בפני כב' השופט רון סוקול, סגן נשיא

1. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ היא חברה ממשלתית העוסקת בתכנון מערכות לחימה ויצורן, ומתקנה המרכזי, המכונה "מכון דוד", מצוי באזור הקריות. בעבר, רק חלק מסוים משטחו של המתקן נכלל בשטח שיפוטה של המשיבה, עירית קרית ים. חלקים אחרים שלו היו מצויים בשטח שיפוטן של עירית עכו והמועצה האזורית מטה אשר, ויתרת שטח המתקן היתה מצויה מחוץ לתחום שטח מוניציפלי כלשהו (קרי, בשטח גלילי). בשנת 2018, פורסמה ברשומות הודעה בדבר תיקון תחום השיפוט של קרית ים, ובעקבותיה נכלל שטח המתקן כולו בתחום שיפוטה של המשיבה.

עם פרסום ההודעה, שלחה העירייה לרפאל הודעת חיוב בארנונה שנתית בסך של כ- 12,000,000 ש"ח, המבוססת על הודעת רפאל בדבר היקף השטחים המוחזקים על ידה בתחום העירייה ועל סיווגם, תוך הצמדתם למדד המחירים לצרכן מיום 1/1/2018.

2. רפאל הגישה השגה על הודעת החיוב, בה טענה כי אין לחייבה בריבית והצמדה, וכי היא זכאית לפטור (חלקי) מארנונה עבור הנכסים שמוחזקים על ידה "מטעם הממשלה ולצרכיה", כמובנו של ביטוי זה בסעיף 3(ב) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938.

ההשגה נדחתה מחמת חוסר סמכות עניינית לדון בטענות, וכך גם ערר שהגישה רפאל. מכאן הערעור הנוכחי.

רקע

3. ביום 5/8/2018, ובעקבות תיקון שטח השיפוט של עיריית קרית ים, הוציאה העירייה לרפאל שומת ארנונה חלקית, שהועמדה על סך של 12,267,656 ₪. העירייה חישבה את סכום החוב בהתאם לתעריפים הקבועים לכל אחד מסוגי הנכסים שבמתקן, ובהם משרדים, שירותים ומסחר, תעשיה, מחסן המשמש למבני תעשיה, וקרקע תפוסה למפעל לייצור נשק. החישוב בוצע על סמך נתוני השטחים שנמסרו לעירייה על ידי רפאל, תוך שהעירייה שומרת על זכותה לתקן את החישוב לכשיובאו בפניה הנתונים המלאים אותם דרשה.

4. רפאל הגישה השגה על השומה למנהלת הארנונה בעירייה, והעלתה בפניה שתי טענות; אין לחייבה בריבית והפרשי הצמדה מיום 1/1/2018. נטען כי העירייה רשאית לעדכן את תעריפי הארנונה רק פעם בשנה וכי את חוב הארנונה יש לחשב לפי תעריפי הארנונה הקובעים בצו הארנונה בלבד; כי היא זכאית לפטור חלקי מתשלום ארנונה בגין השטחים בהם היא מחזיקה מטעם הממשלה ולצרכיה, כמשמעותו של מונח זה בסעיף 3(ב) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפטור).

מנהלת הארנונה דחתה את ההשגה על הסף מחמת חוסר סמכות לדון בטענות שהועלו בה. בהחלטה צוין, כי שתי העילות המפורטות בהשגה אינן נמנות על אלו המפורטות בסעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). נקבע כי ככל שרפאל מבקשת לתקוף את החיוב בארנונה בכל נימוק שאינו נכלל בסעיף 3(א) לחוק הערר, היא רשאית להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

5. מנהלת הארנונה התיחסה, מעבר לדרוש, גם לטענות רפאל לגופן והגיעה למסקנה כי יש לדחותן. המנהלת קבעה כי כללי ההצמדה הרגילים, הקבועים בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 (להלן: חוק הריבית), ממשיכים לחול לצד כללי עדכון התעריפים. אשר לטענתה של רפאל כי היא זכאית לפטור חלקי, נקבע כי טענותיה של רפאל הועלו מן השפה אל החוץ ולא נתמכו באסמכתאות כלשהן.

