בפני: ועדת ערר לפי חוק הרשויות המקומיות

(ביוב), תשכ"ב-1962

כב' השופט ר. חדיד, סגן נשיא – יו"ר

מר יצחק אמור, חבר

גב' אורית מסמי, חברה

העוררות 1. בתי זיקוק לנפט בע"מ 25714-12-09

2. שמנים בסיסיים בע"מ 34328-01-10

3. גדיב תעשיות פטרוכימיה בע"מ 39542-01-10

4. כרמל אולפינים בע"מ 39564-01-10

באמצעות ב''כ עו"ד עפר שפיר ואח'

5. חיפה כימיקלים בע"מ 30335-12-09

באמצעות ב''כ עו''ד כץ ואח'

נגד

המשיבה עיריית חיפה

באמצעות ב"כ משרד עו''ד צומן

ובעניין שבין: תאגיד מי כרמל בע''מ.

באמצעות עו''ד ניר רוקח

מבוא ועובדות מוסכמות:

1. האם רשות מקומית מוסמכת להטיל היטל ביוב סמוך לפני תחילת פעילותו של תאגיד מים וביוב בתחום סמכותה והאם היא מוסמכת לגבות את ההיטל לאחר תחילת פעילות התאגיד. וכן, האם ועדת ערר לענייני ביוב מוסמכת לדון ולהכריע בערר על דרישה לתשלום היטל ביוב לאחר תחילת פעילותו של תאגיד המים, וזאת לאחר שתאגיד המים הוציא דרישה כפולה לבעלי אותם נכסים.

אלה הן השאלות השנויות במחלוקת בין בעלי הדין, והן תידונה ותוכרענה להלן.

2. העוררות הינן חברות המאוגדות ופועלות כדין בישראל במתחם בתי הזיקוק (להלן: "מתחם בז"ן") והמשיבה הינה עיריית חיפה (להלן: ''העירייה'').

3. בשנת 2004 הוקם תאגיד המים והביוב מי כרמל בע"מ (להלן: "התאגיד " או "תאגיד המים") וזאת מכוח חוק תאגידי מים וביוב, תשס"א – 2001 (להלן: "חוק תאגידי המים"), וביום 5.11.09 חתם הממונה ברשות המים על רישיון, לפיו פעילות תאגיד המים תחל ביום 1.1.10 (להלן: "רישיון ההפעלה").

4. בהתאם לחוק תאגידי המים ושני הסכמים שנערכו ונחתמו מכוח החוק הנ''ל בין העירייה לבין תאגיד המים, הועברו הסמכויות, הזכויות והחובות של העירייה לתאגיד המים, כמפורט להלן:

א. הסכם משנת 2009 אשר כותרתו "הסכם מייסדים", לפיו העבירה העירייה לתאגיד המים את זכויותיה בנכסים ששימשו אותה להקמת, ניהול, הפעלה ותחזוקה של מערכת המים והביוב, כמו גם זכויותיה והתחייבויותיה במערכת המים והביוב וזאת בתמורה לסך של כ-453,593,526 ₪. כן נקבע בהסכם הנ''ל כי 60% מהתמורה הנקובה בו תיפרע באמצעות הקצאת מניות של תאגיד המים ע"ש העירייה, והיתרה בשיעור של 40% באמצעות רישום הלוואת בעלים ע''ש העירייה (להלן: "הסכם המייסדים").

יצוין כי טרם חתימת הסכם המייסדים, בוצע סקר של הנכסים אשר העבירה העירייה לתאגיד ולפיו נקבעה התמורה בהסכם (להלן: "סקר הנכסים").

ב. הסכם שירותים לפיו התחייבה העירייה להעניק לתאגיד המים במהלך השנים הראשונות לפעילותו שירותי גבייה (להלן: "הסכם הגבייה").

5. העירייה הניחה קו ביוב חדש בשדרות ההסתדרות, הסמוך למתחם בז"ן, ובעקבות זאת היא פנתה לכל אחת מהעוררות בדרישות מיום 26.11.09 לתשלום היטל ביוב בסכום מצטבר של כ-175,000,000 ₪ (להלן: "דרישת העירייה").

יודגש כי דרישת העירייה שוגרה לעוררות שלושה שבועות לאחר מתן רישיון ההפעלה, וכחודש ימים לפני תחילת פעילותו של תאגיד המים.

6. לאחר שתאגיד המים החל את פעילותו, הוא הקים ושדרג קווי ביוב ראשיים בצפון העיר חיפה, אליהם חובר, כך לטענת התאגיד, מתחם בז"ן. בנסיבות העניין, פנה התאגיד לעוררת 1, בתי זיקוק לנפט בע"מ, בדרישה מיום 8.12.13 לתשלום היטל ביוב ואגרת הנחת צנרת מים. בהמשך, ביום 7.4.15 פנה תאגיד המים ליתר העוררות בדרישה לתשלום היטל ביוב ואגרת הנחת צנרת מים (דרישות התאגיד מהעוררות תיקראנה להלן ביחד "דרישת התאגיד").

אין חולק כי היטל הביוב בהתאם לדרישת התאגיד מבוסס, בין היתר, על עבודות הביוב אשר ביצעה העירייה ואשר בגינן היא דרשה מהעוררות תשלום היטל ביוב.

7. בעקבות קבלת דרישת העירייה, הגישו העוררות במסגרת הליך דנן עררים בהתאם לסעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב -1962 (להלן: "חוק הרשויות המקומיות (ביוב)"), ובהם עלתה טענת סף בדבר העדר סמכותה של העירייה להטיל ולגבות היטל ביוב לאחר תחילת פעילותו של תאגיד המים, כמו גם העדר סמכותה של ועדה דנן לדון בהליך.

8. בין בעלי הדין, בינם לבין עצמם, ובינם לבין תאגיד המים, התנהל מו"מ בניסיון להגיע להסכמה בשאלה מי מבין שני הגופים הנ"ל – העירייה או התאגיד – מוסמך להטיל ולגבות את היטל הביוב מהעוררות, אולם הצדדים לא הגיעו לעמק השווה.

9. הואיל וההכרעה במחלוקת בין בעלי הדין רלוונטית גם כן ביחס לתאגיד המים (ואשר בינו לבין עוררות 1 מתנהל הליך מקביל בבית המשפט המחוזי בחיפה ביחס לדרישתו לתשלום היטל ביוב ואגרת הנחת צנרת), הגיש התאגיד טענותיו בנדון.

10. להשלמת התמונה יצוין כי מחלוקת דומה למחלוקת שבפנינו, התגלעה בין הרשויות המקומיות, ואשר עמדתן נתמכה על ידי משרד הפנים, לבין תאגידי המים והביוב, ואשר עמדתן נתמכה על ידי משרד האוצר והרשות הממשלתית למים וביוב. המחלוקת הנ"ל הובאה לפתחו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי פיסקלי), עו"ד אבי ליכט, והוא נתן חוות דעת בנדון ביום 11.3.13 (להלן: "חוות דעת היועמ"ש").

במסגרת חוות דעתו בחן היועץ המשפטי לממשלה את השאלה האם רשות מקומית מוסמכת לגבות דרישות לתשלום היטל ביוב אשר הוציאה טרם הקמת תאגיד מים וביוב וכן באם היא מוסכמת להוציא דרישת תשלום כאמור לאחר הקמת התאגיד, ככל והעילה בגינן נוצרה טרם הקמתו. בנדון נקבע בחות דעת היועץ המשפטי כי סעיף 12 לחוק תאגידי המים אינו רלוונטי להכרעה בשאלה הנ"ל ותחת זו יש לדון בה בהתאם לאמור בסעיף 139 לחוק, ממנו עולה ומתחייבת המסקנה כי מיום הקמת תאגיד המים, ניטלו מהרשויות המקומיות סמכויותיהן להטיל ולגבות היטלי ביוב, ובנדון אין נפקא מינא באם העילה בגינה הוטל ההיטל התגבשה לפני הקמת התאגיד או באם דרישת התשלום יצאה לפני הקמתו, אם לאו. לגישתו של היועץ המשפטי לממשלה, זכותה של הרשות המקומית לגבות תשלומי חובה המיועדים למימון שירותי מים וביוב נשללה ממועד הקמת תאגיד המים, זאת אף ביחס לעילות שנוצרו טרם הקמת התאגיד.

