04 יולי 2022

לפני:

סגנית הנשיאה, השופטת רוית צדיק

נציג ציבור (עובדים) מר אריק מאיר

נציג ציבור (מעסיקים) מר יוסי אביבי

החלטה

1. לבית הדין הוגשה בקשת צד בסכסוך קיבוצי ביום 26.2.21, במסגרתה התבקש בית הדין ליתן צו הצהרתי על אודות זכאות חברי הסגל האקדמי הזוטר (להלן - חברי הסגל) לשכר מלא בעד שיעורים שהתבקשו להשלים ושהוחסרו בזמן השביתה וכן צו עשה להורות ל-12 המכללות המשיבות לשלם את הפרשי השכר בסך 45% לחברי הסגל בגין השיעורים שהושלמו (להלן - בקשת הצד או הבקשה).
2. לבקשת הצדדים במסגרת דיון קדם המשפט שנערך ביום 26.4.21 נקבע כי בשלב ראשון תדון שאלת סמכות הממונה לקבוע כי יש לשלם לחברי הסגל 55% בלבד מגובה השכר עבור כל שיעור השלמה שהעבירו לאחר חזרתם מן השביתה. משכך, בשלב זה, במסגרת החלטה זו נעסוק בשאלה אחת ובלבדית והיא מה הוא היקף סמכותו של הממונה לתת הנחיות בדבר שיעור השכר שיש ליתן לחברי הסגל בעד שיעורי השלמה לאחר חזרה משביתה?

העובדות אשר אינן שנויות במחלוקת ועולות מכתבי הטענות וחומר הראיות:

1. חברי הסגל מאוגדים בחלקם באיגוד סגל ההוראה במכללות הציבוריות בישראל המיוצג על ידי ארגון כוח לעובדים-ארגון עובדים דמוקרטי, איגוד סגל ההוראה במכללות הציבוריות בישראל (להלן - המבקש או האיגוד), כאשר חלקם מאוגדים בארגוני עובדים יציגים מקומיים ובחלקם לא קיימת התארגנות עובדים.
2. וועד ראשי המכללות הציבוריות (להלן - ור"מ) הוא עמותה בה חברות 22 מכללות אקדמיות ציבוריות, הפועל בתיאום במישורים שונים, רגולטוריים, ציבוריים ואחרים, כאשר ור"מ אינו מעסיקם של חברי הסגל.
3. המשיבות 13-2 הינן חלק מהמכללות החברות בור"מ, המהוות מוסדות מוכרים להשכלה גבוהה שהוסמכו מכוח חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 והן גם גופים נתמכים בהתאם להוראותיו של חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). כל אחת מן המכללות הן המעסיקות של חברי הסגל המלמדים אצלה.
4. המשיבות הפורמאליות לתביעה זו, הן הוועדה לתכנון ותקצוב במועצה להשכלה גבוהה, (להלן - ות"ת) והממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה או הממונה על השכר).
5. ות"ת היא וועדה הפועלת ליד המועצה להשכלה גבוהה, אשר הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה 666 מיום 6.6.1977, שנושאה "תפקידי הועדה לתכנון ולתקצוב". תפקידה של ות"ת הינו, בין היתר, לעקוב אחר ניצול התקציבים כדי למנוע גירעונות או חריגות.
6. הממונה הוא הרגולטור האמון על קביעת מדיניות השכר במגזר הציבורי והממשלתי ויישום המדיניות הכלכלית של הממשלה. הממונה עוסק, בין היתר, בפיקוח ובקרה על השכר והסכמי העבודה בגופים הנתמכים על ידי תקציב המדינה, וזאת מכוח חוק יסודות התקציב.
7. לפני כ-3 שנים החל משא ומתן במטרה להסדיר את תנאי העסקתם של חברי הסגל, כאשר הצדדים למשא ומתן הם ור"מ, ות"ת והממונה, מצד אחד, והמבקש מן הצד השני. במסגרת זו התקיימו בין הצדדים למעלה מ-100 ישיבות.
8. במהלך קיום במשא ומתן, ביום 18.10.20, האיגוד הכריז על שביתת חברי הסגל וכתוצאה מכך, סמסטר א' תשפ"א לא נפתח במועד. השביתה נמשכה משך כ-6 עד 8 שבועות (כתלות במועד פתיחת שנת הלימודים בכל מכללה), וזאת עד לגיבוש "מתווה עקרונות במסגרת מו"מ לשם הפסקת השביתה ולקראת ניסוח הסכם קיבוצי" אשר נחתם ביום 13.12.20 (להלן - הסכם העקרונות) והביא את השביתה לסיומה.
9. נוסף להסכמות הצדדים בהסכם העקרונות, הוסכם בין ור"מ לבין האיגוד, כי כל מכללה תתחייב לאפשר לכל חבר סגל ששבת, להשלים לפחות 30% מן השיעורים שהוחסרו עקב השביתה ובסך הכל יושלמו לפחות 40% מן השיעורים, בכל מכללה.
10. הנהלות המכללות שלחו לאיגוד וכן לוועדים מכתבים בהם צוין כי הנהלת המכללות שואפת להשלמת שיעורים רבים ככל הניתן, על מנת לשמור על הרמה האקדמית בקורסים השונים ולצמצם את הפגיעה בסטודנטים (נספח ג' לבקשת הצד של האיגוד). בנוסף, בהתאם להסכמות שתוארו לעיל נכתב כי בכל קורס אשר נפגע כתוצאה מהשביתה יושלמו לפחות 30% משעות השיעורים שבוטלו עקב השביתה וכי בממוצע כלל מכללתי יושלמו לפחות 40% משעות ההוראה שבוטלו. בנוגע לתעריף שישולם לחברי הסגל בגין ביצוע שיעורי ההשלמה, צוין כדלהלן-

"מאחר שהמכללה כפופה להנחיות הממונה על השכר במשרד האוצר, מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ולהנחיות ות"ת/מל"ג, היא תבצע את התשלום עבור שיעורי ההשלמה בתעריף שיאושר על ידי הממונה על השכר."

1. ביום 13.12.20 פנה האיגוד לממונה, מר קובי בר נתן, והציג את עמדתו לפיה לא יסכים לתשלום חלקי עבור השלמת השיעורים על ידי חברי הסגל. נכתב, בין היתר, כדלהלן:

"למען הסר ספק, אנו מעלים על הכתב, שעל שיעורי ההשלמה שיקיימו חברי הסגל, יש כמובן לשלם שכר מלא. הגם שמדובר במובן מאליו, הרי שלנוכח שמועה שלפיה ייתכן כי בכוונתך להורות על תשלום שכר בתעריף חלקי, כפי שבאה לידי ביטוי במסגרת פנייה של ראש מחלקה לחבר סגל באחת המכללות אתמול בלילה, אנו מבהירים כי לא נסכים לתשלום תעריף חלקי עבור עבודה מלאה ורגילה של חברי הסגל, ונעמוד על תשלום תעריף מלא ורגיל.

לא למותר לציין, כי העבודה של חברי הסגל היא כולה הוראה והמטלות הנלוות לה, ואין כל טעם ענייני שלא לשלם שכר מלא בגין כל שיעור שיושלם.."

(נספח ד' לבקשת הצד של המבקש).

1. ביום 14.12.20 מר דרור ורמן, נשיא המשיבה 2, פנה לחברי הסגל וציין, בין היתר, את הדברים הבאים:

"..אני רוצה להסביר את המצב הנוכחי לגבי ההשלמות. כל ראש/ת תכנית קובע/ת בתיאום עם המרצים/ות את מספר שעות ההשלמה האפשרי לכל קורס. ההתחייבות שלנו במשא ומתן הארצי הייתה להשלים בממוצע 40% מהשעות שהופסדו בשביתה בכל קורס, ובכל מקרה לא פחות מ-30%. אנחנו רוצים במקרים רבים להשלים יותר מכך, ולהגיע ל-60% ואף יותר. לשם כך חייבים להתחיל את ההשלמות כבר אתמול.

