1. עתירה מנהלית כנגד החלטת ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: "ועדת הערר") בערר מס' חד/1058/0319 מיום 17.09.2020, לפיה נדחה הערר שהגיש העותר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (להלן: "הועדה המקומית"), אשר דחתה את בקשה העותר לקבלת היתר בניה עבור "מבנה משק חקלאי: אורוות, גלריה לאחסנה, מתבן, סככה לטרקטורים, מגורי עובדים ומגורי חקלאי", בחלקות 1 ו-59 בגוש 10583 (להלן: "הבקשה להיתר").

רקע תכנוני והשתלשלות ההליכים:

2. חלקות 1 ו- 59 בגוש 10583 (להלן : "המקרקעין") הן בבעלותו של העותר. במסגרת תכנית המתאר הכוללנית חד/2020 שאושרה בשנת 2014, סומנו המקרקעין בייעוד "גן לאומי". כך גם סומנו המקרקעין בהתאם להוראות תמ"א 8 ותמ"מ 6. על-פי התכניות הנ"ל, לא נקבע כל ייעוד למקרקעין ברמה המפורטת ומדובר בשטח חסר ייעוד תכנוני שאסור בו כל שימוש.

3. עניינה של העתירה שלפניי בבקשת העותר למתן היתר למבני משק חקלאי במקרקעין, לשם הקמת חוות סוסים, מתבן ואלמנטים חקלאיים שונים. בהחלטתה מיום 20.02.2019 דחתה הועדה המקומית בקשת העותר להיתר, מן הנימוק שלא חלה על המקרקעין תכנית מפורטת שמכוחה ניתן להנפיק היתר הבניה המבוקש. בהחלטתה שצורפה לעתירה, התייחסה הועדה המקומית לטענת העותר, כי התכנית המנדטורית RP/25, תכנית המתאר הגלילית למחוז חיפה Haifa district regional outline planning scheme (להלן: "התכנית המנדטורית" ו/או "תכנית RP/25"), שמכוחה ביקש העותר לקבל היתר בניה, היא תכנית מאושרת שחלה על המקרקעין. הועדה המקומית דחתה את טענת העותר וקבעה כי התכנית המנדטורית אינה תקפה ומעולם לא נכנסה לתוקף, ולפיכך, על המקרקעין לא חלה כל תכנית מפורטת שמכוחה ניתן להוציא היתר בנייה (ראו החלטת הועדה המקומית שצורפה כנספח 3 לעתירה).

4. העותר הגיש ערר לועדת הערר שכלל טענות הדומות לטענותיו בעתירה שלפניי, והעיקרית שבהן, כי התכנית המנדטורית היא תכנית בתוקף שמעולם לא בוטלה וכי עמדת הועדה המקומית נוגדת עמדתה בעניין אחר (עניין יער הפקאן עליו יפורט להלן), שם, כך לשיטת העותר, סברה הועדה המקומית כי התכנית בתוקף. בערר נטען, כי התכנית המנדטורית בתוקף וכי מכוחה של תכנית זו ניתן להוציא היתרי בנייה למבנים חקלאיים במקרקעין.

5. בהחלטה מפורטת ומנומקת כדבעי מיום 17.09.2020 דחתה ועדת הערר את הערר. ועדת הערר קבעה, כי קידומן, אישורן ומתן תוקף לתכניות בתקופת המנדט נקבעו על-פי פקודת בנין ערים, 1936 (להלן: "הפקודה") אשר קובעת בסעיף 18 שבה, כי לשם מתן תוקף חוקי לתכנית מן הסוג הנדון יש לקיים שני תנאים עיקריים: אישור הנציב העליון – שמעמדו היה כמעמד שר הפנים, ופרסום התכנית בעיתון הרשמי. ועדת הערר עיינה בתכנית המקורית שהוצגה לעיונה, עיינה בפרוטוקול הדיון בפני הועדה המחוזית שדנה בתכנית וקבעה, כי התכנית המנדטורית שפורסמה בעיתון הרשמי להפקדה ביום 20.02.1941, מעולם לא נחתמה על-ידי הנציב העליון ומעולם לא פורסמה לאישור בעיתון הרשמי. עוד קבעה ועדת הערר, כי הפקדת התכנית נותר בתוקף עד לפרסום הודעה על ביטול הפקדתה בשנת 1961. ועדת הערר הפנתה לפרסום ברשומות (י.פ 881 מיום 15.09.1961 בעמ' 92), לפיו "נמסרת בזה הודעה על ביטול: ההודעה בדבר הפקדת תכנית המתאר הגלילית .. שהתפרסמה בעיתון הרשמי מס' 1079 מ-20 בפברואר 1941". ועדת הערר קבעה, כי משלא הוצגה כל תכנית אחרת החלה על המקרקעין שמאפשרת הוצאת היתרי בניה, כאשר אין מחלוקת כי בהעדר תכנית מפורטת לא ניתן להתיר בניה בחלקה, צדקה הועדה המקומית כאשר דחתה את הבקשה להיתר (ראו נספח 6 לעתירה).