לאחר מתן חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה, הודיע מנכ"ל משרד הפנים לרשויות המקומיות, כי ככל והסוגיה תעלה בערכאות המשפטיות ותידרש עמדת המדינה במחלוקת הנ''ל, אזי המדינה תציג את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה.

טענות הצדדים:

11. במסגרת בקשה 21 טענו העוררות כי בהתאם לסעיף 10 לחוק תאגידי המים, הסמכות להטלת היטלי ביוב הועברה לתאגיד המים, והעירייה אינה מוסמכת עוד להטיל היטלים כאמור. כמו כן, החל ממועד תחילת פעילותו של תאגיד המים, העירייה מנועה מגביית היטל ביוב, אף בגין דרישה אשר יצאה במועד מוקדם יותר וטרם נפרעה. לחיזוק טענותיהן בנדון, הפנו העררות למספר פסקי דין כמו גם לחוות דעת היועמ''ש.

כן טענו העוררות כי הואיל ותאגיד המים הוציא לכל אחת מהן דרישה לתשלום היטל ביוב, בין היתר בגין אותן עבודות עליהן נסמכת דרישת העירייה, אזי עסקינן בחיוב כפל שאין לקבלו.

כן טענו העוררות כי חוק העזר אשר מכוחו הוצאה דרישת העירייה, אינו חל על מתחם בז"ן, אף כי בעקבות הגשת תגובת העירייה לבקשה 21, העוררות לא חזרו על טענתן בנדון ולפיכך, לפחות לעת הזו, לא מצאנו לדון ולהכריע בה.

12. העירייה עומדת על טענתה כי היא מוסמכת להטיל ולגבות את היטל הביוב נשוא ההליך, וזאת לאור העובדה כי עבודות הביוב בוצעו במהלך שנת 2009 ודרישתה הוצאה ביום 26.11.09, כל זאת בטרם החל תאגיד המים את פעילותו ביום 1.1.10. כן מפנה העירייה לעובדה כי שנים מתוך העררים בהליך דנן הוגשו בחודש דצמבר 2009, בעוד כי יתר העררים הוגשו בחודש ינואר 2010, וזאת לאחר הגשת בקשות להארכת מועד הגשתם. יוצא אפוא, כך לטענת העירייה, כי עילת החיוב בהיטל הביוב, דרישות העירייה והגשת העררים - כל אלה התגבשו בשנת 2009 ובטרם החל תאגיד המים את פעילותו.

הוסיפה העירייה וטענה כי דרישת התאגיד הוצאה בהתעלם מדרישת העירייה, היא נוסחה באופן לקוני ללא בירור או תיאום מוקדמים עם העירייה, זאת על אף העובדה כי חלק נכבד מהחיוב הנדרש בה מבוסס על עבודות הביוב שהיא ביצעה בעצמה.

הוסיפה העירייה וטענה כי באם תתקבל עמדת העוררות ותאגיד המים בנדון, משמעות הדבר תהיה אובדן של עשרות מיליוני ש''ח לקופה הציבורית, וזאת בגין שני אלה: האחד, דרישת תאגיד המים לא הומרה משיטת ההיטל לשיטת דמי ההקמה, כמתחייב בדין (לפי שיטת ההקמה יופחת 65% מגובה ההיטל בהתאם לדרישת העירייה), ולפיכך מדובר בדרישה בטלה (דבר המסביר העדר כל הליך משפטי בין תאגיד המים לבין עוררות 2-5). השני, כנגד דרישת התאגיד, עוררות 2-5 יכולות להעלות טענת ההתיישנות, וזאת לנוכח העובדה כי עילת החיוב התגבשה עוד בשנת 2009.

הוסיפה העירייה וטענה, כי אמנם נכון חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט – 2009 (להלן: "חוק ההתייעלות") ביטל את הפרק השלישי בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), ואשר מכוחו הוצאה דרישת העירייה. יחד עם זאת, בהתאם להוראת המעבר שבס"ק 76(ג) לחוק ההתייעלות, יש להחיל על דרישת העירייה, שכאמור הוצאה לפני תחילת פעילותו של תאגיד המים, את הדין הקודם ובהתאם לכך הערר על אותה דרישה ימשיך להתנהל בפני ועדת הערר.

לחיזוק עמדתה מפנה העירייה לסעיף 12 לחוק תאגידי המים, בו נקבע כי כל תביעה ועילת תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני מועד תחילת פעילות תאגיד המים, תוסיף לעמוד בתוקפה גם לאחר תחילת פעילותו, וכי במקרה דנן הממונה לא אישר לתאגיד המים להיכנס בנעלי העירייה לצורך גביית היטל הביוב, כאמור בס''ק 12(ב) לחוק. כן מפנה העירייה לשינויים שחלו בנוסח סע' 10 ו-12 לעומת הצעת החוק.

הוסיפה העירייה והפנתה למספר פסקי דין התומכים בעמדתה, כמו גם לספרו של ב"כ העוררות 1-4, עו"ד שפיר, תאגידי מים וביוב (2012), בו הביע המחבר עמדה התומכת בעמדת העירייה במחלוקת דנן.

ביחס לחוו"ד היועמ"ש, טענה העירייה כי עמדתו לא התקבלה על ידי בתי המשפט במספר הליכים, ומכל מקום היא נסוגה מפני פסיקת בתי המשפט ואינה עולה מהוראות הדין הרלוונטיות ומדברי ועדת הכנסת אשר דנה בהצעת חוק תאגידי מים וביוב.

חיזוק נוסף לעמדתה מצאה העירייה בהוראת סעיף 8 להסכם המייסדים, בו נקבע כי תובענות אשר עניינן משק המים והביוב הנוגעות לתקופה שעד ליום תחילת פעילותו של תאגיד המים, 1.1.10, יטופלו וישולמו על ידי העירייה בעוד כי תובענות אשר תוגשנה בגין התקופה שלאחר המועד הנ"ל, יטופלו וישולמו על ידי התאגיד. כן מפנה העירייה לתמורה שנקבעה בהסכם המייסדים, 453,593,526 ש''ח, המבוססת על סקר הנכסים שהועברו לתאגיד המים, ואשר אינו כולל סכום ההיטל הנקוב בדרישת העירייה. כן מפנה העירייה להסכם הגבייה, לפיו, כך לטענתה, היא זכאית לקבל היטלי ביוב בגין עילות שהתגבשו טרם החל תאגיד המים את פעילותו.

העירייה טענה עוד כי במקרה דנן אין היא פועלת רק בשם עצמה, אלא גם כן כנאמנה של שלוש רשויות מקומיות נוספות – עיריית קרית אתא, עיריית נשר ומועצה אזורית זבולון – ואשר מכח הסכם שנערך ביניהן ביום 30.10.05, הן שותפות יחד עם העירייה בניהול מתחם בז"ן וזכאיות לקבל חלק מההיטל שייגבה מהעוררות (להלן: "הסכם השותפות"). ודוק, עוררות 1 ו-3 חתמו יחד עם הרשויות המקומיות שהיו צד להסכם השותפות על הסכם מיום 23.8.06, לפיו ניתן תוקף להסכם השותפות, ולפיכך הן לא תישמענה בטענה כנגד חלוקת כספי היטל הביוב שיגבו על ידי העירייה.

כן טענה העירייה כי מאחורי רצונן של העוררות להתדיין ביחס להיטל הביוב עם התאגיד, מסתתרים אינטרסים זרים, ואלה הם: האחד, דרישת התאגיד מבוססת על ביצוע ביב מאסף בלבד בעוד כי דרישת העירייה מבוססת הן על ביצוע ביב מאסף והן על ביצוע קו מאסף ומתקנים, השני, העוררות זכאיות לקבל החזר מע"מ בגין דרישת התאגיד בעוד כי הן אינן זכאיות להחזר מע''מ בגין דרישת העירייה מאחר והיא מלכ"ר, השלישי, הואיל ודרישת העירייה קדמה לדרישת התאגיד בכ-4 שנים, אזי קבלת עמדת העוררות תחסוך עבורן הפרשי ריבית לפי חוק הרשויות המקומיות, הרביעי, דרישת התאגיד לעוררות 2-5 נשלחה במהלך שנת 2015, וזאת על פי שיטת ההיטל, במקום שיטת ההקמה. כמו כן, בהעדר הליך משפטי תלוי ועומד בין תאגיד המים לבין עוררות 2-5, הרי דרישת התאגיד ממילא התיישנה ולא ניתן לממשה.

