) ועדת אתיקה לענין סעיף זה תהא מורכבת רובה מהנדסים או אדריכלים מאותו ענף ההנדסה או האדריכלות אשר בו רשום הנאשם.

(ג) השר, לאחר התייעצות עם שר המשפטים, רשאי לקבוע בתקנות סדרי דין בדיון לפני ועדת אתיקה, לרבות קביעת מועדים לדיוניה ולמתן החלטותיה; ועדת אתיקה רשאית לקבוע לעצמה את סדרי הדין בפניה ככל שלא נקבעו בתקנות כאמור.

הנה כי כן, המלאכה המשמעתית הינה כבדה. היא הופקדה בידי ועדת האתיקה המורכבת מחבריהם למקצוע של הנילונים. בידיהם אחריות רבה, שלא להותיר את חובות המשמעת כשהן בגדר אמרות שפר יפות, חסרות נפקות מעשית. יש להנכיח את הדין המשמעתי בחיי העוסקים במלאכת האדריכלות וההנדסה. רק כך יוכל להשיג את תכליותיו הקריטיות של אכיפת נורמות התנהגות ראויה, ושל נקיטה באמצעים משמעתיים נגד המפרים אותן.

החוק הפקיד בידי ועדת האתיקה מגוון אמצעי משמעת שתוכל להפעיל. וכך מורה אותנו סעיף 17:מיום 30.12.1976

תיקון מס' 3

ס"ח תשל"ז מס' 836 מיום 30.12.1976 עמ' 39 (ה"ח 1262)

(א) המועצה רשאית למנות ועדה, מבין חבריה או מחוצה לה, שתחקור מקרה שהובא לידיעתה ובו נאשם רשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע, בין שנקבעת בכללים לפי סעיף 15 ובין אם לאו, או שנתחייב בדין על עבירה שיש בה קלון או על עבירה לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, שקבע שר העבודה לענין זה באישור ועדת העבודה של הכנסת; ובלבד שתינתן הזדמנות לנאשם להשיב על האשמה ולהתגונן.

מיום 22.5.1991

תיקון מס' 4

ס"ח תשנ"א מס' 1345 מיום 22.2.1991 עמ' 95 (ה"ח 1899)

16. (א) המועצה רשאית למנות ועדה ועדת אתיקה, מבין חבריה או מחוצה לה, שתחקור מקרה שהובא לידיעתה ובו נאשם רשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע, בין שנקבעת בכללים לפי סעיף 15 ובין אם לאו, או שנתחייב בדין על עבירה שיש בה קלון או על עבירה לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, שקבע שר העבודה לענין זה באישור ועדת העבודה של הכנסת; ובלבד שתינתן הזדמנות לנאשם להשיב על האשמה ולהתגונן.

(ב) ועדה ועדת אתיקה לענין סעיף זה תהא מורכבת רובה מהנדסים או אדריכלים מאותו ענף ההנדסה או האדריכלות אשר בו רשום הנאשם.

(ג) השר, לאחר התייעצות עם שר המשפטים, רשאי לקבוע בתקנות סדרי דין בדיון לפני ועדת אתיקה, לרבות קביעת מועדים לדיוניה ולמתן החלטותיה; ועדת אתיקה רשאית לקבוע לעצמה את סדרי הדין בפניה ככל שלא נקבעו בתקנות כאמור.

17. עונשים על התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע

(א) לאחר חקירה כאמור בסעיף 16, רשאית ועדת האתיקה, אם תראה לעשות כן למען הגנת הציבור או שמו הטוב של המקצוע, להחליט על אחד מאלה:

(1) התראה;

(2) נזיפה;

(3) קנס בשיעור שלא יעלה על הקבוע בתקנות;

(4) התליית תעודת מהנדס רשוי או אדריכל רשוי או הפסקת הרישום בפנקס המהנדסים והאדריכלים או שתיהן כאחת, והכל לתקופה שתקבע ועדת האתיקה;

(5) ביטול תעודת מהנדס רשוי או תעודת אדריכל רשוי או ביטול הרישום בפנקס המהנדסים והאדריכלים או שניהם כאחד.