6. ועדת הערר דחתה טענת העותר לפיה הועדה המקומית נהגה בהתאם לתכנית המנדטורית והוסיפה וקבעה, כי גם אם הועדה המקומית נהגה לתקופת מה מתוך הנחה כי התכנית המנדטורית תקפה, "אין בכך כדי לחייב אותה להמשיך ולנהוג באופן שגוי" (סעיף 46 להחלטת ועדת הערר).

תמצית טיעוני הצדדים:

7. העותר פירט בעתירתו על הליכי הוצאת היתרים למבנים חקלאיים ולחוות סוסים במקרקעין למן שנות השמונים, כאשר לחלק מן ההליכים היתה שותפה הרשות לגנים לאומיים. העותר עמד על הליכים אלה וטען, כי בשלבים מסויימים היה "כפסע מקבלת היתר בנייה". כן הזכיר העותר החלטת הועדה המקומית משנת 2005, לפיה נדחתה בקשתו להיתר בנייה מאחר ועל החלקה לא חלה כל תכנית בניין עיר המתירה הוצאת היתרי בנייה (נספח 32 לעתירה).

8. העותר חוזר על מרבית הטענות שהעלה בפני ועדת הערר והוא מבקש לקבוע כי על המקרקעין חלה תכנית מפורטת – היא התכנית המנדטורית, אשר מאפשרת הוצאת היתרים ל"מבנים חקלאיים" (ראו תקנון התכנית, נספח 38 לעתירה). כן מוסיף העותר טענה נוספת, אשר נדחתה על-ידי ועדת הערר, ולפיה החלטת הועדה המקומית ובעקבותיה החלטת ועדת הערר אינן הולמות החלטות אחרות, בין היתר, החלטה שניתנה בהליך שהתנהל בעניין יער הפקאן בע"מ (ערר 86/12) ומשכך נוהגות המשיבות 1 ו-2 בעותר איפה ואיפה. העותר עוד הפנה להחלטות שלפיהן הרשויות התכנון נהגו בהתאם לתכנית.

9. לשיטתו של העותר התכנית המנדטורית RP/25 חלה על המקרקעין נשוא הדיון, היא אושרה בהתאם להוראות פקודת בנין ערים, וניתן מכוחה להנפיק את היתר הבנייה שביקש העותר, על אף היותה תכנית מחוזית, בהיותה תכנית מפורטת דיה. נטען, כי התכנית הופקדה להתנגדויות ביום 10.02.1941 (על-פי פרסום העיתון הרשמי) והיא אושרה סופית "Finally Approved" ביום 04.06.1942 על-ידי הועדה המחוזית, כפי שעולה מפרוטוקול הועדה המחוזית (נספח 36 לעתירה). עוד טוען העותר, כי הגם שעל התשריט לא מופיעה חתימת הנציב העליון, הרי התכנית אושרה על-ידו באמצעות נציגו הנרי קנדל כאשר על התשריט מופיעות מספר חתימות עם חותמת "Sheme "Finally Approved מיום 04.06.1942. לטענת העותר הפרסום בעיתון הרשמי הכולל את חתימת הנציב העליון, לא אותר על-ידי העותר, אך פרסום חתימת הנציב העליון לא היה הכרחי ולא משפיע על תוקף התכנית המנדטורית. העותר עוד טען בהקשר זה, כי אף נפסק בעבר על-ידי בתי המשפט ועל-ידי הועדות המחוזיות כי התכנית המנדטורית חלה ותקפה על המקרקעין וכי אין זה הגיוני, כי רשויות המנדט יותירו רצועה זו (מחוז חיפה) ללא תכנית תקפה.

10. העותר הוסיף וטען, כי בין אם הנציב העליון חתם על התכנית או הורה על אישורה, ובין אם לאו, הרי שהתכנית המנדטורית קיבלה תוקף סופי כהוראת סעיף 18א לפקודת בנין ערים, בחלוף 15 ימים מיום החלטת הוועדה המחוזית חיפה לאשרה.

11. באשר לפרסום ברשומות משנת 1961 שכלל "ביטול ההפקדה" והפקדת תכנית ג/400 (נספח 39 לעתירה), טען העותר בעתירתו, כי פרסום זה אינו יכול לבטל תכנית תקפה מן הנימוקים שלהלן: ראשית, הדבר לא נקבע בתקנון תכנית ג/400; שנית, תכנית ג/400 הופקדה להתנגדויות שנים רבות לאחר אישורה הסופי של התכנית המנדטורית; שלישית, תכנית ג/400 אינה חלה על המקרקעין, ועל כן היא לא יכולה להחליף את הוראות התכנית המנדטורית לגבי המקרקעין ולחול במקומה; רביעית, ביטול הפקדת התכנית המנדטורית אינו משנה דבר ביחס לתוקף התכנית המנדטורית. לטענת העותר דבר ביטול ההפקדה הנטען, הנו שגגה מנהלית שמקורה בטעות, שכן בתקנון תכנית ג/400 אין התייחסות לתכנית המנטורית.

12. לטענת העותר אף בהתעלם מהוראות התכנית המנדטורית המחוזית, יש ליתן לו היתר בניה לאור הוראות סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, מאחר ועסקינן במבנים הדרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים.

