הבקשה והרקע לה

1. לפניי בקשה למתן סעד ביניים, שעניינו עיכוב הליכי מכרז 03/2021 (להלן: "המכרז") להפעלת מעונות יום ביישובי המועצה האזורית חוף הכרמל (להלן: "המועצה").

העתירה הוגשה ביום 26.3.21 ובצידה הוגשה בקשה למתן צו זמני לעיכוב הליכי המכרז. בו ביום ניתנה החלטה על ידי כב' השופט מאזן דאוד (במסגרת תורנות) לפיה ניתן צו ארעי על פיו תימנע המועצה מהמשך הליכי המכרז עד להחלטה אחרת.

התיק הועבר לטיפולי ביום 4.4.21 ובו ביום ניתנה על ידי החלטה לפיה קבעתי דיון בבקשה למתן צו ביניים ליום 12.4.21, תוך שהוריתי למועצה להגיש תגובה לבקשה עד ליום 9.4.21.

תמצית העובדות הרלבנטיות להליך זה

2. המועצה פרסמה את המכרז לאחר שמשרד העבודה והרווחה החליט לשלול מהמבקשת - עמותה רשומה "גן לית" (להלן: "המבקשת") את "סמל המעון" שניתן לה על ידו ואשר אפשר לה לנהל, בעתלית, מעון יום מסובסד בשם "גן לית נחלים" (להלן: "מעון נחלים") אשר מיועד, בין היתר, לפעוטות בסיכון.

המבקשת היא המפעילה היחידה של מעונות יום ביישוב עתלית, מאז שנת 1990, ובפיקוח - מאז שנת 2003. כיום מופעלים על ידה בעתלית, שני מעונות. בנוסף למעון נחלים, אשר מופעל על ידה בעקבות זכייתה במכרז ובו מעסיקה המבקשת 7 מטפלות אשר מטפלות ב- 35 פעוטות, היא מפעילה בעתלית מעון המכונה גן לית לב עתלית (להלן: "מעון לב") אשר מופעל על ידה מכוח הסכם הקצאה אשר אושר במליאת המועצה, בו היא מעסיקה 14 מטפלות, אשר מטפלות ב- 70 פעוטות.

3. מעון נחלים מופעל כיום על ידי המבקשת מכוח מכרז 16/2020 שפורסם על ידי המועצה (לאחר שהמבקשת זכתה גם במכרז קודם, מס' 16/2016) ומכוח הסכם עם המועצה, שנחתם ביום 31.8.20, בעקבות זכייתה במכרז (להלן: "הסכם ההתקשרות").

4. ביום 17.12.20, החליט משרד העבודה והרווחה (להלן: "המשרד") לשלול מהמבקשת את סמל המעון ולא לאפשר רישום למעון נחלים לשנת הלימודית הבאה - תשפ"ב. במכתב מיום 17.12.20, ששלח המשרד למבקשת (ואשר נכתב לאחר שנערך למבקשת שימוע על ידי המשרד) פורטה השתלשלות העניינים בנוגע לליקויים שונים שמצא המשרד, על פי הנטען, במעון נחלים ונכתבה החלטת המשרד, כדלקמן:

"עדכון סטטוס סמלי המעונות 2667 ו-25053 לסמל זמני עד סוף שנת הלימודים תשפ"א 31.8.2021.

בסוף שנת הלימודים תשפ"א הסמלים יסגרו ולא יתאפשר ביצוע רישום ילדים לשנת הלימודים תשפ"ב.

פתיחת הלימודים לשנת הלימודים תשפ"ב מותנית בהגשת בקשה חדשה לקבלת סמל מעון והוכחת עמידה בכלל התנאים לקבלת סמל מעון.

באחריות הארגון המפעיל להביא לידיעת כלל ההורים שילדיהם שוהים במעון את תוכן החלטתי זו" (כל ההדגשות מצויות במקור להלן: "החלטת המשרד").

