<#1#>

1. העתירות המאוחדות שהגישו העותרות עוסקות ב"מסמך המדיניות למרחב הימי – הים התיכון" שפרסמו המשיבים במהלך חודש מאי 2020 (להלן: "המסמך"). העותרות טענו שהוועדה לשמירה על הסביבה החופית (להלן - הולחו"ף), שהמסמך פורסם מטעמה, כלל לא הייתה מוסמכת להחליט על אישור ואימוץ המסמך. עוד נטען, כי על רקע החלטת המועצה הארצית מיום 15.10.2013, היה על המשיבים לעדכן את המועצה הארצית בכל הנוגע לתהליך אישור המסמך, ולהביא את המסמך לדיון והחלטה בפניה. לחלופין נטען, שהמסמך אינו "מסמך מדיניות" אלא לכל היותר מסמך העוסק ב"חזון התכנון במרחב הימי", ועל המשיבים הוטלה החובה להבהיר זאת לכל רשויות התכנון. העותרות טענו כי המסמך נתפס בעיני רשויות התכנון כמשקף בכללותו מדיניות מחייבת של הולחו"ף, ומשפיע בפועל על קבלת החלטות בתחומים הרבים עליהם הוא מתפרש.
2. במסגרת העתירה התקיימו שני דיונים, הוגשה תגובה מקדמית ולאחר מכן הוגש כתב תשובה. בתום כל אלה, הוצע לצדדים בדיון שהתקיים ביום 3.4.2022 להגיע להסכמה במסגרתה:

"כותרת המסמך וההקדמות לו יתוקנו באופן שישקף את אופיו של המסמך, שרובו מהווה חזון של הולחו"ף וחלק ממנו מהווה את ההנחיות הפנימיות המצויות בתחום הסמכות של הולחו"ף. כמו כן, הוצע כי ההנחיות תרוכזנה גם במסמך נפרד כנספח לאותו חזון כולל, כך שמי שיבקש למצוא את ההנחיות המחייבות בצורה מרוכזת לא יצטרך לעלעל הלוך ושוב במסמך כולו. הוצע שהצדדים יעבירו ביניהם נוסחים אפשריים לעניינים אלה, ובאותה הזדמנות יבחנו המשיבים פעם נוספת את האמור בסעיף 11 לכתב התשובה, לנוכח השגות כאלה ואחרות ש הועלו ויועלו על ידי העותרים".

עוד הובהר בהחלטה כי "עמדת המשיבים עד כה, העולה בקנה אחד גם עם הדברים שנאמרו בפתח מסמך המדיניות, היא שחלקו הגדול של מסמך המדיניות הוא אך בגדר חזון לעתיד והמלצה למתווה עתידי". קביעה זו אינה אלא שיקוף של האמירות המפורשות שנשזרו בתגובה המקדמית ובכתב התשובה שהגישו המשיבים.

1. בעקבות הצעה דיונית זו ישבו המשיבים על המדוכה פעם נוספת והוציאו מתחת ידם נוסח מוצע חדש של המסמך. נוסח זה, שצורף להודעת המשיבים מיום 14.7.2022, נושא זו הפעם את הכותרת "מסמך חזון ומדיניות למרחב הימי של ישראל" (ההדגשה הוספה – ר.ו.). הנוסח המוצע (נספח 1 להודעה) כולל תיקונים משמעותיים ביותר, הן בפתח הדברים, תוך הבהרה כי מדובר במסמך חזון ומדיניות וכי בכוונת מינהל התכנון לגבש בהקדם את מתווה העבודה ליישום חלקי המסמך המהווים מדיניות של הולחו"ף; הן בהוספת הסבר מפורט בפרק ה"רקע" המופיע בפתח המסמך, במסגרתו מובהר לקורא אילו חלקים של המסמך משקפים את מדיניות הולחו"ף ואילו מהם מהווים "חזון וראייה כוללת". במסגרת הסבר מפורט זה צוין לגבי כל אחד מהפרקים אם הוא מהווה חלק ממדיניות הולחו"ף, או שמא מדובר אך בהמלצות וחזון לעתיד. כמו כן, ובהתאם להמלצה שניתנה בתום הדיון, נוסף למסמך נספח אליו הועתקו כל ההוראות במסמך שהן בעלות תוקף של מדיניות הולחו"ף.