13. מנגד, מבקשות המשיבות 1-2 לדחות את העתירה הן על הסף והן לגופה. בכתבי התשובה שהוגשו מטעם המשיבות 1-2 נטען כי ההחלטות שניתנו על-ידי הועדה המקומית וועדת הערר הן החלטות תכנוניות המיישמת אל נכון את הוראות הדין. לשיטת המשיבות, אין לתכנית המנדטורית תוקף סטטוטורי ומשכך לא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה. נטען כי התכנית המנדטורית לא נכנסה לתוקף, מאחר והיא מעולם לא אושרה על-ידי הנציב העליון ולא פורסמה למתן תוקף בעיתון הרשמי, כפי שמתחייב מהוראות סעיף 18 לפקודת בנין ערים. יתרה מהאמור נטען, כי אין מדובר בתכנית מפורטת שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה, כי אם עסקינן בתכנית מקוצרת ולכן סעיף 18א שהפנה אליו העותר, אינו רלוונטי לענייננו.

14. המשיבות ביקשו לדחות את טענת העותר לפיה התכנית אושרה על-ידי הועדה המחוזית. נטען כי מן ההחלטה של הועדה המחוזית אליה מפנה העותר עולה, כי הועדה המחוזית החליטה להעביר את הדיון בתכנית לשלב נוסף של אישור בטרם יינתן אישור הנציב העליון, אשר ככל ויינתן, בתכנית שתאומץ יהיו מספר שינויים. עוד נטען כי אף אם ניתן אישורה של הועדה המחוזית לתכנית, כפי שטען העותר, הרי שאין די בכך, שכן הסמכות לאישור התכנית נתונה באופן סופי לנציב העליון. בכל מקרה לא הוכח כי התפרסמה הודעה בעיתון הרשמי, לפיה התכנית הונחה במשרדי הועדה המקומית ולפיכך, לא הוכח כי התמלאו התנאים לפי סעיף 18 לפקודה לאישור תכנית.

15. המשיבות עוד הוסיפו וטענו, כי התכנית המנדטורית פורסמה להפקדה בלבד בשנת 1941, אולם מעולם היא לא אושרה וממילא לא היה צורך לבטל אותה. ההודעות בילקוט הפרסומים שפורסמו בשנים 1960 ו-1961, מתייחסות לביטול הודעת הפקדתה, דבר אשר מתיישב עם הטענה כי התכנית הופקדה בלבד אולם לא אושרה מעולם. לטענת המשיבות יש לדחות את טענת העותר לפיה, לא ניתן לבטל תכנית בילקוט הפרסומים, שכן לא נטען כי בוטל אישור התכנית במסגרת ההודעות הנ"ל, כי אם בוטלה ההודעה בדבר הפקדת התכנית.

16. המשיבות הפנו בתשובות שהוגשו מטעמן למספר הליכים משפטיים בהם נקבע, כי התכנית המנדטורית אינה תקפה ודבר הפקדתה בוטל עוד בשנת 1961. בהקשר זה ביקשו המשיבות לדחות את טיעוני העותר בכל הקשור לעניין יער הפקאן אליו הפנה העותר, מאחר והעותר מסיק מסקנה שגויה מן האמור בהחלטות שם, ובכל מקרה אין להנציח פרשנות שגויה, לפיה התכנית תקפה.

17. המשיבה 1 אף טענה במסגרת תשובתה לעתירה כי יש לדחות את העתירה על הסף, בין היתר, מחמת מניעות והשתק שכן העותר העלה את הטענה בעניין תוקף התכנית המנדטורית בהליך שניהל במסגרת ערר 143/11 וטענתו נדחתה; מחמת אי צירוף משיבים שעלולים להיפגע מקבלת העתירה; וכן מחמת חוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב מאחר והעותר העלים מעיני בית המשפט את כל ההליכים המנהליים והפליליים שהתנהלו נגדו בקשר לבנייה בלתי חוקית במקרקעין במשך שנים. נטען כי בחלקה מצויים עשרות מבנים בלתי חוקיים, וכל מטרת העותרת היא "להכשיר את השרץ" בחלוף שנים, כאשר עתה הוא מעלה טענות שנדחו בעבר הן על-ידי הועדה המקומית והן על-ידי ועדת הערר.

דיון והכרעה:

18. אדרש לעתירה לגופה על מנת להבהיר את מעמדה של התכנית המנדטורית ביחס למקרקעין של העותר, הגם שיש טעם בחלק מטענות הסף שהעלו המשיבות, ובין היתר, לענין גילוי מלוא התמונה העובדתית בפני בית המשפט. מכל מקום, מאחר והחלטתי לדחות העתירה לגופה, מתייתר הצורך להכריע בטענות הסף.

19. אין מחלוקת כי על-פי תכנית מתאר כוללנית חדרה חד/2020 שפורסמה למתן תוקף, סומנו המקרקעין בייעוד "גן לאומי" וכך סומנו המקרקעין בתמ"מ 6 ובתמ"א 8, ולא נקבע כל יעוד למקרקעין ברמה המקומית או המפורטת. אין מחלוקת אפוא, כי על-פי התכניות הנ"ל לא ניתן להנפיק היתר בנייה. השאלה העומדת להכרעה אפוא, היא באשר למעמדה הסטטוטורי של התכנית המנדטורית RP/25 והאפשרות להוציא מכוחה היתר בניה.

