השופטת צילה צפת, סגנית נשיא – אב"ד:

ערעור על פסק דינו של בית המשפט השלום בהרצליה (כב' השופט גלעד הס) מיום 25.2.21 בת"א 45628-03-19 (להלן: "פסק הדין"), אשר דחה על הסף תביעה כספית שהגישה המערערת כנגד המשיבה (להלן גם: "העירייה") להשבת דמי ארנונה אשר שולמו על ידה משנת 2008 ועד 2017 בגין שטח שמכונה על ידה "גלריה". בית משפט קמא, דחה את התביעה על הסף מחוסר סמכות עניינית תוך שקבע כי היה על המערערת לפנות לערכאה המתאימה במסלול של השגה וערר על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו–1976 (להלן: "חוק הערר").

רקע

1. המערערת מחזיקה במכון כושר בשטח השיפוט המוניציפלי של עיריית הרצליה. המערערת פיצלה את חלל קומת הקרקע כך שהחלק העליון מהווה לטענתה "יציע" או "גלריה" כהגדרת המונח בתוספת השלישית לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל–1970. המערערת טוענת כי העירייה לא הייתה רשאית בשנים הרלוונטיות לגבות ממנה ארנונה בגין הגלריה בשיעור זהה לארנונה שנגבתה בגין השטח בחלל התחתון. על כן הגישה תביעה כספית להשבת הסכומים שנגבו ממנה, לטענתה שלא כדין, בגין שטח הגלריה.
2. צו הארנונה של עיריית הרצליה בשנת 1987 קבע: "בחישוב שטח המבנים לסעיף 2.1 עד 2.16 לצורך קביעת סכום הארנונה ילקח בחשבון סך השטח של כל קומות המבנה כולל גלריות (ברוטו)" (בסעיף 2.16).

בשנת 1987 שונה נוסח הצו ונקבע כי "שטח מבנה שאינו למגורים כולל כל השטח הבנוי של המבנה (על פי מידות חוץ של המבנה) בכל הקומות, לרבות מעברים, מסדרונות, מחסנים, סככות, מרפסות, חדרי שירותים וכל מבנה עזר המשמש את המחזיק, בין אם אלה מהווים מבנה אחד או מספר מבנים ובין שהם מצויים במפלס אחד או במספר מפלסים" (בסעיף 2.1).

המילה "גלריות" הושמטה מנוסח הצו משנת 1987 עד לתיקון לצו הארנונה משנת 2017, אשר החזיר את הגדרת "גלריה" לנוסח הצו וקבע כי "מפלס בקומה המהווה יציע/גלריה ייכלל בשטח הנכס אם גובהו עלה על 1.70 מ' וקיים בו מתקן קבוע לעליה".

אין חולק כי בשנים הרלוונטיות לתביעת המערערת, 2008–2017, לא נכללה הגדרת גלריה בצו הארנונה ומשכך טוענת המערערת כי העירייה גבתה ממנה ארנונה שלא כדין בגין הגלריה חרף העובדה שצו הארנונה לא העניק זכות מפורשת לגבות ארנונה בגין שטח גלריה כשטח עיקרי.

1. להשלמת תמונת הרקע יש לציין כי בעניין חיוב גלריות בארנונה בתחום השיפוט של עיריית הרצליה שלושה פסקי דין מהותיים לענייננו:

בעמ"נ (מחוזי ת"א) 200/02 מנהל הארנונה של עירית הרצליה נ' אברהם יהודית (פורסם במאגרים 25.5.2003) (להלן: "עניין אברהם") נקבע כי גביית ארנונה בגין שטחי גלריה היא אסורה, על פי צו הארנונה של עיריית הרצליה שהיה בתוקף.

בית המשפט קיבל תובענה ייצוגית מנהלית בעניין גביית ארנונה מגלריות שאינן משמשות שטח מגורים בת"צ (מנהליים ת"א) 9539-06-12 נוה נ' עיריית הרצליה (פורסם במאגרים 22.1.2015) (להלן: "עניין נוה" או "התובענה הייצוגית").