5. בעקבות זכות טיעון שניתנה למבקשת בפני המשרד, הוחלט כי החלטת המשרד נותרת בעינה, תוך שניתנה למבקשת אפשרות להגיש בקשה חדשה לקבלת סמל מעון ולהוכיח שהיא עומדת בכלל התנאים לקבלת סמל מעון.

6. החלטת המשרד הביאה את המועצה לשלוח למבקשת הודעה על סיום ההתקשרות עמה (להלן: "ההודעה") ולהוצאת מכרז חדש להפעלת מעונות יום בעתלית. בהודעה, מיום 24.2.21, הודיעה המועצה למבקשת כי שלילת סמל המעון מהמבקשת מהווה הפרה של תנאי יסודי בהסכם ולכן היא מבטלת את הסכם ההתקשרות עמה.

עוד צוין בהודעה, כי ידוע למועצה שהמבקשת פועלת בכלים משפטיים להחזרת סמל המעון, אך מאחר שתקופת ההרשמה לשנת הלימודים תשפ"ב נמצאת בעיצומה ולאור חובתה של המועצה לספק מענה פדגוגי מתאים למשפחות הזקוקות למעון בעל סמל מעון, נאלצת המועצה לסיים את ההתקשרות עם המבקשת בנוגע למעון נחלים, תוך שהדגישה כי הודעה זו אינה מתייחסת למעון לב.

כן צוין בהודעה כי עד לסוף שנה"ל רשאית המבקשת להמשיך ולהפעיל את מעון נחלים במבנה, בהתאם להוראות ההסכם וכי המועצה תצא, ללא דיחוי, במכרז פומבי לבחירת מפעיל בעל סמל מעון בנכס בו פועל מעון נחלים.

המועצה הוסיפה והבהירה, כי ככל שהמבקשת תיגש למכרז החדש, היא לא תוכל לזכות בו אלא אם כן תעמוד בתנאי הסף שנקבעו במכרז (אשר טרם נקבעו) וכי בחירת הזוכה במכרז תיעשה לפי דיני המכרזים החלים על המועצה.

7. בעקבות כך יצאה המועצה במכרז מכרז 03/2021 הנ"ל, אשר לביטולו עותרת המבקשת בעתירה שהוגשה על ידה בתיק זה ואשר את עיכובו היא מבקשת בבקשה למתן סעד הביניים.

המועד האחרון להגשת הצעות למכרז היה 19.4.21.

הליכים נוספים

8. במקביל לעתירה זו מתנהלת בבית המשפט המחוזי בירושלים, עתירה (עת"מ 59668-01-21) שהגישה המבקשת נגד משרד העבודה והרווחה, נגד החלטת המשרד לשלול ממנה את סמל המעון (להלן: "העתירה נגד המשרד"). העתירה נגד המשרד הוגשה בחודש ינואר 2021 וטרם נקבע בה דיון. [במאמר מוסגר, ורק למען הסדר הטוב (שכן ההליך אינו רלבנטי לעתירה או לבקשה דנן) יצוין כי עוד קודם לכן, הגישה המבקשת, נגד המשרד, ערעור מנהלי (עמ"ן 2226-09-20) בנוגע לצו מנהלי שהוצא נגד העסקתן של שתי מטפלות על ידי המבקשת. הערעור הסתיים בהסדר].

ההליך בפניי

9. בדיון שהתקיים בפניי ביום 12.4.21, ציינתי בפני הצדדים כי תוצאת העתירה נגד המשרד היא קריטית, שכן כל עוד החלטת המשרד בדבר שלילת סמל המעון מהמבקשת נותרת בעינה, לכאורה אין למועצה ברירה אלא לפרסם מכרז, על מנת ש"לא תצא קירחת מכאן ומכאן".

