ניתן ביום 28 אפריל 2022

ב"כ המוסד עו"ד דוד דיין
ב"כ המשיב עו"ד דוד שרם

פסק דין

השופטת לאה גליקסמן:

1. ערעור זה סב על פסק דינו של בית הדין האזורי תל אביב (השופטת יפית מזרחי לוי ונציג מעסיקים מר אמיר אופיר; ב"ל 74893-07-19), שבו נקבע כי החלטת המערער (להלן – המוסד) על שלילת זכאות המשיב לקצבת אזרח ותיק מיום 11.2.2019 בטלה.

רקע עובדתי:

1. המשיב, יליד 20.3.1951, יליד הארץ, גר ועבד מרבית חייו בישראל.
2. ביום 25.3.2018 הגיש המשיב למוסד תביעה לקבלת קצבת אזרח ותיק, וזו אושרה ביום 1.4.2018.
3. ביום 19.12.2018 התבקש המשיב על ידי המוסד להגיש שאלון תושבות כדי לבחון את מעמדו כתושב. המשיב לא הגיש את השאלון כפי שהתבקש.
4. ביום 11.2.2019 הודיע המוסד למשיב על שלילת זכאותו לתשלום קצבת אזרח ותיק עקב היותו במעמד של "לא תושב" במועד הגיעו לגיל הזכאות לקצבת אזרח ותיק. נוסף לכך, נשללה זכאותו של המשיב לתוספת קצבה עבור אשתו השנייה ושני ילדיו עמה.
5. כתוצאה משלילת הזכאות בדיעבד, נוצר למשיב חוב בסך של 49,520 ₪ למוסד (קרן).
6. בהמשך לכך, הגיש המשיב את תביעתו לבית הדין האזורי.

פסק דינו של בית הדין האזורי:

1. בית הדין האזורי פירט בפסק דינו את התשתית העובדתית הרלוונטית:
2. המשיב יליד 20.3.1951, יליד הארץ, גר ועבד מרבית חייו בישראל. המשיב התחנך בישראל, שירת בצה"ל, הקים עסק ועבד בו עד פרישתו בחודש אוגוסט 2016.
3. המשיב נישא לראשונה בחודש אוגוסט 1976. מנישואיו הראשונים נולדו למשיב ארבעה ילדים.
4. לאחר גירושיו, בשנת 1996 נישא המשיב שנית לאישה בשם סוניה, ילידת קובה, אשר עלתה לישראל. מנישואיו השניים נולדו למערער שני ילדים – בשנים 2001
   ו- 2006. אשתו השניה ושני ילדיו ממנה מתגוררים בספרד, וזאת לאחר שאשתו השניה החלה לעבוד בספרד, משנת 2012.
5. משפחתו וחבריו של המשיב, פרט לאשתו השנייה וילדיו עמה גרים בישראל.
6. למשיב תיק במס הכנסה, הוא מגיש דו"חות שנתיים ושילם מיסים בישראל על הכנסותיו עד שנת 2019.
7. בבעלות המשיב דירה בישראל אותה הוא רכש לפני מספר שנים, וקודם לכן היה בבעלותו בית אותו הוא מכר. הבית וגם הדירה הושכרו בשנים האחרונות בהן שהה המשיב בעיקר בחו"ל – בספרד.
8. למשיב חשבון בנק וכרטיסי אשראי בישראל.
9. למשיב רישיון נהיגה בר תוקף בישראל.
10. המשיב מקבל פנסיה מחברת מגדל ומחברת הפניקס, שבהן היה מבוטח בביטוח מנהלים משנת 1986. מהכנסותיו מנוכים במקור מס הכנסה וכן נוכו דמי ביטוח עד הגיעו לגיל פרישה.
11. המשיב שילם דמי ביטוח עד הגיעו לגיל פרישה ביום 31.3.2018. עד חודש אוגוסט 2016 המשיב שילם דמי ביטוח מתוך שכרו כעובד, ולאחר מכן מתוך התשלומים מקרנות הפנסיה.
12. למשיב אין אזרחות זרה והוא שוהה בספרד באישור שהייה זמני. (נציין, כי המוסד לא חלק על טענת המשיב וקביעת בית הדין האזורי, והמשיב גם לא נחקר על מהות האישור שצורף לתצהירו והזכויות שהוא מקנה לו בספרד).
13. למשיב אין עבודה או הכנסות בספרד.
14. בית הדין האזורי סקר את התשתית הנורמטיבית, כמפורט להלן: נוכח העובדה שהמשיב היה תושב ישראל כל חייו, עד להחלטת המוסד, נטל ההוכחה שמעמדו של המשיב השתנה מוטל על המוסד. עוד עמד בית הדין האזורי על כך ששלילת תושבותו של אדם, קל וחומר של אזרח, כרוכה בפגיעה בזכויותיו כלפי המדינה; אינטרס ההגנה על הזכויות הכרוכות בתושבות הוא גבוה, שכן שלילת התושבות מביאה לפגיעה בזכויות חוקתיות ובזכויות סוציאליות הראויות אף הן להגנה מיוחדת – כגון הזכות לביטוח בריאות; הזכות לקצבת זקנה^[1] היא זכות סוציאלית, והוכרה בפסיקה גם כזכות קניינית הראויה להגנה חוקתית, בהיותה מקיימת את רובד הביטחון הראשוני והבסיסי לקיום בכבוד לאחר גיל פרישה; כפועל יוצא מכך, גם הרף הראייתי ומבחן הסבירות שעל החלטת המוסד לשלול תושבות לעמוד בהם גבוהים וראויים לבחינה קפדנית, במיוחד בנסיבות שבהן נשללת הזכאות לאחר שאושרה, ולאחר כמעט 67 שנים שבהן אין חולק שהמשיב היה תושב.
15. על רקע האמור יש ליישם את המבחנים שנקבעו בפסיקה לקביעת התושבות בהקשר של הטריטוריאליות, בפריזמה ובפרשנות התואמת את תכליתה, חשיבותה ומרכזיותה של הזכות לקצבת זקנה.
16. במקרה הנדון, המשיב הגיע לגיל פרישה ביום 20.3.2018 ויש לבחון אם במועד זה היה המשיב במעמד תושב לצורך בחינת זכאותו לקצבת זקנה.
17. ממסמך ביקורת הגבולות בדבר כניסות ויציאות של המשיב מהארץ עולה כי המשיב שהה בארץ כמפורט להלן:

בשנת 2016 – 157 ימים (43% מהשנה); בשנת 2017 – 22 ימים (7% מהשנה); בשנת 2018 – 33 ימים (10% מהשנה); ובשנת 2019 – 21 ימים (6% מהשנה). הנתונים ביחס לשנים 2020 עד היום פחות רלבנטיים שכן ההחלטה התקבלה בשנת 2019 רטרואקטיבית למרץ 2018.

מנתונים אלה עולה כי בשנים הקריטיות, הסובבות את המועד שממנו והלאה נקבע שהמשיב אינו תושב - 2017 עד 2019 – המשיב אכן שהה במשך רוב השנה
(כ- 90% מהשנה) בחו"ל.

