1. המבקשים הם בעלי משקים חקלאיים במושב יערה. המבקשים 1-3 הגישו בקשה לקבלת מכסה חדשה לגידול ביצים על פי תקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2022), תשפ"ב- 2021 (להלן: התקנות או תקנות 2022). המבקש מס' 4 הוא בעל לול ללא כלובים בו מבקשים המבקשים 1-3 לגדל את המטילות.

2. ההוראות בדבר מכסות חדשות מוסדרות בסעיף 5 לתקנות 2022. על פי הוראות הסעיף, תנאי לקבלת מכסה חדשה הוא שהמגדל ייצר את מלוא מכסתו בלול חדש שהוא לול בלא כלובים (סעיף 5(ב)(4) לתקנות 2022).

3. ביום 4.9.22 התקיים דיון בוועדת המכסות בעניינם של המבקשים, וזאת לאור עמדת המועצה לפיה הלול שלגביו התבקש ההיתר אינו עונה על הגדרת "לול חדש" בתקנות 2022 אלא הוא שדרוג של לול קיים ועל כן בקשתם אינה עומדת בתנאי התקנות.

בדיון בוועדת המכסות נחלקו הדעות בעניינם של המבקשים. בסופו של דבר הועמדה הבקשה להצבעה. שלושה מחברי הוועדה הצביעו נגד הבקשה ושלושה בעדה וצוין בפרוטוקול כי "לא התקבלה החלטה בשל שוויון".

4. המבקשים הגישו כנגד המשיבה תביעה למתן סעד הצהרתי וצו עשה. בתביעתם הם מבקשים להצהיר כי המבקשים 1-3 זכאים לקבל מהמשיבה את המכסות לגידול ביצי מאכל ולהורות למשיבה לתת להם כל אישור הנדרש לכך בהתאם לתקנות.

בד בבד עם הגשת התביעה הגישו המבקשים בקשה זו לסעד זמני בה הם מבקשים ליתן צו מניעה זמני לפיו על המשיבה להימנע מלהמשיך לעכב מתן בפועל של מכסות לביצי מאכל לשנת 2022 למבקשים 1-3 וזאת עד להכרעה בתביעה שהגישו.

טענות הצדדים

5. המבקשים מציינים כי המחלוקת בין חברי ועדת נסבה סביב השאלה האם הלול המיועד הוא בגדר "לול חדש" כהגדרתו בתקנות, אלא שלטענת המבקשים על בקשתם חל סעיף 9 לתקנות שתנאיו אינם כוללים דרישה ללול חדש כהגדרתו אלא רק לכך שהלול בו תיוצר המכסה יהיה לול בלא כלובים (סעיף 9(ב)(3)(ג).

לחילופין טוענים המבקשים כי גם אם יקבע כי על הבקשה חלות הוראות סעיף 5(ב)(4) לתקנות ובכללן הדרישה ללול חדש, אזי עומדים המבקשים גם בתנאי זה. בסעיף 1 לתקנות הוגדר "לול חדש" כ"לול שהוקם ואוכלס לראשונה במהלך שנת התכנון" (שנת התכנון היא 2022). לטענת המבקשים, מבנה שניתן לו היתר בנייה בעבר ואינו מתאים לשמש כלול ללא כלובים אך בוצעה בנייה שהכשירה אותו להיות לול בלא כלובים ובנייתו לצורך זה הושלמה בשנת 2022 יש לראותו כ"לול חדש" כהגדרת התקנות וזאת בשים לב לתכלית התקנות ולהיתכנות הבנייה והעמידה בדרישות ובזמנים בפועל.

המבקשים טוענים כי לאור האמור קיימת להם עילת תביעה טובה כנגד הנתבעת. אשר למאזן הנוחות נטען כי באם לא תתקבל בקשתם יגרם להם נזק בלתי הפיך שכן על פי דרישת התקנות עליהם לאכלס את הלול המיועד בהיקף מלא (מלוא המכסה שניתנה להם) עד סוף שנה זו. אם לא יתאפשר להם לעשות כן הם יאבדו את מכסתם.

