רקע

1. בשנת 2003 נקלעה המשיבה לגירעון תקציבי, ובהוראת משרד הפנים היא הכינה תכנית התייעלות לטווח ארוך, אשר מרכיב מרכזי בה הוא העלאת שיעורי הארנונה. בהתאם לתכנית ההבראה שאושרה, ניתן ביום 14.10.04 אישורם של שר הפנים ושר האוצר דאז להעלאת גובה הארנונה ("האישור משנת 2004").
2. התוספת לארנונה מכוחו של האישור משנת 2004 נכללה גם בצווי המסים בשנים העוקבות, ועל רקע זה הגיש המבקש בקשה לאשר את תובענתו כייצוגית ("בקשת האישור"). בקשת האישור הוגשה בשם הקבוצה הכוללת את כל מי ששילם למשיבה בשנתיים שקדמו ליום הגשת התובענה, או בחלק מהן, ארנונה למגורים ("הקבוצה").
3. המבקש טען שיש להבחין בין תוספת לארנונה במהלך שנת כספים לבין אישור חריג להעלאת ארנונה הניתן על ידי שרי הפנים והאוצר. לטענתו, תוספת ארנונה, להבדיל מהעלאה חריגה, אינה משנה את בסיס המס שעליו מתעדכן תעריף הארנונה בשנים שלאחר מכן. המבקש הוסיף וטען, כי המשיבה הטילה בשנת 2004 תוספת לארנונה שאושרה לה באופן חריג לשנת הכספים 2004, ולשנה זו בלבד, ולכן הכללת התוספת החריגה בבסיס המס גם בשנים שלאחר מכן נעשתה שלא כדין.
4. על רקע הטענות האמורות עתר המבקש לקבלת שני סעדים עיקריים:
   1. סעד הצהרתי, שלפיו המשיבה חרגה מהוראות "דיני ההקפאה" בכך שהוסיפה "תוספת ארנונה" לפי סעיף 11א' לחוק ההסדרים, אשר ניתנה לה באופן חריג ונקודתי לשנת 2004, לבסיס המס הקובע גם בשנים הבאות, ובכך הגדילה את חיובי הארנונה המוטלים על חברי הקבוצה באופן בלתי חוקי.
   2. סעד כספי, המחייב את המשיבה להשיב לכל חברי הקבוצה את הסכומים שנגבו מהם ביתר ב-24 החודשים שקדמו ליום הגשת התובענה כארנונה בחריגה מהתעריפים הקבועים בו, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי הוראות חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם–1980, בסכום של 12,356,952 ₪.
5. המשיבה חלקה על טענותיו של המבקש וטענה כי האישור משנת 2004 מנוסח בלשון התואמת את סעיף 11 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג–1992 ("חוק ההסדרים"), וכן כי מדובר באישור להעלאת גובה בסיס הארנונה (ולא אישור חד פעמי לאותה שנת מס). כנטען, סברתה של המשיבה נשענה, בין היתר, על מכתבו של הממונה על מינהל מחוז חיפה מטעם משרד הפנים מיום 27.10.04, אשר צורף כנספח ט' לתשובת המשיבה לבקשה לאישור התובענה כייצוגית. באותו מכתב נאמר במילים מפורשות: "מיותר לציין כי תוספת זו תיכלל בבסיס הארנונה לשנת המיסים 2005".

אישור השרים מיום 5.5.11

1. על אף טענת המשיבה כי במהותו האישור משנת 2004 הוא אישור להכללת תוספת הארנונה בבסיס המס, היא קיבלה את המלצת בית המשפט, אשר דומה לה ניתנה גם על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, והגישה בקשה לאישור חריג להעלאת ארנונה, אשר ישקף את התוספת שאושרה בשנת 2004 .ביום 5.5.11 חתמו שרי הפנים והאוצר על "אישור חריג להטלת ארנונה", בהתאם לבקשת המשיבה כאמור לעיל (להלן: "אישור השרים").
2. בפועל, אפוא, ביום 5.5.11 המשיבה חדלה מגביית ארנונה שלגביה נטען כי היא בלתי חוקית. יתר על כן, בהתאם לסעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג–1992, תחולתו של אישור השרים היא על שנת המס מתחילתה, היינו מיום 1.1.11.

הסדר הפשרה המוצע

1. הצדדים הודיעו כי הגיעו להסדר פשרה וביקשו את אישורו. מאוחר יותר, בעקבות החלטה מיום 11.11.12, הם הגישו בקשה מתוקנת לאישור ההסדר אשר פרטיו הם כדלקמן:

א. המבקש הסכים למתן ארכת מועד להגשת הודעה על חדילה מהגבייה מושא התובענה, כך שיראו את מועד אישור השרים, היינו 5.5.11, כמועד החדילה וכפועל יוצא תידחה בקשת האישור.