1. נוכח הנתונים על שהייתו של המשיב בישראל יש בסיס עובדתי להחלטת המוסד, שכן על פי המבחן הטריטוריאלי הקשר שהתקיים בין המשיב לבין ישראל אינו משמעותי. אולם, בכך לא תמה הבחינה, שכן התושבות נבחנת גם על פי מבחן "מירב הזיקות", שהוא בעל היבט אובייקטיבי אך גם סובייקטיבי. במסגרת מבחן מירב הזיקות, המבחן הטריטוריאלי הוא נדבך חשוב, אולם אינו חזות הכל. במסגרת מבחן מירב הזיקות יש לבחון את כלל זיקותיו וקשריו הפיזיים של האדם למקום מסוים, וכן גם אומד דעתו וכוונתו לעתיד.
2. אין להתעלם מן העובדה שרוב ככל ימיו של המשיב הוא חי וגדל בישראל, ועובדה זו כלשעצמה מלמדת על הקשרים האמיצים והקשרים החברתיים שלו בישראל. מעבר לכך, למשיב נכסים בישראל – דירה, כספים וחשבונות בנק בישראל.
3. אכן, מחומר הראיות עולה כי החל מחודש ספטמבר 2016, לאחר שהמשיב סיים לעבוד, הוא החל להרחיב את פרקי הזמן בהם שהה מחוץ לישראל בספרד, בעקבות אשתו השנייה שהחלה לעבוד בספרד לקראת סוף שנת 2012. כמו כן, למשיב ולאשתו השנייה שני ילדים שהתגוררו עמם. עובדות אלה, יחד עם העובדה שהמשיב שהה כ- 90% מזמנו בשנים 2017 – 2019 מספרד, מטות את הכף לעבר דחיית התביעה. אולם, לצד עובדות אלה יש לתת את הדעת לכך שבשנת 2016 המשיב שהה בישראל 157 ימים (כ- 43%).
4. בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי השאלה היא האם במועד בו התקבלה ההחלטה לשלול מהמשיב את התושבות – פברואר 2019 – ההחלטה הייתה נכונה וסבירה, והשיב לשאלה זו בשלילה, כמפורט להלן:

"ב - 2/19 התשתית העובדתית הייתה כזו שהתובע היה אזרח ותושב ישראל ואף עבד בה לפחות עד 9/16, כשנתיים לפני הגיעו לגיל פרישה. באותה נקודת זמן לתובע היו בישראל כאמור 4 ילדים, נכסים שונים, וברי כי ברבות השנים הוא נטע שורשים, קנה חברים וצבר אינטרסים כלכליים ורגשיים בישראל. כמו כן, התובע לא ניתק את קשריו עם ישראל כליל, אף לא מן הבחינה הטריטוריאלית ולא הייתה שנה שבה הוא לא הגיע לישראל לביקור או לרגל אירוע כזה או אחר.

לכן, באיזון בין מכלול הנסיבות הקושרות את התובע לישראל עד 8/16, ביחד עם העובדה שחלק ניכר מאותן נסיבות המשיכו להתקיים עד 2/19 והעבודה שהתובע לא שהה תקופה ארוכה של יותר משנה מבלי לשהות כ-10% מהשנה בישראל, לא היה מקום לבחון את מעמדו של התובע כבר ב-2/19. על המוסד היה להמתין עם בחינת תושבות התובע לאחר פרק זמן ארוך יותר".

1. בית הדין האזורי הוסיף כי תמיכה למסקנתו ניתן למצוא בכך שעל פי נהלי המוסד בחינת תושבות נעשית אחת לחמש שנים, או במקרה של תשלום קצבת אזרח ותיק כאשר תובע הגמלה שהה יותר משנה בחו"ל ממועד זכאותו לגמלה. במקרה הנדון, המשיב לא שהה תקופה העולה על שנה בחו"ל, ואף כי מדובר בנוהל שראוי להיות מיושם באופן שונה במקרים שונים המצדיקים זאת, לחומרא ולקולא, לא היה מקום לבחון את תושבות המשיב במועד בו היא נבחנה. זאת, במיוחד כאשר התושבות נבחנה ונשללה רטרואקטיבית תוך יצירת חוב למשיב.
2. על יסוד האמור, קבע בית הדין האזורי כי החלטת המוסד הקובעת כי המשיב אינו תושב – בטלה. כתוצאה מכך, בטלה אף ההחלטה על שלילת הזכאות של המשיב לגמלת אזרח ותיק, כפי שנקבע בהחלטה מיום 11.2.2019.

טענות הצדדים בערעור:

1. המוסד טען כי מכלול העובדות והראיות מצביע על כך שהמשיב העתיק את מרכז חייו מישראל. כך, המשיב מתגורר בחו"ל ברציפות בין השנים 2017 – 2019, והוא מגיע לביקורים קצרים ביותר בארץ, ושהה בחו"ל בתקופה הרלוונטית 90% מהזמן. בכל מקרה, אין די בביקורים בארץ כדי להעיד על זיקה לישראל, שכן על מנת שפלוני ייחשב כ"תושב" ישראל צריכה להיות ביתו ולא מקום ארעי; אמנם למשיב ארבעה ילדים המתגוררים בארץ, אולם מדובר בבגירים עצמאיים, שברור כי אינם תלויים באביהם, ועל כן גם בהקשר זה אין למשיב זיקה לארץ; אכן למשיב דירה בארץ, אולם הוא אינו עושה בה שימוש לצורך מגורים, אלא היא מושכרת בשכירות ארוכת טווח לצורכי השקעה; אשתו השנייה וילדיו קבעו את מגוריהם זה מכבר מחו"ל, והמשיב עשה זאת בעקבותיהם. בהקשר זה נטען כי בהתאם לפסיקה מגורים בחו"ל מסיבות אישיות במשך תקופה ממושכת שוללים את המעמד של תושבות בישראל.
2. המשיב פירט בסיכומיו את התשתית העובדתית שנקבעה בפסק דינו של בית הדין האזורי, והוסיף והדגיש עובדות אלה: בשנת 1986 ייסד בית אבות לקשישים הנמצא בנתניה, וניהל אותו במשך 30 שנה, עד לפרישתו לגמלאות; בנוסף לילדיו ולנכדיו חיים בישראל אמו של המשיב, אחיו ומשפחתו, והקשרים המשפחתיים עם בני משפחתו בישראל לא פסקו מעולם ולו לרגע; החל מהגיעו לגיל פרישה מתנייד המשיב לסירוגין בין ישראל לספרד, אולם ישראל נותרה מרכז חייו המשפחתיים, הכלכליים, החברתיים והרגשיים, והוא תמיד שב ארצה להיות בקרבת משפחתו וחבריו. מנגד, אין למשיב כל קשרים משפחתיים בספרד פרט לאשתו ושני ילדיו, אין לו בספרד קשרים חברתיים או כלכליים ואין לו כל זיקה רגשית לספרד. המשיב נאלץ לשהות בספרד בשל עבודתה של אשתו, אולם מרכז חייו הוא מולדתו ישראל; המשיב מגיע לישראל לעתים בתדירות גבוהה ולעתים בתדירות שאינה גבוהה בהתחשב במצב בריאותו, באמצעים הכספיים, ובצרכים של אשתו וילדיו הסמוכים על שולחנו; המשיב מעולם לא התנתק מישראל, וקשור אליה בקשר בל יינתק בכל המובנים; מתקיימות במשיב כל הזיקות לישראל - הכלכליות, המשפחתיות, החברתיות והרגשיות, וישראל היא מרכז חייו.
3. המשיב הדגיש כי הוא נטול זכויות סוציאליות בספרד, אינו עובד בה ואף אינו רשאי לעבוד בה, אין לו הכנסות כלשהן בספרד, והכנסותיו היחידות מקורן בישראל ונשענות על קצבת אזרח ותיק וקצבת ביטוח מנהלים. לטענתו, שלילת קצבת אזרח ותיק "מפקירה את המשיב ומשפחתו לכליה כלכלית ופוגעת אנושות ביכולת הקיום של המשיב ומשפחתו".
4. בהיבט המשפטי טען המשיב כי נוכח העובדה שכל ימי חייו היה תושב ישראל, הנטל להוכיח כי מעמדו השתנה מוטל על המוסד; שלילת הזכות לקצבת אזרח ותיק רטרואקטיבית מנוגדת לחוק ולפסיקת בית המשפט העליון, ופוגעת בזכותו לקיום בכבוד, וכן מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין שלו, במיוחד נוכח העובדה שבמשך שנים רבות שילם דמי ביטוח מהכנסותיו ותרם כל חייו לחברה ולמדינה; עם הפיכת העולם לכפר גלובלי קטן, לכל אזרח ותושב ישראל ובוודאי למי שפרש מעבודתו בהגיעו לגיל זקנה, קיימת הזכות החופשית והבלתי מוגבלת לצאת ולהיכנס לישראל בכל עת ולנוע בעולם החופשי, ואין למוסד זכות לכפות על אזרחיה הקשישים של ישראל "להיות כאן אסירי עולם ולא לצאת מגבולות המדינה בכל עת ובכל תדירות לתקופה כזו או אחרת, למטרה כזו או אחרת, אף אם תקופת השהות השנתית הממוצעת בחו"ל עולה על תקופת השהות בישראל ולהיפך".
5. המשיב הוסיף כי גם על פי דברי ההסבר באתר המוסד מבחן התושבות החל על בני הגיל השלישי גמיש יותר, וקיימת זכאות לקצבת אזרח ותיק גם למי ששוהה בחו"ל יותר מאשר בישראל, ובתנאי שלא העביר את מרכז חייו לחו"ל, וכאמור מרכז חייו היה ונותר ישראל. כמו כן, על פי נהלי המוסד יש לבחון את התושבות רק במקרים שהם שהות המבוטח בחו"ל עולה על שנה, ואילו המשיב לא שהה תקופה העולה על שנה בחו"ל.

התשתית הנורמטיבית ונהלי המוסד:

1. פרק י"א לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה – 1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי או החוק) מסדיר את ביטוח אזרחים ותיקים וביטוח שאירים. בסעיף 240(א) לחוק נקבע כי מבוטח לפי פרק זה הוא "תושב ישראל שמלאו לו 18 שנים ... להוציא מי שביום שבו נעשה לראשונה תושב ישראל כבר הגיע לגיל ... [הזכאות לקצבת אזרח ותיק – תוספת שלי – ל.ג.]".
2. סעיף 244 לחוק קובע כך

(א) מבוטח שהגיע לגיל המזכה בקצבת אזרח ותיק, ישלם לו המוסד, בכפוף להוראות סימן זה, קצבה חודשית בשיעור של 17.7% מהסכום הבסיסי.

(ב) היו למבוטח האמור בסעיף קטן (א) תלויים - תשולם לו בעדם, בנוסף לקצבה שלו, תוספת תלויים כדלהלן:

(1) בעד בן הזוג לפי סעיף 247(1) או (3) – 8.9% מהסכום הבסיסי;

הצמדת

(2) בעד כל אחד משני ילדיו הראשונים – 5.6% מהסכום הבסיסי.

הצמדת

(ג) לענין הזכויות לפי סעיף 238, סעיף זה וסעיפים 245, 247, 249 ו-250, רואים כמבוטח גם תושב ישראל שהשלים תקופת אכשרה לפי סעיף 246 אף אם לא היה מבוטח לפי סימן ב' ערב הגיעו לגיל המזכה בקצבת אזרח ותיק.

) 17

(ג1) הוראות סעיף קטן (ב) לא יחולו לגבי מי שמבוטח לפי סימן זה בלבד.

(תיקון מס

(ד) השר, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה, רשאי להגדיל את השיעורים הנקובים בסעיפים קטנים (א) ו-(ב).

(ה) בכפוף להוראות סעיף 324 יוסיף המוסד לשלם את הקצבה למי שחדל להיות תושב ישראל.

1. סעיף 324(א) לחוק אליו מפנה סעיף 244 לחוק קובע כך:

(א) הנמצא בחוץ לארץ למעלה משלושה חודשים, לא תשולם לו קצבה בעד הזמן שלמעלה משלושת החודשים הראשונים, אלא בהסכמת המוסד; ואולם רשאי המוסד לשלם את הקצבה, כולה או מקצתה, לתלויים בו.

]

שס"ג-2002

(תיקון מס' 114) תשס"ט-2009

(ב) נמצא זכאי לקצבה בישראל, לא תשולם לו תוספת לקצבה בעד תלוי כמשמעותו בסעיפים 200, 201 ו-247 ובעד ילד כמשמעותו בסעיף 252(ב), הנמצאים בחוץ לארץ למעלה מעשרים וארבעה חודשים רצופים, בעד פרק הזמן שמתום עשרים וארבעה החודשים האמורים, אלא בהסכמת המוסד.

1. המוסד קבע נהלים המתייחסים לתשלום קצבת זקנה למי ששוהה בחו"ל, המבחינים בין מבוטח שמתגורר במדינה שיש עמה אמנה לבין מבוטח שמתגורר במדינה שאין עמה אמנה. בענייננו, המשיב מתגורר בספרד, ועל פי המידע באתר המוסד אין עמה אמנה, ועל כן חל עליו הנוהל המתייחס לקבלת קצבה במדינה שאין עמה אמנה. על פי הנוהל המפורסם באתר המוסד, מי שקיבל קצבת אזרח ותיק בארץ לפני שעבר למדינה שאין עמה אמנה, או מי שיצא למדינה שאין עמה אמנה, והגיע לגיל פרישה כשהוא עדיין תושב ישראל, ועומד בתנאים הבאים, יוכל להמשיך לקבל את קצבת אזרח ותיק בחו"ל גם לאחר תקופה בת שלושה חודשים אם הוא עומד בתנאים הבאים:

• הוא קיבל קצבת אזרח ותיק לראשונה בהיותו תושב ישראל.
• הוא השלים תקופת אכשרה כנדרש בחוק.
• הוא היה בישראל 30 שנים

או

הוא היה מבוטח 144 חודשי ביטוח מלאים לפחות בהיותו בישראל, ומתוך התקופה היה מבוטח 12 חודשים לפני מועד הזכאות לקצבת אזרח ותיק, או הוא היה מבוטח 12חודשים בהיותו מקבל קצבת אזרח ותיק.