אולם כפי שאתם יודעים ישנו רכיב נוסף שעדיין אינו ידוע, והוא התעריף שישולם לכל שעת השלמה. ארגון כוח לעובדים, המייצג אתכם/ן, לקח על עצמו לנהל את המו"מ הזה עם האוצר, והודיעו שילכו אם הדבר יידרש גם לבית משפט מתוך כוונה להשיג 100% תעריף לכל שעת השלמה. בינתיים הארגון ביקש מחבריו לחזור ללמד גם מבלי שהתעריף ידוע. זו כמובן בקשה קריטית, כי אם לא תחלנה ההשלמות מיד כבר לא יהיה על מה להיאבק. גם מבחינת הסטודנטים זו בקשה קריטית כדי להציל את הסמסטר. אני מבין שיש שהיו מעדיפים/ות לחכות עד שיוסכם התעריף, אולם גם אני מצטרף להמלצה של כוח לעובדים ולבקשה הדוחקת של הסטודנטים ומבקש מכם להתחיל את ההשלמות מיד, לפני ששאלת התעריף שלהן יהפוך ללא רלוונטי. עוד אומר שביחד עם נשיאים נוספים אנחנו פועלים כעת ככל שאנחנו יכולים להבטיח את התעריף הגבוה ביותר האפשרי, קרוב ככל האפשר ל-100%, שהוא אינטרס המשותף לכולנו.."

(נספח ה' לבקשת הצד של המבקש).

1. ביום 16.12.20 השיב מר משה בכר, סגן בכיר לממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - מר בכר), למכתב האיגוד מיום 13.12.20, במסגרתו ברך על החתימה על מתווה העקרונות לשם הפסקת השביתה וכן הביע את עמדת הממונה לפיה לא ניתן לשלם לחברי הסגל את מלוא התעריף. בין היתר, נכתב:

"... 3. בנוגע לעמדתכם לתשלום בגין השלמת שיעורים שלא התקיימו בשל השביתה, אבקש להזכיר שעמדתנו בסוגיה זו נדונה אתכם בעבר לאחר תום השביתה של הסגל הבכיר במכללות הציבוריות, שם הנחנו את המוסדות לשלם עבור השלמה בשיעור של 46% מהשכר הרגיל. נוסף לכך, סוגיה זו הועלתה בצורה מפורשת במהלך המשא ומתן הנוכחי, ולפיכך, אין צורך להתבסס על שמועות כאלו ואחרות.

4. בכדי להעמיד דברים על דיוקם, אבקש להבהיר שעמדתנו לגבי השלמת שיעורים שלא התקיימו בשל השביתה לא השתנתה. ישנן מטלות שלא ניתן להשלים למפרע, כמו כן שווי העבודה הנעשית באיחור איננו כפי שהיה אילו העבודה הייתה נעשית בזמנה, בשל איחור משמעותי המוריד מערכה. לפיכך, לא ניתן לשלם את מלוא התעריף. נציין בהקשר זה, שהשביתה שהסתיימה זה עתה ארכה יותר זמן מהשביתה של הסגל הבכיר במכללות ומשכך שיעורים שיוחזרו יוחזרו באיחור גדול יותר ובמהלך תקופה קצרה יותר ומשכך שווים נמוך אף יותר משיעורים שהוחזרו לאחר שביתת הסגל הבכיר.

5. אנו נוציא הנחייה להנהלות המוסדות הרלוונטיים בנוגע לסוגיה זו בהקדם."

(נספח ו' לבקשת הצד של המבקש).

1. ביום 22.12.20 השיב מר איתי סבירסקי, מזכ"ל שותף בארגון כוח לעובדים בשם הנהגת איגוד הסגל האקדמי במכללות הציבוריות (להלן - מר סבירסקי), למכתבו של מר בכר:

"הצטערנו לקרוא את מכתבך.

למען דיוקם של דברים, נציין כי נושא תעריף השלמת השיעורים לא היה "נושא על שולחן המשא ומתן". נציגי האוצר הפטירו כבדרך אגב באחת הישיבות שלשיטתם תעריף ההשלמות צריך להיות חלקי ומיד הוסיפו שלשיטתם זה לא אחד הנושאים לדיון במשא ומתן, ואנו מצידנו מיד הגבנו שהתעריף צריך להיות מלא. אך הדבר לא נדון בין הצדדים, ולא היה נושא שהתקיים עליו משא ומתן.

למען הסר ספק, עמדתנו הייתה ונותרה שעל המכללות לשלם שכר מלא עבור השלמת השיעורים. אנו מצפים מהנהלות המכללות לנהוג כדין, לשלם את השכר המלא המגיע לחברי הסגל כל עוד אין מניעה שבדין לעשות כן.

נציין, שאנו עומדים על זכותנו להביא את עמדתנו בכתב באופן סדור בהתאם להוראות הדין הרלוונטיות.."

(נספח ז' לבקשת הצד של המבקש).

1. ביום 20.12.20 מר בכר העביר במכתבו לפרופ' שמעון גפשטיין, יו"ר ור"מ, את עמדת הממונה לפיה יש לחשב את אופן התשלום של חברי הסגל עבור שיעורי השלמה שהוחסרו בזמן השביתה בשיעור של 55% משווי השכר אשר היה משולם אלמלא התקיימה השביתה והשיעורים היו מתקיימים במועד (ר' נספח ח' לבקשת הצד). הממונה קבע כי ההוראה מהווה 85% בלבד ממשרתו ושכרו של חבר סגל, כאשר 15% ממשרתו ושכרו הוא בגין מטלות נלוות, וכי יש לשלם לחברי הסגל 85% ממשרתם בגין ביצוע הוראה בלבד. בנוסף לכך, קבע הממונה "מקדם פגיעה" בשל הירידה באיכות השיעורים עקב הדחייה בהעברתם ושיבוש לוח הזמנים האקדמי, אשר עומד לשיטתו על 35%:

"... אנו מעריכים (וזאת באופן זהיר ומקל עם חברי הסגל) כי הפגיעה בערך השיעורים בשל דחיית ביצועם ושיבוש לוח הזמנים האקדמי, נעה בין 10%-35% בהתאם לאורך השביתה (להלן: "מקדם הפגיעה"). מאחר שבמקרה דנן מדובר בשביתה ארוכה (למעלה מ-7 שבועות), הרי שמקדם הפגיעה עומד על 35% (0.35)."

1. בהתחשב ב"מקדם הפגיעה" הממונה הבהיר כי לעמדתו יש לשלם לחבר סגל שהשלים שיעורים שלא התקיימו בגין השביתה 55% משווי כל שיעור שהושלם בפועל, על פי הנוסחה הבאה:

"שיעור ההוראה מסך המשרה*(מקדם הפגיעה-1)

בהתאם לנוסחה שלעיל, יש לשלם לחבר הסגל בעניינו כדלקמן: 0.55= 0.85*(1-0.35), כלומר 55% משווי כל שיעור שהושלם בפועל, וזאת ביחס לשכר אשר היה משולם לו כדין בגין אותו השיעור אילולא התקיימה השביתה ואותו השיעור היה מתקיים במועדו."

1. ביום 26.12.20 שלחו נשיאות ונשיאים של 8 מתוך 12 המכללות המשיבות לתביעה, מכתב למר בכר, בו התבקש הוא לחזור מקביעתו ולשקול מחדש את המהלך שגורם נזק לסגל, לסטודנטים, ליחסי העבודה בין הצדדים וכן לסמסטר עליו עמלים הם להצלתו (נספח ט' לבקשת המבקש). צוין, בין היתר, כי חישוב "מקדם הפגיעה" אינו מקובל עליהם וכי הוא לחלוטין לא מדויק. עוד הודגש במסגרת המכתב כי חברי הסגל עמלים קשה על שיעורי ההשלמה, וכי הקביעה האמורה מאיינת את עמדת המוסדות האקדמיים לפיה שיעור השלמה שקול לשיעור רגיל, כאשר החלטות אלו מצויות באופן בלעדי בתחום הסמכות המקצועית של הנהלות המוסדות האקדמיים, ולא אצל אנשי האוצר. עוד נכתב, כי שיעור ההפחתה הוא שרירותי וקשה שלא לראותו כצעד ענישה בלבד.
2. בעקבות חילופי המכתבים הנ"ל, ביום 27.12.20 הנהגת האיגוד שלחה לפרופ' גפשטיין מכתב במסגרתו נטען כי הממונה לא ביצע שום פעולה בהתאם לסמכויות המוקנות לו בחוק יסודות התקציב על מנת למנוע תשלום שכר מלא, ומצופה כי יודיעו למכללות כי עליהן לעמוד בחובתן החוקית לשלם שכר מלא עבור כל שיעורי ההשלמה שלימדו וילמדו חברי הסגל, כפי שהן מחויבות לעשות מכוח הסכמי העבודה החלים בהן (נספח י' לבקשת המבקש). עוד נכתב כי "מקדם הפגיעה" אינו אלא "מקדם ענישה" אשר הומצא על ידי הממונה כחלק ממדיניותו לפגוע בזכות השביתה ובעבודה המאורגנת במגזר הציבורי בישראל. לממונה על השכר אין סמכות להורות על יישום "מקדם פגיעה" על שכר שמקבל עובד לאחר תום שביתה וחזרה לעבודה מלאה וסדירה. לא בכדי, אין במכתבו של סגן הממונה איסור על תשלום שכר מלא. ככל שלממונה יהיו טענות כי תשלום שכר מלא מהווה "חריגת שכר" כמשמעה בחוק יסודות התקציב, למרות שמדובר בתשלום מכוח הסכמים מאושרים כדין, פתוחה בפניו הדרך לנסות ולפעול באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כאשר האחריות המלאה לתשלום השכר מוטלת על כל מכללה והעומדים בראשה.
3. המכללות יישמו את האמור בעמדת הממונה, ומשכך פנה האיגוד לבית הדין בבקשה מושא הליך זה.