מנהלת הארנונה הדגישה כי נטל ההוכחה בדבר תחולתה של הוראת פטור מארנונה חל על הנישום וכי נטל זה לא הורם על ידי רפאל. מנהלת הארנונה הוסיפה בהחלטתה, כי על אף שרפאל מחזיקה במתקני המכון משך עשרות בשנים, ועל אף שניהלה הליכים קודמים בגין חיובי ארנונה שהוטלו עליה, היא מעולם לא טענה לפטור המבוקש על ידה כעת. מנהלת הארנונה אף הפנתה להחלטת הממשלה מס' 4125 (אשר צורפה על ידי רפאל להשגה), בה התחייבה המדינה להתקין תקנות בדבר מתן פטור משמעותי מארנונה לרפאל ואף התחייבה לשפות אותה בגין הארנונה שתחויב בה מעבר לסכומים ששולמו על ידה בטרם הפכה לחברה ממשלתית. החלטה זו מעידה כי הממשלה ורפאל לא סברו כי רפאל זכאית לפטור. במיוחד ציינה כי הממשלה אף פעלה על פי ההחלטה האמורה ופקודת העריות תוקנה תוך קביעת תעריף מיוחד לקרקע תפוסה במפעל לייצור נשק (סעיף 274ב1 לפקודת העיריות [נוסח חדש]).

הערר

6. על החלטת המנהלת הגישה רפאל ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית קרית ים (להלן: הוועדה). בפתח הערר טענה רפאל כי קביעת מנהלת הארנונה לפיה טענות ההשגה אינן בסמכותה - בטעות יסודה. רפאל טענה, כי טעויות בציון סוג הנכס, המצויות בסמכות מנהל הארנונה לפי סעיף 3(א)(2) לחוק הערר, כוללות גם טעויות בתעריף המתאים לסוג הנכס. מכאן שמנהל הארנונה מוסמך לדון בשאלה האם הנכס יסווג כנכס פטור ולקבוע את התעריף המתאים לחיובו של כל נכס בהתאם לסוג הנכס ולשימוש שנעשה בו. עוד נטען, כי לפי הפסיקה יש לפרש את רשימת העילות לתקיפת שומת הארנונה הקבועות בחוק הערר בהרחבה.

7. רפאל העלתה גם טענות כנגד קביעת המנהלת באשר לחיובה בהפרשי הצמדה וריבית וטענה הוראות חוק הריבית אליהן הפנתה מנהלת הארנונה אינן רלוונטיות לענייננו, מאחר שהן עוסקות בהצמדה במסגרת פריסת חוב שנתי לתשלומים. במקרה הנוכחי, חבותה של רפאל בארנונה נולדה רק ביום פרסום ההודעה בדבר צירוף שטח המתקן לתחום שיפוטה של עירית קרית ים ברשומות (קרי, ביום 19/7/2018) ולא ביומה הראשון של השנה הקלנדרית שבמחלוקת (1/1/2018). נטען כי אין זה הוגן (ואין זה אפשרי) לחייבה בהצמדה על תקופה בה כלל לא היתה חייבת בתשלום.

רפאל הדגישה כי טעמי בטחון מידע הם שמונעים ממנה לצרף אסמכתאות להוכחת טענותיה בדבר השימושים שנעשים במתקן ומכאן בדבר זכותה לקבלת פטור. כל מידע נוסף על זה שפורט על ידה הוא חסוי. כן הבהירה, כי טענת הפטור לא הועלתה קודם לכן, מאחר שהשטחים אותם היא מחזיקה "מטעם הממשלה ולצרכיה" לא היו נתונים, עובר לפרסום ההודעה ברשומות, בתחום השיפוט של רשות מקומית כלשהי (רפאל העלתה טענות נוספות ביחס להסכמי פשרה שנחתמו על ידה עם רשויות שונות לאורך השנים, אולם הם אינם מהווים את עיקר הדברים ולכן לא נפרטם כעת). כן הובהר, כי העובדה שהמדינה התחייבה לנקוט בצעדים שיקלו את חבות המס של רפאל אינה שוללת את זכותה להקלות בארנונה לפי הדין הקיים.