ב. המשיבה תבנה אולם ספורט, בהתאם לפרוגרמה של מפעל הפיס – "אולם קטן". המשיבה תשקיע 60% מתקציב בניית האולם מתקציבה, במשך שלוש שנים החל מתקציב שנת 2012, והמשמעות היא השקעה כוללת בסך 5 מיליון ₪ שמתוכם תשקיע העירייה מתקציבה כ–3 מיליון ₪. בשלב מאוחר יותר תוקנה הודעת הפשרה בהודעה שהגישה המשיבה שלפיה הגדרת אולם הספורט שייבנה תהיה "אולם בינוני".

ג. דחיית בקשת האישור תהווה מעשה בית דין כלפי חברי הקבוצה.

נימוקי הצדדים להסדר הפשרה

1. מרכיב אחד של הסדר הפשרה הוא הסכמת המבקש לארכת המועד למתן הודעת חדילה. בקשר לכך צוין כי אישור השרים הוא לתעריפי ארנונה הכוללים את ההעלאה בבסיס המס משנת 2004, כשבבקשה נטען כי הייתה לאותה שנה בלבד. אישור השרים חל מתחילת שנת הכספים 2011 ואילך ומשניתן – הפכו תעריפי הארנונה שהעירייה גבתה מתחילת השנה לחוקיים, גם על בסיס התעריפים שאושרו לשנת 2004. אשר על כן, נדבך זה של ההסדר הוא ראוי, הוגן וסביר, ומשרת את עניינם של כלל חברי הקבוצה בכך שהמשיבה לא גובה ארנונה בתעריפים העולים על המותר במובן נפקותו של האישור משנת 2004.
2. מרכיב אחר של הסדר הפשרה הוא בניית אולם ספורט נוסף בתחום המשיבה, אשר ישרת את כלל תושבי קריית מוצקין. בקשר לכך נטען, ונתמך בתצהיר, כי אלמלא הבקשה והסדר הפשרה, לא היה בתכנון המשיבה לבנות אולם ספורט נוסף בעת הנוכחית.
3. אשר לפער בין הסעד המוצע בהסדר (בניית אולם הספורט) לבין סכום הפיצוי או הסעד שחברי הקבוצה היו עשויים לזכות בו אילו בית המשפט היה מכריע בתובענה הייצוגית לטובת חברי הקבוצה, נטען כי במקרה האחרון כל אחד מחברי הקבוצה היה מקבל את סכום הארנונה שנגבה ביתר, לפי הטענה, בתקופה של 24 חודשים שקדמו להגשת התובענה. מאחר שסכום ההשבה עבור המבקש עומד על כ-865 ₪, לטענתו, יש להניח כי מדובר בסכום דומה עבור כל תושב, וההשבה היא חד פעמית. הסכום הכולל שמדובר בו, לפי הערכת המבקש, עומד על 12,356,952 ₪. בקשר לכך נטען על ידי המשיבה – תוך הסתייגות מצדו של המבקש – שהשבה מלאה משמעה פגיעה בהיקף של 7% בתקציבה, והמשמעות היא פגיעה במשאבי ציבור ובשירותים שהמשיבה מעניקה לתושביה. מכאן שלא ניתן להשקיף על אפשרות זו של קבלת הסעד המבוקש בבקשה מבלי לקחת בחשבון את הפגיעה הבלתי נמנעת הנלווית לכך.
4. נטען גם כי סיום ההליך בהסדר פשרה הוא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת, על רקע שקילת הסיכוי והסיכון הכרוך בהמשך ניהול התובענה מול אישור הסדר הפשרה, כמפורט בבקשה לאישור הסדר הפשרה שאותה הגישו הצדדים.

התנגדות לאישור הסדר הפשרה

1. ביום 29.11.11 הגיש צחי יונה ("המתנגד") התנגדות לאישורו של הסכם הפשרה. עיקר נימוקו היה שהסכם הפשרה איננו משרת כראוי את עניינם של חברי הקבוצה. הוא טען כי כנגד האפשרות שהמשיבה תחויב להשיב לחברי הקבוצה סכום של כ-12 מליון ₪ קשה לראות בהתחייבות של המשיבה, גם אם תבוצע, להקמת אולם ספורט, משום מענה הולם לעניינם של חברי הקבוצה. מה גם שחברי הקבוצה הם כלל תושבי המשיבה בעוד אשר אולם ספורט, גם אם יוקם, ישרת רק חלק מהם.
2. המשיבה הגישה תשובה להתנגדות, אשר את עיקר נימוקיה ראיתי לקבל ולדחות משום כך את ההתנגדות. אציין גם כי המשיבה טענה, ולא באה לכך הכחשה מצידו של המתנגד, שהוא הפך להיות תושב העיר במועד שהוא לאחר הגשת התובענה והבקשה לאישור, ולכן אין לו עילת תביעה אישית להשבת תשלומים שנגבו ביתר, וממילא אינו יכול להיחשב כחבר הקבוצה המיוצגת ולא ברור, לכן, הבסיס שעליו הושתתה התנגדותו.