בסיום הדיון הצעתי לצדדים, כי יוסכם שככל שעד מועד מסויים יינתן, בעתירה נגד המכרז, פסק דין אשר יקבל את העתירה ויחזיר למבקשת את סמל המעון, יבוטל המכרז וחוזה ההתקשרות עם המבקשת יושב על כנו, אך ככל שעד למועד שייקבע לא יינתן פסק דין המקבל את העתירה, יפורסמו תוצאות המכרז.

10. על פי בקשת המועצה ניתנה לה שהות עד למחרת היום לשקול את ההצעה. למחרת - ביום 13.4.21, הגישה המועצה הודעה לתיק בית המשפט ובה הסכמה חלקית (לצורך סעד הביניים ומבלי לפגוע בטענותיה בעתירה) כדלקמן:

לא להתקדם בהליכי המכרז, עד ליום 30.4.21. ככל שעד למועד זה יינתן פסק דין בעתירה נגד המשרד, אשר יורה על השבת סמל המעון למבקשת, המועצה תבטל את המכרז. ככל שהעתירה נגד המשרד תידחה או לא יינתן פסק דין אשר ישיב למבקשת את סמל המעון, יימשכו הליכי המכרז כסדרם.

כמו כן, על מנת לאפשר למציעים להיערך בהתאם, בלוח זמנים סביר ולהקטין את אלמנט חוסר הדוודאות, הסכימה המועצה לדחיית המועד להגשת הצעות למכרז, עד ליום 11.5.21.

כן צויין, כי לאחר הגשת ההצעות תפעל המשיבה בהקדם האפשרי להשלמת בדיקת ההצעות ובחירת הזוכה ותתאם מול אגף מעונות יום במשרד את המשך ההליך, על מנת שהרישום למעון וכן ההליכים לקבלת סמל המעון יתנהלו באופן יעיל ומהיר. הובהר כי המועצה לא תסכים לכל דחייה נוספת כלשהי וכי לא תינתן למבקשת אורכה או עדיפות בקבלת סמל מעון חדש.

11. בתשובה שהגישה המבקשת, עוד באותו יום (על פי החלטתי) נטען כי תכלית עמדת המשיבה היא "הכשלת העותרת תוך תוך הצגת מראית עין של הענות להצעת בית המשפט...". כן נטען, כי המשיבה פעלה על דעת עצמה ושלחה הודעות למשתתפי המכרז לפיה ניתן להגיש הצעות עד ליום 11.5.21, למרות שהצו הארעי לפיו הליכי המכרז מוקפאים עומד בעינו (צורף העתק ההודעה).

כן צוין, שהמבקשת פנתה אל בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בבקשה מוסכמת לקביעת מועד דיון קרוב בעתירה נגד המשרד (צורפה הבקשה).

המבקשת הודיעה שהיא מסכימה שהליכי המכרז יימשכו, אך הדבר יותנה בכך שבמכרז ייכלל תנאי לפיו אם יאושר למבקשת סמל מעון - בין אם העתירה נגד המכרז תתקבל ובין אם יינתן לה סמל מעון חדש (לפי בקשה לקבלת סמל חדש אשר הגישה המבקשת תחת מחאה) יבוטל המכרז וכן, כי ההצעות לא ייפתחו עד למועד שיקבע בית המשפט. המבקשת ציינה כי המועד המוסכם על המועצה (30.4.21) אינו מספיק, מה גם שהמועד להגשת ההצעות נדחה על ידי המועצה ליום 11.5.21. נטען כי מתן הזדמנות סבירה למבקשת, משמעה הקפאת פתיחת ההצעות לפחות עד ליום 31.5.21.

12. בטרם אפנה לבחינת הרכיבים הנדרשים להחלטה בבקשה לסעד ביניים אציין, כי החלטת המועצה לבטל את חוזה ההתקשרות בשל הפרתו היסודית, היא החלטה אשר מצוייה בתחום המשפט האזרחי ולא בתחום המשפט המנהלי.

