בפני כב' השופט אריה רומנוב

עו"ד דוד משען

עו"ד מורן שבתי

ב"כ המבקש: עו"ד מלכיאל בלס

ב"כ המשיבה: עו"ד יעל שוורץ

השופט אריה רומנוב, עורכת דין מורן שבתי:

1. לפני הוועדה מונחת בקשת המבקש למתן היתר לפי סעיף 4(ג) לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969.
2. המבקש, עורך דין בהכשרתו, שימש כעובד מדינה החל מחודש ינואר 1996 ועד לאחרונה. תחילה הועסק המבקש ברשות החברות הממשלתיות. החל מחודש אוקטובר 1996 ועד לחודש יוני 2007 הוא שימש כמנהל מחוזות ירושלים והדרום באגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים. מחודש יוני 2007 ועד ליום 21.6.14 שימש המבקש כממונה על האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים. לאחר מכן, והחל מיום 22.6.14 שימש המבקש כראש רשות התאגידים. לשני התפקידים האחרונים נבחר המבקש, על פי המלצות ועדות איתור, על ידי שרי המשפטים שכיהנו באותן תקופות ובאישור הממשלה. שני התפקידים הללו קצובים בקדנציות. הקדנציה של ראש רשות התאגידים קצובה לתקופה של 6 שנים.
3. במסגרת תפקידו כראש רשות התאגידים מונה המבקש לשמש גם כרשם החברות; רשם העמותות; רשם המשכונות; רשם ההקדשות; רשם המפלגות; ורשם שמות העסק.
4. במסגרת תפקידו המבקש היה אחראי על מערכי הרישום, הפיקוח, הבקשה והאכיפה שבסמכות הרשמים אשר בתפקידיהם הוא נשא. במסגרת תפקידו היו כפופות למבקש שתי סגניות. האחת הייתה ממונה על תחום החברות והשותפויות, והשנייה הייתה ממונה על תחום העמותות, החל"צ (חברות לתועלת הציבור), וההקדשות. בנוסף, למבקש היו כפופות במישרין ארבע מנהלות האחראיות על תחום המשכונות, המפלגות, יחידת האכיפה והבקשה, והלשכה המשפטית של הרשות.
5. המבקש היה אמור לסיים את הקדנציה בת 6 השנים כראש רשות התאגידים ביום 21.6.20. לנוכח קושי במינוי מחליף, המבקש נעתר לבקשת שר המשפטים להמשיך בתפקידו תקופה נוספת, ובהתאם לאישור שניתן על ידי ועדת חריגים בנציבות שירות המדינה, הקדנציה של המבקש הוארכה ב-3 חודשים, היינו עד ליום 21.9.20. בהמשך ביקש שר המשפטים הארכה נוספת, ואולם בפועל לא התקבל אישור על ידי ועדת חריגים. התוצאה מכך הייתה, שסמכויותיו הסטטוטוריות של המבקש פקעו ביום 21.9.20. לנוכח פניית שר המשפטים חוזה ההעסקה של המבקש הוארך עד ליום 22.10.20, כשבחודש זה המבקש אחז בסמכויותיו הניהוליות בלבד.
6. לאחר סיום תפקידו כראש רשות התאגידים ביום 22.10.20, המבקש שהה בחופשת פרישה והוא פרש פורמאלית מהשירות הציבורי ביום 30.11.20.
7. לבקשת המבקש, ביום 4.11.19, היינו כשבעה חודשים וחצי לפני תום תקופת הקדנציה בת 6 השנים, המבקש נפגש עם אנשי הלשכה המשפטית של משרד המשפטים. הפגישה עסקה באפשרות שבתום הקדנציה המבקש ישתלב במגזר הפרטי. באותה פגישה המבקש קיבל את הנחיית הלשכה המשפטית בקשר לתחולת חוק הצינון בעניינו והוראות התקשי"ר הרלוונטיות.
8. לטענת המבקש, לצורך בחינת אפשרויות תעסוקה לאחר פרישתו משירות המדינה, הוא קיים ביום 30.12.19 פגישה ראשונית עם נציגי משרד עורכי הדין דורון, טיקוצקי, קנטור, גוטמן, נס, עמית גרוס ושות' (להלן: "המשרד" או "משרד עורכי הדין") בדבר אפשרות הצטרפותו למשרד. לדבריו, ביום 13.1.20, היינו כשבועים לאחר אותה פגישה, נציגי המשרד פנו אליו בבקשה לקיים עימו פגישה נוספת.
9. בעקבות פניה זו, פנה המבקש למחרת היום, היינו ביום 14.1.20, ללשכה המשפטית במשרד המשפטים ועדכן את אנשיה על המגעים שלו עם המשרד. במסגרת עדכון זה מסר המבקש פרטים על זיקות מקצועיות שהיו לו עם אחד השותפים במשרד, עו"ד שלמה נס. כמו כן עדכן המבקש על אודות מגעיו אלו גורמים נוספים במשרד המשפטים.
10. ביום 24.2.20 חתם המבקש על הסדר ניגוד עניינים ביחס למשרד עורכי הדין.
11. לדברי המבקש, המשא ומתן שהתקיים בינו לבין משרד עורכי הדין הבשיל לכדי הסכם בינו לבין המשרד בסוף חודש יולי 2020, היינו למעלה משישה חודשים לאחר הפגישה הראשונה שקיים עם אנשי המשרד. הדבר היה לאחר תום תקופת הקדנציה בת 6 השנים, בעת שהמבקש שימש בתפקיד ראש רשות התאגידים מכוח שלושת חודשי ההארכה. בהתאם למה שהוסכם בין המבקש לבין משרד עורכי הדין, המבקש עתיד להצטרף כשותף במשרד.
12. המבקש הגיש את הבקשה המונחת לפנינו ביום 18.10.20. הוא מבקש כי יתאפשר לו להתחיל לעבוד במשרד עורכי הדין החל מיום 1.1.21 או לכל המאוחר ביום 1.2.21.
13. המבקש ביקש לקיים דיון בבקשתו במעמד הצדדים, ובהתאם לבקשה זו קיימנו דיון בבקשה ביום 21.12.20.