1. על פי חוזר המוסד מיום 19.9.2012 שכותרתו "בחינת תושבות בתביעות לגמלת זקנה או שארים", נוכח העובדה שגמלאות זקנה או שאירים המותנות בתושבות במועד הזכאות עשויות להשתלם למבוטח (או לשאיריו) גם אם בעתיד יחדלו להיות תושבים, יש חשיבות רבה לבדיקת תושבות במועד הזכאות לקצבת זקנה. על פי החוזר, בכל מקרה שבו מוגשת תביעה לגמלת זקנה או שאירים, ועולה שהתובע קצבת זקנה שוהה בחו"ל יותר משנה ממועד זכאותו לגמלה, יש לבחון את תושבות המבוטח. עוד נקבע בחוזר כי במקרים שבהם לאחר בחינת התושבות המסקנה היא כי מרכז החיים של התובע גמלת זקנה או שאירים הועתק לחו"ל תישלל התושבות בדיעבד, ויושבו למבוטח דמי ביטוח, ככל ששולמו על ידו.

הכרעה:

1. מכלל האמור עולה כי על פי הוראות החוק ונהלי המוסד יש לבחון אם המשיב היה בגדר "תושב ישראל" במועד הזכאות לקצבת אזרח ותיק, ביום 1.4.2018, דהיינו האם "קיבל קצת אזרח ותיק לראשונה בהיותו תושב ישראל". שכן, המשיב עומד בתנאים הנוספים לתשלום קצבת אזרח ותיק למבוטח השוהה בחו"ל – השלמת תקופת אכשרה כנדרש בחוק ומגורים בישראל במשך 30 שנים. נבהיר, כי אין בידינו לקבל את קביעתו של בית הדין האזורי שלפיה לא היה מקום לבחינת תושבותו של המשיב במועד בו נבחנה על ידי המוסד, בחודש פברואר 2019, כי המשיב "לא שהה תקופה ארוכה של יותר משנה מבלי לשהות כ- 10% מהשנה בישראל". אנו סבורים, כי בחינת השאלה אם מבוטח מתגורר בחו"ל תקופה העולה על שנה אינה בחינה טכנית, דהיינו האם המבוטח שהה במשך שנה קלנדרית מלאה בחו"ל, אלא בחינה מהותית - האם מרכז חייו של המבוטח הועתק לחו"ל למשך פרק זמן בן שנה, וזאת גם אם במהלך השנה ביקר המבוטח בארץ ושהה בה פרק זמן מסוים. בענייננו, שהה המשיב בחו"ל פרקי זמן משמעותיים לפני ואחרי מועד הגיעו לגיל הזכאות לקצבת אזרח ותיק, ועל כן היה מקום לבחינת תושבותו במועד זה.
2. אשר למבחן לקביעת תושבות נפסק בעניין שפינט [עב"ל (ארצי) 28253-02-12 שמואל שפינט – המוסד לביטוח לאומי (18.6.2013)] כי –

"המבחן לקביעת תושבותו של אדם לצורך זכויות מכוח החוק הינו מבחן מרכז החיים, הנבדק לפי מירב הזיקות. למבחן זה שני פנים: ההיבט האובייקטיבי – הבוחן היכן מצויות מירב הזיקות של האדם מבחינה פיזית; וההיבט הסובייקטיבי – הבוחן מה הייתה כוונתו של האדם והיכן הוא רואה את מרכז חייו, להבדיל משהות ארעית או זמנית. היבטים אלה יש לבחון לאור כלל הנסיבות העובדתיות, ובכלל זה: זמן השהייה בישראל בתקופה הרלוונטית, קיומם של נכסים בישראל, מקום המגורים הפיזי, המקום בו מתגוררת משפחתו של האדם ובו לומדים ילדיו, אופי המגורים, קשרים קהילתיים וחברתיים, מקום העיסוק וההשתכרות, מקום האינטרסים הכלכליים, מקום פעילותו או חברותו של האדם בארגונים או מוסדות, מצגים של האדם עצמו אשר יש בהם כדי ללמד על כוונותיו, ומטרת השהייה מחוץ לישראל. הבחינה צריכה להיעשות כאשר נותנים את הדעת לסגנון החיים המשתנה ולאופי המשתנה של "תושבות" בהתאם לגיל המבוטח".

1. בעניין מאיר יחיאל [עב"ל (ארצי) 27822-12-11 מאיר יחיאל – המוסד לביטוח לאומי (20.1.2015)] נפסק כי:

"אין ספק כי נוכח שינוי העתים ועידן הגלובליזציה, יש מקום להגמיש את הגדרת "התושבות". כך, יש להביא בחשבון כי לעתים עבודתו של תושב ישראל מחייבת שהות לתקופות ממושכות בחו"ל. עת מדובר בהגדרת "תושבות" לצורך זכאות לקצבת זקנה, יש להביא בחשבון שמדובר בתקופה שבה האדם אינו מחויב למקום עבודה או לעסק. כך, בעניין דוידי [עב"ל (ארצי) 273/03 נעמי דוידי – המוסד לביטוח לאומי (27.6.2004)] ציינה השופטת ארד (כתוארה דאז) כי "בידוע הוא שבימינו הגמלאים, יותר מכל שכבה אחרת באוכלוסיה, פנויים לטיול ותיור ברחבי העולם. זמנם בידם ותכופות מקדישים הם את עתותיהם לנסיעות אל מחוץ לגבולות המדינה בה חיו כל חייהם. כזה מנהגו של עולם בימים אלה במפותחות שבמדינות, כך גם בישראל. ביטוי מובהק לכך בתנועת התיירים בני הגיל השלישי, העולה כפורחת על פני הגלובוס ובתוך כך אף לישראל וממנה". זאת ועוד. יש להביא בחשבון גם את העובדה שתושבי ישראל הזכאים לקצבת זקנה עשויים לשהות תקופות ממושכות בחו"ל עקב החלטת ילדיהם הבגירים לעבור לחו"ל מסיבות שונות (עבודה, לימודים, הגירה), ושהייה בחו"ל לצורך ביקור ילדים ונכדים (להבדיל מהעברת "מרכז החיים" למקום מגוריהם של הילדים) ככלל לא תשלול את זכאות ההורים לקצבת זקנה. יש לבחון בכל מקרה את מכלול הנסיבות, כפי שנפסק בעניין פלדמן [עב"ל (ארצי) 3/99 פדלמן – המוסד לביטוח לאומי (12.9.2000)]:

".... התשובה לשאלה אם פלוני הוא תושב ישראל תבוא ממכלול הנסיבות, כאשר "בחשבון סופי תקבע הזיקה למעשה; זיקה שלא יהא בה מהזמניות או מהארעיות, וזיקה שיש בה להוכיח ראיית מקום שבתחום ישראל כמקום ש'בו הוא חי', ש'זה ביתו'" (דב"ע מה /73 – 04 עייאדה סנוקה – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע י"ז 79, 84).