בהחלטה נוספת של בית המשפט בעניין נוה, מיום 24.8.15, נקבע: "למקרא טיעוני העירייה עולה שהיא מנסה להיתמם כאילו היא איננה מבינה את פסק דיני. בפסה"ד קבעתי באופן ברור כי הגבייה שביצעה העירייה בגין כל גלריה ללא [ה]בחנה בין מאפייניה השונים, הייתה גבייה שלא כדין, מהטעם העיקרי שהעיריה לא קבעה קריטריונים מהי גלריה. עוד קבעתי מפורשות כי העירייה פועלת גם בניגוד לפסק דין אברהם, וכי פרשנותה לפס"ד אברהם שגויה. לפיכך היה על העיריה לחדול מהגבייה שלא כדין וכן להשיב לנישומים את כל הסכומים שגבתה שלא כדין בתקופת ההשבה. הרושם שנוצר הוא שהעירייה מנסה לאיין את קביעות פסק דיני, כשטענה בסיכומיה לעניין ההשבה, שכה"ט והגמול, כי התנהלותה הייתה סבירה. פסק דיני קבע מפורשות כי התנהלות העיריה חרגה ממתחם הסבירות, ומהווה מנהל שאיננו תקין. קבעתי מפורשות כי פרשנותה של [ה]עירייה לצו הארנונה איננה סבירה ושגוייה לפי כללי המשפט המנהלי. קבעתי בפסק דיני, כי על סמך הנוסח הקיים בצו הארנונה אין סמכות לעירייה להמשיך לגבות ארנונה בגין כל הגלריות שבשטחה מחברי הקבוצה – בהתאם להגדרת הקבוצה[...]" (בפסקה 2–3).

ערעור שהגישה העירייה על עניין נוה לבית המשפט העליון נמחק לבקשתה (עע"ם 1800/15 עיריית הרצליה נ' נוה [פורסם במאגרים 19.4.2016]).

תובענה ייצוגית נוספת הוגשה בת"צ (מנהליים ת"א) 34936-07-14 עקיבא נ' עיריית הרצליה (להלן: "עניין עקיבא"), והיא תובענת המשך לעניין נוה, ביחס לגבייה בלתי חוקית של ארנונה לגבי שטחי גלריות ומתייחסת לשנים 2012–2016. גם תובענה זו התקבלה (פורסם בנבו).

יש לציין כי לאורך שלושת פסקי הדין הללו שזורה ביקורת של בית המשפט על התנהלותה של עיריית הרצליה בחוסר סבירות ובחוסר תום לב.

1. בהתאם לאמור בפסקי הדין השיבה העירייה לחלק מבעלי נכסים שאינם משמשים למגורים ברחבי העיר ארנונה שנגבתה בגין שטח גלריה. המערערת לא קיבלה החזר ומכאן תביעתה.

בית עסק נוסף שלא קיבל השבה הוא מסעדת אל גאוצ'ו, שתביעתה בת"א (שלום הר')
13042-10-17 אל גאוצ'ו הרצליה (2000) בע"מ נ' עיריית הרצליה (פורסם במאגרים 29.8.2019) (להלן: "עניין אל גאוצ'ו") התקבלה על ידי השופט גלעד הס.

1. לטענת העירייה יש לדחות את תביעת המערערת על הסף, באשר לא פעלה בהתאם לחוק הערר הקובע מסלול סטטוטורי להשגה על שומת ארנונה וקובע תקופת השגה ממועד קבלת הודעת תשלום הארנונה, ומשלא פעלה בהתאם היא מנועה ומושתקת עתה מהגשת תביעת השבה.

תמצית פסק הדין

1. בית משפט קמא קיבל את עמדת העירייה ודחה את התביעה על הסף בשל העדר סמכות עניינית משסבר כי היה על המערערת לפנות להליכי השגה מכוח חוק הערר ועל כן היא מנועה מלהגיש את תביעה כספית לבית משפט שלום.
2. בית משפט קמא קבע כי לא ניתן לעקוף את מסלול ההשגה באמצעות הגשת תביעה או עתירה לבית משפט למעט מקרים חריגים כאשר מתעוררת שאלה בעלת חשיבות עקרונית ומיוחדת. נקבע, כי הטענה המרכזית שעלתה בתביעה עניינה בסיווג השטח שבמחלוקת, כשלטענת המערערת מדובר בגלריה ועל כן הייתה פטורה מתשלום ארנונה בשנים הרלוונטיות. מדובר במחלוקת עובדתית מקצועית, משכך דרך המלך היא הגשת השגה על החיוב לוועדת הערר לארנונה, ולאחר מכן ככל שנדרש הגשת ערעור מנהלי.
3. בית משפט קמא דחה את טענת המערערת כי מדובר בעילת תביעה המבוססת על היעדר חוקיות אשר אינה בסמכות וועדת הערר, וגם דחה את טענת ההפליה לעומת נישומים אחרים המצדיקה לטענתה את ניהול התביעה בבית משפט אזרחי ולא במסלול ערר וכן דחה את הטענה כי פסק הדין בעניין אל גאוצ'ו יצר מעשה בית דין.