(ב) החליטה ועדת האתיקה על התליית תעודה או הפסקת הרישום כאמור בסעיף קטן (א) (להלן - התליה), רשאית היא להורות באותה החלטה שההתליה תהא על תנאי, כולה או מקצתה.

13. כיצד על ועדת האתיקה להפעיל שיקול דעת זה?

יש הקוראים להפעיל את שיקול הדעת המשמעתי באופן דומה לשיקול הדעת שבית משפט פלילי מפעיל אגב מלאכת גזירת הדין הפלילית. (עמל"ע (י-ם) 24122-10-12 בית הלוי נ' לשכת עורכי הדין, מחוז תל-אביב (פורסם במאגרים; 2013 בפסקאות 89 ואילך לפסק הדין)). כידוע, בתחום זה קבע המחוקק את "הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה" בסימן א1 לפרק דרכי הענישה שבחוק העונשין (סעיפים 40א-40טו לחוק). זהו תיקון 113 המפורסם לחוק העונשין. מטרתו הייתה "לקבוע את העקרונות והשיקולים המנחים בענישה, המשקל שיש לתת להם והיחס ביניהם, כדי שבית המשפט יקבע את העונש המתאים לנאשם בנסיבות העבירה" (סעיף 40א לחוק העונשין). העיקרון המנחה הוא קיומה של הלימה בין העונש המוטל לבין המעשים בהם הורשע הנאשם. לשם כך על בית המשפט ליצור בכל מקרה ומקרה מתחם ענישה, ולקבוע היכן יש למקם את הנאשם בתוכו, והכול בהתאם לשיקולים שמתווה החוק. לעיתים ניתן יהיה לסטות מהמתחם לקולא ולעיתים לחומרה.

אחרים אוחזים בדעה שונה, לפיה דין משמעתי לחוד ומלאכת הענישה הפלילית לחוד. כך, למשל, נפסק ש"תיקון 113 הנ"ל, נועד להליך הפלילי ולא להליך המשמעתי, זאת במיוחד כאשר קיים שוני מהותי בין ההליך הפלילי והמשמעתי, שהרי תכלית הענישה המשמעתית, בשונה מההליך הפלילי, כוללת שמירה על האינטרס הציבורי כפי שמשתקפת בתפקוד ותדמית המקצוע הנדון בהליך" (ע"ו (י-ם) 23870-01-12 ד"ר פיגר נ' כב' השופט (בדימ') סטרשנוב אליו הואצלו סמכויות שר הבריאות (פורסם במאגרים; 2012; בפסקה 23 לפסק הדין)).

כשלעצמי, אינני סבור שיש להעתיק את מתכונת גזירת הדין הפלילית אל מלאכת הטלת אמצעי המשמעת, וזאת בהינתן השוני הקיים בין הדין המשמעתי לבין הדין הפלילי, מבחינת התכליות ששני המוסדות הללו באים לקדם. יחד עם זאת, אחת המטרות הגדולות של תיקון 113 הייתה ליצור מתודה אחידה של גזירת עונש מתוך תקווה, שבכך יצטמצמו הפערים בין גזרי הדין השונים, שמטילות הערכאות הפליליות. כלומר, אחת התכליות של התיקון הייתה לקדם את השוויוניות בענישה. תכלית זו ודאי שרלוונטית היא גם להליכים המשמעתיים.