המבחן לתושבות, כפי שפותח בפסיקה, עושה שימוש במכלול נסיבות המקרה ובזיקה למעשה של המבוטח לארץ. לא די בהשוואה בין מספר החודשים בהם שהה פלוני בחוץ לארץ ובין מספר החודשים בהם שהה בארץ"".

(ההדגשה במקור – ל.ג.).

1. גם בפסק הדין בעניין ג'אן טייץ [עב"ל (ארצי) 83/06 ג'אן טייץ – המוסד לביטוח לאומי (2.6.2009)] עמד בית דין זה על כך שיש לפרש את המושג "תושבות" "לאורה של הפרשנות התכליתית הדינאמית" וכי "אין לייחס פרשנות נוקשה ודווקנית למונח 'תושבות'". זאת, במיוחד ב"עידן הגלובליזציה בו מתקיימת ניידות תכופה ולעיתים אף קבועה ברחבי העולם", כך ש"אין לשלול מציאות לפיה יהיו לאדם זיקות מהותיות לישראל, גם אם הוא מחלק את עיתותיו בשהייה בארץ ומחוצה לה, כשם שאין לשלול בהכרח תושבות כפולה, בדומה לאזרחות כפולה". בית הדין אף הדגיש כי "הדברים נכוחים אף עת נדרשים אנו לפרשנותו של המונח 'תושב ישראל' בסעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי שהוא תנאי להיותו של אדם 'מבוטח' לצורך קצבת זקנה", ובפסיקה מקובלת "מדיניות של הגמשת דרישת 'התושבות' כתנאי לקבלת קצבת זקנה", וזאת נוכח מציאות החיים המשתנה – הזדקנות האוכלוסייה והגברת ניידות המבוטחים בין המדינות. לאור מטרותיו של חוק הביטוח הלאומי ותכלית ביטוח הזקנה בכלל זה, ונוכח רכיביו המגוונים של מבחן ה"תושבות", תיעשה פרשנות המונח "תושב ישראל" על בסיס המבחן העיקרי והוא – הדרישה לקיום מרכז חיים ומירב הזיקות לישראל במסגרתם "מומחשת התפיסה הטריטוריאלית של חוק הביטוח הלאומי". יחד עם זאת, הגמשת דרישת 'התושבות' אין משמעותה זניחת דרישת 'התושבות', הנבחנת על פי מבחן מירב הזיקות, כתנאי לזכאות לקצבת זקנה, וגם על כך עמד בית דין זה בעניין ג'אן טייץ:

"בהתאם, תיבחן זכאותו של אדם לקצבת זקנה על פי מבחן 'מירב הזיקות' ולחלופין לפי זיקה או זיקות מהותיות 'הקושרות יחיד למדינה מסויימת'. 'בחשבון הסופי תקבע הזיקה למעשה, זיקה שלא יהא בה מהזמניות או מהארעיות, וזיקה שיש בה כדי להוכיח ראיית מקום שבתחום ישראל כמקום 'בו הוא חי שזה ביתו' ", וכפי שציינתי בפסק הדין בעניין נוסייבה: "בהגמשת דרישת התושבות לשם קבלת קצבת זקנה אין משום זניחת תנאי התושבות. תנאי זה שריר וקיים ואין לרוקנו מתוכן. גם בהתחשב בשינוי העתים ובמגמות הגלובליזציה של המאה ה- 21, מוסיפה לעמוד על כנה הדרישה לפיה מרבית הנסיבות יצביעו על קיומה של זיקה יציבה בין תובע הקצבה לבין ישראל. רק כך יתמלא תנאי התושבות, שאם לא כן יבקע הקרום הדק העוטף את גבולות הפרשנות לתנאי התושבות שבחוק הביטוח הלאומי בדבר הזכאות לקצבת זקנה, עד שתוכנו של תנאי זה ירוקן מתוכן".

ודוק. דרישת ה"תושבות" לצורך זכאות לקצבת זקנה משמעותה זיקה מהותית וקבועה לישראל, ולא זיקה משוללת תוכן, המתמצית בקשר פורמאלי בלבד עם ישראל.

קביעה מעין זו היא 'שאלה עובדתית הנגזרת מחומר הראיות'. לא יהא זה נכון לקבוע נוסחה כוללת ומרשם כולל, אשר יהיה בהם כדי לענות על כל המצבים שבהם מתעוררת השאלה אם פלוני הוא תושב ישראל, אם רכש מעמד כזה, או אם הפסיד מעמד כזה. התשובה לכל אלה תבוא ממכלול נסיבותיו של המקרה הנדון בו נדרשת הכרעת בית הדין".

(ההדגשה במקור – ל.ג.).

1. בחינת התשתית העובדתית והראייתית כפי שנפרשה בפני בית הדין האזורי מעלה כי עוד טרם הגיע המשיב לגיל הזכאות לקצבת אזרח ותיק הוא העתיק את מרכז חייו לספרד, שבה הוא מתגורר עם אשתו השנייה וילדיו, ולא היה בגדר "תושב" במועד הזכאות לקצבת זקנה. זאת, מהנימוקים שיפורטו להלן.
2. כעולה מהתשתית העובדתית, בשנת 2012 עברו אשתו השניה וילדיו עמה להתגורר בספרד. מאז שנת 2013, דהיינו כחמש שנים לפני הגיעו לגיל הזכאות לקצבת אזרח ותיק (למעט בשנת 2016), שהה המשיב חלק ניכר מהשנה בחו"ל. בשנים 2013 עד 2014 שהה המשיב בארץ 16% מימות השנה, ובשנת 2015 שהה בארץ 21% מימות השנה. בשנת 2016 מכר המשיב את עסקו, ובשנה זו שהה בארץ 43% מימות השנה. לאחר מכירת העסק, בשנת 2017 שהה המשיב בארץ 7% מימות השנה; בשנת 2018 (השנה שבה הגיע לגיל הזכאות לקצבת זקנה) שהה בארץ 10% מימות השנה; ובשנת 2019 שהה בארץ 6% מימות השנה. אכן, בהתאם לפסיקה, הבחינה אם אדם הוא בגדר "תושב" אינה מתמצית בהשוואת התקופה בה שהה בארץ לתקופה בה שהה בחו"ל, אולם פער כה גדול בין תקופת השהות בארץ לבין תקופת השהות בחו"ל הוא משמעותי, ואינו מאפשר לקבל את טענתו של המשיב בסיכומיו כי הוא "מתנייד לסירוגין בין ישראל לספרד" או כי הוא שוהה "לעתים" בספרד.
3. בחינת השאלה אם המשיב הוכיח "זיקה למעשה", "זיקה שיש בה להוכיח ראיית מקום שבתחום ישראל כמקום 'שבו הוא חי', ש'זה ביתו" [עב"ל (ארצי) מה/73 – 04 סנוקה – המוסד לביטוח לאומי פד"ע י"ז 79, 84 (1985)] וזאת בהשוואה לזיקה הקיימת למקום מגוריו במהלך מרבית ימות השנה כמפורט לעיל, מביאה למסקנה כי המשיב לא הוכיח כי מרכז חייו נותר בישראל.