טענות הצדדים

1. המערערת סבורה כי הסמכות היא לבית משפט שלום ותומכת טענתה בפסק הדין שניתן בעניין נוה הקובע, כי צו הארנונה של עיריית הרצליה כניסוחו במועדים הרלוונטיים אינו מאפשר גביית ארנונה בגין גלריות במבנים שאינם למגורים. נטען, כי המונח גלריה מופיע בהיתר הבניה שקבלה המערערת בשנת 2000 והעירייה מסרבת להשבת הארנונה חרף פסק הדין בתביעה הייצוגית בטענה כי בתשריט המדידה של הנכס לא מופיע המונח "גלריה". לטענת המערערת מדובר בהחלטה שרירותית.
2. המערערת עומדת על כך כי לא העלתה כל טענה בנוגע לסיווג הנכס, ותביעתה מבוססת על הטענה לגביית ארנונה שלא על פי זכות שבדין, וטענת ההפליה המקימות לה זכות להשבה מכוח סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט–1979. מה גם שלדידי המערערת ללא קשר לחוק הערר, לבית משפט קמא סמכות עניינית לדון בתביעה לאור הסעד הכספי שנתבע, בעיקר כאשר הסתמכה על פסק הדין בתובענה הייצוגית ונמנעה משום כך מהגשת השגה וערר.
3. העירייה סבורה כי לא נפל פגם בפסק דינו של בית משפט קמא. לטענתה, עסקינן במחלוקת בדבר הגדרת או סיווג קומת הביניים כשטח בר חיוב בארנונה. ואילו ניסיונה של המערערת להציג את המחלוקת כשאלה של אי-חוקיות הוא מלאכותי ונועד לעקוף את חוק הערר, ואת ההלכה הפסוקה בעניין חלוקת הסמכויות בין וועדת הערר לבין בתי המשפט. לטענת העירייה יש לפרש את סמכותה של ועדת הערר בצורה רחבה, וגם בטענת ההפליה יש לדון במסגרת הערר.
4. אשר לטענות המערערת בעניין השתק, מעשה בית דין, מניעות וכדומה, המשיבה טוענת כי טענות מסוג זה אינן יכולות להוות מקור חוקי לסמכותו העניינית של בית משפט קמא, אשר נקבעת על פי החוק בלבד.
5. העירייה מציינת כי לאחר פרסום פסק הדין בעניין אברהם בשנת 2003, הגישה המערערת ערר על חיוב הארנונה בגין הנכס ולא כללה טענה לאי-חוקיות החיוב בארנונה בגין "גלריה".
6. עוד טוענת העירייה כי המערערת מנועה מלהסתמך על פסק הדין בעניין נוה, הן משום שהמערערת לא נכללה בקבוצה המיוצגת והן משום שבאותו עניין לא נידונה שאלת הסמכות ולא הוכרעה. המערערת מפנה לפסק הדין בעע"מ 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (פורסם במאגרים 16.8.2016) (להלן: "עניין אספיאדה"), אשר ניתן לאחר פסק הדין בעניין נוה משנת 2015 – קרי: לאחר חלוף כמעט מלוא תקופת התביעה.

הכרעה

1. לאחר עיון בטענות הצדדים בכתב ובעל פה, אני סבורה כי יש לקבל את הערעור ולבטל את ההחלטה בדבר סילוק התביעה על הסף.
2. בעניין אברהם התקבלה העתירה ונקבע כי בתקופה הרלוונטית, על פי צו הארנונה של עיריית הרצליה, לא ניתן היה לגבות ארנונה בגין שטחי גלריה בנכסים שאינם משמשים למגורים:

"רשאית כמובן עירית הרצליה לקבוע כללים משלה, דומים, או אחרים, לחיוב שטחי גלריה בארנונה, אך עליה להגדירם ולציינם במפורש בצו הארנונה, כפי שעשו רשויות מקומיות אחרות כמפורט לעיל. בהעדר כללים או הגדרות כאלה, לא ניתן, כאמור, לחייב בתשלום ארנונה על יסוד פרשנות מרחיבה נעדרת כל אחיזה ותימוכין בלשון הצו ובמילותיו" (בפסקה 5; ההדגשה בקו שלי – צ.צ.).