טענות המבקש

1. המבקש טוען, כי ממשקי העבודה שלו עם עו"ד שלמה נס ועם משרד עורכי הדין היו מעטים ולא משמעותיים. לדבריו, "למבקש היו ממשקים ספורים עם משרד עוה"ד האמור, העיקרי והישיר שבהם היה פגישה באוגוסט 2019... יתר הממשקים היו שוליים, או שלא היו כלל בידיעת המבקש, ונבעו רק מתפקידו כראש רשות התאגידים" (סעיף 42 ל"בקשה לעדכון ולהגשת תגובה לתגובת נציבות שירות המדינה"). על עיקרם של ממשקים אלה נעמוד בהמשך.
2. לדברי המבקש, עיקר עיסוקו ברשות התאגידים היה ניהול של כ-200 עובדים. לדבריו, הפעלת הסמכויות שהיו נתונות לו הייתה נעשית באמצעות עובדיו, והוא לא היה מעורב בתהליכים מקצועיים שוטפים, למעט בתחום רישום מפלגות ובמקרים חריגים עקרוניים או רגישים. המבקש מוסיף, כי רוב הכרעות משפטיות היו מתקבלות על פי עמדת הגורמים המקצועיים ברשות. המבקש מעריך כי המקרים החריגים בהם הוא נדרש לדון באופן אישי לא עלו על 10 בשנה.
3. ביחס לממשקים שהיו לו עם משרד עורכי הדין טוען המבקש, כי רוב הממשקים טופלו על ידי העובדים שלו, ללא ידיעתו, וכי במסגרת הממשק היחיד בו המבקש טיפל באופן ישיר לא ניתנה כל הטבה למשרד או ללקוח שייצג. המבקש טוען שהממשקים עם המשרד היו חלק מזערי מעבודתו שמשתרעת על היקף רחב. לדבריו, הוא פעל בהתאם לכל כללי המנהל התקין והשקיפות ועדכן את כל הגורמים הרלוונטיים בדבר המגעים שהיו לו עם המשרד.
4. לדברי המבקש, רשות התאגידים היא יחידה במשרד המשפטים ואיננה רשות עצמאית. לפיכך, לא היו לו סמכויות עצמאיות בנושאי כספים, כח אדם, מכרזים וציוד, והחלטות בעניינים אלה היו מתקבלות ביחידות המטה של משרד המשפטים.
5. המבקש טוען, כי החל מיום 14.1.20, היינו החל מהמועד בו הוא הודיע על מגעים המתנהלים בינו לבין המשרד, הוא נמנע מעיסוק "בכל עניין הנוגע במישרין או בעקיפין למשרד עוה"ד ודיווח על כך הן ללשכה המשפטית של משרד המשפטים, למנהלת המחלקה המשפטית ברשות והן למנהלת המחלקה המשפטית ברשות והן למנהלת יחידת אכיפה ובקרה ברשות במטרה להבטיח כי לא יהיה כל קשר מקצועי בין משרד עוה"ד ובינו החל ממועד זה" (ס' 11 לבקשה).
6. בבקשה שהוגשה על ידי המבקש הוא טען, כי יש להכיר בתקופה שראשיתה ביום 14.1.20 כתקופת "צינון פנימי". בהמשך הוא טען, כי יש למנות את תקופת הצינון הפנימי מהיום בו הוא חתם על הסדר ניגוד העניינים, היינו מיום 24.2.20 (סעיף 5 ל"בקשה לעדכון ולהגשת תגובה לתגובת נציבות שירות המדינה"). לטענת המבקש, בקשתו להכרה בצינון פנימי כאמור, עולה בקנה אחד עם החלטות קודמות שניתנו על ידי הוועדה, ויש לקבלה.
7. לטענת המבקש, אין בקיצור תקופת הצינון המבוקשת על ידו כדי להעלות חשש של פגיעה בטוהר המידות או פגיעה באמון הציבור בשירות הציבורי.
8. לעניין הבכירות, המבקש טוען כי הוא לא נמנה על הדרג הבכיר ביותר בשירות הציבורי, דוגמת מנכ"ל משרד. המבקש אמנם בכיר, אך אינו דומה בבכירותו למנכ"ל משרד המשפטים שנושא בתפקיד בכיר ממנו. כן טוען המבקש, שמדובר בתפקיד מקצועי אשר חלק ניכר מסמכויותיו מבוצעות בפועל על ידי מנהלים בכירים ברשות. כמו כן הוא טוען, שאין מדובר בתפקיד בעל נראות ציבורית.
9. המבקש טוען כי יש להביא במניין השיקולים התומכים בקיצור תקופת הצינון את העובדה, שמדובר במעבר למשרד המייצג לקוחות, ולא במעבר ללקוח עצמו.
10. עוד טוען המבקש, כי כהונתו הייתה מוגבלת בזמן; פרישתו הייתה ידועה זמן רב מראש; ונסיבות פרישתו נובעות מסיבות שאינן תלויות בו, אלא בשל תום הקדנציה. לטענתו, יש להתחשב בכך שהוא עזב את התפקיד שלא מרצונו. כן טוען המבקש, כי יש לתת משקל למצב השורר במדינה בשל נגיף הקורונה, ויש לתת משקל לכך שבתנאים הקיימים במשק יש קושי במציאת תעסוקה. המבקש, שהינו כבן 57, אינו זכאי לפנסיה תקציבית אלא לפנסיה צוברת, אותה הוא יקבל רק כאשר יגיע לגיל פרישה. לדברי המבקש, אין לו מקורות הכנסה אחרים והוא זקוק לפרנסה.
11. המבקש מוסיף וטוען, שהוא היה צפוי לסיים את הקדנציה שלו ביום 20.6.20 וכי הוא המשיך בתפקידו כראש רשות התאגידים לנוכח המצב הפוליטי הפנימי שהיה קיים במועד סיום הקדנציה, דבר שהקשה על בחירת מחליף. לדבריו, הוא הסכים להמשיך ולכהן בתפקיד לנוכח פניית שר המשפטים אליו ובכדי למנוע פגיעה בציבור. המבקש טוען, שעל הוועדה לשקול עובדה זו בעת שהיא דנה בבקשתו לקיצור תקופת הצינון.
12. בעניין זה טען המבקש בבקשתו, כי "המבקש נעתר לבקשת המדינה כי יאריך את כהונתו על מנת שלא להביא לפגיעה משמעותית ביחידה ובציבור לקוחותיה ולכן האריך את כהונתו. במצב דברים זה אין לזקוף לחובתו כי תקופה זו שהייתה יכולה לשמש כצינון חיצוני תשמש כתקופת צינון פנימי נוכח דחיית פרישתו משירות המדינה" (סעיף 38 לבקשה). ובהמשך טען המבקש, כי "המבקש נעתר לבקשת שר המשפטים, פעמיים, להוסיף ולכהן בתפקיד במשך ארבעה חודשים, אך לא העלה בדעתו שתקופה זו לא תחשב כחלק מהצינון הפנימי, למרות שהיה בתקופה זו תחת הסדר למניעת ניגוד עניינים" (סעיף 38 ל"בקשה לעדכון ולהגשת תגובה לתגובת נציבות שירות המדינה").
13. המבקש טוען, כי הוא יפעל בהתאם למגבלה הקבועה בסעיף 3 לחוק ולא ייצג מול מי שהיה כפוף לו ברשות. כן הוא מתחייב, בהתאם להוראות סעיפים 2 ו-4(ג) לחוק, כי הוא לא ייצג מול הרשות, לכל הפחות במשך שנתיים, בכל ענין בו עסק אישית במסגרת תפקידו ברשות.