כן טענה העירייה כנגד שיקולי תאגיד המים בהוצאת דרישת התשלום לעוררות והעדר כל סמכות להוצאתה.

13. לטענת תאגיד המים, עם תחילת פעילותו ביום 1.1.10 הוא הקים תשתית ביוב מרכזית המשרתת את מתחם בז"ן, ולצורך כך הוא השקיע משאבים יקרים ועשרות מיליוני ש''ח . לצורך מימון ההשקעה הנ''ל, הוציא התאגיד דרישה לתשלום היטל ביוב, תחילה לעוררת 1 ובהמשך ליתר העוררות. תאגיד המים הסתמך בדרישתו, בין היתר, על עבודות הביוב אשר בגינן הוצאה דרישת העירייה.

עמדת תאגיד המים נסמכת על הוראת סעיף 139 לחוק תאגידי המים, בו נקבע כי החל מיום תחילת פעילותו, הוא מוסמך להטיל ולגבות היטלי ביוב. כן טען תאגיד המים כי דרישתו מבטלת את דרישת העירייה.

לחיזוק עמדתו הפנה תאגיד המים לחוו"ד היועמ"ש, ואשר אומצה על ידי משרד הפנים, למספר פסקי דין וכן לעמדת היועץ המשפטי לממשלה אשר הוגשה לבית המשפט העליון במסגרת תיק בר"מ 8096/14 עיריית הרצליה נ' התעשייה הצבאית לישראל בע"מ ואח', (במאמר מוסגר יצוין כי במסגרת אותו הליך הגיעו הצדדים להסכמה ולפיכך בית המשפט העליון לא נדרש למחלוקת ביניהם).

הוסיף תאגיד המים וטען כי עיתוי הוצאת דרישת העירייה, כחודש ימים לפני תחילת פעילותו, מועד שהיה ידוע מראש, מעיד על ניסיונה של העירייה לעשות "מחטף" ולנכס לעצמה את ההיטל שנדרש מהעוררות, כל זאת על אף העובדה כי משק המים והביוב עבר לידיו, וכספי ההיטל אשר תגבה העירייה, ככל ותזכה בדין, לא ישמשו לטובת ניהול משק המים והביוב.

לעניין הסכם המייסדים והסכם הגבייה אליו הפנתה העירייה, טען תאגיד המים כי אין בהם כל הסכמה כי העירייה תגבה היטלים עבור התאגיד, ובנדון יש להבחין בין תשלומים חד פעמיים עבור אגרת הנחת צנרת מים והיטל ביוב לבין תשלומים שוטפים עבור אגרת מים וביוב. בהתאם להסכמים שנערכו בין העירייה לבין תאגיד המים, האחרון רכש את תשתית המים והביוב במלואה ולפיכך כל תשלום שישלם הצרכן עבור אותה תשתית, והיטלי ביוב בכללם, שייך לתאגיד המים. מנגד, תאגיד המים לא רכש מהעירייה את חובותיהם השוטפים של הצרכנים עבור מים וביוב, ולפיכך העירייה זכאית לגבות אותן חובות אף לאחר תחילת פעילות תאגיד המים. מכל מקום, ככל והפרשנות הנ''ל לא תתקבל, אזי ממילא הוראות הדין גוברות על ההסכמים שנערכו בין הצדדים.

כן טען תאגיד המים כי דרישתו נשענת על מסד עובדתי איתן יותר מדרישת העירייה, וכי מצבן המשפטי של העוררות כלפיו דחוק יותר הואיל והן לא תישמענה בטענה כאילו חוק העזר עליו מבוססת דרישת העירייה, אינו חל על מתחם בז"ן.

14. כאמור, העוררות הגישו השלמת טיעונים, בהן נטען כדלקמן:

א. בעת שיגור דרישת העירייה, הנ"ל ידעה על קיומו של תאגיד המים המצוי בשלבי היערכות מתקדמים לקבלת השרביט בכל הקשור בטיפול במשק המים והביוב. בנסיבות העניין, ובהתאם לחוו"ד היועמ"ש, אין כל חשיבות למועד שיגור דרישת העירייה, אקט שבוצע באופן ציני ובהעדר תום לב.

ב. חוו"ד היועמ"ש, הדוחה את עמדת העירייה, ניתנה במחלוקת שהתעוררה בין עיריית חיפה לבין תאגיד המים, ובה נדרש היועץ המשפטי לממשלה לאותן טענות המועלות כאן. יתרה מכך, בעקבות ניסיונן של רשויות מקומיות להתנער מחוו"ד היועמ"ש, הוא שב והודיע לבתי המשפט בשני הליכים שונים, כי הוא עומד מאחורי חוות דעתו והיא התקבלה במספר הליכים.

ג. הסכם המייסדים אינו מקים לעירייה סמכות אשר נשללה ממנה בחוק, מה גם ובאם תתקבל עמדתה בנדון, משמעות הדבר תהיה כי נישום הנדרש לשלם היטל ביוב הן על ידי הרשות המקומית והן על ידי תאגיד המים, כבמקרה דנן, חייב לבחון ולפרש את הוראות ההסכמים שבין שני גופים אלה על מנת להחליט למי עליו לפרוע את ההיטל, תוצאה שאין הדעת סובלת.

ד. הסכם השותפות אף הוא אינו יכול להקנות לעירייה סמכות לגביית היטלי ביוב אשר נשללה ממנה בחוק. מכל מקום, מדובר בהסכם שערורייתי, אשר מכוחו מבקשת העירייה לגרוף לכיסה כמחצית מהיטל הביוב ולהעשיר את קופתן של יתר הרשויות המקומיות החתומות על ההסכם במחצית השנייה, כל זאת למטרה בלתי חוקית ותחת השקעת הכספים במשק המים והביוב.

ה. עמדת העירייה, לפיה העברת סמכויות הרשויות המקומיות בתחום משק המים והביוב, לידי תאגידי המים והביוב אינה מפקיעה באופן אוטומטי את תוקפן של דרישות הרשות לתשלום היטל ביוב, עמדה זו אינה בלתי סבירה כשלעצמה. יחד עם זאת, מרגע שהתאגיד ניצב מאחורי אותן דרישות, אזי נשמטה סמכות ועדת הערר לדון בתוקפן ובמחלוקת בין הצדדים ביחס אליהן, זאת מהטעם כי התאגיד אינו "רשות מקומית" שוועדה זו מוסמכת לדון בהליכים נגדו, וכן לאור הוראת סעיף 76 לחוק ההתייעלות. כמו כן, באם תאמר כי תאגיד המים מוסמך לגבות את היטל הביוב, אזי אין כל מקום כי העירייה תנהל את הגבייה במקומו, מה גם והתאגיד גילה את דעתו כי הוא לא עומד על דרישת העירייה והוא גיבש תחתיה דרישה משלו.

ו. טענת העירייה, ולפיה דרישתה מאפשרת גביית היטל מהעוררות בסכום גבוה יותר מדרישת התאגיד, אינה שיקול לגיטימי ומכל מקום אין בה להקנות למשיבה סמכות אשר נשללה ממנה בדין.

ז. העובדה כי העוררות הגישו עררים על דרישת העירייה בהליך דנן אינה חוסמת טענת העדר סמכות עניינית, שכן העררים הוגשו בהתאם להוראות העירייה ובהעדר כל ברירה אחרת. יתרה מכך, על אף כי באופן פורמלי העוררות הן שיזמו את ההליך, בפועל העירייה היא שיזמה אותו, וזאת מעצם שיגור דרישת התשלום לעוררות. יוצא אפוא כי הגשת העררים אינה אלא מהלך של התנגדות, זאת ותו לא.

ד י ו ן :

סמכות העירייה להטיל ולגבות היטלי ביוב

15. סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), מקנה לרשות המקומית סמכות לפעול בתחום מערכת הביוב, בקובעו:

"רשות מקומית בלא תאגיד, רשאית, ועל פי הוראות מועצת רשות המים והביוב חייבת, להתקין ביוב, לשדרגו או להרחיבו בתחומה או בחלק ממנו, בעבור מי שנמצא בתחומה".