אכן, דיני המשמעת שונים הם מדיני הענישה הפלילית. משקלם של שיקולי ההרתעה שונה (וכבד יותר בדין המשמעתי). ההליך המשמעתי במידה רבה צופה פני עתיד. אך תהיה אשר תהיה התרכובת הסופית של מרכיבי הדין המשמעתי, בעניין אחד לא יכול להיות חולק – מלאכת הטלת אמצעי המשמעת צריכה להיות שוויונית, וזאת עד כמה שניתן. מכאן, שגם ועדת האתיקה צריכה לשאוף להפעלה שוויונית, ככל הניתן, של הדין המשמעתי. עליה לתת לשאיפה זו ביטוי מעשי. בנוסף עליה לוודא כי עבירות המשמעת שהוכחו לפניה יובילו להטלת אמצעי משמעת הולמים. לא מחמירים יתר על המידה אך גם לא רכים יתר על המידה, שאחרת הדין המשמעתי לא ישיג את שלו.

התערבות ערכאת הערעור בשיקול דעת ועדת האתיקה

14. בנסיבות המקרה הנוכחי הופעל שיקול דעת על ידי ועדת האתיקה, לאחר שעניינה של המשיבה הוחזר לבחינתה המחודשת. בניגוד לעמדת המערער אינני סבור שוועדת האתיקה פעלה בזלזול כלפי החלטת בית משפט זה. היא נדרשה לדברים לגופם. היא בחנה דוגמאות שמצאה לאמצעי משמעת קודמים שהוטלו על הסרים למרותה. היא בחנה את הגישה המשמעתית שיושמה בעבר. היא השוותה אותה למקרה הנוכחי, והגיעה למסקנה שאין לסטות מפסיקתה הקודמת.

15. החלטה זו של ועדת האתיקה כפופה לאפשרות ערעור של הצדדים להליך המשמעתי. בעניין זה קובע סעיף 20א לחוק:

מיום 22.5.1991

תיקון מס' 4

ס"ח תשנ"א מס' 1345 מיום 22.2.1991 בעמ' 95 (ה"ח 1899)

20א. ערעור

(א) החלטה של ועדת האתיקה כאמור בסעיפים 17, 18 ו-19, למעט החלטה על התראה או נזיפה, ניתנת לערעור לפני בית משפט מחוזי, לא יאוחר מהיום השלושים לאחר שניתנה ההחלטה אם ניתנה בפני המערער, או לאחר שהומצא לו העתק ממנה אם ניתנה שלא בפניו.

(ב) בית המשפט רשאי להחליט על עיכוב ביצוע החלטה של ועדת אתיקה על פי בקשת המערער.

(ג) בבואו להכריע בערעור רשאי בית המשפט לעשות אחת מאלה:

(1) לקבל או לדחות את הערעור כולו או מקצתו, לשנות את ההחלטה של ועדת האתיקה או לבטלה ולתת אחרת במקומה, או להחזיר את ההחלטה עם הוראות לדיון חוזר בועדת האתיקה;

(2) ליתן כל החלטה שועדת האתיקה היתה מוסמכת לתיתה.

16. כיצד על ערכאת הערעור להפעיל את סמכותה? התשובה היא שבזהירות. חלים כאן הכללים הרגילים החלים על התערבות של ערכאת הערעור בשיקול דעתם של גורמים משמעתיים. וכבר נפסק שהיקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטות בתי דין משמעתיים הוא מצומצם. כפי שקבעה כב' השופטת פרוקצ'יה בעש"ם 11976/05 חליל נ' נציבות שירות המדינה (פורסם במאגרים, 2007)(להלן: עניין חליל):

הלכה פסוקה היא, כי, ככלל, לא יתערב בית משפט זה באמצעי משמעת שהוטלו על ידי בית הדין למשמעת, אלא במקרים חריגים, בהם קיימים חוסר סבירות או חוסר מידתיות בין חומרת העבירה לחומרתם של אמצעי המשמעת שננקטו לגביה. ההנחה הפועלת לענין התערבות בית משפט שלערעור באמצעי משמעת היא כי "חזקה על בית-הדין כי מבין הוא את משמעות אמצעי המשמעת שהטיל על הנאשם, וכי הנורמות הראויות בשירות המדינה הן בתחום מומחיותו" [...] (פסקה 20 להחלטה).