טענות המשיבה

1. המשיבה אינה חולקת על העובדות להן טוען המבקש. בצד זאת, היא הגישה תצהירים של עובדי הרשות והשלימה פרטים מסוימים שלא הופיעו בבקשת המבקש.
2. המשיבה מפרטת בתשובתה 8 ממשקי עבודה שהתקיימו בין משרד עורכי הדין לבין הרשות או המבקש. נעמוד על חלקם.
3. ממשק אחד הוא, שעו"ד נס נמנה על מאגר עורכי הדין מתוכו ממליצה הרשות בפני בית המשפט על מינוי בעלי תפקיד בפירוק עמותות. המשיבה מציינת כי המאגר נוצר ברבעון הראשון של שנת 2019, וכי המבקש נטל חלק פעיל בהחלטה בדבר הקמת המאגר, והוא עמד על כך שמספרם של בעלי התפקיד יהיה מוגבל ומצומצם עד כמה שניתן. כן הוא נטל חלק ביצירת נוהל העבודה הנוגע לאופן מינוים של בעלי התפקיד. לדברי המשיבה, המשך התהליך לא היה במעורבות המבקש, אם כי הוא היה מיודע לגבי ההליכים. מוסכם על הצדדים, שבשנת 2019 עו"ד נס הומלץ על ידי הרשות פעם אחת, ובשנת 2020 לא ניתנה המלצה לגביו על ידי הרשות. כמו כן מוסכם, שהמבקש לא היה מעורב באופן אישי בעניין ההמלצה שניתנה לגבי עו"ד נס בשנת 2019.
4. ממשק נוסף – וזה למעשה הממשק היחיד שבו היה קשר אישי ישיר בין המבקש לבין עו"ד נס – נוגע לכך שעו"ד נס יצג את מכללת "המרכז ללימודים אקדמיים בע"מ" במסגרת הליך של בקשה לפירוק לפני רשם החברות. ביום 15.8.19 פנה עו"ד נס למבקש בפנייה לה צורפה טיוטת הסכם עקרונות להסדר פעילות המכללה. במענה לפנייתו של עו"ד נס, ביום 22.8.19 העבירה הרשות למשרד עורכי הדין טיוטת תכנית לתיקון ליקוים. ביום 25.8.19 התקיימה פגישה של נציגי הרשות וביניהם המבקש עם נציגי המכללה, ובכללם עו"ד נס, בנסיון להגיע להסכמה על תכנית לתיקון ליקויים במקום פירוק. לאחר אותה פגישה התקיימו בין המבקש לבין עו"ד נס מספר שיחות טלפון בהן עו"ד נס עדכן את המבקש בדבר קשיים בהם מצויה המכללה. בסופו של דבר המכללה הגישה בקשה להקפאת הליכים. בשלב זה הטיפול הועבר ליחידת אכיפה ובקרה ברשות התאגידים. היחידה לא המליצה על מינויים של בעלי תפקיד מחמת העובדה שמדובר בתיק חדלות פירעון בו הכונס הרשמי הביע את דעתו ורצונו להציע מועמדים לתפקיד מטעמו. ואולם בית המשפט, בהתאם לשיקול הדעת המוקנה לו, החליט למנות לתפקיד את עו"ד נס ביחד עם עורך דין אחר.
5. המשיבה ציינה מקרה אחר בו עו"ד נס יצג חברי עמותה ובית המשפט מינה בעל תפקיד אחר. ביחס למקרה זה המבקש היה מעורב בנושא שכר הטרחה של בעל התפקיד האחר ופנייה עיתונאית בנושא זה. יש לציין כי המבקש טען ביחס לממשק זה, שמדובר במקרה מחודש אוגוסט 2018, היינו למעלה משנתיים טרם לפרישתו, ולכן הוא אינו רלוונטי לבקשה.
6. ממשק נוסף בין המבקש לבין משרד עורכי הדין נוצר לאחר הפגישה הראשונה שהתקיימה בין המבקש לבין נציגי המשרד. עו"ד נס פנה למבקש בבקשה לתאם הרצאה של המבקש או נציג אחר מטעם רשם העמותות לפני מנהלים של עמותות מהמגזר החרדי. המבקש עדכן את הלשכה המשפטית בדבר פנייה זו והעביר את הנושא לטיפולה הבלעדי. לאחר כשבועיים המבקש הודיע כי הוא החליט שהוא או נציג אחר מטעם הרשות לא יקחו חלק בכנס.