החלטה של רשות מנהלית לסיים חוזה התקשרות אזרחי (גם אם החוזה נחתם בעקבות זכיית הצד שכנגד במכרז שהוציאה הרשות) בשל טענה להפרת החוזה, היא פעולה מצויה בתחום "האזרחי" - בתחום דיני החוזים וסמכות השיפוט לגבי פעולה זו נתונה לבתי המשפט האזרחיים ולא לבית המשפט המנהלי. ראו, לעניין זה - עע"מ 7832/08 כפר הנוער דרך תקוה נ' משרד הרווחה (נבו 19.10.2009) שם, פסקה 6, ופסקי הדין הנזכרים שם.

עם זאת, בית משפט זה מוסמך לדון בעתירה זו, כפי שהוגשה, שכן הסעד המבוקש בה הוא ביטול מכרז. במסגרת זו רשאי בית המשפט המנהלי לדון, מכוח סמכותו הנגררת אשר בסעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] התשמ"ד-1984, גם בשאלה אם ביטול חוזה ההתקשרות על ידי המועצה נעשה כדין.

סעד הביניים

13. בבוא בית משפט להכריע בשאלה האם להעניק למבקש סעד ביניים, עליו לשקול הן את סיכויי העתירה והן את מאזן הנוחות. שני שיקולים אלה מהווים מעין "כלים שלובים", כפי שהובהר (למשל) בבר"ם 2139/06 מר ושות' (1982) בע"מ נ' משרד התשתיות הלאומיות - נציבות המים (6.4.2006) שם אמרה כבוד הנשיאה נאור: "כידוע בבוא בית המשפט להכריע בבקשה למתן צו ביניים עליו לבחון ככלל שני עניינים. הראשון הוא סיכוי העתירה להתקבל והשני הוא עניין 'מאזן הנוחות' ככל שסיכויי העתירה גבוהים יותר כך ניתן למעט בדרישת 'מאזן הנוחות' ולהיפך". השיקול החשוב מבין השניים הוא שיקול מאזן הנוחות, שעניינו הנזק שייגרם למבקש אם לא יינתן צו ביניים, אל מול הנזק שייגרם למשיב אם יינתן הצו המבוקש [ראו: בר"ם 5793/06 ד"ר חאלד דיאב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נצרת (20.9.2006)].

14. כפי שהוסבר לעיל, פעולות המועצה כללו החלטות שהתקבלו במישור האזרחי וכן במישור המנהלי. סיכויי העתירה תלויים בעיקר בשאלה האם החלטת המועצה לבטל את חוזה ההתקשרות (שהיא, כאמור, החלטה במישור "האזרחי") נעשתה כדין ובשאלה האם נפל פגם כלשהו בהחלטתה - כרשות מנהלית, לערוך מכרז חדש, בתנאים בהם הוא נערך, באופן המצדיק ביטול ההחלטה.

15. מאזן הנוחות שיש לבחון הוא, מצד אחד, הנזק שייגרם למבקשת אם לא יינתן סעד הביניים, נוכח ההשקעות שהיא השקיעה, במבנה בו מתקיים המעון, בראייה ארוכת טווח ונוכח ההפסדים שייגרמו לה מהפסקת ההתקשרות קודם זמנה הקבוע בחוזה ההתקשרות ומצד שני - הנזק שייגרם ל"ציבור" הילדים אשר זקוקים למעון מסוג זה ביישוב עתלית, להוריהם ולמשפחותיהם (ראו מכתב מנהלת האגף לשירותים קהילתיים במועצה-שלוחת עתלית, אשר סומן מש/2).

בעניין זה יש לתת את הדעת גם לסד הזמנים הקצר העומד לרשות המועצה והציבור, נוכח כך שמצויים אנו בחודש אפריל, ממש לפני סיום שנת הלימודים הנוכחית ונוכח מועדי ההרשמה לגנים (אשר הסתיים עוד ביום 28.2.21 ויש צורך להאריכו).