מקובל עליי כי בהפעילו ביקורת שיפוטית, על בית המשפט לאמץ את עילת הביקורת של סבירות שיקול הדעת (ע"א 412/90 ד"ר אליהו נ' שר הבריאות, פ"ד מד(4) 422, 427 (1990)(להלן: עניין ד"ר אליהו)):

אמות המידה בדבר ההולם ובדבר האמצעי הנדרש בעקבות מעשה בלתי הולם נקבעות במידה רבה על-ידי המסגרות המקצועיות עצמן, וזאת, כמובן, באותו היקף שהותווה בחוק ועל-ידי המוסדות שהוסמכו לכך בדין. בשל כך, ערכאה זאת לא תמהר להתערב בעונש משמעתי, אף אם הוא סוטה לטעמה במידת מה לחומרה או לקולא. רק סטייה מהותית לקולא או לחומרה, משגה מהותי בשיקול הדעת או הטלת עונש המחטיא באופן ברור וגלוי את מטרתו יצדיקו התערבותה של ערכאה זו. בנסיבות כאלה נדרש בית-משפט זה לעניין כדי לכוון את ההתנהגות המקצועית למסלול הראוי ולמנוע התגבשותן של אמות מידה מוטעות או בלתי הולמות.

גישה עקרונית זו יפה, בשינויים המחויבים גם לעניין שלפניי. שיקול הדעת בבחירת אמצעי המשמעת הראוי הופקד בידי גורמי המשמעת ובעלי הסמכות, ולא בידי בית המשפט. על גורמי המשמעת ליצוק את התוכן לנורמות המשמעתיות המונהגות על-ידן, ועל בתי המשפט, הבוחנים את שיקול דעתם במסגרת הביקורת השיפוטית, לנהוג בהנסגה-שיפוטית (deference) ראויה, ולהיזהר מפני החלפת שיקול דעת הגורמים המוסמכים בשיקול דעתם הם.

מאידך גיסא, אין להתעלם מכך שפסיקותיו של בית הדין כפופות לביקורת שיפוטית. גם זו היא מצוותו של המחוקק. אכן, עלינו לנקוט בהנסגה שיפוטית נוכח הכרעות גורמי המשמעת בתחומי מומחיותם, אך הנסגה שיפוטית אינה שקולה לאי-שפיטות (לדיון כללי ראו גרשון גונטובניק "מחשבות על שפיטות, על ביקורת שיפוטית ועל החשש מטעויות מוסדיות" ספר אליהו מצא 219 (אהרן ברק, אילה פרוקצ'יה, שרון חנס ורענן גלעדי, 2015)). כפי שציינה כב' השופטת פרוקצ'יה בעניין חליל חוסר סבירות ביחס בין חומרת העבירה לחומרת אמצעי המשמעת שהוטלו יכול להצדיק התערבות של ערכאת הביקורת.

מן הכלל אל הפרט

17. לאחר עיון מצאתי כי חרף הגישה המרוסנת שעל ערכאת הערעור להפגין, מתקיים בענייננו המקרה המצדיק התערבות. זאת משום שבהינתן התקדימים אליהם הפנתה ועדת האתיקה עצמה היה מקום לנקוט באמצעי משמעת חמור יותר. ובנוסף, נראה כי קיים פער בין חומרת המעשים שהוועדה עצמה ציינה כי התרחשו לבין הביטוי שניתן לחומרה זו בענישה המשמעתית. בהתאם לאמור בעניין ד"ר אליהו מן הראוי לכוון את ההתנהגות המקצועית למסלול ראוי שבו אמצעי המשמעת שיוטלו ישקפו את חומרת האחריות המשמעתית שנמצאה.