7. בנוסף ציינה המשיבה פניה של משרד עורכי הדין לרשות בבקשה כי נציג מטעם רשם העמותות ירצה במפגש של ראשי עמותות בנושא סיוע למגזר העמותות בימי משבר קורונה. מטעם הרשות נשלח סרטון קצר המשיב לשאלות שנשלחו, ולא הייתה השתתפות אקטיבית במפגש.
8. כן צויינה פנייה של עורך דין ממשרד עורכי הדין לתיבת המייל הכללית של הרשות שטופלה באופן שוטף ללא מעורבות המבקש.
9. המשיבה סבורה כי השיקול המרכזי שיש לשקול במסגרת הדיון בבקשתו של המבקש הוא בכירותו של המבקש. לטענת המשיבה, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה המבקש נמנה על דרג בכיר א' היות ומינויו טעון את אישור הממשלה. לפיכך טוענת המשיבה, כי בהתאם להנחיה זו נקודת המוצא למשך תקופת הצינון בה על המבקש להימצא היא 12 חודשים.
10. המשיבה סבורה כי הממשקים שהיו למבקש עם משרד עורכי דין הם ממשקים משמעותיים, ואולם מוסכם על המשיבה כי הממשקים היו עקיפים בעיקרם, ורק אחד מהמשקים האלה היה ממשק ישיר (סעיף 37 ל"תגובת המשיבה"). לדברי המשיבה, "מרבית ההחלטות שהתקבלו לגבי משרד עוה"ד, ניתנו על ידי עובדים הכפופים לו וללא מעורבותו הישירה. כך, גם המבקש לא היה מעורב בהליך הבחירה של המועמדים למאגר בעלי התפקיד בכלל, ובבחירתו של עוה"ד נס למאגר בפרט" (סעיף 38(ב) ל"תגובת המשיבה).
11. לצד זאת המשיבה טוענת, שעל פי הדין החל בנושא זה והחלטות קודמות של הוועדה, יש להביא בחשבון לעניין אורך תקופת הצינון לא רק ממשקים ישירים אלא גם ממשקים עקיפים. כן יש להביא בחשבון את פונטציאל הסמכויות של המבקש ולא רק את השימוש בפועל בסמכויות אלה. לדברי המשיבה, "גם אם המבקש לא היה מעורב באופן ישיר בכל החלטות הרשות, יש לראות בו כמי שהחזיק בסמכות ובאחריות לכך" (סעיף 2 ל"תגובת המשיבה לתגובת המבקש מיום 24.11.20").
12. המשיבה טוענת, כי לנוכח בכירותו של המבקש ותפקידו כראש רשות התאגידים יש להקפיד ביחס אליו הקפדה יתרה ויש לתת משקל לצורך בהגנה על אמון הציבור ובמראית פני הדברים. המשיבה מפנה בעניין זה להיקף הרחב של הסמכויות שהיו למבקש, ותפקידו כראש רשות המאגד תחתיו סמכויות רבות.
13. אשר לסוגית הצינון הפנימי טוענת המשיבה, כי מדובר בשיקול לקולא בלבד בקביעת תקופת הצינון הראויה, ולא ניתן להכיר בצינון פנימי כצינון חיצוני. המשיבה מפנה בעניין זה להנחיית נציב שירות המדינה מיום 2.9.20 שעניינה אופן הטיפול בבקשות למתן היתר, בה נכתב כי תקופת הצינון תימנה החל ממועד הפרישה.
14. לטענת המשיבה, האיזון הראוי בין השיקולים לכאן ולכאן הוא בקביעת תקופת צינון בת 9 חודשים. המשיבה טוענת שיש למנות את תקופת הצינון מיום 21.10.20, מועד בו סיים המבקש את תפקידו בפועל ויצא לחופשת פרישה. מכאן, שלטענת המשיבה יש לקבוע שהמבקש יוכל להתחיל לעבוד במשרד עורכי הדין ביום 21.7.21.