יחד עם הגשת מסמך מוצע מתוקן זה, ביקשו המשיבים להורות על מחיקת העתירה, מאחר שהדיון בה מיצה את עצמו.

1. העותרות מתנגדות לבקשה למחיקת העתירה. לטענתן, מדובר בקביעות של הולחו"ף בניגוד לסמכותו; תיקון המסמך בדיעבד אינו מכשיר אותו מלכתחילה; המסמך נערך ללא תשתית עובדתית מספקת; והוא נערך שלא בהתאם להנחיות בהחלטה מיום 3.4.2022, ואף לא הובא לידיעת גורמי התכנון. נטען כי אדם המבקש לקרוא את המסמך לא יוכל להתחקות אחר אותם חלקים המהווים מדיניות ולהבחין בינם לבין אלה שהם בגדר חזון בלבד. עוד נטען, כי המסמך אינו משקף, בכותרתו או בפתח הדברים, את העובדה לפיה חלק הארי שלו עוסק בחזון ובהצעה למדיניות, ואך חלק קטן ממנו עניינו במדיניות של ממש.

העותרת בעת"מ 53455-03-21 הוסיפה וטענה שהמסמך נעדר התייחסות ראויה לסוגית משבר האקלים, ולא היה מקום להכללת אמירות כלליות בסוגיה זו במסמך זה.

1. לאחר עיון, סבור אני שיש להורות על מחיקת העתירה מאחר וזו מיצתה את עצמה.

אכן, המסמך כפי שנוסח מלכתחילה עלול היה להביא את הקורא לכלל הבנה מוטעית לפיה מדובר במסמך המשקף מדיניות של הולחו"ף בתחום סמכותה. כפי שהובהר כבר בפתח הדברים, אין חולק שרוב המסמך עוסק בחזון הולחו"ף בנוגע להסדרת הנושאים הכלולים בו, ואילו החלק העוסק במדיניות הולחו"ף ובהנחיות הפנימיות המצויות בתחום סמכותה קטן לאין שיעור מהחלק שעניינו בחזון ובראייה כוללת. אלא שהרושם המוטעה שעלול היה להיווצר בעת עיון במסמך המקורי, לא יכול עוד להיווצר בעיני המעיין במסמך במתכונתו הנוכחית. זו הפעם מבהיר המסמך ב"רחל בתך הקטנה", כי הוא מאגד חזון עם מדיניות, ומבהיר היטב אילו חלקים מהמסמך משקפים את מדיניות הולחו"ף ואילו חלקים ממנו אינם אלא בגדר חזון וראייה כוללת.

הנחת העותרות כאילו הקורא התמים עלול לטעות בהבנת הדברים בשל הדרך המסורבלת מעט של הבאת ההנחיות בנספח (וזאת על אף ההבהרות המופיעות בפרק הרקע בצורה סדורה), אינה נחזית להיות מציאותית. כפי שהעותרות הדגישו בעתירתן, עשוי המסמך לשמש את המבקשים להגיש בקשות הנוגעות למימי החופים של ישראל ואת גופי התכנון המוסמכים לדון בבקשות אלה. אלה גם אלה אינם בגדר קורא הדיוט. הם אוחזים בדרך כלל במומחיות ספציפית בתחום, ונעזרים באנשי מקצוע המעורים בו היטב. ממילא, אותו חשש רחוק להטעיה של אדם מהיישוב – שלנוכח הוספת ההבהרות נחזה להיות רחוק כשלעצמו – כלל אינו קיים כאשר מדובר בקהל היעד הרלבנטי למסמך זה.