טענות הצדדים

טענות המבקש

1. חברי סגל ההוראה התגייסו, פינו מזמנם והשקיעו זמן רב בהכנה והתאמה של תכני הקורסים למתווה השלמות אינטנסיביים בהיקף שנקבע על ידי כל מכללה, ושלא יפחת מ-30% בכל קורס שבו התקיימה שביתה, על מנת לשמור על הרמה האקדמית והמחויבות כלפי הסטודנטים.
2. אין מקור נורמטיבי המאפשר למעסיק להפחית את תעריף השכר על עבודה המבוצעת לאחר סיום השביתה או המאפשר לממונה להורות על הפחתה שכזו. עם תום השביתה וחזרה לעבודה מלאה וסדירה, שב חוזה העבודה על כנו, וחברי הסגל זכאים לשכר מלא על כל שיעור שלימדו, על פי התעריף הקובע לשיעור, ללא קשר אם הוא שיעור השלמה או שיעור שאינו שיעור השלמה.
3. לא נוהל מו"מ בנוגע לתעריף התשלום בגין שיעורי השלמה. האוצר הציג עמדתו כי התעריף צריך להיות מופחת, בעוד שהאיגוד הציג את עמדתו לפיה יש לשלם לחברי הסגל שכר מלא בהתאם להסכמי העבודה הקיימים. האיגוד הבהיר לור"מ כי ככל שלא ישולם התעריף המלא, הוא יפנה לערכאה המתאימה ויביא את הסוגיה להכרעה משפטית וזאת מתוך הנחה שהאוצר לא יוכל להגדיר תשלום שכר מלא כשכר חורג. האיגוד עשה ככל שביכולתו על מנת לעודד את חברי הסגל לבצע את ההשלמות שהתבקשו לעשות, תוך שהוא מבהיר שנושא תעריף התשלום, ככל שלא ישולם תעריף מלא, יובא להכרעה משפטית וכי בית הדין לעבודה הוא אשר יעשה צדק ויכריע בנושא.
4. עמדת הממונה היא פסולה ומלמדת על מגמת משרד האוצר להיאבק בעבודה המאורגנת במגזר הציבורי. עמדת הממונה חסרת נפקות אופרטיבית ומהווה עמדה בלבד ולא הוראה פוזיטיבית מחייבת או האוסרת על תשלום שכר מלא בגין השלמת השיעורים. לא בכדי היא הוצגה כעמדה בלבד שנשלחה לור"מ כגוף המייצג את המכללות.
5. לממונה אין סמכות להורות על הפרת הסכמי עבודה קיימים, וגם בהיעדר הסכם עבודה, לממונה אין סמכות להורות על תשלום כזה או אחר. כל שיש לממונה היא הסמכות הקבועה בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, המאפשרת לו לאשר או שלא לאשר הסכמים החורגים ממה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, או לפתוח בבדיקה מתאימה על מנת להכריע האם הסכם הוא חורג ואם כן, מהי תוצאתה, בהתאם לפרוצדורה הקבועה בדין.
6. לא כל הסכם טעון את אישורו של הממונה, אלא רק הסכם החורג מהמקובל והנהוג בשירות המדינה. הוראת סעיף 29(א) אינה משפיעה במישרין על החוזה שבין הגוף לבין העובד אלא רק מצמיחה סנקציות במקרה שייקבע כי ההסכם חורג מהנהוג בשירות המדינה ולא קיבל אישור של הממונה. כל עוד הממונה לא קבע כי ההסכם חורג מהנהוג בשירות המדינה, ההסכם קיים ומחייב את הצדדים לו.
7. השכר נקבע על פי מספר שעות ההוראה וזה בלבד, יהא היקף המטלות אשר יהא. כך, מרצה שהיקף התמיכה בסטודנטים בקורס שלו הוא רב מאוד יקבל אותו שכר כמו מרצה אחר שבקורס שלו התמיכה הנדרשת בסטודנטים הינה מינימאלית. בפני בית הדין לא הובאה אף לא דוגמה אחת בה שולם בעבר שכר חלקי, שלא על פי התעריף הרגיל והמלא, בגין ביצוע שיעור השלמה בשל שביתה או בשל כל סיבה אחרת.
8. אין כל רלוונטיות למהות עמדת הממונה , אשר לא קבע בעמדתו כי תשלום שכר מלא בגין שיעורי ההשלמה מהווה תשלום החורג מהנהוג והמקובל בשירות המדינה, ולא בכדי. ככל שהממונה סבור שהענקת תשלום מלא על השלמת שיעורים מהווה דבר חורג ממה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה כלשון החוק- יש בידיו סמכויות בחוק לבדוק את הדברים, בהתאם לקובע שם ובהתאם למחויבותו כרשות מנהלית ועל פי כל דין.
   
9. תשלום שכר מלא בגין ביצוע עבודה לאחר שביתה, בכלל, ובגין השלמת שיעורים בענף ההשכלה בפרט (אם או ללא קשר לשביתה), הוא דבר שנעשה כעניין שבשגרה. כדוגמה: בשביתות קודמות שולם לחברי סגל ההוראה שכר מלא בגין השלמות שביצעו במכללת בית ברל, בשנת 2018, לאחר שביתה בת 7 שבועות; במכללה האקדמית תל אביב יפו, בשנת 2014, לאחר שביתה בת 8 שבועות, במכון הטכנולוגי חולון, בשנת 2017, לאחר שביתה בת 4 שבועות. במקרה דנן, הסכמי השכר הקיימים אושרו כדין על ידי הממונה, ומכוחם משולם לאורך שנים שכר מלא ורגיל בגין שיעורי השלמה ממגוון סיבות, לרבות שביתות, היעדרויות וביטול לימודים עקב מלחמה.
10. עצם ההגדרה של "מקדם פגיעה" כנימוק להפחתת שכר לאחר שביתה מהווה סכנה של ממש לזכות השביתה בישראל, לא רק לענף ההשכלה הגבוהה אלא יגלוש כ"מדרון חלקלק" לסקטורים אחרים במגזר הציבורי.

טענות ור"מ

1. הסוגיה של תעריף השכר שישולם עבור השיעורים שיושלמו לא הייתה מעולם חלק מן המשא ומתן אותו הסכים ור"מ לנהל במישור הארצי. לור"מ אין כל מעמד או סמכות להורות למכללות באשר הן, או לגרום להן לשלם שכר כזה או אחר, כך שאף תרומה עקיפה לא תהיה לו בהליך זה.

טענות המכללות המשיבות

1. בשל זהות הטענות ככלל של המכללות המשיבות (מלבד מכללת אשקלון כפי שיפורט להלן), נציין את עיקרי טענותיהן במשולב:
2. נשיאות ונשיאי מרבית המכללות המשיבות הביעו את עמדתם במכתבם מיום 26.12.20. עמדתם לא השתנתה, האמור במכתבם עודנו משקף אותה. ככל שהדבר נוגע לשיקולים אקדמיים, קרי, שיקולים שעניינם הערכת מידת ביצוע המטלות האקדמיות בעבודתם של חברי הסגל ששבתו במסגרת ההשלמה- הרי שהמכללות הן ברות הסמכה להכרעה על פי סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה.
3. בחינת השיקולים שביסוד הנחיית הממונה, סבירותה ותוקפה הוא דיון שיש לקיימו במישרין מול הממונה וות"ת. ניסיונו של המבקש ליצור, באופן מלאכותי, סכסוך קיבוצי בינו לבין כל אחת מהמכללות, אינו מוצדק, שכן יש לברר את המחלוקת נשוא בקשת הצד ברמה הארצית-רוחבית, כפי שהתנהל במסגרת המו"מ שהוביל לסיום השביתה שברקע בקשת הצד, וכדי שבסופו של יום יינתנו הנחיות אחידות בעניין זה לכל המכללות.
4. חלק מן המשיבות ציינו כי, כעולה ממכתב הנשיאים, רוב המטלות האקדמיות הכרוכות בעבודת הסגל הזוטר בוצעו במסגרת מתן שיעורי ההשלמה בהיקף שהוסכם בין הצדדים (לפחות 30% משעות השיעורים שבוטלו עקב השביתה ולפחות 40% בממוצע כלל מכללתי). אף ששיעורי ההשלמה ניתנו במתכונות שונות במכללות השונות, אצל כולן מטרתן נועדה להשלים ככל האפשר את החומר האקדמי שלא נלמד בשל השביתה.
5. יש לציין, כי בחלק מן התגובות לא נטענו כל הטענות שלעיל.