ראשית, משפחתו של המשיב, אשתו השנייה וילדיו הקטינים מתגוררת בספרד, והוא מתגורר עמם. בהקשר זה יש לציין כי רעייתו של המשיב וילדיו מבקרים ישראל בתדירות נמוכה ואינם מצטרפים לכל ביקוריו של המשיב בישראל (עדות המשיב, ע' 9, ש' 10 – 14). אכן, למשיב ילדים בגירים בישראל וגם אמו ובני משפחה נוספים מתגוררים בישראל, והוא כמובן קשור אליהם. אולם, עת מדובר על "זיקה למעשה" למרכז חייו של המבוטח, יש לטעמנו משקל גדול יותר למשפחה הגרעינית עמה חולק המבוטח את חיי היום יום, מאשר למשפחה המורחבת שהקשר עמה הוא ביקורים ומפגשים מעת לעת. עוד יש להדגיש, בדומה לנפסק בעניין יחיאל, שאין מדובר במצב שבו מרכז חייו של המשיב הוא ישראל, וממנה הוא יוצא למקומות שונים בעולם לטיולים או לביקורים, אלא הוא מתגורר באורח קבע בספרד עם משפחתו הגרעינית, ובלשונו של המשיב "רוב החיים ידוע שרוב החיים הפיזיים שלי בספרד" (ע' 13, ש' 25), ומגיע מספרד לביקורים קצרים בישראל.

שנית, בתקופה הרלוונטית, אמנם המשיב היה בעלים של דירות שונות בישראל, אולם דירות אלה היו מושכרות ולא שימשו למגוריו בעת מגוריו בארץ (פרוטוקול ע' 10, ש' 17 – 36; ע' 11 ש' 1 – 13). כך, עת הגיע המשיב לביקורים בארץ בגפו הוא התגורר בדירתו של בנו (ע' 11, ש' 14 – 17), ועת הגיע עם משפחתו שכר מקום מגורים לכל המשפחה (ע' 11, ש' 26 – 27). מכאן, שהדירות בבעלותו של המשיב בארץ הן רכוש המניב לו הכנסה, ואינן משמשות למגוריו, כך שאין הן מצביעות על מקום "שבו הוא חי, שזהו ביתו" כלשון פסק דין סנוקה. בהקשר זה יש לציין כי לתושבי חוץ רבים, ובכללם תושבי ישראל לשעבר, יש רכוש לרבות דירות בישראל, ועצם קיומו של רכוש בישראל אין בו די כדי להצביע על ישראל כמרכז חיים.

שלישית, בשנת 2016, עוד טרם הגיעו של המשיב לגיל פרישה, הוא מכר את בית האבות שהקים שהיה בבעלותו ובניהולו, והפסיק את עיסוקו המקצועי בישראל. עובדה זו מצביעה על ניתוק מרכיב נוסף בזיקה למעשה לישראל החל משנת 2016 – מקום העבודה והעיסוק המקצועי של המשיב.

רביעית, אכן למשיב חשבון בנק וכרטיסי אשראי ישראליים, עת לחשבונות הבנק הישראליים מועברים כספי הביטוח הפנסיוני שלו, אולם מעדותו עלה כי השימוש בכרטיסי האשראי הישראליים מצומצם להוצאותיו בעת ביקוריו בישראל ולהחזקת קו הטלפון שהוא עושה בו שימוש בביקוריו בישראל, ובמקביל יש לו חשבון בנק בספרד וכן כרטיסי אשראי ספרדיים (פרוטוקול ע' 12, ש' 1 – 11; ע' 13, ש' 5 – 25; ע' 14, ש' 18 - 20).

1. המשיב פירט בסיכומיו זיקות המעידות על כך שמרכז חייו הוא ישראל, אולם כפי שיוסבר להלן אין בהן כדי להצביע על היות ישראל מרכז חייו בתקופה הרלוונטית, דהיינו עם הגיעו לגיל הזכאות לקצבת זקנה ועד מועד מתן ההחלטה – חודש פברואר 2019.

אכן, המשיב נולד בישראל, התחנך בישראל, שירת בצבא ובמילואים במשך שנים רבות, הקים עסק (בית אבות) בישראל וניהל אותו במשך 30 שנה, ושילם במשך כמעט 50 שנה מס הכנסה ודמי ביטוח לאומי. עובדות אלה אינן שנויות במחלוקת, אך הן משקפות את מרכז חייו של המשיב בעבר, תקופה שבה אין מחלוקת כי המשיב היה תושב ישראל (ולענייננו אין הכרח לנקוב מועד מדויק שעד אליו היה המשיב בגדר תושב ישראל). כמובהר לעיל, נוכח מעבר אשתו וילדיו להתגורר בספרד העתיק המשיב את מקום מגוריו ומרכז חייו לספרד, ואין בזיקות הרבות שהתקיימו בינו לבין ישראל בעבר כדי לשנות את המסקנה כי ממועד מסוים מרכז חייו הועתק מישראל לספרד.