6. המשיבה מבקשת לדחות את הבקשה על הסף ולגופה. ראשית לטענתה, דין הבקשה להידחות על הסף בשל אי מיצוי הליכים בפני ועדת הערר המוסמכת. לגופו של עניין נטען כי לשון התקנות ברור – תנאי לקבלת המכסות החדשות הוא "לול חדש" אשר הוגדר בתקנות ככזה "שהוקם ואוכלס לראשונה בשנת התכנון" (היינו בשנת 2022). לטענת המשיבה מעובדות שתוארו בבקשה עצמה עולה בבירור ולא יכולה להיות על כך מחלוקת כי מדובר בלול ששודרג בשנת 2021 ולול כזה אינו עונה להגדרת לול חדש בתקנות 2022. המשיבה מציינת כי בעבר, לרבות בתקנות הקודמות, תקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2021), תשפ"א- 2020 (להלן: תקנות 2021) נקבע כי "לול חדש" יכול להיות מוקם בשנת התכנון או במהלך שנת התכנון הקודמת, וכן נקבע בהן כי "לול חדש" יכול להיות גם "לול קיים שהותאם לדרישות הקבועות בהגדרה". בתקנות 2022 בחר מחוקק המשנה לבטל אפשרות זו של התאמת לול קיים ועמד על הדרישה כי הלול החדש יוקם בשנת התכנון ולא בזו שקדמה לה. בעניינם של המבקשים מדובר בלול ששודרג על בסיס לול קיים ובנוסף הוא הוכשר בשנת 2021 ללול בלא כלובים כך שהוא אינו עונה על שתי דרישות התקנה. המשיבה טוענת כי ככל שלמבקשים טענות כנגד דרישות התקנות, ועל כך שנקבעו בהן תנאים שלא ניתן לעמוד בהם בפועל, או טענות על הסתמכות על תקנות קודמות, הרי שטענות אלה יש להפנות למחוקק המשנה ולא אל המשיבה המחויבת לפעול על פי התקנות.

המשיבה מבקשת לדחות את טענת המבקשים לתחולת סעיף 9 לתקנות על עניינם, שכן סעיף 9 עוסק במכסות קיימות ואילו סעיף 5 עוסק בהקצאת מכסות חדשות. המבקשים בקשו לאשר להם מכסות חדשות בהתאם לסעיף 5 לתקנות ועל כן סעיף 9 אינו רלוונטי לעניינם.

המשיבה טוענת כי המבקשים אינם עומדים בתנאים הנדרשים למתן סעד זמני: ראשית, הלכה למעשה הם מבקשים צו עשה זמני על אף ניסוח הבקשה כבקשה למתן צו המורה לנתבעת "להימנע מלהמשיך לעכב מתן מכסות", והלכה היא כי זה כזה ינתן רק במקרים חריגים. שנית, המבקשים השתהו בהגשת הבקשה. החלטת ועדת המכסות התקבלה ביום 4.9.22 והבקשה הוגשה ביום 2.11.22. בעניין זה מזכירה המשיבה כי על פי החוק המועד להגשת ערר על החלטת הועדה הוא בתוך 15 יום. שלישית נטען כי סיכויי התביעה להתקבל קלושים לאור הוראות התקנות הברורות. ורביעית, מאזן הנוחות נוטה גם הוא לטובת המשיבה. המבקשים לא הצביעו על נזק בלתי הפיך שיגרם להם שכן אם יגרם נזק הרי מדובר בנזק כלכלי כספי שאף שאין להקל בו ראש הוא בר פיצוי. לעומת זאת אם ינתן הצו לא ניתן יהיה להשיב את המצב אחור אם תדחה התביעה שכן אכלוס הלול במאות מטילות הוא צעד בלתי הפיך.