טענות מכללת אשקלון

1. התמורה בגין השלמת שיעורים שלא התקיימו במועדם בשל שביתת חברי הסגל בשיעור 55% היא סבירה, מידתית, מתבקשת בנסיבות העניין והינה בבחינת שכר ראוי לחברי הסגל. שיעורי ההשלמה אינם עולים כדי שיעור רגיל עת לא ניתנו בימי הלימוד הקבועים של ציבור הסטודנטים או בשעות הנדרשות וכפועל יוצא נבצר מסטודנטים רבים להשתתף בשיעור ההשלמה. בנוסף, בהתאם להסכם העסקה של חברי הסגל חובותיהם כוללים, פרט לחובת ההוראה, גם חובות נוספים הכוללים, בין היתר, ייעוץ לתלמידים, השתתפות בפגישות תיאום, כינוסים, וועדות אקדמיות, קבלת קהל ועוד. די בעובדה כי חבר הסגל לא עשה למילוי חובות אלה במהלך השביתה או במהלך השלמת השיעורים כדי להצדיק תשלום חלקי בגין ביצוע שיעורי ההשלמות.
2. מרבית שיעורי ההשלמה ניתנו במהלך החודשים ינואר ופברואר 2021 כאשר חברי הסגל ידעו טרם ביצוע שיעורי ההשלמה על גובה התשלום בגין שיעורים אלו. כל חברי הסגל הזוטר אשר ביצעו שיעורי השלמה ידעו או הסכימו ליתן שיעור השלמה בשיעור של 55% מהשיעור הרגיל, ולפיכך קיבלו את השכר המוסכם.
3. אין בהוראותיו של הממונה משום הפרת הסכמי עבודה קיימים או התערבות בהסכמי העסקה קיימים מאחר ומדובר בהשלמת שיעורים שאינם נובעים מהסכם ההעסקה של מכללת אשקלון מול חברי הסגל, אלא בהסדר נפרד עליו הם ידעו עוד טרם ביצעו שיעורי השלמה והסכימו להסדר האמור.

טענות ות"ת

1. חברי הסגל ידעו כל העת, עוד טרם הסכימו לבצע את שיעורי ההשלמה והחלו בביצועם, כי שכר העבודה שעתיד להיות מאושר לתשלום על ידי הממונה בגין שיעורים אלו נמוך מהשכר שהיה משתלם עבור עבודה מלאה במתכונת עבודה רגילה. חברי הסגל לא חויבו לבצע את שיעורי ההשלמה, ובחרו לעשות כן אף לאחר שהובהר להם השכר המאושר. לעומתם, היו חברי סגל שבחרו שלא לבצע שיעורי השלמה עבור התעריף המעודכן, ולא חויבו לעשות כן.
2. ישנו שוני ממשי בין העבודה המבוצעת על ידי חברי הסגל שעה שהלימודים נפרסים על פני 15-13 שבועות הוראה לעומת עבודה המבוצעת על ידי חברי הסגל עת תקופת הלימודים "מכווצת" ל-7-5 שבועות הוראה בלבד.
3. למיטב ידיעת ות"ת, העסקתם של חברי הסגל בהעברת שיעורי ההשלמה נעשתה במתכונת של מורים מן החוץ. ככלל, שכר המשולם למורים מן החוץ בסמסטר רגיל, הוא שכר חודשי המחושב בעת הוצאת כתב המינוי, באמצעות הכפלת המספר הכולל של שעות הוראה שעל המורה ללמד במשך תקופת המינוי, בתעריף ליחידת הוראה שעל פיו מועסק המורה וחלוקת התוצאה במספר חודשי המינוי. התעריף ליחידת הוראה מהווה תמורה מלאה בעבור שעות ההוראה וביצוע כל התפקידים וכל המטלות הנלוות להוראה.
4. כתוצאה מעבודה בלוחות זמנים צפופים, כאשר לא עומדים לחברי הסגל התנאים האופטימליים להוראת הקורס בתוך לוחות זמנים סבירים, העבודה בוצעה באופן חלקי, וברור כי אין מדובר בתוצר עבודה שווה ערך לזה שניתן בסמסטר רגיל. כך למשל, לא נותר לחברי הסגל זמן ליתן לתלמידים ייעוץ והדרכה או יכולת להשתתף בישיבות מקצועיות. בנוסף, המטלות הנלוות להוראה נפגעו, כאשר זמן ההכנה לשיעור התקצר. עוד צוין, כי כאשר השיעורים נלמדים במתכונת "מרתונית" יש פחות תרגילים, שיעורים ועבודות וממילא גם פחות עבודה אותה מבצע חבר הסגל.
5. ות"ת אינה מביעה עמדה באשר לגובה השכר עבור העבודה שבוצעה על ידי חברי הסגל, והיא אינה מתיימרת להציג את השיקולים המנחים את הממונה שעה שהוא קובע מהו השכר הראוי עבור עבודה מסוימת.
6. בהינתן שמדובר בעבודה שונה, על פניו נראה כי על הממונה לקבוע מהו השכר עבורה, במובחן מהשכר עבור עבודה המבוצעת לאורך תקופת כתב המינוי כולה.