20. לאחר שעיינתי בהחלטותיהן של הועדה המקומית וועדת הערר, בטיעוני הצדדים ובמסמכים שהונחו בפניי, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. מסקנתי היא שלא נפל רבב בהחלטת ועדת הערר, לפיה לא חלה על המקרקעין כל תכנית מפורטת מכוחה ניתן להוציא היתר.

21. בטרם אתייחס לגופן של הטענות, אזכיר את נקודת המוצא לדיון בטענות הצדדים היא שהתערבותו של בית משפט זה בהחלטות רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המנהלי. בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתן של רשויות התכנון בשיקול דעתו, כל עוד נתקבלה החלטתן כדין ואין הן בלתי סבירות (עע"מ 2418/05 מילוגרם נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה, פסקה 9 (24.11.2005); בג"ץ 8160/13 ועד תושבי שכונת עין כרם נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (01.05.2014). כלל זה חל אף על החלטה של ועדת הערר הנמנית על גופי התכנון (עע"מ 7381/15 ש. דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקה 28 (30.10.2016).

מעמדה על התכנית המנדטורית והליכי אישורה:

22. התכנית המנדטורית נשוא הדיון הופקדה כאמור בשנת 1941, בטרם חקיקת חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"). אין מחלוקת בין הצדדים כי על התכנית חלה פקודת בנין ערים ועל פיה יש להכריע במחלוקת בין הצדדים.

23. בשונה מחוק התכנון והבניה, פקודת בנין ערים התייחסה אך לשני סוגים של תכניות – תכנית בנין ערים מקוצרת (Outline scheme) שהוסדרה בסעיף 12 לפקודה, ותכנית בנין ערים מפורטת (Detailed scheme) שהוסדרה בסעיף 14 לפקודה (ראו והשוו לעניין זה: ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 641 (1999) (להלן: "עניין נקר")). התכנית המנדטורית נשוא הדיון הנה תכנית מתאר מקוצרת "Outline scheme" (ראו העתק תקנון התכנית המנדטורית, נספח 3 לתשובת הועדה המקומית וכן ראו הוראות התכנית, משם ניתן ללמוד כי התכנית היא תכנית מתאר, באשר נעדרים ממנה הוראות מפורטות לגבי הבנייה, אחוז בנייה, קוי בניין וכו').

24. בעניין נקר פירט בית המשפט העליון בהרחבה הליך קבלתן של תכנית לפי הוראות הפקודה. לעניין תכנית מתאר מקוצרת נקבע כי בהתאם להוראות סעיף 12(1) לפקודה, על הועדה המקומית להכין תכנית מתאר ולהגישה לועדה המחוזית. לאחר שהתכנית הופקדה במשרדי הועדה המקומית ודבר ההפקדה פורסם ברבים, רשאים בעלי עניין שנמנו בפקודה להתנגד לתכנית שהופקדה, בהתאם להוראות סעיפים 16 ו-17 לפקודה. לאחר קבלת ההתנגדויות אמורה הוועדה המקומית להעביר לוועדה המחוזית את כתבי ההתנגדויות בצירוף דו"ח עליהם והועדה המחוזית מוסמכת לדחותן או לשנות את התכנית על-פיהן (סעיף 17(2) לפקודה). לאחר סיום ההליך הנ"ל, מגיע השלב האחרון בהליך והוא מתן תוקף לתכנית על דרך אישורה (ראו עניין נקר, עמ' 641-642).

25. סעיף 18 לפקודה מתווה את דרך אישורן של תכניות מקוצרות וקבלתן תוקף. מפאת חשיבותו נביא להלן לשונו:

"18. (1) כעבור לא פחות משני חדשים מיום שנתפרסמה ההודעה על הנחת כל תכנית מקוצרת שניתנה בהתאם להוראות סעיף 16, רשאית הועדה המחוזית לבקש מאת הנציב העליון רשות ליתן תוקף לתכנית. לבקשה צריך לצרף העתק מן התכנית והתרשימים בצירוף העדה על טעמי ההתנגדות נגד התכנית והתשובות שניתנו לכך. כל חבר של הועדה המחוזית רשאי לצרף לבקשה את חות דעתו המיוחדת בנוגע לתכנית. הנציב העליון רשאי ליתן רשות זו לפי הכרעת דעתו והחלטתו תהיה החלטת גמר.

מיום 2.2.1939

מס' 5 לשנת 1939

ע"ר מס' 862 מיום 2.2.1939, תוס' 1, עמ' 7

אישורן של התכניות תכניות מקוצרות וקבלתן תוקף

(2) מקום שהנציב העליון נותן רשות ליתן תוקף לתכנית עפ"י הסעיף קטן דלעיל תודבק ההודעה בענין זה במשרדי העיריה, אם היתה התכנית כוללת חלק של אזור עיריה, ואם לא היתה התכנית כוללת חלק של אזור עיריה – מדביקין את ההודעה באיזה מקום שנוהגין להדביק בו הודעות לצבור, בנוגע לאזור התכנית, ופרסם יפרסמו את ההודעה בעתון הרשמי. העתקות מן התכנית ומן התרשימים כפי שנתאשרו ע"י הנציב העליון תונחנה לעיון במשרדה של הועדה המקומית והודעה על הנחת התכנית תפורסם בעתון הרשמי.