1. אכן, למשיב בני משפחה רבים בישראל – אם, ילדים, נכדים, ואח ומשפחתו – ואיננו מטילים ספק בקרבה הרגשית שהוא חש אליהם. אולם קשרים עם קרובי משפחה, גם אם הם הדוקים ויומיומיים כנטען, כמו גם ביקורים קצרים (כעולה מתדפיסי הכניסה והיציאה שצורפו לתצהירו של המשיב) ומפגשים עמם בארץ מעת לעת אין בהם כדי לשנות את התמונה בנוגע למרכז חייו של המשיב. זאת ועוד. גם אם מבחינה סובייקטיבית כטענתו של המשיב, הוא חש זר בספרד, ללא קשרים משפחתיים מעבר למשפחתו הגרעינית, ללא חברים וללא כל קרבה רגשית לספרד, והוא "נאלץ" לשהות בה רק בשל עבודתה של אשתו, ו"מחשבותיו, רגשותיו ומרכז חייו נע סביב מולדתו, ישראל", והוא "חי ונושם וחווה מדי יום ביומו ומדי שעה את ישראל", אין בכך כדי לשנות את המסקנה אליה הגענו. אכן, בעת בחינת תושבותו של אדם נבחן גם "ההיבט הסובייקטיבי – הבוחן מה הייתה כוונתו של האדם והיכן הוא רואה את מרכז חייו, להבדיל משהות ארעית או זמנית", אולם בחינה זו אינה מנותקת מההיבט האובייקטיבי, היכן מרכז חייו של אדם בפועל. כך למשל, להיבט הסובייקטיבי עשויה להיות משמעות עת אדם מעתיק את מקום מגוריו הפיזי לחו"ל לצורך לימודים, שאז גם אם הוא שוהה פיזית בחו"ל מספר שנים, מרכז חייו עשוי להישאר ישראל שכן שהותו בחו"ל היא זמנית לצורך לימודיו. אולם, ככל שאדם העתיק בפועל את מרכז חייו לחו"ל שלא באופן זמני, הרי שגם אם המעבר לחו"ל נכפה עליו עקב אילוצים שונים, והוא כמאמר המשורר יהודה הלוי במצב של "לבי במזרח ואנכי בסוף מערב", אין די בתחושה סובייקטיבית זו כדי לשלול את המסקנה כי חדל להיות תושב ישראל, שכן בחינת "הזיקה למעשה" מלמדת כי המקום שבו המשיב מנהל את חייו הוא ספרד ולא ישראל.
2. כללו של דבר: יישום המבחנים שנקבעו בפסיקה על עניינו של המשיב מעלה כי אכן במועד שבו קמה לו זכאות לקצבת זקנה (אפריל 2018), ולמעשה עוד קודם לכן, וכן במועד שבו ניתנה החלטת המוסד (פברואר 2019) המשיב לא היה בגדר "תושב ישראל". יודגש, כי קביעה זו מתייחסת לתקופה שעד למתן ההחלטה, פברואר 2019, וככל שחל או יחול במועד מאוחר יותר שינוי נסיבות, והמשיב שב או ישוב להיות תושב ישראל, הרי שהמשיב יהיה זכאי לקצבת זקנה, וזאת בהתאם להוראת סעיף 244(ג) לחוק.

הערה לסיום:

1. עניינו של המערער שב ומעלה נושא שעלה בפסיקה בעבר, והוא – זכאות לקצבת אזרח ותיק (בשמה הקודם – קצבת זקנה) של מי שאינם תושבי ישראל בעת הגיעם לגיל הזכאות לקצבה וכפועל יוצא מכך אינם זכאים לקצבה, וזאת למרות שהיו בעבר בגדר מבוטחים ושילמו דמי ביטוח במשך שנים רבות.
2. בהקשר זה יש לציין כי מתוך הכרה במציאות החיים המשתנה שבאה לידי ביטוי בהגברת הניידות בין מדינות של אוכלוסיית האזרחים הוותיקים, חלו שינויים הן בחקיקה והן בפסיקה שהביאו להגמשת דרישת התושבות והרחבת זכויות המתגוררים בחו"ל.
3. אשר לחקיקה, שינוי הגישה בא לידי ביטוי בשני תיקונים לחוק הביטוח הלאומי. התיקון הראשון יצר אפשרות להוסיף ולשלם קצבת אזרח ותיק אף אם חדל המבוטח להיות תושב ישראל (סעיפים 244(ה) ו324 לחוק); התיקון השני ביטל את הדרישה שתובע הקצבה יהיה מבוטח ערב הגיעו לגיל הזכאות לקצבת אזרח ותיק, ודי בכך שבעת תביעת הקצבה יהיה התובע תושב הארץ שהשלים תקופת אכשרה כדין (סעיף 244(ג) לחוק). הגמשה נוספת של דרישת התושבות באה לידי ביטוי בנוהל המוסד, שלפיו בהתקיים תנאים מסוימים מוסיף המוסד לשלם קצבת אזרח ותיק גם למבוטח שחדל להיות תושב ישראל (ראו סעיף 27 לעיל). הסדר נוסף מצוי באמנות שכרתה ישראל עם מדינות שונות, שלפיהן נשמרות הזכויות הסוציאליות של מבוטחים שעברו להתגורר במדינות עמן נכרתה אמנה [ראו בעניין זה: בג"צ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4) 423, ע' 429 – 430 (2000) (להלן – בג"צ חלמיש)].

במקביל, גם בפסיקתו של בית דין זה הובהר כי יש להתאים את הגדרת "התושבות" לשינוי העיתים ועידן הגלובליזציה [ראו: עניין ג'אן טייץ; עניין שפינט; עניין יחיאל; עב"ל (ארצי) 273/03 נעמי דוידי- המוסד לביטוח לאומי (27.6.2004)]

1. עם זאת, גם לאחר כל השינויים שפורטו לעיל, נותרו אזרחים רבים מחוץ למעגל הזכאים לקצבת אזרח ותיק, למרות שהתגוררו בישראל ושילמו דמי ביטוח במשך שנים רבות, כיוון שעזבו את הארץ לפני הגיעם לגיל הזכאות לקצבת אזרח ותיק. בבג"צ חלמיש נפסק כי מתקיימים שיקולים המצדיקים הרחבת מעגל הזכאים לקצבת זקנה - מציאות החיים המשתנה שבאה לביטוי בהזדקנות האוכלוסייה ובהגברת ניידות בין המדינות, והמגמה להכיר בביטחון סוציאלי כזכות אדם חברתית וכמרכיב חיוני בשמירה על כבוד האדם. נוכח שיקולים אלה, נפסק כי יש לקבל את העתירה כך ששר הרווחה ישקול, לאחר התייעצות עם מועצת הביטוח הלאומי, לקבוע הרחבה של הזכאים לקצבת זקנה^[2], וזאת בהתאם לסמכותו על פי סעיף 378(ב)(1) לחוק הביטוח הלאומי.
2. כפי העולה מפסק הדין בעניין אייזן [בג"צ 8313/02 יוסף אייזן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נח(6) 607 (2004); להלן – בג"צ אייזן], בעקבות פסק הדין בבג"צ חלמיש הקים שר העבודה והרווחה ועדת מומחים בראשותו של נשיא בית הדין הארצי לעבודה בדימוס מנחם גולדברג ז"ל. במסקנות הוועדה שהוגשו ביום 28.6.2001 הוצעו בין היתר קריטריונים לתשלום קצבת זקנה למי שאינם תושבי ישראל. עם זאת, עמדת הוועדה הייתה כי נוכח העובדה שמדובר בשינוי משמעותי ערכי וכספי של זכאויות לקצבאות של הביטוח הלאומי, ראוי שהשינוי ייעשה בחקיקה ראשית. שר העבודה והרווחה דאז (ד"ר רענן כהן) החליט לתמוך באופן עקרוני בהמלצות הוועדה, והן הועברו לדיון בממשלה. עם זאת, לא חל שינוי טרם תום כהונתה של הממשלה.
3. במסגרת הדיון בבג"צ אייזן הובאה לפני בית המשפט העליון עמדתו העדכנית של שר הרווחה המכהן זבולון אורלב מיום 29.7.2003, שלפיה החלטת השר הקודם לתמוך בעיקרון בהמלצות ועדת גולדברג ניתנה בעת שמדינת ישראל הייתה במצב כלכלי של צמיחה, אבטלה נמוכה וגידול בתקציבי הרווחה; לעת הזו, בתקופה של מיתון כלכלי וקיצוצים רבים בגמלאות הביטוח הלאומי ובכללן קצבאות זקנה - לדעת השר אין מקום להמליץ על תשלום קצבאות זקנה למי שהפסיקו להיות תושבי המדינה, שמשמעותו תהיה פגיעה נוספת בזכאים לקצבאות שהינם תושבי ישראל; על כן, הוא אינו מוצא לנכון לבקש מהממשלה לדון בשינוי החוק כפי שהומלץ על ידי ועדת גולדברג או להתקין תקנות. עוד נאמר בהודעה כי ככל שיחול שינוי בנסיבות ומצבה הכלכלי של מדינת ישראל ישתפר, ניתן יהיה לבחון מחדש את שינוי המצב בעניין.