דיון והכרעה

1. החלטה בבקשה לקיצור תקופת צינון וקביעה מה יהיה אורך התקופה שתקוצר מחייבת לערוך איזון ושקלול של שיקולים המושכים לכאן ולכאן. בעניינו של המבקש מקובלת עלינו עמדת המשיבה, כי יש לתת משקל נכבד לתפקיד הבכיר בו הוא כיהן והיקף הסמכויות הרחב שהיה מסור בידיו. המבקש נמנה על הדרג הבכיר ביותר. כלל ידוע הנהוג בבקשות מסוג זה הוא, כי כגודל המשרה כך גודל הציפיות, וכי "ככל שהמשרה רמה יותר ובעלת עוצמות השפעה בחזית רחבה והיקף בעל משמעות מהמעלה הראשונה, כך יש להקפיד יותר שמטרת החוק לא תסוכל גם באופן מעשי וגם מבחינת מראית הדברים. מטבע הדברים, עיני הציבור נשואות למי שממלא תפקיד במעמד ובהשפעה מרכזיים במשק. לפיכך ראוי כי לא יהיה במקרים מעין אלה, ולו ספק, בטוהר המידות ובמראית ההגונה והראויה של נסיבות קבלת התפקיד החדש" (ס' 14 להחלטה בעניין ו"ע (י-ם) 6031/03 גלעד נ' מדינת ישראל (17.7.03)).
2. המבקש נמנה על הדרג הבכיר ביותר היות ומינויו אושר על ידי הממשלה. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מתווה ביחס לדרג זה תקופת צינון מלאה בת 12 חודשים (ר' ס' 11 להנחיה).
3. ואולם כאמור, בכירותו של המבקש היא רק אחד מהשיקולים שיש לשקול. בצד בכירותו של המבקש יש לתת משקל לשיקולים נוספים. לאחר ששקלנו בדבר מצאנו לקבל את עמדת המשיבה שלפיה יש להעמיד את תקופת הצינון של המבקש על 9 חודשים.
4. אחד מהשיקולים הנוספים שיש לשקול הוא, שבין המבקש לבין המשרד היה ממשק ישיר אחד בלבד. ממשק זה התבטא בחילופי דברים בכתב, פגישה אחת, ומספר מועט של שיחות טלפון שהתקיימו אחריה. רוב הממשקים היו עקיפים ולא בידיעת המבקש. כך למשל, המבקש לא היה מעורב בהליך שהביא להכללת עו"ד נס במאגר בעלי התפקיד. כפי שצוין, עו"ד נס הומלץ על ידי גורמי הרשות בפני בית המשפט פעם אחת בלבד בשנתיים האחרונות, וזאת ללא ידיעתו או מעורבותו של המבקש.
5. לעניין הממשק הישיר נעיר, שגם אם המגעים שהתקיימו בין המבקש לבין משרד עורכי הדין במסגרת אותו ממשק לא היו בעלי היקף רב, יש לתת משקל לעובדה שהפגישה הראשונה שבין המבקש לבין המשרד התקיימה כ-4-3 חודשים לאחר הפגישה שהתקיימה בין המבקש לבין עו"ד נס והשיחות הטלפוניות שהיו לאחריה. מדובר בפרק זמן קצר יחסית, ויש לתת לכך משקל.
6. כן יש לתת משקל לעובדה שהמגעים שבין המבקש לבין משרד עורכי הדין לא היו בענייני המשרד או מי מעורכי הדין העובדים בו, אלא מפגש מקצועי בין המבקש לבין עורכי הדין שיצגו את הלקוחות שלהם.
7. כמו כן יש לתת משקל לנסיבות האישיות עליהן הצביע המבקש, ובכלל זה לעובדה שבעת הזאת אין למבקש מקור הכנסה כלשהו. כן מצאנו מקום לתת משקל לעובדה שהמבקש מונה לקדנציה הקצובה בזמן, וכי פרישתו הגיעה על רקע סיום הקדנציה ולא על רקע מעבר לתפקיד אחר או באמצע הקדנציה.
8. אשר לצינון הפנימי – הרי שבאופן עקרוני מקובלת עלינו עמדת המשיבה. בהחלטות קודמות שניתנו על ידי הוועדה עמדה הוועדה על הקושי בהכרה בצינון פנימי ביחס לבעלי תפקידים בדרגתו של המבקש. כך למשל נקבע בפרשת שאלתיאלי כי "לעניין הצינון הפנימי יש לנקוט גישה זהירה, במיוחד כשמדובר בבעלי תפקידים בכירים. יש לזכור כי בתקופת "הצינון הפנימי" לא נשמרת המטרה של מראית עין שהיא חלק מהותי ממטרות החוק והצורך לשמור על אמון הציבור בטוהר המידות בשירות הציבור. ככלל, אנו סבורים כי, כשמדובר במשרה רמה של מנכ"ל משרד, קשה להכיר ב"צינון פנימי" שלמעשה בדרך כלל אינו אפקטיבי ומעצם טיבו אינו עונה על הצורך לשמור על מראית פני הדברים" (ס' 20 להחלטה בו"ע (י-ם) 3011/09 שאליתיאלי נ' נציבות שירות המדינה (4.5.00), וכן ס' 25 להחלטה בו"ע (י-ם) 15262-06-20 פלמור נ' נציבות שירות המדינה (17.6.20).
9. בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 1.1711 שתוקנה לאחרונה (ספטמבר 2020), ואשר נושאת את הכותרת "גיבוש עמדת המדינה לגבי תקופת הצינון הראויה לפורשים משירות הציבור" יש התייחסות לנושא הצינון הפנימי. וכך, בין היתר, נכתב בהנחיה:

"כאמור לעיל, סעיף 4(ג)(1) לחוק קובע כי תקופת הצינון תחול במשך שנה מיום פרישתו של העובד. אולם, בפסיקת הוועדה, ובתמיכת המדינה, השתרש הנוהג של הכרה ב"צינון פנימי" של העובד – תקופה בה העובד הפסיק לעסוק בעניינים הנוגעים לגוף אליו הוא מבקש לעבור – כתקופה המהווה שיקול לקולא בשקלול תקופת הצינון שתחול על העובד הפורש:

....

בהתאם להוראות התקשי"ר, כאשר עובד שוקל לקבל הצעת עבודה מגורם אשר במסגרת תפקידו הוא מוסמך להחליט או להמליץ על הענקת זכות עבורו, כאמור, עליו לפנות לאלתר לממונה הישיר וליועץ המשפטי למשרד ולעדכנם בדבר. במצב זה, נוכח החשש לניגוד עניינים בו העובד עלולו להימצא ככל שיהיה עליו לעסוק בענייני הגוף אליו הוא מבקש לעבור, על היועץ המשפטי לבחון האם ניתן להגיע להסדר סביר המאפשר לעובד לבצע את תפקידו בשירות המדינה תוך שהוא נמנע מהממשק מול הגוף שבו הוא מתעתד לעבוד, או שהעובדה שהעובד יימנע מעיסוק באותו הגוף תפגע ביכולתו למלא את תפקידו כראוי. במצבים בהם יימצא לנכון, ייערך לעובד הסדר למניעת ניגוד עניינים במסגרתו ייקבע כי עליו להימנע מלעסוק בעניינים הנוגעים לאותו גוף...