הפרק השלישי בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) הסדיר את סמכויותיה של הרשות המקומית להטיל היטלים ואגרות למימון מערכת המים והביוב, ומנגד זכות בעלי הנכסים להגשת ערר על הדרישה לתשלום היטל כאמור. בנדון נקבע בסעיף 17 לחוק כדלקמן:

"בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש

אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן: ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק עזר

לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או

קנייתו."

סעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) הקנה לראש הרשות המקומית סמכות לפנות לבעלי הנכסים בדרישה לתשלום היטל ביוב, בקובעו:

"ראש המועצה ימסור לבעלי הנכסים החייבים בהיטל, דרישת תשלום המפרטת את סכום ההיטל שבעל הנכס חייב בו, את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל לפי פרק זה, את מועד התשלום, את זכות הערר וכן פרטים נוספים שנקבעו בחוק עזר של הרשות המקומית או בתקנות".

סעיף 30 לחוק הסדיר הגשת ערר על דרישה לתשלום היטל ביוב שנשלחה בהתאם לסעיף 28, בקובעו:

"בעל נכס הרואה עצמו נפגע על ידי דרישת תשלום לפי סעיף 28, רשאי, תוך 30 יום מיום שנמסרה לו הדרישה, לערור עליה לפני ועדת הערר. הועדה רשאית לאשר את דרישת התשלום, בשינויים או בלי שינויים, או לבטלה; יושב ראש הועדה רשאי להאריך את המועד להגשת הערר עד ליום ה-60 מיום שנמסרה דרישת התשלום הנדונה, אם ראה טעמים סבירים לכך".

יצוין כי במקרה דנן דרישת העירייה נשלחה לעוררות מכוח סעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) והעררים בהליך דנן הוגשו בהתאם לסעיף 30 לחוק.

תחלואי המצב הקודם ושינוי החקיקה

16. בעקבות כשלים שהתגלו בטיפול הרשויות המקומיות במשק המים והביוב, ביקש המחוקק לשנות את המצב הקיים ולהעביר את זכויותיהן , סמכויותיהן וחובותיהן בתחום הנ''ל לידי תאגידי מים וביוב אשר יוקמו על פי חוק. לצורך כך, נחקק חוק תאגידי המים ובדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כדלקמן:

"..... הפעילות בתחום משק המים והביוב ברשויות המקומיות הושפעה במידה רבה מסדרי העדיפויות של השלטון המקומי וממצבו הכספי. כתוצאה מכך, במשך הזמן נוצר מצב שבו השירות הניתן במספר רב של רשויות מקומיות בארץ בתחום המים והביוב לוקה בבעיות רבות.... ..

השינוי המהותי הדרוש והמוצע בהצעת חוק זו הוא הקמת תאגידי מים וביוב עירוניים או רב עירוניים באופן שיביא להפרדה מוחלטת של משק המים והביוב העירוני מיתר השירותים העירוניים, יאפשר טיפול בבעיות המימון והנטל הפיננסי שנוצרו, יאפשר התייחסות ארוכת טווח לתשתיות המים והביוב, ויפתור את מרבית הבעיות שפורטו לעיל.

בחמש השנים האחרונות קיבלה הממשלה כמה החלטות ובהן נקבע המבנה הרצוי להפעלת משקי המים והביוב ברשויות המקומיות במסגרת של תאגידים עסקיים מפותחים. הסדרת הענף במבנה עסקי המבוסס על תאגידים נפרדים מחייבת חקיקת חוק אשר יאפשר העברת זכויות, חובות וסמכויות לתאגידים שיוקמו ויסדירו את הפיקוח על תאגידים אלו ואת מערכת היחסים בין הגורמים השונים הקשורים לאספקת השירותים" (שם, ה"ח תש"ס מס' 2823, עמ' 20)(ההדגשה אינה במקור – חברי הוועדה).

כמו כן, בסעיף 1 (א) לחוק תאגידי המים הוגדרו מטרות החוק, לרבות שלוש אלה:

"1. להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים ובלא

הפלייה, בתחום שירותי המים והביוב;

2. להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים;

.............

4. להביא לניהול עסקי, מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב ברשויות המקומיות;"

17. סעיף 8 לחוק תאגידי המים הסדיר את העברת עובדי הרשויות המקומיות העוסקים במשק המים והביוב לתאגידי המים, וסעיפים 9-11 לחוק הסדירו העברת הזכויות, הסמכויות וההתחייבויות של הרשות המקומית ביחס למשק המים והביוב, לידי תאגיד המים, וזאת כנגד קבלת תמורה מלאה עבור כל אלה. בנדון יובהר כי שלוש פנים לתמורה הנ"ל, האחת, הקצאת חלק ממניות התאגיד על שם הרשות המקומית, השנייה, רישום הלוואת בעלים בספרי התאגיד על שם הרשות המקומית והשלישית מענקי תאגוד של הממשלה.

18. בהמשך, ביום 15.7.09 נכנס לתוקפו חוק ההתייעלות אשר ביטל את הפרק השלישי בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), אשר כזכור מקנה סמכויות לרשות המקומית להטיל ולגבות היטלי ביוב, ומנגד זכותם של בעלי הנכסים להשיג על אותם היטלים באמצעות הגשת ערר בפני ועדת ערר לענייני ביוב. כמו כן חוק ההתייעלות קבע הוראות מעבר, אליהן נתייחס ביתר הרחבה בהמשך.

נוסח ופרשנות הוראות החוק הרלוונטיות

19. עיקר המחלוקת בין הצדדים הינה לעניין פרשנות סעיפים 12 ו – 139 לחוק תאגידי המים וסעיף 76(ג) לחוק ההתייעלות. נצטט אפוא הוראות החוק הנ"ל.

בסעיף 12 לחוק תאגידי המים, ואשר כותרתו "תביעות ועילות", נקבע כדלקמן:

"א. כל תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או עסקאות כאמור בסעיפים 8 עד 11, וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה.

(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) ובדיני המחאת חיובים, רשאי הממונה להורות או לאשר כי לענין תביעות או עילות מסוימות, או סוגי תביעות ועילות, תבוא החברה במקום הרשות המקומית, ואולם אם קבע בית המשפט, לבקשת תובע או מבקש, כי הדבר פוגע פגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי בית המשפט לצוות כי הרשות המקומית תמשיך להיות צד לתביעה יחד עם החברה".

בסעיף 139 לחוק תאגידי המים, ואשר כותרתו "ביטול סמכויות הרשות המקומית", נקבע כדלקמן:

(א) החל ביום תחילת פעילות החברה (תאגיד מים – חברי הוועדה) ......תהיה

כל אחת מן הרשויות המקומיות שבתחום החברה (להלן – הרשות המקומית) משוחררת מחובותיה לאספקת שירותי מים ושירותי ביוב וכן מחובותיה לביצוע פעילות נוספת שהיא העבירה לחברה, ויינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין בכל הנוגע לאספקתם ולהטלה ולגביה של תשלומי חובה בקשר אליהם; ואולם אין בכך כדי לגרוע מחובות הרשות המקומית כבעלת מניות בחברה.

(א1) החל ביום המעבר, יהיה ספק שירותי הביוב (לרבות רשות מקומית – חברי הוועדה) משוחרר מחובותיו למתן שירותי הולכה וטיפול ויינטלו ממנו סמכויותיו על פי כל דין בכל הנוגע למתן שירותים אלה; ואולם אין בכך כדי לגרוע מחובות ספק שירותי הביוב כבעל מניות בחברת ביוב.

(ב) בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(א1), הרשות המקומית או ספק שירותי הביוב לא יפעלו, לענין אספקת שירותי מים ושירותי ביוב ולענין שהעבירו לחברה או לחברת ביוב, לפי העניין, כאמור בהוראות החוקים האלה ובתקנות ובחוקי העזר שהותקנו מכוחם, לפי הענין:

.......

4. חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962. "

סעיף 75(2) לחוק ההתייעלות ביטל את סמכויות הרשות המקומית להטיל ולגבות היטלי ביוב בהתאם לפרק השלישי בחוק הרשויות המקומית (ביוב), ולאחריו נקבעה בסעיף 76(ג) לחוק הוראת מעבר, כדלקמן:

"הוראות הפרק השלישי לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), כנוסחו לפני ביטולו כאמור בסעיף 75(2) לחוק זה, ימשיכו לחול לאחר תחילתו של חוק זה על רשות מקומית, למעט ההוראות לעניין קביעת אגרות והיטלים בחוקי עזר, וזאת עד שיתקיים לגביה המפורט להלן, לפי העניין:

1. לגבי רשות מקומית בלא תאגיד – נכנסו לתוקפם התעריפים שקבעה מועצת רשות המים והביוב לגבי אותה רשות מקומית לפי סעיף 15א(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), כנוסחו בסעיף 75(1) לחוק זה, ואולם הוראות הפרק השלישי האמור בנוגע להגשת ערר או ערעור בשל דרישת תשלום שנשלחה לצרכן לפני מועד כניסתם לתוקף של תעריפים אלה ובנוגע להליכים בקשר לערר או לערעור שכאמור.

2. לגבי איגוד ערים למים או ביוב – נכנסו לתוקפם תעריפים שקבעה מועצת רשות המים והביוב, לגבי אותו איגוד ערים לפי סעיף 18(ב)(3) לחוק איגודי ערים, כנוסחו בסעיף 71(4)(ב) לחוק זה, ואולם הוראות הפרק השלישי האמור בנוגע להגשת ערר או ערעור, ימשיכו לחול לגבי אותה רשות מקומית בנוגע להגשת ערר או ערעור בשל דרישות תשלום שנשלחה לצרכן לפני מועד כניסתם לתוקף של תעריפים אלה, ובנוגע להליכים בקשר לערר או לערעור כאמור.

3. לגבי רשות מקומית אחרת – חלות לגביה הוראות סעיף 139(ב) לחוק תאגידי מים וביוב".

יובהר כי במקרה דנן אין מדובר ב"רשות מקומית בלא תאגיד" או ב"איגוד ערים למים וביוב", עליהם חלות הוראות המעבר בסעיף 76(ג)(1) ו-(2) בהתאם, כמצוטט לעיל, אלא ברשות מקומית אשר בתחום סמכותה הוקם תאגיד מים, ולפיכך עסקינן ב''רשות מקומית אחרת'', עליה חלה הוראת סעיף 76(ג)(3) לחוק.

נשאלת אפוא השאלה, הכיצד מתיישב סעיף 12 לחוק תאגידי המים, לפיו, תביעה ועילת תביעה מטעם הרשות המקומית או נגדה שהיתה תלויה ועומדת טרם תחילת פעילות התאגיד, תוסיף לעמוד בתוקפה ''כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה'', עם האמור בסעיף 139(ב) לחוק, לפיו, הרשות המקומית לא תפעל בעניין שהעבירה לתאגיד המים, בין היתר כאמור בחוק הרשויות המקומיות (ביוב).

21. בנדון נבהיר שככל ודעתנו מגעת, טרם נדרש בית המשפט העליון לפרשנות הוראות החוק לעיל ולפיכך טרם נקבעה הלכה פסוקה מחייבת בנדון. יחד עם זאת, בתי המשפט המחוזי והשלום, כמו גם ועדות ערר לענייני ביוב, נדרשו לפרשנות סעיפי החוק הרלוונטיים, אף כי עמדתם אינה אחידה והתגלו ביניהם חילוקי דעות .

22. על מנת להתחקות אחר הפרשנות הנכונה של הוראות חוק תאגידי המים וחוק ההתייעלות לעיל, ראוי להזכיר שתי מושכלות יסוד בפרשנות החוק: האחת, החזקה ולפיה הוראת חוק צופה פני עתיד ולא חלה למפרע, והשנייה, פרשנות דבר חקיקה על פי תכלית החוק.

23. לעניין החזקה, לפיה דבר חקיקה צופה פני עתיד ואינו חל למפרע, נפסק ב- ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד י"ח (1) 295, 300) כי "חזקה על הוראת חוק שהיא מכוונת לעתיד לבוא ולא למפרע, אלא אם כן משתמעת הוראה למפרע במפורש או באופן ברור מן החוק". הלכה דומה נפסקה גם ב-ע"א 398/65 רימון נ' הנאמן לנכסי שפסלס, פושט רגל, פ"ד כ(1) 401, לפיה:

"הכלל הוא, שחוק אינו בר פועל למפרע, ומצוותו אינה פונה אלא כלפי העתיד. אך אין זה אלא כלל של פרשנות, היינו – מקום שהחוק עצמו אינו קובע את מרחב תחולתו, אם בפירוש ואם בכללה, מעמידים בתי המשפט את המחוקק בחזקה שלא התכוון לשלול מאדם זכות שכבר הייתה מוקנית לו לפני שיצא החוק" (שם עמ' 405).

באשר לטעמי החזקה לעיל, נפסק ב- דנ''א 3993/07 פקיד שומה ירושלים ואח' נ. איקאפוד בע''מ ואח' (פורסם בנבו)(להלן: ''פס''ד איקפאד''), כדלקמן:

''מעקרונות היסוד של השיטה נגזרות מספר חזקות ביחס לתכלית החקיקה, וביניהן החזקה כי תכלית החוק אינה מכוונת לתחולה רטרואקטיבית או רטרוספקטיבית של הנורמה החקיקתית. 'חזקה על כל חוק, כי הוא צופה פני העתיד ולא פני העבר...'..... טעמיה של חזקה זו נעוצים בהשקפה כי חקיקה למפרע נוגדת את עקרונות היסוד של השיטה, ואין להניח כי המחוקק ביקש להשיג תכלית העומדת בניגוד לעקרונות אלה. עקרון יסוד בשיטה הוא כי בני אדם מכלכלים צעדיהם על פי הנורמה השוררת בעת הרלבנטית, והיא זו המכוונת את פעולותיהם. החלת נורמה חדשה על פעולות שנעשו קודם להיכנסה לתוקף עלולה לגרום עוול ואי-צדק, שהרי החוק נועד לקבוע מה מותר ומה אסור, ולכוון בכך את הפעילות האנושית. לפיכך, מוחזקת חקיקה למפרע כחקיקה הפוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות, בעקרון שלטון מה מותר ומה אסור, ולכוון בכך את הפעילות האנושית. לפיכך, מוחזקת חקיקה למפרע כחקיקה הפוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות, בעקרון שלטון החוק, בוודאות המשפט ובבטחון הציבור בו, ובאמון הציבור במוסדות השלטון....... כך בתחום המשפט האזרחי ובתחום המשפט הציבורי, ועל אחת כמה וכמה – בדיני העונשין''(סע' 32 לפסה''ד).

סעיף 22 לחוק הפרשנות, תשמ"א – 1981 נותן גושפנקא נוספת לחזקה לעיל, בקובעו:

"ביטולו של דין אין כוחו יפה –

1....

2. להשפיע על פעולה קודמת של הדין המבוטל או על מה שנעשה לפיו;

3. להשפיע על זכות או חיוב שלפי הדין המבוטל".

אמנם נכון, בספרו של הנשיא (בדימוס) ברק "פרשנות המשפט-פרשנות החקיקה" כרך שני, נאמר כי אין בכוחו של סעיף 22 לחוק הפרשנות לשלול הוראת מעבר מיוחדת, ולעניין זה אין נפקא מינא באם מדובר בהוראה מפורשת או משתמעת, אולם, מוסיף המחבר וקובע כי הסעיף הנ''ל יוצר עיגון חקיקתי לחזקה כנגד חקיקה למפרע ובכך הוא מחזק אותה (שם עמ' 615).

24. באשר לפרשנות החוק באופן תכליתי, נאמר בספרו של הנשיא (בדימוס) ברק לעיל כדלקמן:

"כלל התכלית קובע, כי את לשון החקיקה יש לפרש באופן שיגשים את תכליתו. מבין המשמעויות (הלשוניות) השונות שהטקסט החקיקתי סובל (כיצירה לשונית) יש לבחור באותה משמעות (משפטית) המגשימה את התכלית המונחת ביסוד הטקסט החקיקתי. אם מספר משמעויות (לשוניות) מגשימות את תכליתו של הטקסט החקיקתי, יש לבחור באותו משמעות אשר יותר מכל משמעות אחרת מגשימה באופן המלא ביותר את תכליתה של החקיקה. זהו כלל התכלית, אשר מעמיד את התכלית ככלל הפרשני המרכזי. זוהי אמת המידה העיקרית על פיה ניתן מובן לטקסט משפטי. זהו כוכב הצפון של הפרשנות, והציר עליו היא סובבת. זהו 'עיקרון העל' של הפרשנות." (שם, עמ' 85).