8. לערר צירפה רפאל בין היתר, מכתב מאת מר אלי הרפז ממשרד הממונה על הביטחון במערכת הביטחון, בו אישר כי השטחים והמבנים מושא הערר מוחזקים על ידי רפאל "מטעם הממשלה ולצרכיה" כמובנו של מונח זה בפקודת הפטור. עוד אישר מר הרפז, כי המידע היחיד שניתן לחשיפה בקשר למקרקעין מושא הערר צורף לכתב הערר וכי כל מידע נוסף בקשר אליהם הוא חסוי. מר הרפז אישר גם כי גורמי המקצוע במשרדי הביטחון והפנים קבעו כי הליך המדידה והסיווג היה תקין וראוי (יוער כי העירייה דרשה מועדת הערר להוציא את המסמך מתיק הערר).

9. בהחלטתה מיום 4/2/2020 החליטה ועדת הערר לדחותו בשל חוסר סמכות עניינית לדון בשאלות שהוא מעורר. הוועדה קבעה כי שתי הסוגיות שהעלתה רפאל אינן כלולות ברשימת העילות שבסעיף 3(א) לחוק הערר. ועדת הערר התייחסה בנימוקיה לפסקי דין שונים אליהם הפנה ב"כ המערערת שדנו בסעיף 5 לפקודת הפטור וקבעו כי יש לוועדה סמכות לדון בהם, וציינה כי הנדון אינו דומה לראיה. הוועדה הסבירה, כי סעיף 5 לפקודת הפטור עוסק בסוגי נכס שונים ואופי השימוש בהם (כגון בתי קברות, בתי חיילים, מרפאות, מקרקעין המשמשים לצרכי צדקה, ספורט וכו'), ולא בשאלת ההחזקה "עבור הממשלה או לצרכיה". בסוג הראשון של המקרים, מרכז הכובד של ההכרעה הוא בשאלות העובדתיות, בעוד שבסוג השני הנוגע לסעיף 3 לפקודת הפטור מושא הערעור הנוכחי, מרכז הכובד הוא בשאלה המשפטית, האם מדובר בהחזקה עבור הממשלה ולצרכיה. מכאן הסיקה הוועדה כי מתן פטור לפי סעיף 5 לפקודת הפטור מצוי בגדר סמכותה ואילו מתן פטור לפי סעיף 3 לפקודה אינו מצוי בסמכותה. הוועדה כך דחתה את טענת המערערת לפיה שאלה זו עניינה בשימוש בנעשה בנכס או בסיווגו, בהם היא מוסמכת לדון (סעיפים 36-33 להחלטת הוועדה).

יצוין כי בפתח הכרעתה התייחסה הוועדה גם לקושי הקיים בבירור העובדות בתיק הנוכחי, בשל מגבלות בטחון המידע המוטלות על פעילות המערערת והיעדר האפשרות להיכנס למקרקעין, וקבעה כי מרבית הטענות הן משפטיות (או טענות שנטענה לגביהן טענת חיסיון), ועל כן היא אינה נדרשת לקיים גם הליך הוכחות (במתכונות השונות שהוצעו על ידי באי כוח הצדדים).

לנוכח כל האמור לעיל, ובשים לב לעובדה שמדובר בסוגיה שיש לה נגיעה לבטחון המדינה (כך לשיטת הוועדה), יש לבית המשפט לכל הפחות סמכות מקבילה לדון בטענות, והוא הגורם הראוי לעשות כן. על כן, כאמור לעיל, הורתה הוועדה על דחיית הערר.