ואמנם, יש לעמוד על ההבחנה בין הסדר למניעת ניגוד עניינים שנערך על מנת למנוע מעובד להימצא במצב של ניגוד עניינים במסגרת תפקידו, לבין השאלה האם יש מקום לראות בתקופה בה העובד נמנע מלעסוק בענייני הגוף כתקופת צינון פנימי אשר יש להתחשב במלואה בדיעבד במסגרת חישוב תקופת הצינון שתחול על הפורש. בהקשר זה יוער כי הסמכות להכיר בצינון הפנימי במסגרת חישוב תקופת הצינון מסורה באופן בלעדי לוועדת ההיתרים, ויש מקום להבהיר לעובד כי הגם שנערך לו הסדר לצורך הימנעות מהימצאותו בניגוד עניינים, המשמעות אינה בהכרח כי הוועדה תתחשב בתקופה זו לצורך חישוב תקופת הצינון כולה.

עוד יש להעיר כי השימוש התדיר שנעשה לעתים בצינון הפנימי לצורך קיצור תקופת הצינון הסטטוטורית, מעלה את הצורך להבהיר כי הצינון הפנימי, ככלל, עשוי לטמון בחובו מורכבויות אליהן יש לתת את הדעת.

.... כמו כן מתן משקל ניכר לצינון פנימי, גם במקרים שאינם מתאימים לכך, עלול להביא לפגיעה באמון הציבור (בפרט כשהצינון הפנימי ממושך או כשתקופת הצינון כולה מקוצעות באופן משמעותי".

.....

"בכירות העובד: הקשיים הטמונים בפרקטיקה של צינון פנימי עלולים לקבל משנה תוקף כאשר מדובר בעובד בכיר. לכן, ככלל, כאשר עסקינן בבעל תפקיד בכיר, יש לנהוג בזהירות בטרם מאפשרים לו להימנע מלעסוק בעניינים מסוימים תחילה, ולאחר מכן מהכרה בתקופה זו לצורך קיצור תקופת הצינון.

....

"משך הזמן בו מבקשים להכיר כצינון הפנימי: ... תקופת צינון פנימי ממושכת, בפרט במקרים בהם מדובר בצינון ביחס לחלק משמעותי בתפקידו של העובד, מביא לידי ביטוי את הקשיים הגלומים בצינון הפנימי ביתר שאת. לכן גם בהקשר זה יש להיות זהירים, בעיקר לעניין ההכרה בצינון פנימי בדיעבד, ולשקול האם יש מקום להתחשב בצינון הפנימי במלואו".

1. לנוכח עקרונות ושיקולים אלה, אין בידנו לקבל את טענת המבקש שיש להכיר בתקופה שראשיתה ביום בו הוא הודיע על מגעיו עם משרד עורכי הדין (14.1.20) או ביום בו הוא חתם על הסדר ניגוד עניינים (24.2.20), כתקופה שניתן לראות בה צינון פנימי. כפי שכבר נאמר בפרשת שאלתיאלי "... בתקופת "הצינון הפנימי" לא נשמרת המטרה של מראית עין שהיא חלק מהותי ממטרות החוק והצורך לשמור על אמון הציבור בטוהר המידות בשירות הציבור... כשמדובר במשרה רמה של מנכ"ל משרד, קשה להכיר ב"צינון פנימי" שלמעשה בדרך כלל אינו אפקטיבי ומעצם טיבו אינו עונה על הצורך לשמור על מראית פני הדברים" (סעיף 20 להחלטה).
2. מאידך אנו סבורים, כי יש להתחשב בכך שהמבקש נעתר לבקשת שר המשפטים והאריך את כהונתו בתפקיד לנוכח קושי במציאת מחליף. אנו סבורים שאין מקום לפגוע במבקש על רקע רצונו להיעתר לקריאת השר ולצורך הציבורי (השוו: ו"ע 42745-09-20 בן זקן נ' נש"מ (21.10.20), ס' 20 להחלטה). עם זאת, לא מצאנו שיש מקום להכיר במלוא תקופת ההארכה כצינון פנימי, שכן המבקש נעתר לבקשת השר עוד לפני שהוא הגיע להסכמה עם משרד עורכי הדין בדבר הצטרפותו למשרד. תקופת שלושת חודשי ההארכה התחילה ביום 21.6.20 והמבקש הגיע להסכמה עם משרד עורכי הדין רק לקראת סוף חודש יולי 2020. במצב דברים זה מצאנו למנות את תקופת הצינון שקבענו ביום 31.7.20.
3. התוצאה היא שאנו מעמידים את תקופת הצינון על 9 חודשים שראשיתה ביום 31.7.20. מכאן, שהמבקש יוכל להתחיל לעבוד במשרד עורכי הדין ביום 30.4.21.
4. בטרם סיום נביא את הוראות סעיפים 2 ו-3 לחוק, שחלים בעניינו של המבקש, ועליהם התחייב להקפיד:

"2. מי שטיפל, אגב מילוי תפקידו בשירות הציבור, בענין פלוני של אדם פלוני, לא ייצג אחרי פרישתו מהשירות את האדם באותו ענין כלפי המוסד של שירות הציבור שבו שירת.

3. מי שפרש משירות הציבור וערב פרישתו היה נמנה עם סוג עובדים ששר המשפטים, באישור ועדת העבודה של הכנסת, קבע בתקנות לענין חוק זה בהתחשב עם אופי תפקידם – לא ייצג אדם לפני עובד בשירות הציבור שהיה כפוף לו ערב פרישתו, ולא יבקש ממנו להעניק זכות לו עצמו ולצורך עסקו, בין בהסכם ובין כמעשה של רשות, כשההענקה מסורה לשיקול דעתו של אותו עובד; והוא, כל עוד לא עברה שנה אחת מהיום שבו פסקו יחסי הכפיפות."

1. סוף דבר. החלטנו לקצר את התקופה הקבועה בחוק כך שהמבקש יוכל להתחיל לעבוד במשרד עורכי הדין ביום 30.4.21.