מיום 24.3.1938

מס' 8 לשנת 1938

ע"ר מס' 770 מיום 24.3.1938, תוס' 1, עמ' 14

(3) התכנית תקבל תוקף ביום שייקבע לכך ע"י הנציב העליון. בתנאי שאם לא קבע הנציב העליון תאריך לצורך זה, תקבל התכנית תוקף חמשה עשר יום לאחר שתפורסם בעתון הרשמי הודעה על הנחת התכנית במשרד הועדה המקומית".

26. הנה כי כן, בדרכה לאישור תעבור התכנית שני שלבים הכרחיים: הדרישה הראשונה היא מתן רשות הנציב העליון לתת תוקף לתכנית (סעיף 18(1)); הדרישה השנייה היא האמורה בסעיף 18(2) ולפיה לאחר שהנציב העליון נותן הרשות שבסעיף קטן (א) תפורסם ההודעה על האישור בעיתון הרשמי. קיים שלב שלישי - הוא האמור בסעיף 18(3) שקובע כי התכנית תקבל תוקף ביום שנקבע כן על-ידי הנציב העליון ואם הנציב העליון לא קבע תאריך הרי תיכנס התכנית לתוקף "חמישה עשר יום לאחר שתפורסם בעיתון הרשמי".

27. משמע, עיון בסעיף 18 הנ"ל מעלה כי הנציב העליון (שר הפנים באותם ימים) הוא המכריע הסופי, הוא רשאי לקבל את התכנית או שלא לקבלה, וכן רשאי לקבל את ההתנגדות או שלא לקבלה. החלטתו תהיה "החלטת גמר". בהלכת נקר נקבע כי הנציב העליון היה "רשות תכנון" לכל דבר ועניין. הוא רשות התכנון העליונה, המכרעת ועליו פיו ישק דבר. לחשיבות מעמדו כגוף מאשר הוסברו בעניין נקר את הדברים שלהלן:

"כל החומר כולו שנצבר בתיקייה היה על הוועדה המחוזית להעביר לשר הפנים (לנציב העליון), ובנוסף לחומר זה רשאי היה כל חבר ועדה מחוזית לצרף את חוות-דעתו המיוחדת לשיקולו של השר. השר עשה בתכנית על-פי שיקול-דעתו: רשאי היה לקבל את התכנית או שלא לקבלה, לקבל התנגדות או שלא לקבלה. ובלשון הפקודה במקורה:

“The High Commissioner may at his discretion grant such authority, and his decision shall be final”.

החלטת השר (הנציב העליון) הייתה 'החלטת גמר'" (עניין נקר, עמ' 643-644).

28. ובאשר להיגיון שעמד בבסיס הפקודה אשר העניקה לנציב העליון הכח הסופי והמכריע לאשר או לא לאשר תכנית, קובע בית המשפט בעניין נקר בעמ' 644:

"סמכות גורפת זו שניתנה לשר (לנציב העליון) מוסברת לרוח התקופה – שנות השלושים – שעה שהאנגלים שלטו בארץ וביקשו לרכז בידיהם את סמכויות המינהל והממשל המרכזיות. הרשויות המקומיות היו נתונות בידי ה'ילידים', והנציב העליון ביקש לשמור בידו סמכות לפיקוח-על בנושאי תכנון. מכאן: היה זה הנציב העליון שהכריע סופית בהתנגדויות, וגם אם נתקבלה התנגדות מסוימת בידי הוועדה המחוזית, יכול היה הנציב העליון לדחותה, ולהפך: התנגדות שהוועדה המחוזית החליטה לדחות, יכול היה הנציב העליון לקבלה, כולה או מקצתה. הנציב העליון היה 'רשות תכנון' לכל דבר ועניין; לא עוד, אלא רשות התכנון העליונה והמכרעת, ועל-פיו נשק דבר...".

29. עיון בחומר שהונח בפניי מעלה שלא הוכח כי הועדה המחוזית פנתה לנציב העליון לאשר את התכנית. כמו-כן, לא הוכח כי התכנית קיבלה אישור הנציב העליון. עד כה לא נמצא ולו עותק אחד מיני מאות עותקים של התכנית, הנושא חתימת הנציב העליון. ועוד, מעיון בתשריט אשר צורף לכתבי הטענות מעלה כי במקום המיועד לחתימת הנציב העליון על התכנית, חסרה חתימתו של הנציב העליון (ראו נספח 43 לעתירה וכן נספח 4 לתשובה הועדה המקומית).

30. טוען העותר על התשריט מתנוססת חתימתו של המתכנן הנרי קנדי, נציגו של הנציב העליון, הן באישור התכנית הזמני – Provisional approval והן במקום המיועד ל-"Finally approved scheme" , אולם, כאמור, במקום שאמורה להיות חתימתו של הנציב העליון "High commissioner" לאישור התכנית באופן סופי "Final approval", לא מופיעה כל חתימה מטעם הנציב העליון (ראו נספח 43 לעתירה).