גם לאחר שניתן פסק הדין בעניין אברהם בשנת 2003, התעלמה עיריית הרצליה מן האמור בו והמשיכה לגבות ארנונה בגין שטחי גלריה, מבלי שהגדירה במפורש מהי גלריה בצו הארנונה. כפועל יוצא הוגשה התובענה הייצוגית בעניין נוה. בית המשפט לעניינים מנהליים אישר בהחלטה מיום 10.12.2012 לדון בתובענה כייצוגית, וזאת בשל גביית תשלומי ארנונה שלא כדין. הקבוצה לצורך התביעה הייצוגית הוגדרה: "כל תושבי העיר הרצלייה שמחזיקים נכס שאינו משמש למגורים בעיר הרצלייה, אשר קיימת בתוכו גלריה (יציע), שבגין שטחה נגבתה ארנונה בתקופת ההשבה [מיום 6.6.10 עד 9.12.15 – צ.צ.]" (בפסקה 8).

בהמשך גם התקבלה התובענה הייצוגית בעניין נוה, ובפסק הדין מיום 22.1.2015 נקבע כי "[...] צו הארנונה של עירית הרצליה כניסוחו אינו מאפשר גביית ארנונה בגין גלריות" (בפסקה 14). עיריית הרצליה ערערה על פסק הדין לבית המשפט העליון אולם משכה את הערעור, ועקב כך הוא נמחק.

1. בתביעה הכספית שהגישה אל גאוצ'ו כנגד עיריית הרצליה לבית משפט השלום בהרצליה נטען לגביית ארנונה שלא כדין בתקופה הרלוונטית לתובענה הייצוגית. בפסק הדין קבע השופט הס כי הגדרת גלריה היא כדלקמן:

"חלל המשתרע בחלקה העליון של קומה, בין תקרתה לבין רצפת יציעה, מוקף קירות בחלקו והיקף רצפתו קטן מהיקף רצפת הקומה, אשר גובהו נמוך מ-2.20 מטר ואשר שטח רצפת היציע אינו עולה על 50% משטח הרצפה שמתחתיו" [ההדגשה במקור – צ.צ.].

הגדרה זו נקבעה בהתבסס על הגדרה שנקבעה בהחלטה בת"צ (מנהליים חי') 30701-02-15 מוסך התאומים נשר בע"מ נ' עיריית נשר (פורסם במאגרים 12.11.2015). כאמור תביעת אל גאוצ'ו התקבלה.

1. כאמור, בשנת 2017 תוקן צו הארנונה של עיריית הרצליה, ונקבע כי "מפלס בקומה המהווה יציע/גלריה ייכלל בשטח הנכס אם גובהו עלה על 1.70 מ' וקיים בו מתקן קבוע לעליה".
2. חוק הערר, משנת 1976, מתווה את אופן ההשגה על הודעת תשלום ארנונה, בעילות ספציפיות. בצד זה קובע גם נושאים שאינם בסמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר:

"3. (א). מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;

(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג – שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.

(ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א) (ההדגשה שלי – צ.צ.)".

וסעיף 6 לחוק הערר קובע כי מי ש"רואה עצמו מקופח בתשובת מנהל הארנונה על השגתו רשאי [...] לערור עליה לפני ועדת ערר". על החלטתה של ועדת הערר ניתן לערער לבית המשפט לעניינים מנהליים (שם).

לטענת העיריה, תביעת המערערת מהווה למעשה השגה אשר נופלת לגדרו של סעיף 3(א)(2): "נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו".