18. נבחן את התקדימים המשמעתיים אליהם התייחסה הוועדה הנכבדה:

א) עניין כרמי (2014); באותו המקרה רכש הנקבל בשנת 1998 זכויות בבית צמוד קרקע. היו במקום תוספות בניה, שנבנו ללא היתר. הנקבל לא תכנן ולא ביצע את בנית המבנים, אך חתם על הצהרת המהנדס המתכנן ועל הצהרת המהנדס המבצע שצורפה לבקשה להיתר בנייה שנועדה להכשירה. בהינתן היות הנקבל מהנדס תעשיה וניהול הוא לא היה רשאי לתכנן יציבות של מבנה הנדסי, ולא היה רשאי להצהיר את שהצהיר. הוועדה שקלה את העובדה שהאירוע התרחש לפני שנים רבות, והוטל עונש של הפסקת הרישום בפנקס המהנדסים והאדריכלים למשך שלושה חודשים. נפסק כי אלמלא הנסיבות המקלות היה מקום להחמיר עמו באופן משמעותי.

ב) עניין ורדי, ביסטריצקי, ציזלינג וויינברג (2014); באותו המקרה ראשית הפרשה הייתה בתובענה כספית שהגיש המתלונן נגד מספר גורמים בגין ליקויי בנייה שהתגלו בביתו. ההליכים המשמעתיים ננקטו בעקבות פסק הדין שניתן בתובענה. בין היתר נטען כי תקרת המבנה נבנתה מגבס למרות החובה לבנותה מבטון בהתאם לתכנית ולהיתר. מר ורדי שימש כמהנדס הוועדה המקומית; גב' ביסטריצקי היא אדריכלית שערכה את הבקשה להיתר והיא חתומה על ההיתר; מר ציזלינג חתום על ההיתר כאחראי לביקורת בתחום ההנדסה. מר ויינברג לא היה צד לתביעה הכספית, אך היה נקבל בהליכים המשמעתיים.

על מר ורדי הוטל אמצעי משמעת של התליית רישיון לשלוש שנים על תנאי; גב' ביסטריצקי ננזפה; ביחס למר ציזלינג, לאחר שנקבע שלא הפנים את היקף חובותיו, נמצא להתלות רישיונו לשנה על תנאי; ואשר למר ויינברג, שנמצא כי העביר אישורים פיקטיביים, הוטלה הפסקת רישום לשלוש שנים מהן שישה חודשים בפועל.

ג) עניין ירושלמי (2013); מדובר במהנדס שחתם על בקשה כעורך הבקשה ומתכנן שלד, והוסר בעקבות זאת קיר תומך. נקבע שהוא לא היה רשאי לחתום על הבקשות מושא הקובלנה הואיל והוא אינו הנדסאי בתחום האדריכלות. העבירות המשמעתיות בוצעו בשנת 2006. הוחלט להפסיק את רישומו בפנקס למשך שלוש שנים, מהם שישה חודשים בפועל.

שעה שאנו מתבוננים במקרים אלה, צדקה ועדת האתיקה כשקבעה שרף אמצעי המשמעת נע בין נזיפה לשישה חודשים של התליית רישיון בפועל. אכן כך, אלא שאין לבחון את הדברים רק ברמת "תג המחיר" שניתן בסופו של יום. יש לראות את המעשים שהובילו להטלת אמצעי המשמעת ולראות מה היחס בינם לבין המקרה הנוכחי שעל הפרק. רק אז אפשר יהיה לראות האם מדובר בענישה משמעתית שוויונית. כך, למשל, לא ניתן להתייחס באותו אופן למצב דברים שבו ניתנה הצהרה אחת לכזה שבו ניתנו כמה וכמה הצהרות לא נאותות. לכן, אם בגין הצהרה אחת הותלה הרישיון לשלושה חודשים, לא ניתן לקבוע שזה הרף הראוי ביחס למי שנמצא שאחראי ל-14 הצהרות.