31. מכל מקום, סעיף 18(2) לפקודה, קובע כי מקום שהנציב העליון החליט לאשר את התכנית, תפורסם הודעה על אישור התכנית בעיתון הרשמי. הפרסום בעיתון הרשמי, שהנו הפרסום הרשמי המנדטורי שקדם לרשומות, אינו אקט פורמאלי. הוא זה שמעניק לתכנית תוקף תחיקתי מחייב (ראו עניין נקר, פסקה 16). כאמור, אין כל הוכחה כי התכנית פורסמה לאישור בעיתון הרשמי ונראה שאף העותר אינו טוען כי התכנית פורסמה לאישור בעיתון הרשמי.

32. לאמור לעיל אוסיף כי סעיף 18(3) לפקודה קובע כי ככל ולא נקבע על-ידי הנציב העליון מועד לכניסת התכנית לתוקף, התכנית תקבל תוקף בתום 15 ימים לאחר שתפורסם בעיתון הרשמי הודעה על הנחת התכנית במשרד הועדה המקומית. סעיף 18(3) אינו מבטל את הדרישה לאישור הנציב העליון שנקבעה בסעיף 18(1), אלא קובע כי ככל והנציב העליון לא קבע מועד לכניסת התכנית לתוקף, היא תקבל תוקף בתום 15 ימים מיום פרסום ההודעה המתאימה ברשומות. משמע, אישור הנציב העליון והפרסום ברשומות הם שני תנאים מצטברים לקבלת תוקף סטטוטורי לתכנית המנדטורית. ראו והשוו לעניין זה הדברים שנקבעו בעע"מ 6240/12 דנקנר נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז חיפה, פסקה 20 (10.05.2015) (להלן: "עניין דנקנר"):

"...אין חולק כי לאחר הפקדתה בשנת 1953 התכנית מעולם לא פורסמה ברשומות למתן תוקף... באותן שנים, טרום עידן חוק התכנון והבניה דבר החקיקה הרלוונטי היה פקודת בנין ערים, 1936, בה נקבע בסעיף 18(3) כי 'התכנית תקבל תוקף ביום שייקבע לכך על ידי הנציב העליון. בתנאי שאם לא קבע הנציב העליון תאריך לצורך זה, תקבל התכנית תוקף חמשה עשר יום לאחר שתפורסם בעתון הרשמי הודעה על הנחת התכנית במשרד הועדה המקומית'. במקרה דנן, משלא נקבע מועד לכניסת התכנית לתוקף, ומשלא פורסמה הודעה מתאימה ברשומות, אין לקבל את הטענה כי תכנית זו נכנסה לתוקף".

החלטת הועדה המחוזית מיום 14.06.1942:

33. העותר סומך ידו על החלטת הועדה המחוזית מיום 14.06.1942, ומבקש להסיק ממנה שהתכנית המנדטורית קיבלה תוקף מחייב. מבלי להרחיב בעניין זה, דעתי כדעתה של ועדת הערר ומצאתי לאמץ את קביעותיה במלואן.

34. עיון בפרוטוקול הדיון האמור (נספח 36 לעתירה) מעלה, כי במסגרת אותו דיון נידונו מספר תכניות אשר הוחלט לאשרן באופן סופי. אולם, בשונה מאותן תכניות אשר נקבע לגביהן כי הן מאושרות באופן סופי "Finally approval" ואשר הופיעו תחת תת סעיף "Schemes for final approval", התכנית מושא הדיון "Regional outline scheme", אינה מופיעה תחת תת הסעיף הנ"ל, כי אם תחת סעיף "Other business" ועיון בהחלטה שהתקבלה בעניינה (עמ' 10 לפרוטוקול) מעלה כי התכנית לא אושרה סופית, כי אם הוחלט להעביר את התכנית לאישור סופי, כאשר נקבע כי התכנית שתאומץ תכלול שינויים והתאמות מינוריים, וכלשון ההחלטה:

"After a general discussion, the commission decided to pass the schene for finnal approval. The plan to be adopted bieng that as originally submitted for provisional approval with minor amendments"

35. מעבר לאמור יצוין כי אף אם אקבל את טענת העותר בעניין אישור התכנית המנדטורית על-ידי הועדה המחוזית, הרי אין די באישור הנ"ל, מקום ולא הוצג כל מסמך המעיד על אישור התכנית על-ידי הנציב העליון ופרסום הנחת התכנית לאחר אישורה בעיתון הרשמי.

36. ניסיון העותר להפנות להוראות סעיף 18א לפקודה ולהסיק מהאמור שם לענייננו דינו דחייה. סעיף 18א לפקודה עוסק ב"אישור תכנית מפורטת וקבלתן תוקף". כאמור, התכנית המנדטורית נשוא הדיון היא תכנית מקוצרת, ולא מפורטת. סעיף 18א לפקודה אינו רלוונטי לענייננו והסעיף הרלוונטי הוא כאמור סעיף 18 לפקודה כפי שפורט לעיל.