1. העילות הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הערר נוגעות לעניינים עובדתיים וטכניים, שמצריכים בירור עובדתי אשר רצוי שיתקיים בפני אנשי מקצוע בתחום; סדרי הדין בהליכי הערר גמישים ומאפשרים קיום הליך יעיל, זול ומהיר באופן יחסי, כמו כן הליכי ההשגה מפחיתים את מספר ההליכים אשר מגיעים לפתחם של בתי המשפט לעניינים מנהליים (עע"ם 9962/16 שחף טקס בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, בפסקה 11 והאסמכתאות ששם [פורסם במאגרים, 4.10.2018]) (להלן: "עניין שחף טקס"; בקשה לדיון נוסף – דנ"א 7108/18 – נדחתה). מטעמים אלו גובש בעניין שחף טקס כלל שלפיו אין לעקוף את המתווה הקבוע בחוק הערר (עניין אספיאדה, בפסקה 23; רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 492–493 [2000]).

עם זאת, חרף הקבוע בסעיף 3(א) לחוק הערר, נפסק כי במצבים חריגים בלבד בית המשפט מוסמך לדון בעתירות בעלות חשיבות ציבורית עקרונית וזאת אף אם לא קדם להם הליך של השגה וערר (ראו עניין שחף טקס, בפסקה 12; עע"ם 728/17 רחמים נ' עיריית רעננה [פורסם במאגרים 4.2.2018], בפסקה 13 והאסמכתאות ששם [להלן: "עניין רחמים"]).

כמו כן נפסק כי בית המשפט, בבואו לפרש את סמכות מנהל הארנונה לפי סעיף 3(א) לחוק, עליו לנקוט דרך של פרשנות מרחיבה (בג"ץ 351/88 טית בית בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד מב(3) 441 [1988]).

1. כל האמור רלוונטי ככל שההשגה נמצאת בסמכות מנהל הארנונה. עניין אספיאדה, שעליו מצביעה העירייה, דן בשאלה אם ניתן להגיש תובענה ייצוגית מקום שהדין התווה מסלול ייחודי נפרד להשגה על שומה. באותו עניין הוגשה תובענה ייצוגית על ידי בעלי עסקים בטענה כי חויבו בארנונה עקב שינוי בסיווג נכסיהם. עניין זה אינו רלוונטי לנסיבות שלפנינו, הן מהטעם כי השאלה אם ניתן להגיש תובענה ייצוגית בעניין בו עסקינן אינה עומדת על הפרק שכן הוגשה תובענה ייצוגית אשר נידונה ופסק הדין חלוט (עניין נוה ועקיבא), והן מהטעם – וזה העיקר – שבענייננו התובענה הייצוגית עסקה באי-חוקיות גביית הארנונה לגבי גלריות בעת הרלוונטית, ואין חולק כי עניין זה אינו מצוי בסמכות מנהל הארנונה וועדת הערר בדרך של השגה כפי שהותווה בחוק הערר.
2. כאמור בענייננו התובענות שהוגשו בעניין אברהם, נוה ועקיבא כנגד עיריית הרצליה נוגעות בשאלת אי-חוקיותה של גביית הארנונה, אשר אינה ממין העילות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר, ולא בסמכות מנהל הארנונה וועדת הערר לדון בה. מה גם שעל פי הפסיקה, כאשר עומדת לדיון שאלה בעלת חשיבות ציבורית עקרונית ראוי שהיא תתברר בבית המשפט המחוזי (עניין רחמים). עוד נקבע באותו עניין כי הקבוצה המיוצגת בתובענות מונה נישומים רבים, שיידרשו לנהל הליכי השגה רבים לשם הכרעה בשאלה משותפת, ומצב זה אינו עולה בקנה אחד עם השאיפה להליך יעיל ומהיר (פסקה 22); וכי "[...] מנהל הארנונה וועדת הערר נעדרים את המומחיות המשפטית הדרושה לשם פרשנותו של צו הארנונה[...]" (שם; ההדגשה במקור – צ.צ.). בקשה לדיון נוסף נדחתה (דנ"ם 2876/18 עיריית רעננה נ' רחמים [פורסם במאגרים 19.7.2018]).
3. בענייננו בית משפט קמא מצא כי טענות המערערת עניינן בטעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו, וכי המחלוקת המרכזית היא עובדתית-מקצועית בשאלה אם לסווג את השטח העליון במכון הכושר כגלריה. נקבע כי מנהל הארנונה נדרש לא אחת לפרשנות מונחים שונים שלא הוגדרו באופן מפורש וממצה אגב הפעלת סמכותו בהתאם לסעיף 3 לחוק הערר. בית משפט קמא קבע כי לא מתעוררת בענייננו שאלה בעלת חשיבות עקרונית מיוחדת.
4. בערעור שלפנינו טוענת המערערת כי לא קיימת מחלוקת באשר לסיווג הנכס ובית העסק של המערערת כ"מבני ספורט" וכי תשריט המדידה שערכה העירייה נכון ומדויק. המחלוקת בין הצדדים נסבה על גודל הנכס במובנו המשפטי ולא גודל הנכס בפועל, אשר זהה לטענתה למחלוקת המשפטית בנסיבות עניין רחמים, ושם נמצא לדון בשאלת גודל הנכס כשטח בר חיוב. המערערת עומדת על כך שעניינה של התביעה הוא השבת כספים שנגבו ממנה שלא על פי זכות שבדין ובהעדר סמכות. לטענת המערערת סעיף 3(ב) לחוק הערר קובע כי מנהל הארנונה וועדת הערר אינם מוסמכים "[...] לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א)".
5. דעתי שונה מזו של בית משפט קמא. סבורתני כי לא היה מקום לסלק את התביעה על הסף.