הערעור

10. ביום 15/3/2020 הגישה רפאל את הערעור מושא ההכרעה הנוכחית, בגדרו טענה כי החלטת הוועדה - בטעות יסודה. רפאל שבה על עיקר הטענות שהועלו על ידה בהשגה ובערר, הן לגופן והן בשאלת הסמכות. רפאל טענה, כי בניגוד לקביעתה, הוועדה מוסמכת לדון בשתי השאלות שהערעור מעורר, ודרשה לבטל את החלטת הוועדה ולהחזיר אליה את הערר על מנת שתדון בו לגופו. רפאל טענה כי ההכרעה בשאלת זכותה לפטור לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטור מחייבת הכרעה בשאלת סיווג הנכס והשימוש בו - שני עניינים שאין חולק כי הם מסורים לשיקול דעת הוועדה. רפאל טענה כי גם הדיון בשאלת ההצמדה נתון לסמכותה של ועדת הערר, שכן לשיטתה, טעויות בציון "סוג הנכס" (המופיעות בסעיף 3(א)(א)(2) לחוק הערר) כוללות גם טעויות בציון התעריף המתאים לסוג הנכס.

11. בתשובה מטעמה טענה מנהלת הארנונה כי אין כל עילה להתערבות בהחלטת ועדת הערר, שכן לא נפל בה כל פגם. העירייה שבה על הנימוקים התומכים לטענתה במסקנה לפיה אין למנהלת הארנונה ולוועדת הערר סמכות לדון בשאלות מושא ההליכים והערעור.

12. למען שלמות התמונה יסופר, כי במקביל להליכים הללו, הגישה עיריית קריית ים כנגד רפאל המרצת הפתיחה (ה"פ 13353-03-19), המתבררת אף היא לפני, בגדרה עתרה להתיר לה להיכנס אל מכון דוד ולמדוד אותו לצורך הוצאת שומת ארנונה אמיתית ומלאה. במסגרת הליך זה כבר בוצעה מדידה על ידי מודד מוסמך, אולם הוא טרם בא על סיומו.

דיון והכרעה

13. כפי שיפורט להלן, הגעתי למסקנה כי דין הערעור להידחות. שאלת זכאותה של העירייה להצמיד את סכום השומה למדד החל מיום 1/1/2018 אינה שאלה עובדתית, אלא שאלה משפטית גרידא, והיא אינה נמנית על העילות המפורטות בסעיף 3(א) לחוק הערר. ככזו, הסמכות לדון בה נתונה לבית המשפט. גם השאלה בדבר זכאותה של רפאל לפטור מארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטור - הגם שהיא מחייבת הכרעה בשאלות עובדתיות - היא שאלה שראוי שבית המשפט יכריע בה, ולא ועדת הערר.

דרכי ההשגה על שומת ארנונה

14. בטרם אבחן את סמכותה של ועדת הערר לדון בשאלות מושא הערעור, ועל מנת להבין את המסקנה אליה הגעתי, ראוי להסביר תחילה את דרכי ההשגה על שומות ארנונה על ידי נישומים.

השגה של נישום על דרישת ארנונה שקיבל מהרשות יכולה להתברר בשני מסלולים; המסלול הראשון, המנהלי, כולל השגה בפני מנהל הארנונה וערר לוועדת הערר על פי חוק הערר. במסלול זה מוגבל הדיון לרשימה מפורטת של נושאים שניתן להעלותם, כמפורט בסעיף 3(א) לחוק הערר, הקובע כדלקמן:

מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;

(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג – שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.

אנו רואים כי נושאים אלו בעיקרם נוגעים לעניינים עובדתיים וטכניים, המצריכים לרוב בדיקת הנכס בפועל (ראו בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 799 (1992); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 779 (2002); עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (5/9/2005)). לצד זאת יש לציין, כי למסלול הקבוע בחוק הערר ניתנה בפסיקה פרשנות רחבה, שהרחיבה את גבולותיו. מכל מקום, לאחר מיצוי הליכי ההשגה והערר, יכולים הצדדים לערער על החלטת הוועדה לבית המשפט המינהלי (ראו גם בר"ם 7618/16 עיריית תל אביב-יפו נ' קניון רמת אביב בע"מ (4/12/2016)).

15. המסלול השני, המשפטי, הוא הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. המסלול המשפטי נועד לשמש אכסניה להעלאת השגות אותן לא ניתן להעלות במסלול המנהלי (בג"צ 764/88 הנ"ל; בג"צ 351/88 טית בית בע"מ נ' עירית פתח תקוה, פ"ד מב(3) 441, 446 (1988); ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1) 111, 117 (2004)).