טענות המדינה

1. תשלום השכר בגין השלמת שיעורים שלא התקיימו עקב שביתה לאחר תקופת השביתה אינו משולם על פי ערכו המלא, וזאת מטעמים שונים, ביניהם העובדה כי תפקידם של חברי הסגל כולל מטלות רבות נוספות שלא בוצעו בזמן השביתה אשר לא ניתן להשלים אותן ושחברי הסגל לא השלימו.
2. בשל אופייה המיוחד של עבודת סגל ההוראה במוסדות האקדמיים והצורך להשלים שיעורים שהפסידו הסטודנטים כתוצאה מהשביתה, ועל מנת שיוכלו לסיים את המטלות האקדמיות ההכרחיות לזכאות לתואר/מעבר שנה, הממונה על השכר הביע נכונות לאשר תשלום בעד השלמת שיעורים שיבצעו המרצים לאחר סיום השביתה, אך זאת בהתאם למתווה שפורט במכתבו של מר בכר אשר נשלח בסמוך לסיום השביתה, ולא מעבר לכך.
3. תשלום שכר עבור השלמת שיעורים שבוטלו בגין שביתה, אינו חלק מתנאי ההעסקה המאושרים של חברי הסגל ולכן מהווה תוספת שכר, שניתנת על ידי המעסיק, לפנים משורת הדין ובנוסף לשכר הרגיל של חברי הסגל, לאור האינטרס המשותף של המכללות וחלק מחברי הסגל, להשלים שעות לימוד. בהתאם, נדרש אישורו של הממונה על השכר לתוספת זו, בהתאם לסמכותו הקבועה על פי דין.
4. השאלה העומדת לדיון אינה זכאותם של המרצים לתשלום בגין השעות שהושלמו בהתאם לתנאי הסכמי השכר החלים על הצדדים כפי שנטען בבקשה, כי אם בשאלה אם יש מקום לאשר תשלום שכר נוסף בגין השלמת שעות הלימוד, ומהם השיקולים שיש לשקול בעת קביעת שיעור השכר הנוסף שישולם.
5. לשיטת המדינה, השכר המשולם לחברי הסגל בגין ביצוע שיעורי השלמה לאחר תום תקופת השביתה, הינו עניין אשר אינו מוסדר בתנאי העסקתם המאושרים. שיעורי ההשלמה הם בגדר "הסדר העסקה חדש", על כן הסדר זה נדרש לקבל את אישורו של הממונה. הסדר זה הוצע מראש לחברי הסגל הזוטר, אשר היו רשאים לקבלו והיו רשאים שלא לקבלו.
6. מתוקף החובה לקבל את אישורו של הממונה לכל הסכמה בענייני שכר, עמדת הממונה רלוונטית אף בשלב המקדמי, או בשלבי המשא ומתן, אף שהממונה אינו צד להסכם שייחתם בסוף המשא ומתן.
7. מלבד הוראה פרונטלית, לחברי הסגל האקדמי מטלות נלוות רבות שעליהם למלא במסגרת שעות עבודתם. ברי כי לאחר שביתה, ובוודאי שביתה ארוכה כמו זו שנקטו בה חברי הסגל הזוטר, לא ניתן להשלים את מלוא המטלות המרכיבות את משרתם.
8. שווים של שיעורי השלמה מטבעם, אינם כפי שהיה אילו ניתנו השיעורים במועד. מרבית מתפקידי חבר הסגל שאינם הוראה, אינם ניתנים להשלמה, גם כאשר חבר סגל משלים את הוראת השיעור שהחסיר. בהתאם לכך, התשלום על השלמת שיעורים צריך להיות בגין השיעורים עצמם אך לא על יתר המטלות, אשר אותן אין חבר הסגל משלים בדיעבד. כמו כן, השווי אינו שווה ערך לשיעור שמתנהל כסדרו, שכן השלמת השיעורים יוצרת לוח זמנים צפוף, שמקשה על הסטודנטים להתכונן כראוי לכל השיעורים, לקרוא את החומר הנדרש, לתרגל, או להיות נוכחים בשיעור שמתקיים מחוץ למערכת השעות הרגילה. כמו כן, השיעורים אף הועברו באמצעים א-סינכרוניים (לימוד עצמי) ולכן ברי כי שווים של שיעורים אלו אינו יכול להיות בדומה לשיעור מלא שניתן במועד.
9. המדינה הוסיפה כי טענות אלו מבוססות על היכרות עם מערכת ההשכלה הגבוהה ועל התייעצויות ובדיקות מעמיקות עם הגורמים המקצועיים בות"ת.
10. בשל הרצון להשלים ככל הניתן את השיעורים שהוחמצו עקב השביתה, הממונה היה מעוניין לאשר תשלום למרצים שישלימו שיעורים ונדרש להחליט מה תהיה רמת השכר בגין השלמות אלו. הסכמי השכר והנחיות ות"ת לא נותנים מענה כיצד יש לשלם בגין שיעורי השלמה לפיכך, קבע הממונה את המתווה לשיעור השכר שישולם תמורת קיום שיעורי ההשלמה, אשר פורט מבעוד מועד במסגרת עמדתו שהועברה למכללות בסמוך לתום השביתה במכתבו של מר בכר, כך שכל חבר סגל יוכל להחליט האם הוא מעוניין ומוכן לקיים שיעורי השלמה בתמורה המוצעת.
11. התנהלות זו של האיגוד מהווה חוסר תום לב. ככל שסבר האיגוד בזמן אמת שאין לקבל את התעריף שהוצע לחברי הסגל לשיעורי ההשלמה, יכול היה להנחותם שלא להסכים לביצוע ההשלמות, כפי שנעשה במקרים אחרים. לא ייתכן שחברי הסגל קיבלו את הצעת המכללות לביצוע השלמת שיעורים, כאשר הובהר להם שהממונה על השכר אינו מאשר תשלום מלא בגין שעות אלו, תוך מחשבה כי לאחר מכן הם יתבעו את ההפרש אשר לא אושר להם על ידי הממונה.
12. הממונה פועל כרשות מנהלית מוסמכת, והחלטתו מצויה במסגרת הסמכות שניתנה לו בדין. הלכה היא כי על פעולה של כל רשות מנהלית חלה חזקת החוקיות, שמהותה היא כי הרשות פעולה בהתאם לדין ועל הטוען אחרת מוטל נטל הראיה להוכיח כי פעולת הרשות אינה כדין.

העדים

1. ביום 3.11.21 התקיים דיון הוכחות.
2. מטעם המבקש העידו: מר סבירסקי, ד"ר אסתר דרור, מרצה במשיבה 7 (להלן - ד"ר דרור), ד"ר אסף רוטמן, המועסק על ידי המשיבה 8 משנת 2017 (להלן - ד"ר רוטמן).
3. מטעם המשיבה 3 העידה: פרופ' רוזה אזהרי, נשיאת המכללה (להלן - פרופ' אזהרי).
4. מטעם הממונה העיד מר נתן נהוראי, רפרנט השכלה גבוהה במשרד האוצר (להלן - מר נהוראי).
5. מטעם ות"ת, מר יואב טאובמן, ממונה תחום שכר ותנאי העסקה בות"ת (להלן - מר טאובמן).

דיון והכרעה

המסגרת הנורמטיבית

1. רבות דובר בפסיקה על חשיבותו של חוק יסודות התקציב, על הצורך בשמירת "ריסון תקציבי" ועל השגת יציבות במשק [ע"ע 1381/01 זאב אורפז – עיריית בת ים ואח' (26.12.04)], בג"ץ 6231/92 זגורי – בית הדין הארצי לעבודה ואח' (15.11.95)]. על תכליתו של חוק יסודות התקציב ומטרתו, עמד כבוד נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) אהרון ברק , וכך נפסק:

"חוק יסודות התקציב בא לקבוע 'ריסון תקציבי'... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך ניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב."

1. גופים מתוקצבים או הנתמכים על ידי המדינה, בהתאם להגדרתם בחוק יסודות התקציב (ר' סעיפים 21 ו-32 לחוק יסודות התקציב), העורכים הסכמי שכר עם עובדיהם כפופים להוראות החוק. סמכותו של הממונה, שלוחו של שר האוצר, לבדיקה והתערבות בהסכמי השכר, הוקנתה לו בסעיפים הבאים, כדלהלן-

"29. שינויים בשכר ובתנאי שירות

(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר;...

(ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א).ב

...

29א. בדיקת הסכם חורג

(א) ראה שר האוצר כי הסכם או הסדר בגוף מתוקצב או בגוף נתמך נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29 (א), רשאי הוא -

(1) להודיע לצדדים להסכם או להסדר כי החליט לבדוק אותו, וכי קיים חשש שההסכם או ההסדר בטל, כאמור בסעיף 29 (ב), במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) (להלן - הסכם בדיקה);

(2) ליתן לצדדים להסכם בבדיקה... הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכן כל מידע כתוב שימצא לנכון.

...

(ב) ראה שר האוצר, על יסוד ראיות שבפניו, לרבות הטיעונים והמידע שהביאו הצדדים לפניו, כי ההסכם שבבדיקה נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29(א) וכי נחוצה תקופה לבדיקתו רשאי הוא –

(1) לקבוע תקופה, שלא תעלה על 4 חודשים מיום סיום התקופה שנקבעה לפי סעיף קטן (א)(2), לבדיקת ההסכם בבדיקה (להלן – תקופת בדיקה); בנסיבות המצדיקות זאת רשאי שר האוצר להאריך את התקופה האמורה בסעיף קטן (א)(2) ואת תקופת הבדיקה, לצורך השלמת הבדיקה;

(2) להורות על גובה התשלום המותר בשל ההטבות הכספיות הקשורות לעבודה, כמשמעותן בסעיף 29, לפי ההסכם בבדיקה, שרשאי הגוף הנתמך או המתוקצב לשלם בתקופת הבדיקה (להלן – התשלום המותר);

(3) לקבוע, על אף האמור בכל דין, הוראות בדבר הסדרי הפקדה של תשלומים מעבר לגובה התשלום המותר ואשר בהם התחייב גוף מתוקצב או גוף נתמך על פי ההסכם בבדיקה, וכן לקבוע דרכים לשמירת ערכם של הסכומים שהופקדו למשך תקופת הבדיקה;

29 ב. תוצאות בטלות הסכם חורג

(א) הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29 (ב), לא יחולו עליו הראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג - 1973.

(ב) שר האוצר רשאי לפעול לגבי הסכם או הסדר כאמור בסעיף קטן (א) גם לפי כל אחד מאלה:

(1) הודיע לצדדים להסכם על בטלות ההסכם או ההסדר כאמור בסעיף 29 (ב) (להלן - ההסכם הנוגד), ועל החובה של הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך להפסיק לאלתר כל הטבה כספית הקשורה לעבודה שמקורה בהסכם הנוגד;

(2) בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק-

(א) לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד, לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד ;

(ב) לקבוע הוראות אשר יחולו על הגוף המתוקצב או הנתמך אשר הינו צד להסכם הנוגד, בדבר חובתו לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד, היקפה של ההשבה ומועדיה;...".