19. ועל כך יש להוסיף שלא נראה שהוועדה התייחסה בחומרה הראויה למקרים המגיעים לפתחה. כך, למשל, נזכיר שביחס למשיבה נקבע בגזר הדין הראשון שהיא התחזתה כמהנדס בזמן שיש ברשותה רישיון לאדריכלות בלבד. שהיא פגעה בחובתה לשמור על בטיחות הציבור; כי "העבירות לא בוצעו פעם אחת אלא ארבע עשרה פעמים דבר המראה על שיטתיות בביצוע העבירה ומוסיף חומרה למעשים המיוחסים לה (עמ' 2 לגזר הדין הקודם)."

למאפיינים אלה חייב להיות ביטוי באמצעי המשמעתי שיוטל. כפי שציינה כב' השופטת פרוקצ'יה (בער"ם 8372/05 גבריאלוב נ' עיריית תל-אביב-יפו, המחלקה המשפטית (פורסם בנבו; 2006) בפסקה 6 לפסק הדין):

מידתיות אמצעי המשמעת הננקטים נגזרת מנסיבותיו המיוחדות של המקרה, מעוצמת חומרתה של העבירה, וממשקל הנסיבות האישיות לנאשם. בשיקלול הערכים הרלבנטיים, יש להגיע לנקודת איזון עונשית ראויה אשר תשלב בין האינטרס הציבורי ביישום ראוי של נורמות המשמעת בשירות הציבורי, בד בבד עם דאגה לגורלו של הפרט באופן שהענישה תהיה מידתית ותהיה תואמת את מכלול האינטרסים הראויים לאיזון...

וכך, יש לחתור למידתיות בענישה המשמעתית אשר תעוצב בהתאם למידותיה של העבירה, למאפייניו הקונקרטיים של המקרה, ולנסיבותיו האישיות של הנאשם. ועוד יש לקחת בחשבון שבמקרים רבים על משקל הנסיבות האישיות יהיה לסגת נוכח הצורך להעביר מסר ברור לעוסקים בתחום הרלוונטי. כפי שציין כב' השופט זמיר "המשקל שראוי לייחס לנסיבות שבהן בוצעה העבירה הפלילית, וכן גם המשקל שיש לייחס לנסיבות האישיות של הנאשם, פוחת בדין המשמעתי. בדין המשמעתי, אמצעי המשמעת אמור לשמש אמצעי מניעה יותר מאשר אמצעי ענישה: התכלית העיקרית של אמצעי המשמעת היא, כאמור, למנוע פגיעה משמעותית בתפקוד של שירות המדינה או בתדמית של שירות זה, שכן תדמית ראויה היא תנאי הכרחי לפעילות תקינה של השירות" (עש"מ 5282/98 מדינת ישראל נ' כתב, פ"ד נב(5) 87, 93 (1998); ראו גם עש"מ 4350/06 מדינת ישראל נ' רון (פורסם במאגרים; 2007) בפסקה 21 לפסק דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה).

על רקע זה לא נראה כי רף אמצעי המשמעת שהוטל עד כה על ידי הוועדה הנכבדה הולם את חומרת המעשים שהגיעו לפתחה. כך למשל, באחד המקרים הקודמים הוטל אמצעי משמעת של התליית רישיון לשישה חודשים ביחס למי שנמצא שהעביר אישורים פיקטיביים. קשה מאוד להשלים עם תוצאה משמעתית מתונה זו. מצב דברים בו גורם שאינו כשיר לכך חותם על אישורים שבעקבותיהם מתבצעת בנייה, עלול להוביל לאסון. על המסר המשמעתי להיות ברור וחד. העוסקים באדריכלות ובהנדסה שיעשו כך עלולים לאבד את מטה לחמם. במקרים חמורים במיוחד רישיונם יוכל להיות מותלה לצמיתות.