16. עם זאת, ההפרדה בין המסלולים אינה כה חדה. בשנת 1994 הוסף לחוק הערר סעיף 3(ג), המאפשר להשיג על השומה במסלול המשפטי גם במקרים המנויים בסעיף 3(א) לחוק הערר, כפוף לקבלת אישור בית המשפט. כמו כן, בתי המשפט הכירו באפשרות לעשות שימוש במסלול המשפטי מקום שהעתירה מעלה סוגיה בעלת אופי עקרוני או מקום שבו מתעוררים נושאים שחלקם בסמכות ועדות הערר במסלול המנהלי וחלקם לא (ראה בג"צ 351/88 הנ"ל; רע"א 2425/99 עירית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 492-490 (2000); עע"ם 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (16/01/2008); ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (30/8/2006)).

דומה, איפוא, כי בין הנושאים השייכים במובהק למסלול התקיפה המינהלי לבין הנושאים השייכים במובהק למסלול התקיפה המשפטי, קיים בפועל תחום חפיפה "אפור", ובו נושאים שעשויים ליפול בשני המסלולים (בר"מ 9530/05 הנ"ל, פסקה ל'). נקבע, כי כעניין שבמדיניות שיפוטית, ראוי שנושא הכרוך באופן ברור בבדיקות עובדתיות פרטניות ימצא את מקומו במסלול הביקורת בפני ועדת הערר.

הסמכות לדון בפטור מארנונה

17. האם טענה לפטור מארנונה הוא נושא עובדתי שהסמכות לדון בו נתונה לוועדת הערר או שמא מדובר בנושא משפטי שהסמכות לדון בו נתונה לבית המשפט? שאלה זו לא זכתה לדיונים מרובים, ונותרה ללא קביעה חד משמעית לגביה (עע"מ 259/05 שי נ' עירית נצרת עלית (6/11/2011)). ככזו, היא נותרת נתונה להכרעות פרטניות לפי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה.

18. כך, בבג"צ 94/3585 אגודת בריכת מגדלי דוד המלך בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו (28/8/1994), נדחתה עתירה מחמת סעד חלופי שעמד לעותר תוך שנקבע, כי טענת פטור לפי סעיף 5(ח) לפקודת הפטור נופלת לגדר הוראת סעיפים 3ו- 5 לחוק הערר וככזו, הסמכות לדון בה היא לוועדת הערר. עם זאת, ניתן לראות כי בערכאות הדיוניות התבררו טענות לפטור הן במסגרת עתירות מינהליות, כלומר במסלול של ביקורת שיפוטית, והן במסגרת ערעורים על החלטות ועדת הערר, כלומר במסלול הביקורת המינהלית. בית המשפט העליון לא מצא לנכון להעיר על כך כשמקרים מסוג זה הגיעו לפתחו ושאלת הסמכות לא היתה מושא למחלוקת בהם.

19. כאשר שאלת הסמכות התעוררה מפורשות בבתי משפט מינהליים, נקבע בחלק מהמקרים כי אם לצורך הכרעה בשאלת הפטור יש לברר שאלות עובדתיות, המקום לעשות כן הוא במסגרת השגה למנהל הארנונה ולוועדת הערר, גם אם שלובות בהן ונלוות להן שאלות משפטיות (ת"א (חי') 902/92 חיימוביץ נ' עיריית חיפה (15/5/1995); עת"מ (חי') 1284/03 מקורות חברת המים בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה אזורית מנשה (23/11/2003); עת"מ (חי') 53334-03-15 מוסדות חינוך מר אליאס אעבלין נ' מועצה מקומית אעבלין (16/6/2016); עת"מ 2123-12-11 המכללה הארצית להכשרה מקצועית סכנין בע"מ נ' במועצה המקומית אעבלין, עמ' 9 (28/5/2012)).