1. מהאמור לעיל עולה כי גוף מתוקצב או נתמך אינו רשאי להסכים לשינויים בשכר או הטבות כספיות אחרות, אלא בהתאם למה שהוסכם לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר, שהאציל סמכותו לממונה.
2. תכלית הוראות אלו היא במניעת כפייה של הסדרי שכר חורגים על הקופה הציבורית ובכלל זה להביא לידיעת הרשויות המתוקצבות או הנתמכות, ועובדיהם, כי הסכמי השכר עליהם הם חותמים נתונים לפיקוח ולביטול באופן רטרואקטיבי. בעניין האוניברסיטה העברית בירושלים, עמד בית המשפט העליון על תכלית הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב:

"תכלית הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא למנוע העלאות שכר "בלתי מרוסנות" בגופים ציבוריים:

"חוק יסודות התקציב בא לקבוע 'ריסון תקציבי' ... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב ... התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות תקציב היא 'להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה' ... במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק" (בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4), 749 ,786 – 787 (1995)).

ובמקום אחר נאמר עליה:

"סעיף 24 (סעיף 29 היום – מ.נ.) ברור בנוסחו ומגמתו אף היא מובנת. הוא הוחק על רקע אי היציבות במשק ומכך שהסדרי שכר קודמים בסקטור הציבורי... שונו לאחר חתימת הסכם השכר הכללי בשירות הציבורי בשל לחצן של קבוצות מוגדרות של עובדים... סעיף 24 בא על כן כדי ליצור הסדרים המעוגנים בהסכמה הכללית במשק או לחילופין באישורו של שר האוצר... מאחר ומדובר על קופה ציבורית אחת, אשר ממנה נשאבים כל התשלומים הנדרשים על פי ההסדרים המיוחדים, אך מובן שאין להעניק לכל נושא תפקיד המופקד על קטע מן השירות הציבורי את הסמכות להתחייב בשם השירות הציבורי כולו" (בג"ץ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(4) 834, 837 (1987))."

[בג"ץ 3250/13 האוניברסיטה העברית בירושלים – שר האוצר (2.9.13)(להלן- בג"ץ האוניברסיטה העברית)].

1. ראוי להדגיש, כי הביקורת השיפוטית על החלטות הממונה מוגבלת היא. בג"ץ קבע זה מכבר בפסיקתו כי בית הדין לא יעמיד שיקול דעתו במקום שיקול דעת הממונה וכי התערבות בהחלטותיו צריכה להישמר למקרים חריגים בהם יתגלה פגם מהותי היורד לשורשו של עניין [בג"ץ 3599/14 גרשון שוינטלו – המועצה הדתית הוד השרון (5.6.14)].
2. תפקידו של בית הדין בעת בחינת החלטות הממונה הוא בהתאם לכללים הננקטים באשר לקבלת החלטות מנהליות. יפים לעניינו דבריו של כבוד השופט (בדימוס) שמואל צור, וכך נפסק:

"תפקידו של בית הדין הוא להעביר תחת שבט ביקורתו את החלטת הממונה, לפי הכללים הנקוטים בערכאות השיפוט לגבי החלטות מינהליות. בית הדין מפעיל בעניין זה את העקרונות והכללים העולים מן המשפט המינהלי, כפי שהוא מגובש בחקיקה ובפסיקה. הביקורת השיפוטית היא לעולם חיצונית והיא בוחנת אם נפל בהחלטה המינהלית פגם מן הפגמים הפוגמים בהחלטה מינהלית והמצדיקים התערבות שיפוטית, כגון – חוסר סמכות, שיקולים זרים, אפליה, חוסר סבירות, העדר מידתיות, ודומיהם. בכל מקרה, אין זה מתפקידו ומסמכותו של בית הדין להחליף את שיקול דעתו בשיקול דעת הרשות המוסמכת ולעצב החלטה במקומה, על פי שיקול דעת בית הדין."

[ע"ע (ארצי) 1420/04 מדינת ישראל – הממונה על השכר במשרד האוצר – אירית אורון (2.1.06)].

1. בהתאם לעקרונות שהתוו לעיל, בית הדין לא יתערב בהחלטות הממונה, גם אם הוא סבור כי באותו המקרה היה ניתן לפעול אחרת, וזאת ככל שלא נפלו פגמים בהחלטה שנתקבלה המצדיקים התערבות שיפוטית.

מן הכלל אל הפרט

1. בין הצדדים נטושה מחלוקת האם תעריף השכר בעד שיעור השלמה מוסדר, אם לאו, בהסכמי ההעסקה הקיימים. מחומר הראיות עולה כי בפני בית הדין הוצג הסכם קיבוצי אחד בלבד של המשיבה 7 (מוצג 1 לפרוטוקול הדיון). בנוגע לחבר סגל נקבעה הוראה לפיה:

"חברת סגל עמית אשר תידרש להשלים שיעור (אחד או יותר) שנעדרה ממנו, תעשה כן כחלק ממטלות ההוראה ובמסגרת המשכורת החודשית המשולמת לה (ללא תוספת שכר)".

(סעיף 18 להסכם).

1. בנוסף, ההסכם מציין כי:

"מורה מן החוץ אשר תידרש על ידי המכללה להשלים שיעור (אחד או יותר), שנעדרה ממנו, ולא שולם לה עבורו שכר, תקבל עבור כל שעת הוראה שהשלימה שכר בשווי יחידת הוראה אחת וככל שמדובר בתירגול או הדרכה במעבדה- תהיה זכאית עבור כל שעת תירגול או הדרכה במעבדה שהשלימה לתשלום בתעריף הרגיל לו היא זכאית לשעת תרגול אחת או שעת הדרכה אחת במעבדה אחת, והכל בהתאם לקבוע בהסכם זה."

(סעיף 19 להסכם).

1. אם כן, בכל הנוגע לתשלום בעד שיעור השלמה, נראה כי האבחנה בין חברות הסגל לבין מורות מן החוץ בהסכם מתקיימת אך מאחר שבעת היעדרות חברות הסגל ממשיכות לקבל את שכרן כרגיל, בעוד שמורה מן החוץ לא. על כן, לא ניתן ללמוד מכך לעניינו כאשר מדובר בהשלמת שיעורים לאחר חזרה משביתה אשר לא שולם בגינה כל שכר לפיכך, ההסכם הנ"ל איננו מסדיר את שכר חברי הסגל בעת חזרה משביתה.
2. מעבר לכך, לא הובאה בפנינו אינדיקציה נוספת להסדרת התשלום בעד שיעורי השלמה במסגרת הסכמי ההעסקה הקיימים של חברי הסגל על כן, המסקנה המתחייבת היא כי מדובר בשינוי בשכרם של המורים, ולמעשה בתשלום חדש עבור שעות עבודה אשר לא תומחרו בעבר על ידי הצדדים, וכן לא קיבלו את אישור הממונה.
3. זאת ועוד. במקרה דנן, שעות ההשלמה "נולדו" בעקבות שביתה ויונקות חיותן ממנה, על כן מדובר בשעות חדשות שלא היו קיימות קודם לכן והמצריכות התייחסות שונה משאין מדובר בשעות עבודה רגילות המועברות על ידי חברי הסגל בסד זמנים שנקבע מראש. משכך, מדובר בתשלום שצריך להיות מוסדר בין המכללות לבין המבקש כאשר על הממונה ליתן דעתו להסכמת הצדדים ולאשרה.
4. יחד עם זאת, סבורים אנו כי בנסיבות מקרה זה דבק פגם בהתנהלות המכללות שעה שמסרו מבלי משים את הקביעה בדבר מתווה התשלום בעד שיעורי השלמה לידי הממונה, מבלי לנהל משא ומתן עם המבקשים. במקום שהממונה יהא מעורב בנבכי המשא ומתן בין הצדדים על מנת לוודא כי לא מתקיימת פריצת שכר, בחר הוא לקבוע את מתווה התשלום בעד שיעורי ההשלמה באופן חד צדדי, מבלי שהצדדים קיימו משא ומתן ביניהם ומבלי שנקבע הסדר קונקרטי בנושא. יפים לעניינו הדברים המנויים בעניין החברה למתנ"סים, כאשר בית הדין האזורי הבהיר את מעמד הצדדים בבואם לקבוע את תנאי השכר של עובדיהם:

"יש לזכור כי את יחסי העבודה מנהלים הצדדים האוטונומיים ליחסי העבודה, ארגון העובדים והחברה. אכן לממונה על השכר ניתנו סמכויות על פי דין והלכה למעשה יש בכך צמצום של סמכויות הצדדים ליחסי עבודה. יחד עם זאת הסמכויות שניתנו לו נועדו למנוע "פריצות שכר" והענקת הטבות החורגות מתנאי השכר לעובדי המדינה..."