עניינה של התובענה שעמדה לדיון לפני בית משפט קמא, הוא דרך הוכחת הזכאות להשבה שנקבעה בפסקי דין חלוטים בעניין נוה ועקיבא. בית המשפט קיים מספר התדיינויות בעניין הוכחת הזכות להשבה במסגרת התובענה הייצוגית (עניין נוה). תחילה החליטה העירייה על פי רשימה שגיבשה על דעת עצמה להשיב את הסכומים שגבתה שלא כדין ל-114 בתי עסק בגין שטח גלריה. בהמשך ולאור דרישה של בתי עסק נוספים הסכימה העירייה לבצע השבה ל-12 בתי עסק. תביעת אל גאוצ'ו היא ספיח נוסף של הוכחת הזכות להשבה והתביעה התקבלה. במאמר מוסגר אעיר, כי לטעמי לא היה מקום להשאיר את ההחלטה בעניין זכאות בתי העסק לשרירות החלטת עיריית הרצליה, אלא היה מקום למצות את הליך ברור הזכאות במסגרת התובענה הייצוגית באמצעות מינוי ממונה לצורך העניין שיוציא קול קורא לכל בתי העסק אשר סבורים כי קיימת להם זכות להשבה ויברר זאת במסגרת התובענה הייצוגית. בקשה למינוי ממונה אכן הוגשה אולם באיחור רב, ועל כן החליט בית המשפט כי הואיל ומדובר בפסק דין חלוט לא ניתן לשוב ולפתוח אותו אלא יש לברר את הזכאות באופן פרטני (החלטה מיום 11.11.2018 בעניין נוה).

1. כמפורט בסעיף 37 לתביעת המערערת, עילת התביעה היא "זכות להשבה מכוח סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט–1979".

בענייננו מדובר בתביעה כספית פרטנית של המערערת שהיא למעשה המשכה של התובענה הייצוגית לבירור זכאותה להשבה בעילה של עשיית עושר ולא במשפט, חוסר תום לב והפליה. סעדים אלו הם העיקר, והשאלה אם סוג הנכס הוא גלריה אם לאו היא משנית, ובסמכותו של בית משפט קמא להידרש לה כשם שנדרש לה בעניין אל גאוצ'ו.

1. זאת ועוד, בענייננו כאמור עסקינן בתביעת השבה. בדנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (פורסם במאגרים 14.4.2015) נדונה תביעה להחזר תשלום עבור אגרת פינוי אשפה שנגבתה שלא כדין. במסגרת פסק הדין עמד בית המשפט העליון על ההבחנה בין תקיפה ישירה לתקיפה עקיפה של ההחלטה המנהלית. הנשיא אשר גרוניס עמד על כך שבתקיפה ישירה הסעד המבוקש הוא קביעה שאין תוקף להחלטה המנהלית או כי יש לשנותה, בעוד שבתקיפה עקיפה הסעד הסופי המבוקש אינו קביעה באשר לתוקפה של ההחלטה המנהלית, אלא סעד אחר כגון סעד כספי. בית המשפט הכיר באופן עקרוני בקיומה של עילת השבה עצמאית מקום שרשות שלטונית גבתה כספים מהאזרח בחוסר סמכות:

"ראוי לקבוע כי גביית תשלום על ידי רשות בלא סמכות לכך מקימה, כעניין עקרוני, חובת השבה. השאלה האם אכן בסופו של עניין תידרש הרשות להשיב את הכספים שגבתה, תוכרע לאחר דיון בהגנות העומדות לרשותה. באותו שלב, ולא בשלב הראשון שעניינו עצם קיומה של עילת השבה, ניתן יהיה להתחשב גם בחומרת התנהלותה של הרשות, במהות הפגם הנדון ובהשלכות של השבה. מודע אני לכך שמשמעות קביעתי היא כי חשיפתן של הרשויות לתביעות השבה לא תצומצם מראש. אולם, איני רואה הצדקה לקבוע כלל שיחסן אותן מלכתחילה מפני תביעות מסוג זה, וזאת, בהתחשב בכך שעסקינן בגבייה בחוסר סמכות ובפערי הכוחות בינן לבין הפרט" (בפסקה 34).

עוד נקבע באותו עניין (בפסקה 38) כי במקרה של גבייה בחוסר סמכות, די בעבודה שלדרישת התשלום לא היה בסיס בדין, כדי להצדיק חיוב בהשבה. כמו כן נקבע (פסקה 35) כי העובדה שהפרט שילם תשלום שדרשה ממנו הרשות בלא מחאה ובלא שניסה לערער על חוקיות הדרישה – אינה מלמדת כשלעצמה כי מדובר בתשלום רצוני.

בעע"ם 3309/11 קוטלרסקי נ' המועצה המקומית תל מונד (פורסם במאגרים 6.1.2013), צוין באמרת אגב (בפסקה 15) כי בתי משפט אזרחיים דנים בתביעות כספיות של השבה של ארנונה שנגבתה ביתר:

"על דרך הכלל, הסמכות העניינית של בתי המשפט האזרחיים הולכת אחר הסעד (ראו, לדוגמה, ע"א 27/77 טובי נ' רפאלי, פ"ד לא(2) 561, 568 (1977); ע"א 510/82 חסן נ' פלדמן, פ"ד לז(3) 1 (1983); ע"א 2846/03 אלדרמן נ' ארליך, פ"ד נט(3) 529, 535-534 (2004)). לעומת זאת, הסמכות העניינית בבתי המשפט לעניינים מינהליים נקבעת בעיקר לפי העניין הנדון, על פי רשימת נושאים שנקבעו בחוק וכאשר אחד הצדדים הוא 'רשות' כהגדרתה בחוק [...] [במאמר מוסגר: עם זאת, מקומו של מבחן הסעד לא נפקד לחלוטין, ומטעם זה, לדוגמה, תביעות כספיות של השבה של ארנונה שנגבתה ביתר, נידונות בבתי המשפט האזרחיים]. מכאן, כי הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים תחומה בד' אמותיו של החוק המסמיך, ובהעדר הסמכה מפורשת, הסמכות השיורית מסורה לבתי המשפט האזרחיים. המחוקק לא התכוון לנגוס בסמכויות הערכאות האזרחיות הרגילות, אלא לשמור על ייחודו של המשפט המינהלי, שאיננו ענף של השיפוט האזרחי. מכאן הצורך להציב קו גבול ברור בין השניים, גם אם התיחום בין שני הדינים קשה להבחנה [...]" (ההדגשה שלי – צ.צ.).