במקרים אחרים נקבע, כי בית המשפט הוא שמוסמך לתת פסק דין הצהרתי, הקובע את הפרשנות הנכונה של החוק או אם המצב העובדתי הוא כזה בו יש להחיל פטור מסוים מארנונה (ה"פ (חי') 795/91 קופת חולים של ההסתדרות הכללית נ' עיריית קריית אתא (31/12/1991)). ראו לעניין זה גם הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית (ספר שני, מהדורה חמישית) 1368 (2007), הסבור כי לבית המשפט ולוועדת הערר קיימת סמכות מקבילה לדון בטענות הפטור.

20. בשולי הדברים האלו אציין, בהתייחס לטענות רפאל בענין זה, כי הגם שלצורך בחינת הזכאות לפטור יש לבחון את השימוש שרפאל עושה במקרקעין, קרי האם הוא מטעם המדינה ולצרכיה, ברי כי אין הכוונה למונח 'שימוש' המסייע בקביעת סיווג הנכס לצרכי הארנונה, ובו מדבר חוק הערר.

מן הכלל אל הפרט - המסלול המתאים לבחינת השאלות מושא הערעור הנוכחי

21. כזכור, הערעור הנוכחי מעורר את שאלת סמכותה של ועדת הערר לדון בשתי סוגיות; האחת עניינה בהצמדת חוב הארנונה למדד, והשנייה נוגעת לזכאותה של רפאל לפטור מארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין.

הצמדת חוב הארנונה למדד

22. המחלוקת לעניין הצמדת החיוב בארנונה שהוטל על רפאל במהלך השנה לתעריף הארנונה שנקבע בצו בתחילת השנה מעוררת שאלה משפטית מובהקת, שהסמכות לדון בה נתונה לבית המשפט, ולא לוועדת הערר. ההכרעה בה אינה מחייבת בירורן של עובדות כלשהן, והיא אינה נמנית על אף אחת מהעילות המפורטות בסעיף 3(א) לחוק הערר. לא מדובר ב"טעות בציון סוג הנכס" כנטען על ידי רפאל, או במחלוקת אחרת בגדרן של אלו מהעילות המנויות בחוק הערר. המחלוקת עניינה פרשנות הוראות הדין, ונדרשת הכרעה מהו התעריף לחישוב חוב הארנונה של מי שהפך לנישום במהלך שנה. על כן ברי כי הסמכות לדון בטענה זו מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

פטור למחזיק מטעם הממשלה ולצרכיה

23. המחלוקת העיקרית בין הצדדים, העוסקת בשאלת לזכאותה של רפאל לפטור מארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטור, מורכבת יותר.

סעיף 3 לפקודת הפטור קובע כדלקמן:

למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות, 1934 –

(א) (1) בשל נכסים בתחומי רשויות מקומיות, שחל עליהם סעיף 3(ב) תשולם ארנונה כללית, בכל שנת כספים, בשיעור הקבוע בפסקה (3) מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי המדינה, אלא אם כן נקבע בתקנות לפי סעיף קטן (ג) סיווג נפרד לנכסים כאמור; באין סיווג מתאים - יחול הסיווג הדומה ביותר.

(2)בשל הנכסים האמורים בפסקה (1), לא תשולם אגרת סילוק אשפה או כל אגרה אחרת, המשולמת לרשות המקומית בידי מי שפטור מתשלום ארנונה כללית, ובלבד שסכום הארנונה הכללית בכל שנת כספים, בשל נכס מסוים מן הנכסים האמורים, לא יפחת מסכום האגרות כאמור, ששולם בפועל לרשות המקומית בשנת 1994 בשל אותו נכס, בתוספת שיעורי העדכון שנקבעו, מדי שנה, בתקנות לפי פרק ד' לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה, להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992.

(3)שיעור הארנונה הכללית בהתאם לפסקה (1) יהיה –

(א) לגבי נכסים שמחזיקים בהם משרד הבטחון או צבא הגנה לישראל או מטעמם, לרבות יחידות הסמך שלהם - 30%;

(ב)לגבי נכסים המשמשים בתי חולים או מרפאות - 45%;

(ג)לגבי נכסים אחרים - 55%.