1. המסמך המוצע נערך בהתאם לאמות המידה שנכללו בהחלטה מיום 3.4.2022. למעשה, די בקביעה זו כדי להביא למחיקת העתירה מאחר שזו מיצתה את עצמה. גם לטענות ולחששות הנוספים שהעלו העותרות בהקשר ליישום ההחלטה נמצא מענה בתגובת המשיבים. הם הבהירו כי המסמך כולל את כל התיקונים שהציעו העותרות ושהיו מקובלים על המשיבים (אלה פורטו בהרחבה בפסקה 19 לתגובה מיום 3.10.2022), ואינו כולל את ההצעות שלא התקבלו על דעת המשיבים.

עוד הובהר כי הנוסח המתוקן של המסמך לא שינה דבר מנוסחו המקורי, למעט הבהרות בנוגע לטיב חלקיו השונים של המסמך. מכאן שמדובר אך בנוסח שנועד להבהיר את האמור במסמך המקורי, ולא במסמך השונה ממנו מהותית. המשיבים חזרו והבהירו כי מלכתחילה לא התיימרה הולחו"ף לקבוע מדיניות בנושאים שאינם בתחום סמכותה, והבהירה בהחלטותיה מושא העתירה כי הנחיות המדיניות שהוציאה תקפות אך ורק בנוגע לתחומים שבסמכותה. השינויים המוצעים באו אך לצורך מתן ההבהרה הנדרשת בנוגע לחלקיו של המסמך שאינם אלא בגדר חזון וראיה כוללת, והבחנה בין אלה לבין אותן הנחיות מינהליות של הולחו"ף המשקפות את מדיניותה.

המשיבים הבהירו כי המסמך המתוקן יוצג לפני מליאת הולחו"ף מיד בתום ההליך המשפטי; תתווסף לו הבהרה המפרטת את השינויים שנערכו בו בעקבות העתירות והולחו"ף תעודכן בשינוים אלה; והמסמך המתוקן יפורסם באתר מינהל התכנון ויובא לידיעת רשויות התכנון הרלבנטיות מיד עם תום ההליכים בעתירות.

1. כפי שהובהר בדיון, נראה היה שאין מקום ליתר טענות העותרות, למעט אלה העוסקות בעניינים שנכללו בהחלטה מיום 3.4.2022. עיון בתגובות העותרות מעלה קושי בניסיון לדלות מהן את אותן טענות שהן עומדות עליהן גם בשלב זה. מאחר שממילא מיצתה העתירה את עצמה, שעה שנראה שאין צורך בהכרעה בסוגיות אלה וזו נעשית למעלה מהצורך, וכאשר יתכן כי חלק מטענות אלה יעלו במסגרת התדיינויות אחרות, אסתפק באמירה לפיה אין לאמץ טענות אלה, למצער בשלב זה.