פרסום ההודעה ברשומות בעניין ביטול הפקדת התכנית המנדטורית:

37. לטענת המשיבות, לא זו בלבד שהתכנית המנדטורית לא אושרה מעולם, אלא שגם דבר פרסום הפקדתה בוטל ברשומות ביום 15.09.1961 בילקוט הפרסומים 881, על-ידי הפרסום מטעם "יושב ראש הועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר מחוז חיפה". מנגד טוען העותר כי נפלה שגגה בפרסום וכי הודעת הביטול אינה תקפה. עוד טען העותר, כי תכנית ג/400 לא כללה, בתקנונה, הוראה לגבי ביטול התכנית המנדטורית, ועל כן מקור הפרסום הוא בשגגה.

38. לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים בעניין זה ובהחלטת ועדת הערר, מצאתי לדחות את טיעוני העותר. כל טיעוני העותר בעניין זה נסמכים על הנחה שגויה לפיה התכנית המנדטורית אושרה. מאחר וכאמור קבעתי כי התכנית מעולם לא נכנסה לתוקף, הרי רוב טענות העותר בעניין הפרסום הופכות ללא רלוונטיות. יחד עם זאת אתייחס להלן בתמצית לטיעוני העותר.

39. אביא להלן את החלק הרלוונטי של פרסום ההודעה ברשומות (ילקוט הפרסומים 881, עמ' 92 – נספח 39 לעתירה):

"הודעה בדבר הפקדת תכנית מיתאר מחוזית

....

....כן נמסרת בזה הודעה על ביטול:

א) ההודעה בדבר הפקדת תכנית המיתאר הגלילית למחוז חיפה שנתפרסמה בעתון הרשמי מס' 1079 מ-20 בפברואר 1941.

ב) ההודעה בדבר הפקדת תכנית מס' ג/400 – תכנית מיתאר לשטח הגלילי לתכנון עיר, מחוז חיפה, שפורסמה בילקוט הפרסומים, 814, תשכ"א עמ' 574".

(כזכור ההודעה מיום 20.02.1941 עניינה בהפקדת התכנית להתנגדויות).

40. על אף שההודעה הנ"ל, מופיעה תחת הכותרת "הודעה בדבר הפקדת תכנית מיתאר מחוזית", שהנה תכנית ג/400, אשר אינה חלה על המקרקעין בענייננו, אולם כפי שקבעה ועדת הערר בעניין זה אין לקשור בין שתי ההודעות. מעיון בנוסח המודעה נראה, כי מדובר בהודעות נפרדות ששולבו תחת אותו פרסום, על אף שאין קשר ביניהן. דין טענות העותר שאין בכוחה של התכנית הנ"ל לבטל את התכנית המנדטורית להידחות, שכן כאמור עסקינן בהודעות נפרדות שאין ביניהן כל זיקה ואין לכרוך זה בזה את תחום תחולתן רק מאחר והן פורסמו תחת אותה מודעה (לעניין זה ראו והשוו קביעת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בערר (מטה) 25/19 ליף נ' רשות הרישוי המחוזית, מחוז חיפה (09.06.2020), בגדרה נקבע, בין היתר, כי במועדים הרלוונטיים נהוג היה לבטל תכניות תקפות גם שלא באמצעות החלפתן בתכנית חדשה. יצוין כי העתירה שהוגשה כנגד ההחלטה לבית המשפט המחוזי במסגרת עת"מ (חי') 57140-07-20 ליף ואח' נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית (18.01.2021) נדחתה).

41. מעבר לאמור, טענת העותר לפיה מוסדות התכנון אינם יכולים לבטל התכנית המנדטורית כאשר שום תכנית אחרת אינה מסדירה את השטח שכלול בתכנית, דינה דחייה. כאמור, התכנית המנדטורית מלכתחילה לא אושרה למתן תוקף, כך שהודעת הביטול אינה משפיעה על השטח הנ"ל שלא היה מוסדר תחת תכנית תקפה. יתרה מזאת, כאמור בעניין ליף הנ"ל במועדים הרלוונטיים לפרסום ההודעה הנ"ל, נהוג היה לבטל תכניות שלא באמצעות החלפתן בתכנית חדשה.

42. בעניין זה אפנה לסעיף 34 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971 שקובע, כי דבר שפורסם ברשומות חזקה שנעשה כראוי. חזקה שנוסח הודעת הביטול נעשה כראוי. נוסח הודעת הביטול, תומך במסקנתי לפיה עסקינן בתכנית שלא אושרה למתן תוקף מעולם והיא נותרה בגדר תכנית מפוקדת, הא ותו לא.

43. מסקנתי הנ"ל מתחזקת לנוכח מועד ביטול ההפקדה. מדובר בביטול הפקדת התכנית שפורסם בשנת 1961 דהיינו עשרים שנה לאחר ההפקדה. אילו דובר בטעות (דהיינו הועדה המחוזית ביטלה תכנית תקפה מתוך סברה כי היא מופקדת), סביר להניח כי רשויות התכנון ומתכננים שפעלו אז, היו שמים לב לטעות קריטית זו והיו מעמידים את הועדה על טעותה.

החלטות רשויות התכנון לגבי התכנית המנדטורית:

44. העותר טוען, כי רשויות התכנון נהגו בעבר על-פי התכנית המנדטורית וניתנו מכוחה היתרי בניה, ועל כן מושתקת הועדה המקומית מלטעון כי התכנית אינה בתוקף, תוך שהוא מפנה למספר החלטות של הועדה המחוזית חיפה והועדה המקומית חדרה, ביניהן עניין יער הפקאן (ערר (צפון) 86/12 יער הפקאן בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה חדרה (19.01.2014) (להלן: "עניין יער הפקאן")).