כמו כן, בפס''ד איקאפוד לעיל, התייחס בית המשפט לשני כללי הפרשנות לעיל – החזקה כי החוק צופה פני עתיד ופרשנות החוק לפי תכליתו - ופסק באומרו:

''מעשה חקיקה עשוי לקבוע במפורש מהי חלותו מבחינת הזמן. בהעדר נורמה חוקתית המסדירה ברמה החוקתית את חלותה בזמן של הנורמה החקיקתית, חופשי המחוקק להסדיר את ענין חלות החוק מבחינת הזמן, ואף לקבוע כי הוא יחול רטרוספקטיבית ......... גם במצבים שבהם לא נקבע בחוק במפורש כי הוא יחול באופן רטרוספקטיבי, מסקנה זו עשויה להשתמע מהוראות החוק; התשובה לשאלה אם אכן משתמעת כוונה כזו נקבעת על פי פרשנות החוק, בהתאם לכללי הפרשנות המקובלים. בעזרת כללי הפרשנות, נקבע היקף הפרישה של החוק, ובכלל זה היקף הפרישה מבחינת הזמן. כלל הפרשנות הבסיסי הוא כי את לשון החוק יש לפרש על פי תכליתו; בהעדר הוראה מפורשת בחוק בענין זה, תחולת החוק מבחינת הזמן תיקבע על פי תכליתו. 'לחוק תהא אותה תחולה בזמן הנדרשת לשם הגשמת תכליתו. לשם כך יש לקבוע את תכליתו של החוק, ואת תקופת התחולה הדרושה להגשמתו'.....'' (שם, סע' 31 לפסה''ד)

מן הכלל אל הפרט.

25. פרשנות סעיף 12 לחוק תאגידי המים נדונה בשני הליכים שונים בבתי המשפט המחוזי, ובהם נחלקו הדעות.

בנדון נפסק ב-ע"א (חיפה) 50417-09-12 קהילת ציון אמריקאית נ' עיריית קרית אתא (פורסם בנבו)(להלן: ''פס''ד קהילת ציון''), כדלקמן:

"על דרך העיקרון, סבור אני כי צדק בית המשפט קמא בפרשנותו את הוראות החוק הרלונטיות, על פיה בנסיבות בהן הוטל היטל ביוב על ידי העירייה לפני יום תחילת פעילותו של התאגיד, כי אז הדין החל הינו הדין שקדם לחקיקת חוק תאגידי המים, וזאת החל מכוח הוראות סעיף 12 הנ"ל

..........

במובן זה, אם כן, יש לדעתי לקבוע , על דרך העיקרון, כי במקום שהודעות החיוב בגין היטלי הביוב הוצאו על ידי הרשות לפני יום תחילת פעילות התאגיד, כי אז הסמכות להידרש להשגה וערר עליהן נתונה עדיין לוועדת הערר הפועלת מכוח סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות ביוב". (שם סעיפים 13, 14 לפסק הדין).

עמדה שונה הביע בית המשפט ב-עת"מ (חיפה) 342/08 חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ נ' עיריית חיפה (פורסם בנבו)(להלן: ''פס''ד חב' נמלי ישראל''), ופסק באומרו:

"סעיף 12 לחוק תאגידי מים וביוב, אליו מפנה העירייה, אינו רלוונטי לענייננו. סעיף זה עוסק בתביעות שהיו תלויות ועומדות מטעם הרשות או נגדה 'בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להתקשרויות או עסקאות........ '.

דומני, כי דרישה לתשלום היטלים אינה נכללת בהגדרת 'תביעה' לפי הוראה זו. תכלית סעיף 12 הינה להסדיר את המשך ניהול ההליכים בתובענות שנוגעות להתקשרות עם קבלנים, מהנדסים, בעלי נכסים שבהם הוקמו תשתיות, פיצויים על נזקים וכדומה. תכלית הסעיף לא הייתה לצמצם את הוראת סעיף 139 לחוק שהעביר את סמכות הגבייה של דרישות ההיטל לתאגיד". (שם, סעיף 84 לפסק הדין).

26. בכל הכבוד, מקובלת עלינו עמדת בית המשפט בפס''ד קהילת ציון ואין אנו מסכימים למסקנה אליה הגיע בית המשפט בפס''ד חב' נמלי ישראל. להלן ננמק:

א. המונח "תביעה" שבסעיף 12 לחוק תאגידי המים, רחב דיו והוא כולל גם כן דרישה לתשלום היטל ביוב שהוציאה הרשות המקומית לבעלי הנכסים. בנדון יובהר כי אין בחוק תאגידי המים, בחוק ההתייעלות, בחוק הפרשנות ובפקודת הפרשנות הגדרה למונח "תביעה" ולפיכך פנינו למילון אבן שושן, לפיו, משמעות הפועל "תבע" היא "דרש, ביקש בתוקף ממישהו שימלא את התחייבותו או שייתן את המגיע ממנו וכו'". הנה אם כן, דרישה לתשלום היטל ביוב עונה אף היא להגדרת המונח "תביעה".

ב. סעיף 12 לחוק תאגידי המים חל לא רק על כל תביעה ''בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או עסקאות כאמור בסעיפים 8 עד 11'' (נוסח אשר לטעמנו רחב דיו להכיל דרישה לתשלום היטל ביוב), אלא גם כן על ''כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן''. הואיל ודרישת העירייה לתשלום היטל ביוב יוצרת עילת תביעה, אזי גם מטעם זה יש להחיל עליה את הוראת סעיף 12 לחוק.

ג. עמדת בית המשפט בפס''ד קהילת ציון ביחס לפרשנות סעיף 12 לחוק תאגידי המים מגשימה את החזקה, לפיה, החוק אינו חל למפרע, אלא הוא צופה פני עתיד. אם תאמר אחרת, משמעות הדבר תהיה שלילת זכות/תביעה/עילת תביעה שנוצרו כדין על סמך תחולה רטרואקטיבית של הוראת דין חדשה.

27. יתירה מכך, אנו בדעה כי פרשנות סעיף 12 (א) לחוק תאגידי המים, כאמור לעיל, מגשימה את תכליתו של החוק, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בפרוטוקול ישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת מיום 8.5.00, ואשר דנה בהצעת החוק.

בנדון נבהיר תחילה כי במסגרת הצעת חוק תאגידי המים נכללה הוראת סעיף 10(ב), ואשר הושמטה מנוסח החוק המאושר, ובה נקבע כדלקמן:

"כל דרישת תשלום שהוציאה הרשות המקומית או שהייתה זכאית להוציא לפני יום תחילת פעילות החברה לפי כל דין בשל מתן שירותי מים וביוב, שטרם נפרעה ביום האמור תיפרע לחברה."

בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת מיום 8.5.00 נידונו סעיפים 10(ב) ו-12 להצעת חוק תאגידי המים ומפרוטוקול הדיון של הוועדה ניתן להתחקות אחר תכלית המחוקק ובהתאם לכך לפרש נכונה את החוק.

להלן נצטט דברי המשתתפים בדיון בוועדת הכנסת ביחס לסעיף 10(ב) להצעת החוק:

"מלכה אנגלסמן (יועצת משפטית של התאחדות הקבלנים והבונים – חברי הוועדה):

זה ברור לי. אני אומרת שלגבי אותה המחאת זכות, שיישמרו כל הדינים שחלים על דרישת התשלום המקורית, שתהיה הוראה ברורה בענין זה. בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) ישנן כל מיני הגדלות לגבי דרישות תשלום. אני אומרת שצריך להכפיף את הדרישה פה לכל הדינים החלים היום לענין אותה דרישה בחוק הקיים". (ההדגשה הראשונה במקור, ההדגשה השניה הוספה – חברי הוועדה).

ובהמשך:

"חנה פרנקל (לשכה משפטית, משרד האוצר – חברי הוועדה):

לא. בענין דרישות תשלום, הרשות המקומית צריכה להעביר את אותם כספים לחברה, כל מה שהיא עוברת עד אותו יום קובע. זה רק מעבר של כספים. עד היום הקובע זו אותה מטריית דינים שחלה על הרשות המקומית".(ההדגשה הראשונה במקור וההדגשה השניה הוספה – חברי הוועדה).