(ב) הארנונה הכללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, ושום בנין או קרקע תפושה לא ייחשבו כאילו הם משמשים לאחד מן הצרכים האלה אם המחזיק באותו בנין או באותה קרקע תפושה הוא פקיד מטעם הממשלה המשלם שכר דירה בעדם אם במישרין או בצורת ניכויים ממשכורתו.

(ההדגשה אינה במקור - ר' ס').

הוראה זו, הקובעת מתי ייהנה מחזיק בנכס מפטור חלקי מתשלום ארנונה ומהו שיעור ההנחה לה יזכה, מנוסחת בסרבול רב. כדי להבין את ההוראה צריך לפנות להיסטוריה החקיקתית שפורטה בהרחבה בבר"מ 9498/10, 3539/11 מנהל הארנונה במועצה המקומית קדימה צורן נ' עמותת בית אור אביבה, פסקאות 53, 54 (17/12/2015).

24. כפי שניתן לראות משילוב ההוראות, הרי שעל אף לשונו של סעיף 3(ב) לפקודת הפטור המורה לכאורה כי אין להטיל חיוב בארנונה על מחזיק העומד בתנאי הסעיף, הרי שלאור הוראת סעיף 3(א) לפקודה, יחויב מחזיק שכזה בתשלום ארנונה מופחתת שתחושב כהנחה מהארנונה שהייתה מוטלת על המחזיק אילו לא עמד בתנאי סעיף 3(ב) לפקודה.

משמעות הדבר היא כי נדרשים שלושה שלבי בדיקה לקביעת חיובו בארנונה של מחזיק הטוען לפטור מכוח סעף 3(ב) הנ"ל;

- בשלב ראשון, יש לברר האם התקיימו במחזיק תנאי סעיף 3(ב) לפקודה. מדובר בשני תנאים מצטברים. האחד - עניינו בזהות המחזיק - האם המחזיק הוא הממשלה, או גורם המחזיק מטעם ההמשלה, השני - המחזיק משתמש בנכס לצרכי הממשלה או לצרכי אדם או מוסד אחרים המחזיקים בנכס מטעם הממשלה (ראו ע"א 8551/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4), 769, 782 (2003)).

- בשלב השני, יש לברר את החבות בארנונה של המחזיק בנכס, בהתאם לצו הארנונה (כלומר, על פי סיווגו, מיקומו, שטחו וכדומה). בשלב זה בוחנים את החבות בהתעלם מהעובדה כי המחזיק זכאי לפטור חלקי מכוח סעיף 3(ב) לפקודה.

- בשלב השלישי, מבוצע חישוב של החלק מהחיוב אותו על המחזיק לשלם. בשלב זה בוחנים את השימושים בנכס ואת שיעור החיוב על פי הוראות סעיף 3(א)(3) לפקודת הפטור.

25. המחלוקות בין המחזיק לרשות עשויות להימצא בכל אחד מהשלבים ושאלת מסלול הביקורת על החיוב מותנה בטיבה של המחלוקת. כך למשל, כאשר המחלוקת עוסקת רק בשאלות הנוגעות לשלב השני, סיווג הנכס לפי צו הארנונה וכדומה, אין כל רלבנטיות לטענות בעניין הזכאות לפטור וברי כי שאלות אלו יתבררו במסגרת מסלול הביקורת המינהלית בפני מנהל הארנונה וועדת הערר (ראו למשל פסק דיני בעמ"נ 1253-04-11 עיריית חיפה נ' משטרת ישראל (16/01/2012)).

לעומת זאת, כאשר המחלוקת עוסקת בתנאי הפטור לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטור, המקום הראוי לדון בטענות הוא במסלול הביקות המשפטית דהיינו בהגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