עורך דין דוד משען:

1. קראתי את חוות דעתם של חבריי, אך אין בידי להסכים לה. להלן עמדתי:
2. להבנתי – בבוא הוועדה לדון בבקשה לקיצור תקופת הצינון הקבועה בסעיף 4 לחוק, מלאכתה מורכבת משני שלבים: תחילה עליה לבחון האם קיימים בנסיבות המקרה טעמים המצדיקים את קיצור התקופה בת שנה, שהיא ברירת המחדל הקבועה בחוק. אם תגיע למסקנה שכן – או אז עליה לקצוב ולקבוע את מידת קיצורה של התקופה.
3. במסגרת השלב הראשון יש לזכור, כי תקופה בת שנה היא התקופה שהחוק קובע כתקופת הצינון הראויה הדרושה להפרדה בין השירות הציבורי לבין העיסוק בגוף הפרטי. לפיכך, על הוועדה לבחון האם במקרה הספציפי שבפניה קיימים טעמים מיוחדים שיש בהם להצדיק את קיצור התקופה; שאם לא תאמר כן, ואם כל מי שיעלה בידו טעם כלשהו יזכה לקיצור כדבר שבשגרה – אזי הפכנו את קביעתו של החוק באשר לתקופה הראויה לאות מתה, ובוודאי שלא לכך התכוון החוק בהסמיכה את הוועדה.
4. כבר מעתה ניתן לקבוע כי נימוקים של פגיעה בחופש העיסוק, פגיעה כלכלית בשל תקופת הצינון וכיו"ב – אינם רלוונטיים כלל ועיקר. המחוקק מודע היטב לנימוקים אלה, הקיימים אצל כל עובד ציבור הנאלץ להמתין טרם עיסוקו בגוף הפרטי. עם זאת – המחוקק סבור כי תקופת בת שנה משקפת את האיזון הראוי בין שמירת האינטרס הציבורי שבהפרדה המתבקשת, לבין חופש העיסוק.
5. במקרה דנן, בהפעלת השלב הראשון, היינו בבחינה האם יש מקום לקיצור התקופה, דעתי היא שדין הבקשה להידחות, כפי שאפרט ואנמק עתה. אשוב ואזכיר תחילה את שני הרציונלים העומדים בבסיס חובת הצינון, כפי שפורטו בהחלטה בעניין יובל רכלבסקי (וע' 1046/05) –

"החשש שבזמן שירותו של העובד הוא מנצל את תפקידו במגעיו עם הגוף המוכן להעסיקו עתה למטרה אישית של הטבת מצבו לאחר פרישתו, ומן הצד האחר, החשש שלאחר פרישתו יעמיד העובד את הקשרים שרכש במילוי תפקידו לרשות מקום עבודתו החדש."

1. ביחס לחשש הראשון, דהיינו שהעובד בתפקידו הציבורי יטיב עם הגוף הפרטי בו הוא מתכנן לעבוד – האיסור אינו מוגבל למקרה בו מוכח כי בפועל העובד אכן שקל שיקולים זרים; החוק נועד למנוע הימצאות במצב של ניגוד עניינים. החוק אף צופה פני עתיד – לאמור, על כל עובד ציבור לדעת כי בתום שירותו – יהיה עליו להמתין שנה טרם יוכל לעבוד אצל גוף פרטי שנזקק לשירותו ובכך החשש שהעובד יושפע לרעה וישקול שיקולים זרים - מצטמצם. לפיכך, בסעיף 4 (א) לחוק נקבע כי חובת הצינון חלה על מי שהיה מוסמך להחליט בעניינו של האחר, ולאו דווקא על מי שהחליט בפועל –

"מי שפרש משירות הציבור ובתפקידו בשירות הציבור היה מוסמך להחליט על פי שיקול דעתו על הענקת זכות לאחר, או להמליץ על הענקת זכות כאמור"

1. ברי כי אף ביחס לחשש השני, דהיינו ניצול הקשרים של עובד הציבור עם המנגנון הציבורי לטובת הגוף הפרטי לאחר פרישתו - אין כל רלוונטיות לשאלה אם עובד הציבור קיבל החלטה זו או אחרת בעת כהונתו בתפקיד הציבורי.
2. שני חששות אלה מקבלים משנה תוקף ככל שהעובד מכהן בתפקיד בכיר יותר, כפי שנאמר בעניין ניר גלעד (וע' (6031/03)–

"ככל שהמשרה רמה יותר ובעלת עוצמות השפעה בחזית רחבה והיקף בעל משמעות מהמעלה הראשונה, כך יש להקפיד יותר שמטרת החוק לא תסוכל גם באופן מעשי וגם מבחינת מראית הדברים.במטבע הדברים, עיני הציבור נשואות למי שממלא תפקיד במעמד ובהשפעה מרכזיים במשק. לפיכך ראוי כי לא יהיה במקרים מעין אלה, ולו ספק, בטוהר המידות ובמראית ההגונה והראויה של נסיבות קבלת התפקיד החדש. אין ספק כי המשרה בה כיהן המבקש נמצאת ברמה הגבוהה ביותר בשירות הציבורי ומעטות הן המשרות שיש להן עוצמה והשפעה כה רחבות היקף. כאמור, כגודל המשרה כך גודל הצפיות וכך גודלה של העין הציבורית בה יש לבחון את העניין ומראיתו."