7. במענה לטענות המשיבה טוענים המבקשים כי מהות הבקשה אינה צו עשה אלא צו מניעה שכן החלטת המועצה הייתה להקצות מכסות חדשות אלא שההקצאה הותנתה בתנאים. על כן לא מדובר בשינוי מצב אלא בשימור מצב קיים בו הוחלט להקצות מכסות חדשות.

אשר לשיהוי ולאפשרות להגיש ערר נטען כי בפועל ועדת המכסות לא קיבלה החלטה וכי המבקשים פעלו לאורך כל התקופה אל מול המשיבה בניסיון לקבל החלטה ו/או אישור לבקשתם. עוד נטען כי השאלה שעל הפרק היא שאלה של פרשנות התקנות ושאלה זו יש להביא לפתחו של בית המשפט.

בדיון בבקשה הוסיפו המבקשים וטענו כי ב"כ המשיבה לא מוסמך, בהעדר החלטה של המועצה, לטעון לפירוש התקנות כפי שנטען בתשובה שהגיש כאשר מחצית מחברי הועדה סברו שהפרשנות שונה והיא כטענת המבקשים.

8. יצוין כי עובר לדיון בבקשה הגישו המבקשים בקשה לתיקון הבקשה בדרך של הוספת טענה לפיה מכסות שנת 2021 לא חולקו בניגוד לדין ועל כן יש להורות למשיבה להימנע מלעכב את הקצאת המכסות לשנת 2021. הבקשה התבססה על תשובת המשיבה בה ציינה ברקע הדברים כי בסופו של יום המכסות החדשות לשנת 2021 לא חולקו כלל לאור החלטת שר החקלאות לבטל את תקנה 5 לתקנות 2021.

אציין כבר עתה כי לא מצאתי מקום להיעתר לבקשה שכן עילת התביעה והבסיס לבקשה הם החלטת ועדת המכסות לשנת 2022. טענות המבקשים בנוגע למכסות 2021 אינן רלוונטיות לתביעה ולבקשה דנן.

דיון והכרעה

9. לאחר ששמעתי את טיעוני הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה לסעד זמני להידחות מהטעמים שיפורטו להלן.

10. סעיף 33(ב) לחוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), תשכ"ד-1963 קובע כי "הרואה עצמו נפגע על ידי החלטת ועדת המכסות רשאי לערור עליה, תוך חמישה עשר יום מיום המצאת הצו, לפני ועדת ערר".

הדיון בוועדה בעניינם של המבקשים התקיים ביום 4.9.22 בנוכחות המבקש 4. ביום 11.9.22, במענה למכתבו של המבקש 4, השיב יו"ר ועדת המכסות לטענות המבקש, צירף למכתבו עותק מהחלטת ועדת המכסות (כך על פי המצוין במכתב) וציין במכתבו כי למבקשים זכות ערר על ההחלטה בהתאם לחוק המועצה.

משנקבעה בחוק דרך מיוחדת להשגה ולערעור יש לפעול קודם כל בדרך זו ולא לעקפה אלא במקרים מתאימים. במקרה זה אני סבורה שטרם פניה לבית המשפט היה על המבקשים למצות את זכותם על פי החוק, להגיש ערר ולהביא את עניינם בפני ועדת הערר. הדברים מקבלים משנה תוקף בהינתן שהדעות בקרב חברי ועדת המכסות בעניינם של המבקשים היו חלוקות ובשים לב לכך שסמכויות ועדת הערר אינן מוגבלות.

11. נוסף על כך, צודקת המשיבה בטענת השיהוי בהגשת הבקשה, והדברים מצטרפים לאי מיצוי הזכות להגשת ערר. החלטת ועדת המכסות התקבלה בתחילת חודש 9/22. לו הוגש ערר במועד סביר להניח שוועדת הערר הייתה דנה בערר זמן לא רב לאחר מכן. בהגשת הבקשה לבית המשפט כחודשיים לאחר החלטת הועדה ובלא שהוגש ערר, יש משום שיהוי שחותר תחת הטענה בדבר הדחיפות במתן הסעד הנובעת מהצורך לאכלס את הלול עד סוף השנה.