בית המשפט העליון דחה את עתירתו של אייזן, וקבע כי החלטת השר סבירה ואין עילה להתערב בה. נפסק כי עמדת השר אינה סותרת את פסק הדין בעניין חלמיש, שקבע רק את חובתו של השר ויתר הגורמים המעורבים לשקול ולהחליט במהירות הראויה במסגרת סמכות השר לפי סעיף 378(ב)(1) לחוק, אך לא קבע מסמרות באשר לתוכן ההחלטה. אמנם, בגיבוש החלטתו היה השר חייב להביא בחשבון את הצורך בהגשמתן של המגמות המקלות החדשות בנושא ביטוח זקנה, שעליהן הצביע בית המשפט העליון בעניין חלמיש, ואף את מעמדו של הביטחון הסוציאלי כזכות חברתית חשובה, אולם בה בעת היה מחובתו להתחשב גם במצבה הכלכלי הנוכחי של המדינה ובפגיעתה המסתברת של החלטתו בזכאים הקיימים, תושבי ישראל, כמו גם בפגיעתה ביעדים תקציביים חשובים. עוד נפסק כי בנסיבות הקיימות השר היה רשאי להעדיף את השיקולים האחרונים על פני הראשונים, ולדחות את הרחבת הזכאות לקצבת זקנה למי שאינם תושבי ישראל לימים טובים יותר. עם זאת, העותר (ואחרים במצבו) אינם מנועים לבקש מהשר כי ישוב וישקול את עמדתו אם וכאשר התנאים הכלכליים יאפשרו זאת. בקשה לדיון נוסף על פסק הדין נדחתה [דנג"ץ 7873/04 יוסף אייזן נ' המוסד לביטוח לאומי (19.1.2005)].

להתייחסות בהרחבה לסוגיית מבחן התושבות בהענקת קצבת זקנה ולביקורת על ההסדרים הקיימים ראו: טל גולן, "מבחן התושבות בהענקת קצבת הזקנה – קהילות, גבולות ומדינת הרווחה" ביטחון סוציאלי 69, ע' 32 (ספטמבר 2005); טל גולן וישראל דורון, "עלייתה ונפילתה של פרשת חלמיש: 'תושבות' והזכות לקצבאות זקנה בעידן של גלובליזציה והזדקנות" משפט וממשל י' ע' 637 (תשס"ז).

1. בענייננו, עיקר טיעונו של המשיב היה שעל פי מבחן מירב הזיקות הוא בגדר "תושב". המשיב לא העלה טענות כנגד נוהל המוסד לביטוח לאומי, המתנה תשלום קצבת אזרח ותיק למי שמתגורר בחו"ל בכך שהיה תושב בעת הגיעו לגיל הזכאות או קיבל לראשונה קצבת אזרח ותיק לראשונה בהיותו תושב ישראל. המשיב גם לא טען במפורש כי יש להרחיב את מעגל הזכאים לקצבת אזרח ותיק גם למי שאינם תושבי ישראל, אולם היו מבוטחים ושילמו דמי ביטוח, אם כי טען לכך במשתמע, במסגרת טיעונו כי אין למשיב זכות לכפות על האזרחים הקשישים שלא לצאת מגבולות המדינה בכל עת שירצו בכך. בכל מקרה, שינוי משמעותי של הרחבת מעגל הזכאים לקצבת אזרח ותיק גם למתגוררים בחו"ל, המהווה חריגה מלשון החוק, ויש לו השלכות תקציביות גבוהות, ראוי שייעשה על ידי המחוקק (הראשי או המשני) ולא בפסיקה.
2. יחד עם זאת, נראה כי השיקולים עליהם הצביע בית המשפט העליון בבג"צ חלמיש המצדיקים לשקול הרחבת מעגל הזכאים לקצבת אזרח ותיק גם למי שאינו תושב ישראל, מתקיימים היום, למעלה מעשרים שנה לאחר בג"צ חלמיש וביתר שאת. שכן, בעידן הגלובליזציה תופעת הניידות בין המדינות התעצמה, אזרחים ותיקים רבים מרבים לטייל בחו"ל (למעט בשנתיים האחרונות עקב מגבלות שיצרה מגפת הקורונה), ולישראלים רבים ילדים, נכדים וקרובי משפחה אחרים המתגוררים בחו"ל. על כן, נראה כי מן הראוי ששאלת זכאותם לקצבת אזרח ותיק של ישראלים שחדלו להיות תושבי ישראל, אך קודם להעתקת מרכז חייהם לחו"ל היו תושבי ישראל ושילמו דמי ביטוח, לעתים במשך שנים רבות, תיבחן שנית הן על ידי המוסד לביטוח לאומי והן על ידי הגורמים הרלוונטיים בממשלה.

לאור האמור, העתק מפסק דין זה יועבר ליועץ המשפטי של המוסד לביטוח לאומי וליועץ המשפטי של משרד הרווחה.

1. סוף דבר: ערעור המוסד מתקבל, ואנו קובעים כי בתקופה אפריל 2018 עד פברואר 2019 המשיב לא היה בגדר "תושב" וכפועל יוצא מכך לא היה זכאי לקצבת אזרח ותיק.

אשר לחוב שנוצר למשיב עקב תשלום קצבת אזרח ותיק – המשיב רשאי לפנות לוועדה לבחינת חובות בבקשה לבטל או להפחית את חובו למוסד.

כמובהר, פסק הדין מתייחס לתקופה הרלוונטית – אפריל 2018 עד פברואר 2019. ככל שחל או יחול שינוי נסיבות, והמשיב ישוב להיות תושב ישראל, הוא יהיה זכאי לקצבת אזרח ותיק בהתאם להוראת סעיף 244(ג) לחוק, ככל שיתקיימו בו תנאי הזכאות לקצבת אזרח ותיק.

1. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

ניתן היום, כ"ז ניסן תשפ"ב (28 אפריל 2022), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

1. בעבר, קצבת אזרח ותיק כונתה בחוק קצבת זקנה, ובית הדין האזורי השתמש בביטויים אלה לסירוגין. ↑

2. כאמור, שמה של קצבת זקנה שונה לקצבת אזרח ותיק. ↑