20. נחזור לעניינה של המשיבה. רישיונה הותלה לשלוש שנים, מהם לשלושה חודשים בפועל והשאר על תנאי. תוצאה זו היא מקלה יתר על המידה. כאמור, ראינו מקרים שבהם הותלה הרישיון בפועל לתקופה זו בגין מקרה אחד (עניין כרמי). גם שם ההליך המשמעתי ננקט שנים רבות לאחר האירועים. והנה בענייננו דובר בארבע עשר מקרים, ומיעוטם אף לא ביחס לבנייה קיימת. האם ניתן להטיל אותו אמצעי משמעת בפועל ביחס לשני המקרים? התשובה השלילית מתבקשת ומתחייבת. הוועדה קבעה כי המשיבה לא הייתה מודעת לחומרת הפסול שבמעשיה, אך נסיבה זו לא יכולה לקבל משקל רב. הוראות החוק הן ברורות, והן הופרו בנסיבות העניין באופן ברור. אי ידיעת החוק אינה פוטרת, ואי מודעות לחומרה לא יכולה להוביל להתחשבות מקלה, שאחרת מצבם של מי שמתייחסים בקלות דעת לחובותיהם יהיה עדיף על אלה שלא עושים כך. לצד זאת ניתן, ובצדק, משקל לנסיבות מקלות. הוועדה התחשבה בכך שהמשיבה הודתה במיוחס לה ונטלה אחריות. בנוסף, המשיבה ציינה כי לא הייתה חותמת על החישובים ההנדסאיים אלמלא היה עושה אותם מהנדס. זהותו של אותו מהנדס לא בוססה עד תום מבחינה ראייתית, אך נראה שהוועדה קיבלה דבריה אלה, ולא נמצא לי להתערב בשיקול דעתה. המשיבה הצביעה על נסיבותיה האישיות, אך זהו מקרה מובהק שבו על נסיבות אלה לסגת מפני הצורך להעביר מסר משמעתי ברור וחד משמעי.

21. על רקע זה יש להטיל אמצעי משמעת חמור בהרבה. יחד עם זאת, העלאת הרף המשמעתי צריכה להיעשות בהדרגה, ובנוסף, כידוע, אין ערכאת הערעור ממצה את הדין שעה שהיא מקבלת ערעור לחומרה. על רקע זה לא אוכל לקבל את עמדת המערער שעתר להתליה בפועל של הרישיון לשלוש שנים. בהתחשב במכלול השיקולים עליהם עמדתי, מרכיב ההתליה שבפועל שבגזר הדין יעמוד על 12 חודשים. יתר חלקי גזר הדין בעינם.

22. לא מצאתי להתחשב בטענת ההגנה מן הצדק, שהעלתה המשיבה. היא לא הציבה תשתית לפיה המערער מתנכל לה מטעמים לא ענייניים, ובנוסף, אמצעי המשמעת שהוטל לקח בחשבון את אמצעי המשמעת שהוטלו בעבר. אשר לטענות בעניין אחריות הוועדה המקומית, אלה אכן מהוות הרחבת חזית ביחס לגזרת המחלוקת שלובנה בפני הוועדה.

התוצאה

23. הערעור מתקבל.

מרכיב ההשעיה שבפועל שבגזר הדין יעמוד על 12 חודשים. יתר חלקי גזר הדין בעינם.

24. יתרת התקופה שבה יותלה בפועל רישיונה של המשיבה (12 חודשים בניכוי תקופת ההתליה שכבר מומשה), תיכנס לתוקפה בתאריך 1.12.20 כדי לאפשר למשיבה להיערך. בכל התקופה האמורה יופקד רישיונה של המשיבה אצל רשם המהנדסים.

25. המערער ידאג לפרסום פסק דין זה.

26. המזכירות מתבקשת לסגור התיק.

ניתן היום, ל' תשרי תשפ"א, 18 אוקטובר 2020, בהעדר הצדדים.