12. ועוד, הסעד הזמני המבוקש אינו צו המבקש לשמר מצב קיים עד להכרעה בתביעה אלא הלכה למעשה מבוקש צו עשה שיורה למשיבה להקצות למבקשים מכסות שלא אושרו להם, סעד החופף גם את הסעד שהתבקש בתביעה העיקרית.

אמנם, ניתן לתת סעד זמני גם אם הוא צו עשה, אך הלכה היא כי הדבר יעשה במקרים חריגים בלבד, ואיני סבורה שמקרה זה הוא אחד מהם. הן מאחר ועל פניו, ומבלי לקבוע מסמרות, נראה שעמדת המשיבה מתיישבת עם הוראות תקנות 2022 מה שמשליך על סיכויי התביעה, והן בשל שיקולי מאזן הנוחות שאינו נוטה, ודאי לא באופן מכריע, לטובת המבקשים שכן הנזק שעלול להיגרם להם הוא נזק בר פיצוי.

13. כפי שעולה מהפסקה הקודמת, גם בחינת סיכויי התביעה ומאזן הנוחות אינם נוטים לטובת המבקשים. בכל הקשור לסיכויי התביעה, על פניו נראה כי עמדת המשיבה מתיישבת עם לשון התקנות. בתקנות 2022 שונתה ההגדרה של "לול חדש" – בעוד שבתקנות 2021 כללה הגדרת "לול חדש" גם "לול קיים שהותאם" בתקנות 2022 הוסרה האפשרות ל"לול קיים שהותאם". ובעוד שבתקנות 2021 היה התנאי שהלול הוקם במהלך שנת התכנון או שנת התכנון הקודמת, בתקנות 2022 נקבע כי תנאי הוא שהלול הוקם ואוכלס לראשונה בשנת התכנון (ולא בשנת התכנון הקודמת). כך על פי לשון התקנות. ובאשר למאזן הנוחות כבר צוין כי הנזק שעלול להיגרם למבקשים הוא נזק כספי בר פיצוי.

14. על כן, ובהצטבר כל הטעמים שפורטו, הבקשה לסעד זמני נדחית.

15. עם זאת ראיתי להוסיף.

בתחילת הדיון שהתקיים בבקשה נבדקה האפשרות לאפשר למבקשים להגיש ערר על החלטת ועדת המכסות גם אם חלף המועד לכך. בסופו של דבר הצדדים לא הגיעו להסכמה והבקשה נדונה לגופה.

למרות האמור, אני סבורה שיש לאפשר למבקשים להגיש ערר על החלטת ועדת המכסות, בין היתר לאור נוסח ההחלטה כפי שנרשמה בפרוטוקול הדיון ולפיה "לא התקבלה החלטה בשל שוויון". אמנם, משמעות ההחלטה היא כי לא התקבל רוב לאישור בקשת המבקשים אך הניסוח אינו ברור (ויצוין כי מתשובת ב"כ המשיבה לשאלתי בעניין זה עולה כי החלטת הועדה שנשלחה למבקש 4 היא למעשה עותק הפרוטוקול האמור). בנוסף, לא צורפו אסמכתאות על המצאת ההחלטה למבקשים 1-3.

על כן, אני קובעת כי המבקשים יוכלו להגיש ערר על החלטת ועדת המכסות בתוך 15 יום.

כמו כן, בטוחני כי ככל שערר המבקשים יוגש בתוך מספר ימים, יפעלו המשיבה וועדת הערר לקיים את הדיון בו במועד מוקדם ככל שניתן ולא מאוחר מהמועד בו הודיעה המשיבה בדיון שניתן יהיה לקיימו, היינו ביום 7.12.22.

המזכירות תשלח עותק ההחלטה לצדדים ותעביר את התיק העיקרי למותב בהתאם לסדרי העבודה.

ניתנה היום, כ"ג חשוון תשפ"ג, 17 נובמבר 2022, בהעדר הצדדים.