ובהמשך:

"היו"ר אברהם פורז (ח"כ פורז, יו"ר וועדת הכלכלה של הכנסת – חברי הוועדה):

אבל מי גובה? מי אחראי על הגביה?

מלכה אנגלסמן:

הוויכוח של החייב ימשיך להיות מול הרשות המקומית ולא מול החברה? זה לא כל כך ברור.

חנה פרנקל:

כן. אם זה מתייחס לדרישות תשלום על – פי שוברים שהוצאו עד יום תחילת החברה" (ההדגשות במקור – חברי הוועדה).

להלן ציטוטים מפרוטוקול ישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת בעקבות הפניית מי מחברי הוועדה לסעיף 12 להצעת חוק תאגידי המים:

"היו"ר אברהם פורז:

לדעתי זה סעיף רטרואקטיבי (ס"ק 10(ב) – חברי הוועדה). שכל חוב של העבר עובר לחברה, גם אם הוא היה ל – 10 שנים קודם.

חנה פרנקל:

אי אפשר לקרוא את סעיף 10(ב) בלי לקרוא את סעיף 12. אם קוראים יחד עם סעיף 12, סעיף 10(ב) מקבל פרשנות נקודתית קצרה של דרישת תשלום".(ההדגשות במקור – חברי הוועדה).

בהמשך, עו"ד חנה פרנקל קראה את נוסח סעיף 12(א) להצעת חוק תאגידי המים ובין חברי הוועדה התפתח דיון, כמצוטט להלן:

"חנה פרנקל:

...........

המשמעות של דרישת תשלום, אולי זה לא רק השובר הצר. זה כל מה שכבר יצא. לרוב זה יהיה אותם שוברים של מים וביוב שמול הצרכנים. אבל כל מה שכבר יצא כבקשה לתשלום.

היו"ר אבהרם פורז:

הכוונה היא שעד תאריך מסויים הרשות המקומית ניהלה את משק המים והביוב, היא הוציאה את כל ההוצאות והיא היתה זכאית גם לכל ההכנסות עד לאותה תקופה. מתאריך מסויים ואילך הכל עבר: הזכות לגבות והחובה לשלם. אבל זה לא מה שכתוב פה. המילה 'תביעה' היא לא נכונה.

להערכתי צריך לנסח סעיף שאומר שכל החובות והתחייבויות בקשר למשק המים עד להקמת החברה יישארו ברשות המקומית; ומהקמתה – יהיו בידי החברה. מה זה 'תביעה'? כשמגיע לי כסף ממך על מים שצרכת, זה תביעה?" (ההדגשה במקור – חברי הוועדה).

ובהמשך:

"חנה פרנקל:

יש את התאריך הקובע, שהוא יום תחילת כינון החברה, אותו יום שהיא מתחילה לפעול. כל התביעות, כל העילות הפוטנציאליות, שאירעו בגין אירועים שאירעו עד יום תחילת הפעילות – הם באחריות הרשות המקומית.

איתי בנדלר (יועצת משפטית – חברי הוועדה):

לרבות דרישות תשלום.

חנה פרנקל:

דרישות תשלום? יכול להיות. ההתייחסות היתה לרוב לצרכנים. הם מקבלים דרישות תשלום. הרוב משלמים במקום ובזמן אבל יש אחוז מסויים שמשלם שנים אחר-כך. אמרנו שייגלמו – זה הכל הרי עניין של תימחור – כל דרישות התשלום שהוצאו עד יום תחילת החברה יילכו לרשות המקומית, זה בכספים שלה. אבל יכול להיות שיש אחוז מסויים, שמתורגם לאיזה סכום כסף, שעדיין לא נפרע, לא הגיע לידי הרשות המקומית. אותו סכום כסף יבוא לחברה" (ההדגשות אינן במקור – חברי הוועדה).

חשוב מכל, בהקשר להוראת סעיף 12(א) להצעת חוק תאגידי המים ולקראת תום הדיון בנוסח הסעיף, נאמרו הדברים הבאים:

"היו"ר אברהם פורז:

אני מציע לכם, כדי שלא יהיה בלגן, שאנחנו נקבע את המועד הקובע. כל חוב שנולד בעבר יהיה שייך לעיריה, העיריה תיגבה אותו והוא ייכנס לקופתה; ואילו כל חוב מאותו מועד ואילך יילך לתאגיד. אין בעיה שהעיריה תעשה עם הגוף הזה הסכם שהוא יהיה קבלן הביצוע, שהחברה תיגבה עבור העיריה.......

חנה פרנקל:

שיהיה משהו קטגורי, כל התביעות, כל העילות, כולל דרישות תשלום, ולא חשוב מועד הפרעון.

איתי בנדלר:

וגם לא חשוב מתי הוציאו את הדרישה או הגישו את התביעה.

חנה פרנקל:

זה לא חשוב, ובלבד שהיא נולדה עד אותו יום.

........

היו"ר אברהם פורז:

החוק, אגב, לא משתנה. הזכות המהותית של הרשות המקומית מול התאגיד לא משתנה. השאלה עכשיו היא רק מי גובה את הכסף, מול מי" (ההדגשות במקור – חברי הוועדה).

28. העובדה כי המחוקק השמיט מהנוסח המאושר של חוק תאגידי המים את הוראת ס''ק 10(ב) להצעת החוק, מחזקת את המסקנה אליה הגענו, לפיה, המחוקק לא התכוון להעניק לתאגיד המים את הזכות לגבות דרישה לתשלום היטל ביוב אשר הוציאה הרשות המקומית, טרם תחילת פעילות התאגיד.

יתירה מכך, לאור מכלול הציטוטים לעיל מפרוטוקול ועדת הכלכלה של הכנסת אשר דנה בנוסח סע' 10ב) ו-12(א) להצעת חוק תאגידי המים, עולה ומתחייבת המסקנה כי לא היתה למחוקק כל כוונה להחיל באופן רטרואקטיבי את החוק על תביעות ודרישות של העיריה אשר נולדו בטרם החל תאגיד המים את פעילותו, אלא המטרה היתה להבטיח כי חוב אשר נולד בעבר טרם תחילת פעילות תאגיד המים, יהיה שייך לעירייה, היא תהיה רשאית לגבות אותו והוא ייכנס לקופתה.

29. קושי נוסף מקבלת עמדת העוררות ותאגיד המים ביחס לסמכות העיריה לגבות את היטל הביוב נשוא ההליך, נובע מהוראת סעיף 12(ב) לחוק תאגידי המים, בו נקבע חריג לכלל שבסעיף 12 (א), כדלקמן:

"על אף האמור בסעיף קטן (א) ובדיני המחאת חיובים, רשאי הממונה להורות או לאשר כי לענין תביעות או עילות מסוימות, או סוגי תביעות ועילות, תבוא החברה במקום הרשות המקומית, ואולם אם קבע בית המשפט, לבקשת תובע או מבקש, כי הדבר פוגע פגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי בית המשפט לצוות כי הרשות המקומית תמשיך להיות צד לתביעה יחד עם החברה".

אין כל טענה, מקל וחומר הוכחה, כאילו תאגיד המים קיבל אישור הממונה לבוא בנעליה של העירייה ביחס להיטל הביוב נשוא ההליך, והרי לך טעם נוסף לדחיית עמדתו בנדון.

30. סעיף 76(ג) לחוק ההתייעלות הנו הוראת מעבר אשר באמצעותה ביקש המחוקק להסדיר את המצב המשפטי בתקופת הדמדומים שלאחר ביטול הפרק השלישי בחוק הרשויות המקומיות (ביוב). בנדון נקבע כי הדין הקודם ימשיך לחול לאחר תחולת חוק ההתייעלות, ולענייננו, הואיל ומדובר ב-''רשות מקומית אחרת'' כאמור בס''ק 76(ג)(3) לחוק, אזי הוא ימשיך לחול עד לקיום האמור בס''ק 139(ב) לחוק תאגידי המים.

מסעיף 139(ב) לחוק תאגידי המים עולה כי הרשות המקומית תפסיק לפעול בעניינים אשר הועברו לטיפולו של תאגיד המים, בין היתר מכוח חוק הרשויות המקומיות (ביוב).