[סק (י-ם) 1641-11-12 הארגון הארצי של עובדי החברה למתנ"סים – החברה למתנס"ים מרכזיים קהילתיים בישראל בע"מ (2.9.13)].

1. החוזר שהוצג על ידי הממונה במסגרת סיכומיו (חוזה מס' 2015-1-24) מדגיש את היעדרו של המשא ומתן שהיה צריך להתקיים בין המכללות לבין המבקש. סעיף 7 לחוזר הנ"ל קובע כי:

"דרך המלך לקראת ניהול משא-ומתן עם עובדי הגופים המפוקחים היא קבלת עמדתו של הממונה על השכר לגבי מסגרת עלות ההסכם ויתר תנאי העבודה שידונו בטרם החל המשא ומתן, עדכון הממונה על השכר במהלך תקופת המשא ומתן ובעיקר קבלת אישור מפורש, מראש ובכתב לכל התחייבות (טיוטת הסכם קיבוצי או כל הסדר אחר), לפני ההסכמה והחתימה עליה".

(סעיף 48 לסיכומי הממונה).

1. כמו כן בסיפא לסעיף 7 לחוזר הנ"ל נקבע כדלקמן:

"חשיבות העניין נובעת מן הצורך בשמירה על יחסי עבודה תקינים ומן הצורך לצמצם את האפשרות לכך שהמעסיק ייאלץ לסגת מהסכמות שגיבש מול ארגון העובדים היציג. כמו כן הדבר נחוץ בכדי לשמור על יציבות ושקט ביחסי העבודה כדי להבטיח עמידה של הגוף המפוקח ובעלי התפקיד בהוראות החוק."

1. בענייננו, הצדדים אכן פעלו בהתאם לחוזר הנ"ל כאשר הממונה הגיש עמדתו עוד טרם החל המשא ומתן. עם זאת, הצדדים עצרו בשלב זה וכלל לא נוהל משא ומתן ולא הוסדרה כל התחייבות מפורשת שהצריכה אישורו של הממונה "מראש ובכתב". סמכות הממונה הנגזרת מכוח חוק יסודות התקציב כלל לא הופעלה, שעה שלא התקיים משא ומתן בין הצדדים ולא התקבלה החלטה קונקרטית באשר למתווה התשלום בעד שיעורי השלמה שבוצעו על ידי חברי הסגל לאחר חזרתם משביתה.
2. אנו סבורים כי אין לקבל מצב בו עמדת הממונה מייתרת את המשא ומתן שצריך היה להתקיים בין הצדדים על מנת לקבוע את תנאי ההעסקה של חברי הסגל. קביעות אלו אינן יכולות להתקבל באופן בלעדי על ידי הממונה מבלי שנערך משא ומתן בין הצדדים. כך לדוגמה, ייתכן כי שיג ושיח בין הצדדים היה מוביל למצב בו תנאי ההעסקה היו עומדים על אחוזים גבוהים מאלו שהובאו בעמדתו של הממונה, אשר היה נדרש בתורו לבחון אותם. דהיינו, ככל שכן היה נערך משא ומתן והצדדים היו מגיעים להסכמה בנוגע למתווה התשלום, היה נדרש אישורו של הממונה על מנת לוודא כי אין מדובר בפריצת שכר וכי ההסדר אכן תואם את שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה. עם זאת, כאמור, בעניינו, הצדדים כלל לא פסעו בשבילי המשא ומתן והסתפקו בעמדה שהובאה על ידי הממונה וייתרה לשיטתם את קיומו של משא ומתן, וזאת באופן שגוי.
3. עוד יש לומר, כי בחינת טענות הצדדים אך מחדדת את הצורך החיוני בהתכנסות הצדדים לשולחן המשא ומתן. מחד, מדיניותו של הממונה בעניין זה אינה ברורה דיה עת לא הובהר על ידו מה נעשה במקרים דומים בעבר. מאידך, עמדת מרבית נשיאי ונשיאות המכללות, לפיה שיעור השלמה שקול מהותית לשיעור רגיל (ר' נספח ט' לבקשת הצד) טעונה בירור עובדתי. זאת, בפרט לאור כך שמדובר בשיעורי השלמה, שיעורים מזן אחר, המועברים בסד זמנים שונה ואשר לא הוסדרו במסגרת תנאי ההעסקה הקיימים של חברי הסגל לפיכך , יש לשאת ולתת בדבר העלות הנכונה בגין ביצועם. נבהיר כי יש הגיון בטענה על פיה מדובר בעבודה שונה ויש להבחין בינה לבין השכר אשר נקבע עבור עבודה המבוצעת לאורך תקופת המינוי של חברי הסגל . מכל מקום, אלו סוגיות שראוי כי הצדדים יידרשו אליהן בעת ניהול משא ומתן.
4. בהקשר זה, יצוין, שהמבקש מפרט כי בשביתות קודמות שולם לחברי סגל ההוראה שכר מלא בגין השלמות שבוצעו בבית ברל (בשנת 2018, לאחר שביתה בת 7 שבועות), במכללה האקדמית תל אביב-יפו (בשנת 2014, לאחר שביתה בת 8 שבועות), וכן במכון הטכנולוגי חולון (בשנת 2017, לאחר שביתה בת 4 שבועות)(ר' סעיף 64 לבקשת הצד של המבקש). על אף חשיבות הדבר, הממונה בחר שלא להתייחס לכך, ואף לא הכחיש כי תשלומים אלו אכן שולמו.
5. כאשר נשאל נציג הממונה, מר נהוראי, בנוגע לכך לא הייתה בידו כל תשובה רלוונטית ומספקת בנושא. מר נהוראי העיד בפנינו כי:

"ש. ידעת על השביתה בבית ברל?

ת. לא הייתי בתפקיד בזמן השביתה.

ש. ביררת מה היו בשביתות קודמות?

ת. השביתה הראשונה שהייתה בתקופה שלי הייתה ב 2018 של הסגל הבכיר.

ש. ב 2008 אתה מכיר את סכסוך הסגל הבכיר?

ת. אני התעסקתי מ 2018 וזו הייתה השביתה הראשונה.

ש. אני אומר שבבית ברל שולם שכר מלא עבור שיעורי השלמה אתה טוען שזו חריגת שכר?

ת. הדבר היחיד שאני טוען על בית ברל זה שזה לא היה בתפקידי , ומה שבדקתי מקודמי לא מצאתי שזה הגיע לעיוני. אני חושב שזו שאלה שגם אם אנחנו אומרים שמשהו חריג אנו אומרים שזה "לכאורה" אני לא יכול לתת תשובה שאני לא הייתי בתפקיד זה תלוי בהרבה גורמים."

(ע"מ 20, שורות 27-12, ההדגשות אינן במקור).

1. זאת ועוד. מעדותו של מר נהוראי עולה כי הלכה למעשה לא נעשתה בדיקה האם תשלום מלא מהווה חריגת שכר. כך מעדותו:

"ש. לגבי המקרה הזה השביתה הנוכחית , אם מכללה הייתה באה ואומרת למרות עמדתך אני משלמת 100 אחוז שכר האם זה חריגת שכר?

ת. אני אף פעם לא מחליט בעצמי מה חריגת שכר ומה לא. אני צריך להתייעץ עם ייעוץ משפטי. ברגע שחוזה עבודה של עובד משתנה כמו פה, שבזמן רגיל יש סמסטר מתוכן וההיקפים משתנים ונוצר עומס אחר נדרש אישור ממני את אותו דבר ראינו גם בתקופת הקורונה שחתמתם על מגוון של הסכמים כי נכנסו לתקופה שדרשה מאמצים לשנות את אופי עבודתם ולכן נחתמו הסכמים."

(פרוטוקול, ע"מ 20, שורות 32-28, ע"מ 21, שורות 2-1, ההדגשה אינה במקור).