כך, אין מקום לטענה לפיה לא הייתה הולחו"ף רשאית או מוסמכת לדון במסמך ולפרסמו. הולחו"ף הוקמה מכוח הוראת סעיף 21 לחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004, וזאת במסגרת תיקון התוספת השנייה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. נראה שאין ממש בטענת העותרות לפיה סמכות הולחו"ף עניינה אך ורק במה שנוגע לשימור החופים והימים. קביעה זו אינה מתיישבת לכאורה עם נוסח הצעת חוק שמירת הסביבה החופית, מכוחו הוקמה הולחו"ף, שעניינו ב"קביעת השיקולים המנחים שעל רשויות המדינה לשקול בבואן להתיר שימוש או פעילות בחוף הים" (ההדגשה הוספה – ר.ו.). אכן, אין חולק כי תפקידה של הולחו"ף להבטיח ששיקולים תכנוניים ספציפיים הכוללים ערך מיוחד של שמירה על הסביבה החופית יבואו לידי ביטוי במסגרת הליכי התכנון (ראו בג"צ 5974/17 המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, מיום 23.1.2019, בפסקה 16 לפסק הדין), אלא שבאותו עניין לא נקבע כי בכך מתמצות סמכויותיה. אלה נקבעו בחוק. בפועל נקבע כי עליה ליטול חלק פעיל בהליכי תכנון, ואולי אף יש מקום להקדים את מעורבותה לפני העברת תכנית מתאר חדש להערותיהם של גורמים אחרים (שם). יתירה מזו, טענה לפיה הולחו"ף נעדרת סמכות לדון בסוגיות הנכללות במסמך אמורה היתה לעלות כבר בסמוך להחלטה מיום 15.10.2013, ולמצער בסמוך להחלטות משנת 2019 שהתקבלו בולחו"ף, ונראה אפוא שהועלתה בשיהוי. כך או כך, שעה שהולחו"ף מצהירה כי כל כוונתה אינה אלא לקבוע הנחיות באותן סוגיות שהן במסגרת סמכותה, הרי שממילא ניתן להעלות טענות בנוגע לסמכות במועד הספציפי הרלבנטי, כאשר הולחו"ף תתיימר לפעול בהתאם למדיניות או הנחיה מינהלית שהעותרות סבורות שאינן בתחום סמכותה. מועד זה הוא מועד סיום הליכי התכנון (השוו: בג"צ 4366/21 חברת סי בר בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, מיום 3.10.2021, בפסקאות 11 ו-15 לפסק הדין).

1. לא למותר לציין בהקשר זה שדומה כי אין חולק שלרשות מינהלית עומדת הסמכות לקבוע לעצמה אמות מידה או הנחיות שיתוו את הפעלת שיקול דעתה (ראו, על דרך הדוגמא בלבד, בג"צ 6732/20 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת, מיום 1.3.2021, בפסקה 46 לפסק דינה של כבוד הנשיאה חיות; דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ, מיום 4.7.2021, בפסקה 2 לפסק דינו של כבוד השופט סולברג; ורבים אחרים). על עמדה זו, השרירה ועומדת עמנו זה כשבעים שנה (ראו בג"צ 80/54 נוחימובסקי נ' שר המשפטים, פ"ד ח 1941 (1954)), אין עוד חולק. היועץ המשפטי לממשלה אף חזר על עמדה זו במסגרת חוות דעתו מיום 19.10.2021 בעניין "מסמכי מדיניות במוסדות התכנון בהליכי תכנון ורישוי". ממילא, הולחו"ף מוסמכת הייתה לפרסם הנחיות שיתוו את אמות המידה להפעלת שיקול דעתה, ולנוכח טיב תפקידיה יש לקבוע כי אף מן הראוי היה שכך תעשה ולו לצורך קידום העקרונות בעניין שקיפות, פומביות וודאות.
2. נראה כי המסמך, שבבסיסו עבודה מקיפה שנעשתה לאורך שנים, פורסם על ידי הולחו"ף רק לאחר שנכזבו התקוות לכך שהצעות החוק הרלבנטיות יקרמו עור וגידים. ברקע לדברים עומדת הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"ח-2017, שאמורה הייתה לכלול הוראה מחייבת לפיה "בתוך שנתיים מיום תחילתו" של החוק תאשר הממשלה "מסמך מדיניות" הכולל, בין היתר, את "העקרונות, היעדים וסדרי עדיפויות לעניין הפעילויות והשימושים באזור הכלכלי הבלעדי, היקפם ויחסי הגומלין ביניהם" (סעיף 16(א) רישא וסעיף 16(א)(1) להצעת החוק). הצעה זו לא קודמה, ומסמך המדיניות שהוכן גם מתוך הנחה שישמש כפלטפורמה למסמך הנדרש במסגרת החוק המוצע לא יכול עוד לשמש לייעודו המקורי. אלא שאין פירושו של דבר שעל הרשות חובה לגנוז מסמך זה, אף אם אין באפשרותו להפוך, בשלב הנוכחי, למסמך מחייב. אין פגם בהחלטת הולחו"ף לעשות שימוש בעבודה הרבה שהושקעה ולו לצורך גיבוש מסמך המציג את חזונה בעניין הנושאים שייכללו במסמך מדיניות בעתיד. יש לקוות כי בבוא העת ניתן אכן יהיה לגבש מסמך מדיניות מקיף ומחייב בסוגיות החשובות בהן עוסק המסמך, על ידי הגורמים המוסמכים לכך.
3. מכל מקום, לאחר שהובהר אילו חלקים מהמסמך הם בגדר מדיניות והנחיות מינהליות שהולחו"ף טוענת שהן בתחום סמכותה, ואילו חלקים מהווים אך חזון והמלצות, אין עוד מקום לטענות לפיהן חלקים נוספים אלה מהווים הנחיות שהתקבלו שלא בסמכות. מאחר שהמסמך במתכונתו החדשה יופץ בין כל רשויות התכנון הרלבנטיות, אין גם מקום לחשש אלה תטעינה לסבור שמדובר במדיניות מחייבת של הולחו"ף. חזון, ראייה כוללת או הצעה לעתיד, אינן בגדר הנחיות מחייבות; וכל גוף מינהלי רשאי לפרסם את חזונו ואין מקום לקביעה לפיה פעולה מעין זו נגועה בפגם המצדיק התערבות של בית המשפט המינהלי.
4. סוגיה אחרונה אליה יש להידרש, עניינה בטענות הנוגעות להתייחסות לסוגית שינוי האקלים. בסוגיה אקוטית זו הסתפקו מנסחי המסמך בהתייחסות קצרה למדי, לפיה "כל פיתוח במרחב הימי יכלול, ככל הניתן, בחינה של החשיפה להיבטים השונים של שינויי האקלים ואת הכלים והאמצעים הנדרשים להתמודדות עם חשיפה זו. תכנון והקמת מבנים ימיים יתייחס באופן מתאים לתחזיות בדבר שינוי האקלים והתכנון ההנדסי של המבנה לתרחישים השונים בכל הנוגע לעליית מפלס הים, שינויים בגובה הגלים וכד'".