דיון

1. שקלתי את טענות הצדדים והגעתי למסקנה שבהתחשב במכלול נסיבות העניין ההסדר הוא ראוי והחלטתי, לכן, לאשרו.
2. אכן, בקשת האישור והתובענה שאישורה התבקש מעוררות שאלות לא פשוטות הן בהיבט המשפטי שלהן והן מבחינת שיקולים שאותם על בית המשפט להביא בחשבון בקשר עם הפשרה המוצעת ועל רקע נסיבותיה.
3. לכאורה, התובענה שאישורה התבקש שייכת לסוג המקרים והעניינים שבגינם כבר ניתנו החלטות משפטיות לרוב, היינו הפרת הנורמות הקבועות בחקיקה הידועה כ"חקיקת ההקפאה" (ראו הסקירה בעע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן (15.5.2007), פסקאות 10 ו-11), וגביית ארנונה בשיעורים שלא ניתן להם היתר מכוחה של חקיקה זו, ולכן ניתן לטעון כי חובת ההשבה של הסכומים שנגבו ביתר היא סעד מתבקש שאין מניעה או קושי לתיתו. מן העבר האחר, וכפי שצוין בהרחבה בכתבי הטענות ובבקשה לאישור הסדר הפשרה, לא ניתן להתעלם מן העובדה שביום 5.5.11 ניתן אישור השרים אשר יש בו כדי להכשיר את הגבייה שנטען שהיא פסולה, וכמו הצדדים אני סבור שלכל הפחות ניתן היה לראות באישור זה הכשר לגביית ארנונה – הכוללת את ההעלאה משנת 2004 – לתקופה שמשנת 2011 ואילך. השאלה אם אישור השרים גם הכשיר בדיעבד את גביית היתר בשנים שקדמו ל-2011 נותרה בצריך עיון והצדדים ראו בה- כל אחד מצידו ולפי השקפתו- מרכיב של סיכוי או סיכון המהווה חלק מהשיקולים המצדיקים את ההסדר.
4. במהלך הדיון בבקשת האישור, ועל רקע מאמציה של המשיבה להשיג את אישור השרים, התבקשה מעת לעת – וניתנה – ארכת מועד להגשת הודעת חדילה, ובסופו של דבר הוגשה על ידי המשיבה הודעה זו במועד שניתן לה אישור השרים. בהתאם לסעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות תשס"ו–2006 ("החוק"), פועלה של הודעת חדילה שהוא משמיט את האפשרות לאשר כייצוגית תובענת השבה נגד רשות שהודיעה על חדילה מגבייה (רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין (13.2.11)("עניין טיומקין") ועע"מ 6687/11 מדינת ישראל נ' ז'וז'ו אבוטבול (25.12.12)(עניין אבוטבול")). בנסיבותיו של העניין כאן התעוררה מחלוקת אם בהודעת החדילה שהוגשה, ובמועד שהוגשה, יהיה די כדי לשלול את האפשרות לקבל את בקשת האישור. מטבע הדברים הסדר הפשרה מייתר את הצורך להכריע במחלוקת זו, אולם אין מקום לקבוע כי טענות המשיבה בעניין זה הן משוללות יסוד, וכי לכן אין בהן נימוק מספיק כדי לתמוך באישור הפשרה.
5. מקובל עליי גם הנימוק האחר שהועלה על ידי המשיבה, ואשר מאופן הצגתו הסתייג המבקש, והוא שגם אם תוגבל תחולתו של אישור השרים וייקבע שמדובר בגביית יתר בלתי חוקית, יהיה מקום להביא בחשבון את ההשלכות התקציביות העלולות להיות כרוכות אם תחויב המשיבה בהשבה מלאה או חלקית. השלכה תקציבית של חיוב רשות מנהלית בהשבה הוא הסיבה שבעטיה נקבע בסעיף 9(ב) לחוק מנגנון החדילה המאפשר לרשות המנהלית, שהודיעה על חדילת הגבייה, לפטור עצמה מעול תובענה ייצוגית להשבת סכום ששולם ביתר. מנגנון זה כונה בפסיקה "זכות יתר" שלטונית ( עניין טיומקין, פסקה 25, עניין אבוטבול, בש"א (ת"א) 30948/08 קובי זמיר נ' עיריית רמלה (6.1.09); ת"מ (ת"א) 134/07 חצובי נ' עיריית רחובות (20.12.07); בג"ץ 2171/06 שני כהן נ' יו"ר הכנסת (29.8.11)), וגם מי שסבור שעקב כך יש ליישמו בהקפדה ובמשורה אינו יכול להתעלם מן הסיבה שבעטיה הוא נכלל בחוק.