1. העקרון האמור של החמרה בשל בכירות התפקיד נקבע גם בעניין דוד עברי (וע' 6037/03) –

"ככל שהמשרה רמה יותר ובעלת עוצמות השפעה בחזית רחבה, כך יש להקפיד יותר שמטרת החוק לא תסוכל, והוא, הן מבחינה מעשית והן מבחינת מראית העין. לשון אחר - כגודל המשרה כך גודל הציפיות וכך מידת הדקדקנות בה יש לבחון את העניין ומראיתו"

1. כמו כן, יש לזכור כי האיסור הקבוע סעיף 4 אינו מתייחס רק למקרה בו העובד עצמו היה מוסמך להחליט בעניינו של האחר, אלא חולש גם על כפיפיו, כאמור בסעיף 4 הנ"ל –

"מי שפרש משירות הציבור ובתפקידו בשירות הציבור היה מוסמך להחליט . . . או שהיה ממונה על עובד אחר בשירות הציבור המוסמך כאמור"

1. הרציונל בכך ברור – עובד ממונה בעל סמכות משפיע על כפיפיו ועשוי לפעול באמצעותם לטובת הגוף הפרטי. יתרה מזו – כפיפיו עשויים אף הם לפעול כך ללא הוראה ממנו, ביודעם כי הדבר משרת אותו. אף כאן ברי כי חשש כאמור גובר ככל שהמדובר בעובד בכיר יותר.
2. נבחן עתה את נימוקי הבקשה במקרה שבפנינו.
3. נזכיר תחילה את פרטי המקרה – המבקש, מר אייל גלובוס, מילא את תפקיד ראש רשות התאגידים במהלך שש שנים. מתוקף תפקידו האמור הוא בעל הסמכות העליונה והממונה על כלל הרגולציה של כל הגופים האלה - רשם החברות, רשם השותפויות, רשם המשכונות, רשם העמותות וחברות לתועלת הציבור, רשם ההקדשות, רשם המפלגות ורישום שמות עסק. אף אם בפועל חלק מהסמכויות מופעלות על ידי כפיפיו – אין בכך כדי להועיל למבקש, כמוסבר לעיל.
4. הגוף הפרטי בו המבקש מתכוון לעבוד הוא משרד עו"ד דורון, טיקוצקי, קנטור, גוטמן, נס, עמית גרוס ושות', משרד העוסק בדיני תאגידים ומייצג תאגידים. מתוקף עיסוקו האמור המשרד נזקק לרשות התאגידים במספר רב של תהליכים בכל הנוגע לייצוגם של לקוחות המשרד מול הרגולטורים.
5. לפיכך, בהתחשב בבכירות תפקידו וסמכויתיו הפוטנציאליות של המבקש בתפקידו הציבורי, הנוגעות ומתממשקות בדיוק בתחומי הטיפול של משרד עו"ד – אין אפשרות לקצר את תקופת הצינון הקבועה בחוק.
6. המבקש טען לקיומו של צינון פנימי, אך במקרה דנן לא ניתן להתחשב בצינון הפנימי; אף אם המבקש עצמו לא עסק בפועל בענייני משרד עו"ד, הרי שכפיפיו בוודאי עסקו בכך. אין בכוחו של הצינון הפנימי האישי של המבקש להשליך על כפיפיו ועל עיסוקה של הרשות כולה.
7. עוד נטען על ידי המבקש כי יש להבחין בין קבלת החלטות בעניינו של הגוף אליו הוא מתכוון לעבור, דהיינו משרד עו"ד עצמו, לבין לקוחות המשרד. אין ממש בהבחנה זו, כפי שנקבע בעניין קרן כהן (וע' 122/07)-

"טענת המבקשת, לפיה מי שמייצג את מקבל הזכות איננו בא בנעלי מקבל הזכות לצורך תחולת חוק הצינון, איננה מקובלת עלינו. מובן וברור, כי הענקת זכות ללקוחותיו של גורם מייצג, מיטיבה גם עם הגורם המייצג. הלקוח עשוי לזקוף את ההצלחה מול הרשות השלטונית לפועלו של הגורם המייצג, ובעקבות זאת להרחיב את היקף ההתקשרות עמו. בנוסף, קרנו של הגורם המייצג תעלה גם בעיניהם של לקוחות פוטנציאליים אחרים, וכך עשוי להתרחב קהל לקוחותיו של המייצג. לפיכך, הניסיון להפריד באופן דיכוטומי בין מקבל הזכות בפועל לבין מי שמיצגו מול רשות שלטונית אינו יכול לצלוח. הדברים מתחדדים עוד יותר נוכח תכליתו המפורשת של חוק הצינון למנוע פגיעה בתדמית ההגונה של השירות הציבורי ובאמון הציבור בו."

1. המבקש האריך להבהיר את מהות הממשקים שהיו בינו לבין משרד עו"ד בתקופת כהונתו, על מנת להבהיר שהם היו מועטים ביותר. אין בטענה זו כדי להועיל, שכן – כאמור לעיל - אין האיסור נובע מהממשקים בפועל אלא מהממשקים בכוח, דהיינו היותו של המבקש בעל סמכות להחליט בענייניו של משרד עו"ד או של לקוחותיו.
2. המבקש מציין כי כהונתו אמורה היתה להסתיים בחודש יוני 2020, והיא הוארכה לבקשת הממונים עליו ולבקשת השר. עולה מכאן הטענה, שאם המבקש נעתר לבקשת הממונים - אין להענישו בשל כך.
3. אין בידי לקבל טענה זו – המבקש הסכים להארכת תקופת השירות הציבורי ובכך קיבל עליו את הזכויות וכן את החובות החלים על עובדי השירות הציבורי. אין כאן ענישה ואין כאן כלל מקום להתחשבנות כאמור. הרציונל שבבסיס החוק, דהיינו מניעת ניגוד העניינים – אינו מושפע כלל מכך שהעובד האריך את כהותנו לבקשת הממונים.
4. אשר על כן, דעתי היא שעל המבקש להמתין שנה מהיום בו הוא פרש בפועל מהתפקיד, דהיינו יום 21 באטוקטובר 2020, באופן שהוא יוכל להתחיל לעבוד במשרד עו"ד ביום 21 באוקטובר 2021.

הוחלט כאמור בחוות הדעת של השופט אריה רומנוב ועורכת דין מורן שבתי. המבקש יוכל להתחיל את עבודתו במשרד עורכי הדין ביום 30.4.21.

ניתנה היום, ד' שבט תשפ"א, 17 ינואר 2021, בהעדר הצדדים.