המשיבים הבהירו, כי אמירה כללית זו נובעת מכך שהם סבורים כי טרם נאסף על ידם די מידע לצורך קביעת מדיניות אופרטיבית. הם טענו כי נערך ממשק עם המינהלת בנוגע להיערכות לשינוי אקלים, והנושא כולו נמצא בבחינה מתמדת. לנוכח הצהרות אלה, ושעה שמדובר בעניין המצוי בתחום המומחיות הספציפי של המשיבים, אין מקום להתערבות של בית המשפט באמירות הנכללות במסמך בשלב זה. על אחת כמה וכמה שאין מקום להתערבות שעה שאלה מותירות פתח רחב לבחירה בבחינות ובדיקות מתאימות במסגרת כל תכנית או בקשה מוצעות, וכאשר מובהר כי מדובר בנושא שייבחן וייבדק על פי הידע הרלבנטי במועד הגשת הבקשות, וכי עם איסוף די מידע ייקבעו אמות מידה ברורות יותר בסוגיה.

1. לנוכח כל האמור לעיל, הגעתי למסקנה לפיה דין העתירות להימחק. המשיבים יפרסמו במרשתת באותה דרך ומקום בו פורסם המסמך המקורי מחודש מאי 2020, וזאת עד ליום 1.11.2022. בפרסום תיכלל הבהרה המפרטת את השינויים שנערכו בו בעקבות העתירות; והמסמך המתוקן יובא לידיעת רשויות התכנון הרלבנטיות ויביאוהו לידיעת רשויות התכנון הרלבנטיות ולידיעת מליאת הולחו"ף.

בנסיבות העניין, יישאו המשיבים בהוצאות כל אחת מקבוצות העותרים בסכום כולל של 15,000 ₪.

המזכירות תשלח העתק מפסק-הדין לבאי-כוח הצדדים.

ניתן היום, כ"ג בתשרי התשפ"ג, 18 באוקטובר 2022, בהעדר.