ברי כי, ככל שהעתירה נגד משרד החינוך תידחה, יהא על המועצה למצוא גוף אחר אשר יוכל להפעיל את מעון נחלים. הזמן דוחק גם מאחר שאין די בזכייה במכרז, אלא יש לוודא שהזוכה אמנם יקבל "סמל מעון" ממשרד העבודה והרווחה ושניתן יהיה להשלים את הליך ההרשמה במועד.

נראה כי, ככל שתידחה העתירה נגד המשרד, לא יהא עוד טעם בדיון בעתירה אשר בפניי. מנגד - המועצה הסכימה (ובדין הסכימה) כי ככל שהעתירה נגד המשרד תתקבל - יושב חוזה ההתקשרות עם המבקשת על כנו ובכך יתייתר, כמובן, הדיון בעתירה זו דנן.

16. השאלה הניצבת בפניי היא, אפוא, מהו לוח הזמנים הנכון, המאזן בין האינטרסים של שני הצדדים - אינטרס המבקשת לקבל כמה שיותר זמן על מנת שניתן יהיה לסיים את הדיון בעתירה נגד המשרד, בטרם יימשכו הליכי המכרז כסדרם, ומנגד - האינטרס הציבורי (וחובת המועצה) לוודא שמציעים פונטציאליים לא יירתעו מלהציע הצעות במכרז, בשל המְתנה למבקשת, בשל חוסר הוודאות בקיום המכרז ובשל חשש מביטולו וכן אינטרס ציבור הילדים והוריהם בקיומו של מעון מסוג זה בעתלית והותרת די זמן על מנת לבצע רישום למעונות.

17. בטרם אציין את המועדים אשר, לטעמי, מהווים איזון ראוי בין כל האמור לעיל אומר, כי לא היה ראוי שהמועצה תמהר ותוציא את ההודעה למשתתפים במכרז, כבר ביום 13.4.21, עוד טרם הוגשה עמדת המבקשת. ראוי היה שהמועצה, אשר נוכחה לדעת כי בית משפט זה מתנהל בלוח זמנים מזורז, להמתין להחלטת בית המשפט והיא אף יכולה הייתה לעשות כן, נוכח כך שהמועד האחרון להגשת הצעות למכרז היה 19.4.21 (וכעת - על פי ההודעה, הוא 30.4.21).

מנגד אומר, כי תמהתי לראות שהמועדים לדיון בעתירה בין המשרד, אשר תואמו בין המבקשת לבין משרד העבודה והרווחה, כפי שהם מופיעים בבקשה המוסכמת שהוגשה על ידם לבית המשפט המחוזי בירושלים, הם בסוף אפריל ותחילת מאי ולא בתחילת שבוע הבא, כפי שניתן היה לצפות, נוכח דחיפות העניין.

18. סופו של דבר, לאחר ששקלתי את כל טיעוני הצדדים לרבות עמדותיהם אשר הוגשו לאחר הדיון וכל האמור לעיל, אני קובעת כדלקמן:

ניתן בזה סעד ביניים המורה על הקפאת הליכי המכרז עד ליום 6.5.21. ככל שעד למועד זה יינתן פסק דין בעתירה נגד המשרד, אשר יקבל את העתירה ויורה על השבת סמל המעון למבקשת, יבוטל המכרז וחוזה ההתקשרות עם המבקשת, לגבי מעון נחלים, יושב על כנו. ככל שעד למועד הנ"ל לא יהיה בידי העותרת סמל מעון חדש יימשכו הליכי המכרז כסדרם.

19. דיון בעתירה (ככל שיהיה צורך בכך) יתקיים ביום 7.6.21 בשעה 13:30.

המזכירות תמציא החלטה זו לצדדים.

ניתנה היום, ו' אייר תשפ"א, 18 אפריל 2021, בהעדר הצדדים.