31. אנו בדעה כי בהעדר הוראה מפורשת או משתמעת בס"ק 139(ב) לחוק תאגידי המים, לפיה הוא חל באופן רטרואקטיבי, אזי גם ביחס אליו יש להחיל את החזקה, לפיה הוא צופה פני העתיד ואינו חל באופן רטרואקטיבי. בהתאם לכך, על הפעולות שבהן נקטה הרשות המקומית על פי הדין הקודם, לרבות הוצאת דרישה לתשלום היטל ביוב, ימשיך לחול הפרק השלישי בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), לרבות ההתדיינות ביחס לאותה דרישה בפני ועדת הערר בענייני ביוב.

תימוכין לעמדה לעיל מצאנו בפסק דין קהילת ציון, בו נקבע "מסכים אני עם דעתו של בית משפט קמא כי הוראות סעיפים 139 לחוק תאגידי המים וסעיף 76 לחוק ההתייעלות הכלכלית לא באו לגרוע מחובתה וזכותה של העיריה להידרש להיטלים שהוטלו על ידה לפני תחילת פעילותו של התאגיד" (שם, עמוד 13 לפסק הדין).

גם ב-עמ"נ (תל אביב) 32515-04-12 עירית הרצליה נ' התעשייה הצבאית ואח' (פורסם בנבו), הביע בית המשפט עמדה דומה, ופסק באומרו:

"ניתן ליישב זאת עת נראה בסעיף 139(ב) ככזה הצופה פני עתיד, היינו כזה המתייחס לאספקת שירותי מים וביוב בעתיד ולא למצב שקדם להעברה שביחס אליה נותרת עילת התביעה בדיוק כמו זו שהיתה קיימת בעבר, ולכן גם נותרת האפשרות לפנות לוועדת הערר על מנת שתבחן אותה כפי סמכותה בפרק השלישי לחוק הביוב בדומה למה שסברה הוועדה במקרה דנן ביחס לדרישות שהוצאו קודם להעברת הזכויות לתאגיד. דרך זו, בה ועדת הערר ממשיכה לפעול ביחס לחיובים/עילות שקדמו להקמת התאגיד נלמדת גם מע"א (חיפה) 50147-09-12 קהילת ציון אמריקאית נ' עיריית קריית אתא (23.3.2013).

מכאן, שאין מניעה לדון בעילות תביעה שקדמו להקמת התאגיד בפני ועדת הערר לה הסמכות לבחון את דרישת תשלום ההיטל על פי הפרק השלישי לחוק הביוב" (שם, סעיף 25 בפסק הדין).

תימוכין נוספים לעמדה לעיל מצאנו בהחלטה שניתנה ב - רע"א (חיפה) 31925-02-11 עירית קרית אתא נ' א.א. אנור פיתוח ונכסים בע"מ (פורסם בנבו), בו נפסק כדלקמן:

"הוראת המעבר לא קבעה את סמכות ועדת הערר עד חלות סעיף 139 (א), אלא עד חלות סעיף 139 (ב) דווקא. מה ההבדל בין המועדים האלה? אין ספק, שהמועד בסעיף (ב) מאוחר למועד בסעיף (א). הפסקת הפעולה של הרשות המקומית לא תהיה לפני שתשוחרר מחובותיה עקב הקמת תאגיד המים והביוב. הפסקת הפעילות שעליה מדובר בסעיף (ב) תהיה או בעת הקמת תאגיד המם והביוב או אחר כך. בעוד סעיף (א) קובע מועד שהוא תחילת פעילות תאגיד המים והביוב, סעיף (ב) קובע מועד אחר, שאינו בהכרח מועד תחילת פעילות התאגיד, אלא מועד הפסקת פעילות הרשות המקומית, שאינו זהה למועד תחילת פעילות התאגיד. כאמור בסעיף 76 לחוק ההתייעלות הכלכלית, עד מועד הפסקת פעילות הרשות המקומית, ועדת הערר שרירה וקיימת ויש לה סמכות לדון.

.......בחינה של הוראות הסעיף מעלה שהמחוקק הבין, שהמציאות היא שהעברת הפעילות אינה חדה וחלקה ונעשית ביום תחילת פעילות תאגיד המים והביוב, אלא שיש תקופת תפר, שבה הרשות המקומית אמנם משוחררת מחובותיה ומסמכויותיה, כאמור בסעיף 139 (א), אבל ממשיכה לפעול כדי שלא יוותר חלל ריק, משום שתאגיד המים והביוב עוד לא החל לפעול בצורה מלאה. למרות שהסמכות הפורמלית מצויה בידי תאגיד המים והביוב, המחוקק מצא לנכון להותיר את סמכויות הועדות כלפי הרשות המקומית, כל עוד הרשות המקומית היא הפועלת בענינים אלה. יש לכבד הכרעה זו של המחוקק, שסמכות ועדת הערר תהיה עד שהרשות המקומית תפסיק לפעול. כל עוד הרשות המקומית פועלת, פועלת גם ועדת הערר בצידה. זו הכרעת המחוקק" (שם, סעיפים 5-6 להחלטה).

בהתאם למצוטט לעיל, הגיע בית המשפט שם למסקנה כי ככל ודרישת הרשות המקומית לתשלום היטל ביוב יצאה במהלך התקופה שהיא המשיכה לפעול על פי הסמכויות המוקנות לה בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), אזי על אותה דרישה ימשיך לחול הפרק השלישי לחוק הנ"ל ובהתאם לכך לוועדת הערר סמכות לדון ולהכריע בערר שהוגש על אותה דרישה.

32. לא זאת אלא זאת, פרשנות סעיף 139(ב) לחוק תאגידי המים כצופה פני עתיד מתיישבת עם עיקרון הפרשנות התכליתית, עליה למדנו מפרוטוקול ועדת הכלכלה של הכנסת, כמצוטט לעיל, מה גם והוראת המעבר שבסעיף 76(ג) לחוק ההתייעלות מפנה לסעיף 139(ב) לחוק תאגידי המים, ולפיכך ראוי לפרשה על פי אותה תכלית.

לפני סיום:

33. קראנו בעיון רב את חוו''ד היועץ המשפטי, ובכל הכבוד, איננו תמימי דעים עם המסקנה אליה הגיע. למותר לציין כי חווה''ד הנ''ל אינה מחייבת את בית המשפט, מה גם והיא לא התקבלה על בתי המשפט שדנו בסוגייה.

34. לא בכדי נמנעו לדון ולהכריע בטענות העירייה ותאגיד המים ביחס להוראות הסכם המייסדים והסכם הגבייה שנחתמו ביניהם. אנו בדעה כי מלאכת הפרשנות של הוראות החוק, לא נקבעת בהתאם להסכמים שנערכו בין מי מהצדדים ומכל מקום, פורום זה אינו הפורום הראוי לבירור הוראות ההסכמים הנ''ל, מה גם והטיעון בנדון לא מוצה.

סוף דבר:

35. כזכור, במקרה דנן, העירייה ביצעה עבודות ביוב והוציאה לכל אחת מהעוררות דרישה לתשלום היטל ביוב בגינן וזאת בטרם העברת פעילותה בתחום משק המים והביוב לתאגיד המים. כמו כן, שניים מתוך העררים הוגשו לפני תחילת פעילות תאגיד המים ויתר העררים הוגשו לאחר אותו מועד אך בעקבות הסכמת העיריה לדחיית מועד הגשתם.

בנסיבות כמתואר לעיל, ובכפוף לבירור טענות העוררות לגופן, העיריה זכאית לגבות את היטלי הביוב מהעוררות. כמו כן, כתוצאה מתחייבת, ועדה זו מוסמכת לדון ולהכריע בעררים נגד אותן דרישות.

עוררות 1-4 (ביחד ולחוד), עוררת 5 ותאגיד המים "מי כרמל", ישלמו למשיבה, באמצעות בא כוחה, הוצאות משפט בסך של 15,000 ₪ לכל קבוצה וזאת עד ליום 31.12.17, שאם לא כן יישא הסכום הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

36. אנו קובעים דיון מקדמי בערר וזאת ליום 22.2.18 בשעה 09.30.

37. המזכירות תמציא החלטה זו לב''כ בעלי הדין ולב''כ תאגיד מי כרמל. כמו כן, המזכירות תמציא החלטתנו זו לפרקליטות מחוז חיפה ולרשות המים.

ניתנה היום, ט"ו כסלו תשע"ח, 03 דצמבר 2017, בהעדר הצדדים.