6. לא מיותר לציין גם את הוראת סעיף 8(ב)(1) לחוק המורה כי בית המשפט רשאי להביא בחשבון, בגדר שיקוליו אם לאשר תובענה ייצוגית, את האפשרות – או החשש – שעצם ניהול ההליך כתובענה ייצוגית יגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותיו של הנתבע או לציבור בכללותו, לעומת התועלת הצפויה מניהולו של ההליך. לכאן שייכת גם הוראת סעיף 20(ד)(1) לחוק שעל פיה, גם כאשר הוכרעה התובענה הייצוגית נגד הרשות המנהלית ולטובת הקבוצה, רשאי בית המשפט להביא בחשבון – בעת קביעת שיעור הפיצויים – את הנזק הצפוי לנתבע, לציבור הנזקק לשירותי הנתבע או לציבור בכללותו, לעומת התועלת הצפויה מכך לחברי הקבוצה ( עניין אבוטבול, פסקאות 21-23. לדיון מקיף במשמעות והשלכות הוראות אלה ראו: "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס'ו–2006" הפרקליט מט 131, 153–157 (2007)).
7. אכן, אין מקום לקבוע שככלל, השיקול של הנזק העלול להיגרם לציבור או לחברי הקבוצה שיש להם עילה לתביעת השבה כנגד רשות בשל גבייה בלתי חוקית הוא שיקול שיכריע את הכף בכל מקרה ומקרה, ויהיה מקום לבחון כל עניין על פי נסיבותיו. בהקשר הקונקרטי של בקשת האישור הנוכחית שיקולים אלה אמנם אינם מסוימים דיים, והדעת נותנת שאם הייתה מתקבלת בקשת האישור, ובהתאם לכך הייתה מתנהלת תובענה ייצוגית, היה בידי המשיבה להביא ראיות התומכות בטענותיה בדבר הפגיעה האפשרית בציבור תושביה, ומכאן שלא ניתן לשלול טענות אלה על הסף ויש מקום לתת להן משקל, שיתווסף לעובדה שניתן – גם אם בדיעבד – אישור השרים וההשלכות הנובעות מכך על סיכויי התביעה.
8. מן הטעם האמור אני רואה גם לדחות את התנגדותו של המתנגד, מפני שלדעתי לא ניתן על ידו משקל לקושי המשפטי, מבחינתם של חברי הקבוצה וסיכויי התובענה, הנובע מאישור שרים שבעקבותיו ניתנה על ידי המשיבה הודעת חדילה.
9. ניתן היה לומר, כפי שגם נטען על ידי המתנגד, שהתחייבות המשיבה לבנות אולם ספורט לשימוש תושביה איננה בבחינת תרומה מצידה להסדר פשרה, שכן פעולה כזו היא בגדר המצופה ממנה כחלק ממכלול התחייבויותיה כלפי התושבים. טענה כזו היא לדעתי נכונה רק בחלקה. ראשית, מפני שנטען – ונתמך בתצהיר – שבעת הנוכחית לא נכללה בניית אולם ספורט בתכניות עתידיות של המשיבה, והתחייבות לעשות כן היא פועל יוצא של ההליך. שנית, מן הבקשה לאישור הסדר הפשרה ניתן לראות שהמשיבה אמנם מממנת את חלקו הגדול של בניית האולם, אולם בד בבד היא זוכה גם בתקציב נוסף ממקורות חיצוניים אשר אלמלא פעולתה בדרך זו לא יעמדו לרשותה, ובמובן זה יש תועלת נוספת לציבור תושביה ולחברי הקבוצה.
10. בהחלטה מיום 8.9.11 קבעתי שאין צורך במינוי בודק, ומששבתי ושקלתי את הדבר נותרתי בדעתי זו. אכן, העיקרון הקבוע בסעיף 19(ב)(1) לחוק הוא שלא יאושר הסדר פשרה בלא שהוגשה חוות דעת של בודק, שניתן לוותר עליה "מטעמים מיוחדים שיירשמו". כבר נקבע בפסיקה כי מקום שבו עיקרם של שיקולים אם לאשר את הפשרה המוצעת הם שיקולים משפטיים, אין צורך במינוי בודק (ת"צ (מרכז) 1925-08-09‏ ‏אמיר רוזנברג נ' אי.פי.אי. (תנועה וחניה) (ישראל) בע"מ (5.7.10); ת"צ (מרכז) 4713-09-09 ענת טל נ' שופר סל בע"מ (31.1.2011)), ועל יסוד הדברים המוסברים לעיל דומני שזה הוא אחד מאותם מקרים.