1. כמו כן, מעדותו של מר טאובמן אנו למדים כי הלכה למעשה לא בוצעה כל בדיקה באשר למטלות שבוצעו או לא בוצעו על ידי חברי הסגל:

"ש. האם ות"ת שותף לעמדת ממונה שלא בוצעו כלל מטלות להוראה בגין שיעורי ההשלמה?

ת. אני רוצה להסביר יש פה כמה מעגלים. בעבודה של חבר סגל עמית או מורה מבחוץ, למעשה יש את חובות ההוראה שמדובר ב-14 שעות שבועיות, מעבר לחובות ההוראה יש את המטלות שצמודות לחובות ההוראה שזה הכנת השיעור ורשימות גאוגרפיות, שזה היוועצות עם סטודנטים בזמן שלאחר השיעור, ומעבר לזה יש מטלות נוספות, בדיקת מבחנים, בדיקת עבודות, מתן תרגילים, נוכחות בבחינות, ומעבר לזה יש מעגל נוסף שמדבר על ההוויה המכללתית שזה יכול להיות סדנאות, ישיבות, שחבר הסגל במסגרת העבודה שלו מבצע.

ש. האוצר טוען במכתבו מה-20.12 שהוא מפחית את כל ה- 15%. האם אתם שותפים לעמדה זו?

ת. יש פה מעגלים של מטלות נלוות, של הוראה ומטלות נלוות להוראה. בסיטואציה שנוצרה לאחר 8 שבועות של שביתה, ועבודה שהייתה צריכה להיות מושלמת או שהיה רצון להשלימה, היא הייתה במתכונת שונה, כמו שנאמר פה קודם, ולא במתכונת הרגילה שלה, ומשכך, חלק מהמטלות יכול להיות שלא בוצעו, חלק מהן בוצעו באופן חלקי ומלא."

(פרוטוקול מיום, ע"מ 27, שורות 29-17, ההדגשה אינה במקור).

1. לצד זאת, לא הועלתה טענה כי הייתה פגיעה אקדמית כלשהי ברמת הלימודים במהלך הסמסטר, או כי ניתן שירות פָּחוּת לסטודנטים במסגרת שיעורי ההשלמה. כך מעדותו של מר טאובמן:

"ש. האם מבחינת ההתחייבות האקדמית של המכללות כלפי הסטודנטים, עם עמדו בה? כלומר סטודנטים שיש להם גיליון ציונים עם סימסטר א' זהים לחלוטין לסטודנטים אחרים?

ת. לא זכורה לי טענה הפוכה בעניין.

ש. ז"א גם אם הסטודנט נדרש להתאמץ יותר, היה לו יותר קשה, המוצר שהוא קיבל, הוא קיבל אותו?

ת. כפי שמרתי – לא זכורה לי טענה בעניין פגיעה בסטנדרט אקדמאי."

(פרוטוקול, ע"מ 27, שורות 16-10).

1. על אף הדברים האמורים, יש לומר שאנו דוחים את טענת המכללות לפיה קביעת שוויו של שיעור השלמה מצוי באופן בלעדי בסמכות המקצועית של הנהלת המוסדות האקדמיים (ר' נספח ט' לבקשת הצד). בעניין זה בית המשפט העליון קבע זה מכבר כי אין בחופש האקדמי כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות בהתאם לחוק יסודות התקציב:

"בעניינו, סבורני כי אין בחופש האקדמי שניתן לעותרים, על אף חשיבותו, כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות בהתאם לחוק יסודות התקציב. לעותרים תפקיד ציבורי. ובעיקר - הם נהנים ממימון ציבורי. על כן מן הראוי להטיל עליהם כללים מתחום המשפט הציבורי ונורמות ציבוריות ראויות. כל זאת, תוך התאמה לאופיים המיוחד ולחופש האקדמי שניתן להם. חופש זה אין משמעותו היעדר פיקוח כלל. הוא אינו מאפשר לחמוק מכללי המנהל התקין. הוא אינו מצדיק היעדר ריסון בתחום השכר ואינו מכשיר חריגות שכר. נדמה שיפים לעניין זה דבריה של בא-כוח המדינה, עת שהשיבה לראשונה לטענת העותרים: "סעיף 15 אין משמעו התפרעות תקציבית והתנערות מפיקוח תקציבי" (מוצג מש/ 10, בפסקה 2). למעשה, ואם נקלף את הטענה ממחלצותיה, העותרים אומרים כך: את כספי המדינה ניטול, אך מה נעשה בהם זה ענייננו אנו.

העותרים לא הצביעו על פגיעה קונקרטית בחופש האקדמי שנגרמה כתוצאה מפעילות המשיב 2 לפי חוק יסודות התקציב. בפיהם היו רק טענות כלליות. אזכיר כי כל שבסמכות המשיב 2 הוא לקבוע את תנאי השכר והתגמול בתפקיד מסוים. אין בסמכותו לקבוע מי ישמש באותו תפקיד, מה יהיה תפקידו, וכיצד יבצע תפקיד זה. אכיפת חוק יסודות התקציב נועדה אך כדי לוודא שמשאבי המדינה המוקצים לעותרים אכן ישמשו למטרה שלשמה הוקצו. בנסיבות אלה, הפגיעה בחופש האקדמי, אם קיימת כזו בכלל, היא פריפריאלית בלבד. בהתחשב בכך, ובהתחשב בעקרונות החשובים העומדים בבסיס חוק יסודות התקציב – ריסון תקציבי, יציבות המשק ושמירה על מסגרת השכר במגזר הציבורי – איני מוצאת סתירה בין החלת חוק יסודות התקציב על העותרים לבין החופש האקדמי המוקנה להם בחוק."

[בג"ץ האוניברסיטה העברית].

1. במקרה דנן, על הצדדים לקיים משא ומתן באשר לשכר ההוגן בעד שיעורי השלמה בנסיבות העניין. בתוך כך, הם עשויים להגיע להסכמות בדבר אמות מידה לבחינת ביצוע שיעורי ההשלמה לפיהן ייקבע השכר, והכל בתלות בהתקיימותם. יפים לעניינו דבריה של חברתי כבוד השופטת אופירה דגן-טוכמכר, אשר צוינו בבחינת למעלה מן הצורך, עת לא נדרשה להכרעה בנושא בתיק שהובאה להכרעתה:

"... בבחינת למעלה מן הצריך יאמר כי עמדת הממונה על השכר לפיה לעולם לא יהיה בכוחה של השלמת עבודה בדיעבד כדי לתקן באופן מלא את הנזק שנגרם למעסיק בשל השביתה איננה ברורה מאליה והיא טעונה בירור.

אמנם מקובל עלינו כי החזקה היא שביצוע עבודה במועד מאוחר, שלא על פי סדר הזמנים הרגיל גורמת נזק למעסיק וללקוחותיו אלא שחזקה זו ניתנת לסתירה. כמובן שהמעסיק רשאי להמנע מלקבל "השלמה" באופן ששני הצדדים ישאו במחיר השביתה ואולם אנו סבורים כי עניין זה מן הראוי שיהיה נתון למו"מ בין הצדדים לאחר סיום השביתה, במסגרתו יוכל המעסיק לקבוע אמות מידה לביצוע ההשלמה אשר רק בהתקיימן תהיה השלמה מלאה של השכר."

[ס"ק (ת"א) 24697-10-18 ארגון הסגל האקדמי הזוטר בתל אביב – אוניברסיטת תל אביב (5.4.22)].

סוף דבר

1. חוק יסודות התקציב מחייב את הממונה לוודא שלא מתקיימת פריצת שכר בהסדרים אליהם מגיעים גופים מתוקצבים או נתמכים. עם זאת, במקרה דנן, לא התקיים משא ומתן בין המכללות לבין המבקש ולא הושג כל הסדר.

1. לפיכך, מוצע שהצדדים המעורבים (המכללות, המבקש ובליווי הממונה) ינהלו משא ומתן על מנת להגיע להסכמות באשר למתווה התשלום בעד שיעורי השלמה שבוצעו על ידי חברי הסגל לאחר חזרתם משביתה. למען הסר ספק, כל הסכמה בנושא מחייבת את אישורו של הממונה בהתאם לדין.
2. הצדדים יודיעו לבית הדין תוך 30 יום מהיום תוצאות המשא ומתן ובהתאם להודעתם ייקבע המשך ההליך, ככל שיידרש.
3. בנסיבות העניין ובשים לב לכך שמדובר בסכסוך קיבוצי, אין צו להוצאות.

ניתנה היום, ה' תמוז תשפ"ב, (04 יולי 2022), בהעדר הצדדים ותישלח אליהם.