26. כדי להכריע בשאלה האם התקיימו תנאי הפטור לפי סעיף 3(ב) לפקודה יש לברר שאלות רבות, חלקן עובדתיות וחלקן משפטיות. השאלה הראשונה בה יש להכריע היא מי ייחשב כגורם המחזיק בנכס מטעם הממשלה (ע"א 8558/01 הנ"ל). כבר בשנות ה- 50 המאוחרות, נדונה שאלת זהות המחזיק שייהנה מהוראת הפטור ונפסק כי מי ש"מחזיק מטעם הממשלה ומשמש לצרכי הממשלה" הוא מי שמחזיק כנאמן למען המדינה לפי דיני היושר, למשל בתור סוכן או בתור גוף ציבורי שהקניין ניתן בידו (ע"א 52/57 היועץ המשפטי נ' עירית חיפה, פ"ד יב 1745 (1958)). אדם ייחשב כנאמנה של מדינת ישראל אם יוכיח שהוא ממלא פונקציה שלטונית המוטלת על הממשלה, והוא משמש לה כידה הארוכה (וראו לעניין זה גם בר"ם 9498/10 מנהל הארנונה המועצה המקומית קדימה צורן נ' עמותת בית אור אביבה (17/12/2015) ובר"ם 4832/07 רכבת ישראל בע"מ נ' מועצה אזורית דרום השרון (22/2/2010)). לאחר מכן יש לבחון האם הפעילות המבוצעת בפועל נעשית לצורכי הציבור, לצורכי הממשלה או הגורם בבפועל מטעמה.

27. ההכרעה בהן מחייבת בחינה של שאלות משנה רבות, כגון מהן מטרותיו המרכזיות של מבקש הפטור; מהו טיבה ומהותה של הפעילות שמתבצעת בפועל במקרקעין; האם מפעילות זו נהנית קבוצה מצומצמת ומוגדרת של אנשים או שמא תרומתה כללית ובלתי מסוימת; האם הממשלה תומכת באותו הגוף; האם הממשלה היא בעלת סמכות להנחות את הגוף מבקש הפטור ולמנות את מנהליו; באיזו מידה נשמרה הזיקה הישירה בין הממשלה לבין פעילות הגוף וכיוצא באלה. יובהר, כי בסממנים כמו התקשרות עם הממשלה בהסכם או החזקת מניות הגוף בידי הממשלה, אין די כדי להעניק את הפטור באופן אוטומטי (ע"א 8558/01 הנ"ל). ההכרעה תלויה בעובדותיו ובנסיבותיו הייחודיות של כל מקרה ומקרה ובפרשנות משפטית (שם).

28. השאלות העיקריות שבמחלוקת בהליך הנוכחי אינן מתייחסות לסוג הנכס או לגודלו או לסיווגו, אלא לשאלת היותה של רפאל מחזיקה "מטעם המדינה ולצרכיה". בירור זה אף אינו עובדתי גרידא. הוא כולל בחובו גם בחינה של שאלות משפטיות מעמיקות, שגם בית המשפט העליון התחבט בהן לא אחת. שאלות אלו אינן כלולות ברשימת העילות שבסמכות מנהל הארנונה או של וועדת הערר כמוגדר בסעיף 3 (א) לחוק הערר.

29. בשים לב לכך, ולאור העובדה כי נוסף על כל האמור לעיל במקרה הנוכחי קיים גם קושי לברר את העובדות עצמן בשל הסיווג הביטחוני של המתקן והעובדה כי לא ניתן להיכנס אליו ולמדוד אותו בנקל, אין מקום להרחיב את סמכויות ועדת הערר ולאפשר לה לדון בטענת הפטור שהעלתה רפאל.

סוף דבר

30. לנוכח כל האמור לעיל, ומאחר שהגעתי למסקנה כי המחלוקות בכל הנוגע לבקשת הפטור של רפאל אינן בסמכותה של ועדת הערר, אני מורה על דחיית הערעור.

רפאל רשאית להגיש עתירה מינהלית לברור זכותה לפטור. הואיל ובין הצדדים התעוררה מחלוקת אמיתית לעניין הסמכות העניינית, מובהר כי אם העתירה תוגש תוך 30 יום לא תוכל המשיבה לטעון לשיהוי.

בנסיבות העניין ובשים לב לדחיית הערעור, תשלם רפאל לעריית קרית ים הוצאות בסך של 7,500 ₪.

ניתן היום, כ"ט חשוון תשפ"א, 16 נובמבר 2020, בהעדר הצדדים.