11. בעקבות ההחלטה האמורה הועברה הבקשה לאישור הסדר הפשרה לעיונו ולחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, ועל אף תזכורת שנשלחה אליו ביום 20.2.12 לא התקבלה עד כה חוות דעתו.
12. בעקבות החלטה שניתנה ביום 11.11.12 הודיעו הצדדים על הסכמה למנגנון פיקוח על יישום הסדר הפשרה, אשר עיקרו הטלת חובה על המשיבה לכלול התייחסות מפורטת בדו"ח השנתי שלה בדבר התקדמות ביצוע בנייתו של אולם הספורט. נקבע גם שאם במשך תקופה של עשרים וארבעה חודשים לא יתקבל היתר בנייה מסיבה שאינה תלויה במשיבה, תגיש המשיבה הצעה להסדר חלופי, ובכל מקרה ככל שהמשיבה לא תקיים את התחייבויותיה כאמור בהסדר, יוכל המבקש לשוב ולפנות לבית המשפט בבקשה מתאימה. עוד הוצע שתשלום סכום השווה ל-15% מגובה שכר הטרחה שיאושר לבא כוח המבקש יידחה עד אשר בית המשפט יאשר – על יסוד הודעה שתוגש לו – שהמשיבה עמדה בחיוביה לפי הסדר הפשרה.
13. בעיקרו של דבר, הסדר זה בדבר פיקוח על ביצוע הסדר הפשרה מקובל עליי. עם זאת, ובתוקף הסמכות הנתונה לי לפי סעיף 19(ד)(1) לחוק, אני מורה על תיקון בחלק זה של הסדר הפשרה בשני מובנים. ראשית, הזכות לשוב ולפנות לבית המשפט, על מנת לאכוף על המשיבה את חיובה, תהיה נתונה לכל אחד מחברי הקבוצה, ובלבד שתקדם לכך פנייה למבקש בדרישה לעשות כן. שנית, כל עוד לא הושלמה התחייבות המשיבה לפי הסדר הפשרה תהיה אפשרות הפנייה הנוספת לבית המשפט – בין אם על ידי המבקש ובין אם על ידי חבר אחר בקבוצה – מלווה בזכות לבקש אישור להגיש תביעה ייצוגית בשם חברי הקבוצה להשבת סכום של ארבעה מיליון ₪ (שהוא כסכום שאותו התחייבה המשיבה להשקיע על פי הסדר פשרה זה).
14. סיכומו של דבר, על יסוד כל האמור לעיל מצאתי את הסדר הפשרה ראוי, הוגן וסביר בהתחשב בעניינם של חברי הקבוצה, והוא מהווה דרך יעילה והוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין, ובכפוף להערות האמורות לעיל אני מאשר אותו.
15. הסדר הפשרה ודחיית בקשת האישור בגדרו, אשר ניתן להם אישור בהחלטה זו, יהווה מעשה בית דין כלפי חברי הקבוצה, בעילות ובסעדים הבאים:
    1. מכלול העילות שפורטו בסעיף ד' לבקשת האישור, שכותרתו "העילות המשפטיות".
    2. סעד הצהרתי – כמבוקש בסעיף ה1 לבקשת האישור.
    3. סעד כספי – כמבוקש בסעיף ה2 לבקשת האישור, היינו השבת כספים שנגבו ביתר במסגרת ארנונה למגורים, בפרק הזמן של שנתיים (או חלק ממנו) שקדם להגשת בקשת האישור.
16. הצדדים יפעלו בהתאם לסעיף 25(א)(4) לחוק, והמשיבה תישא בהוצאות הפרסום. הפרסום ייעשה בעיתון יומי בעל תפוצה ארצית ובמקומון המתפרסם לפחות אחת לשבוע בתחומי המשיבה.
17. כאמור בסעיף 19(ו) לחוק שקלתי את המלצתם המוסכמת של הצדדים לתשלום גמול ושכר טרחה ואני רואה לקבלה.

ניתנה היום, א' אייר תשע"ג, 11 אפריל 2013, בהעדר הצדדים.

מאירה