45. מעיון בהחלטת ועדת הערר בעניין יער הפקאן נראה, כי עניינה של ההחלטה בבקשת העוררת שם להתיר לה שימוש חורג במבנה קיים בשטח חקלאי כאולם וגן אירועים. החלטת ועדת הערר אינה קובעת כי התכנית המנדטורית הנה תכנית תקפה, והיא לא נדרשה לשאלת מעמדה הסטטוטורי של התכנית המנדטורית. האזכור היחיד המתייחס לתכנית המנדטורית מופיע בתחילת ההחלטה, בגדרה נקבע כי בהחלטה הקודמת של ועדת הערר בתיק, נקבע כי תכנית חד/359א' הגדילה את השטחים החקלאיים הכלולים בתכנית RP/25 (סעיף 4 להחלטה).

46. העותר הפנה למספר החלטות של הוועדה המחוזית חיפה בגדרן נקבע, כך לשיטתו, כי התכנית המנדטורית הנה תכנית תקפה וניתן להנפיק מכוחה היתרי בנייה (סעיף 128 לעתירה). מעיון בהחלטות הנ"ל נראה, כי אין הנדון דומה לראיה: העותר הפנה להחלטת הועדה המחוזית ביחס לתכנית ג/367 (נספח 46 לעתירה), אלא שבהחלטה אין בכל אזכור לגבי התכנית המנדטורית; העותר הפנה להחלטת הועדה המחוזית מיום 18.10.2017 (נספח 47) אלא שבניגוד לטענת העותר, הועדה המקומית עירון החליטה ליתן היתר לדיר הצאן מכוח תכנית RP25/40, ולא מכוח התכנית המנדטורית נשוא הדיון RP/25. בכל אופן, הועדה המחוזית קבעה כי אין תכנית שחלה על המקרקעין המאפשרת הקמת דיר הצאן המבוקש; אף אין באמור בהחלטת הועדה המחוזית מיום 31.08.2015 (נספח 48), כדי להעיד על תוקפה של התכנית המנדטורית (ראו עמ' 10 להחלטה).

47. מכל מקום, אפילו אקבל טענות העותר ואניח כי הן עשויות להצביע לכאורה על תוקפה של התכנית המנדטורית, קיימות התייחסויות מפורשות מצד רשויות התכנון ובתי המשפט המעידות על כך שגם לתפיסתם התכנית המנדטורית אינה בתוקף(ראו החלטות אליהן הפנו המשיבות: ת"א (מחוזי חי') 1264/07 עיד נ' רשות הפיתוח ומנהל מקרקעי ישראל, פסקה 25 (20.05.2012), ע"א 5764/12 עיד נ' רשות הפיתוח (23.02.2014) נדחה); ת"א (מחוזי חי') 40660-03-16 כפיר נ' החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקאות 9-10 (15.04.2019)).

48. מעבר לנדרש אציין כי אפילו בהנחה שנקבע בשוגג על-ידי רשויות התכנון בעבר, כי התכנית המנדטורית תקפה וניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, הרי אין בכוחן של החלטות אלה כדי להכשיר את הפירוש השגוי באשר לתוקף התכנית ואין בכך כדי לחייב את אותן רשויות להמשיך ולנהוג באותו אופן, מקום בו התבררה השגגה. אין לזקוף לחובת רשויות התכנון השתק מלטעון לפרשנות התכנית הנכונה, רק משום שבעבר נהגו לכאורה מתוך טעות. הרשויות רשאיות, ואף חייבות, לתקן את דרכיהן ולפעול על-פי הדין ועל-פי התכנית ואין למנוע מהן לעשות כן, רק משום שלכאורה שגו בעבר (עניין דנקנר, פסקה 23).

49. לסיום אוסיף, כי אף אם הייתי מגיע למסקנה כי התכנית תקפה, הרי אין בפניי תכנית מפורטת שמכוחה ניתן להוציא היתר בנייה ואף מטעם זה, דין בקשתו של העותר לקבל היתר בנייה במקרקעין להידחות.

מסקנה:

50. לסיכום, לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטת ועדת הערר. מדובר בהחלטה מידתית, מנומקת שמצויה במתחם הסבירות. החלטת ועדת הערר יישמה נכונה את הוראות הדין וההלכה המשפטית, ועל כן אין מקום להתערב בה. לפיכך, בהיעדר תכנית תקפה אשר מכוחה ניתן להוציא היתר בנייה, צדקה הועדה המקומית כאשר דחתה את בקשת העותר להיתר בנייה וצדקה ועדת הערר בדוחתה את הערר.

51. העתירה נדחית אפוא. העותר ישא בהוצאות כל אחת מן המשיבות ובשכ"ט עו"ד בסך 8,000 ₪. הסכום ישולם תוך 30 ימים מהיום שאם לא כן יישא הסכום הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"ז אדר תשפ"א, 11 מרץ 2021, בהעדר הצדדים.