1. כאמור בענייננו עסקינן בתביעה כספית להשבת ארנונה בטענה כי נגבתה שלא כדין. בתובענה שהוגשה טוענת המערערת להתנהלות לא חוקית המהולה בהפליה חמורה של המערערת ביחס לבתי עסק אחרים. המערערת טענה בתביעתה כלה ונחרצה כי בתי עסק בעלי מאפיינים דומים לאלו שלה, ובהם גלריות בשטחים גדולים זכו להשבת כספי הארנונה שנגבו מהם שלא כדין, והובאו דוגמאות לנכסים שכאלו. וכך למשל טענה המערערת (סעיף 34ב לתביעה): "שטח הגלריה של התובעת זהה לשטחי גלריה אחרים בבתי עסק רבים ברחבי העיר אשר זכו להשבה מלאה של הכספים שנגבו מהם שלא כדין בעקבות התובענה הייצוגית". לדידה, העירייה החליטה באופן שרירותי וללא כל בסיס חוקי, כי בית עסק אשר בתשריט המדידה שלו לא מופיעה המילה "גלריה" אינו זכאי להשבה. עוד נטען כי הפרת חובתה המנהלית של הנתבעת מהווה פגם שיש בו כדי להצדיק השבה. מה גם שברי, כי טענת ההפליה נודעה למערערת מטבע הדברים רק בשלב מאוחר, לאחר שניתן פסק הדין בתובענה הייצוגית, ורק לאחר שהעירייה גיבשה את רשימת בתי העסק שזכאים להשבה, ואין חולק כי מנהל הארנונה וועדת הערר אינם מוסמכים לדון בטענת הפליה.
2. זאת ועוד, בענייננו המערערת הסתמכה על ההליך התלוי ועומד של התובענה הייצוגית תוך שסברה כי היא חברה בקבוצה ועניינה נדון ומשכך אין צורך בהגשת ערר ובינתיים המועד האחרון להגיש השגה.

בעניין זה יפים דבריו של כב' השופט נעם סולברג בעניין רחמים (בפסקה 23):

"במשך שבע השנים שחלפו מעת שהוגשה התובענה הייצוגית הראשונה, לא כל שכן מאז החלטת האישור שניתנה לפני כחמש שנים, הסתמכו חברי הקבוצה על התובענות שנוהלו עבורם, ונמנעו מהגשת השגות פרטניות. עם דחיית התובענות הייצוגיות, ניצבים חברי הקבוצה לפני שוקת שבורה – מחד גיסא, תובענותיהם נדחו משום שהם הסתמכו על החלטת האישור ולא הגישו השגות כחוק; מאידך גיסא, סד הזמנים שבחוק אינו מאפשר להם להשיג כעת על שומות הארנונה של השנים שחלפו. הסתמכותם הלגיטימית של חברי הקבוצה על החלטת האישור, והפגיעה שיסב להם פסק הדין של בית המשפט המחוזי, מטות לטעמי גם הן את הכף לטובת חריגה ממסלול ההשגה הסטטוטורי (ראו עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמוד 780) ( ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 [2002] – צ.צ.)".

יש להעיר בעניין זה, כי בעניין נוה, התובע המייצג הגיש אמנם השגה לשנת 2012 אולם תבע השבה לשנים קודמות לגביהן לא הוגשה על ידו השגה, הוא הדין לגבי בתי העסק אחרים, חברי הקבוצה, לא הגישו השגה וערר. לא ניתן להחיל דין שונה על המערערת אשר הסתמכה, כמו כל בתי העסק האחרים, על ההליך הייצוגי. פסק הדין של בית משפט קמא, המסלק את התביעה על הסף, יותיר את המערערת שידיה על ראשה, במצב שבו יימנע ממנה לברר את טענתה אך בשל חלוף המועד להגיש השגה, שתוקפה מוגבל ממילא לאותה שנת מס שבה נשלחה הודעת השומה, ואינה חלה על שנים קודמות רטרואקטיבית. משמעות הדבר היא, כי אף אם הייתה המערערת מזדרזת להגיש השגה מייד כשנודע לה כי העירייה החליטה על דעת עצמה, שהמערערת אינה נמנית עם הקבוצה הזכאית בתובענה הייצוגית, הרי היא הייתה משיגה תועלת מהשגה זו רק לגבי שנת המס האחרונה ולא לגבי כל תשלומי הארנונה שלטענתה נגבו ממנה ביתר רטרואקטיבית לשנים הקודמות שאליהן התייחסה התובענה הייצוגית בעניין נוה.

1. נוכח כל האמור לעיל, אציע לחבריי לקבל את הערעור ולהשיב את הדיון לבית משפט קמא על מנת שיכריע בתובענה לגופו של עניין. כמו כן אציע לחבריי לחייב את המשיבה בהוצאות ושכ"ט ב"כ

מערערת בסך של 40,000 ₪ (מע"מ כלול).

השופטת עינת רביד:

אני מסכימה.

השופט נפתלי שילה:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת צילה צפת, סגנית נשיא – אב"ד.

ניתן היום, ב' חשוון תשפ"ג (27 אוקטובר 2022), בהעדר הצדדים.