עניינה של תביעה זו בדרישת התובעים לחייב את הנתבעת בתשלום סך של 931,786 ₪.

רקע כללי,

1. התובע מס' 1 הינו עזבונו של המנוח מר עפו פאעור (להלן: "המנוח"), והתובעת מספר 2, הינה אלמנתו ויורשתו היחידה והבלעדית.
2. בעבר המנוח כיהן כיו"ר המועצה המקומית שעב (להלן: "הנתבעת"), זאת למשך מספר שנים. בשנת 1994, הוגש כנגד המנוח כתב אישום בבית משפט השלום בחיפה שבגדרו יוחסו לו עבירות של שוחד, קבלת דבר במרמה, שיבוש מהלכי משפט, מרמה והפרת אמונים ועוד עבירות נוספות. תיק זה התנהל בבית משפט במשך שנים, עד אשר הודיעה הפרקליטות על חזרתה מהאישומים . בעקבות כך, בהכרעת הדין שניתנה ביום 10/7/2000 המנוח זוכה מכל אשמה.
3. ביום 21/3/2001, המנוח פנה בכתב לגזבר הנתבעת וביקש לקבל החזר למלוא הוצאות הגנתו בניהול ההליך הפלילי. בעקבות פניה זו, מליאת המועצה התכנסה ביום 4/5/2001 והחליטה על הקמת ועדה מיוחדת לבחינת בקשתו של המנוח. בו ביום, כפי שעולה מפרוטוקול הישיבה, ועדה זו התכנסה והמליצה: " הועדה ממליצה בפני המועצה לדון ולהחליט בבקשת ראש המועצה עפ"י חוק". זה היה לשון דבריה של הועדה שהונחו מידית, באותו היום, בפני מליאת המועצה אשר החליטה :" חברי המועצה הסכימו פה אחד להמלצת הועדה בעניין בקשת ראש המועצה".
4. לאחר שניתנה החלטת מליאת המועצה, ענין זה הופנה להתייחסותו של הממונה על המחוז במשרד הפנים. לפני מתן עמדתו התבקשה חו"ד של היועמ"ש של משרד הפנים שחיווה את דעתו ביום 17.12.02 כדלקמן:

"1. לאחר עיון בכל החומר שהובא בענין הנדון, לרבות כתב האישום, הכרעת הדין , הסכמי שכר טרחה, פרוטוקול דיוני הועדה והמועצה, סקירתו של יועמ"ש הרשות ובתיאום עם עורך דין לאה ענתבי, סגן בכיר ליועצת המשפטית של משרד הפנים עמדתנו כי יש מקום לאשר החזר הוצאות משפט למר עפו פעאור, לשעבר ראש המועצה המקומית שעב ובכפוף לתנאים שיפורטו בהמשך, זאת לאור קיומו של קשר סיבתי בין המעשים עליהם הובא הנבחר לדין לבין מילוי תפקידו".

"7. מהאמור עולה כי אין כל החלטה פוזטיבית בדבר אישור סכום מסויים כהוצאות משפטיות לא על ידי הועדה ולא על ידי המועצה. לפיכך על הועדה והמועצה להתכנס בשנית על מנת לדון בבקשתו של הנבחר בהסתמך על חוות דעת היועץ המשפטי עורך דין שחאדה בהסתמך על אמות המידה שנקבעו בבג"צ גרמן."

"8. למרות האמור לעיל לאחר שעיינו בכל המסמכים שהועברו אנו בדעה כי לא ניתן יהיה לאשר סכום סביר הוצאות משפטיות מעל סכום השווה בשקלים ל- 101,790 כולל מע"מ".

עוד צויין בסעיף 9 לחוות הדעת כדלקמן:

"למען הסר כל ספק, מובהר בזה כי אין לשלם הסכום המפורט בסעיף 7 שלעיל אלא רק לאחר שהועדה והרשות יתכנסו בשנית וידונו בצורה עניניית ויסודית בבקשתו של מר עפו פאעור ויחליט על סכום ההוצאה הממולץ על ידם בהסתמך על חוות דעת זו. לאחר מכן על הממונה על המחוז יהא לאשר את הסכום".

1. חו"ד זו הועברה לעיונו של סגן הממונה (מר עמאר עפיף), שכתב במכתבו מיום 16.1.03 אותו הפנה לראש לנתבעת כדלקמן:

"בהתאם לחו"ד היועץ המשפטי של המשרד במכתבו מש 7449-02, מתאריך 17.12.02 הנני מאשר החזר חלקי מדרישתו של מר עפו פאעור סך של 101,790 דולר (כולל מע"מ). זאת לאחר בחינת כל הנתונים שהוציא בדרישתו להחזר הוצאות משפטיות תוך שיקולים ענייניים" ( להלן : "ההחלטה").

1. הזמן נקף והנתבעת לא ראתה לקיים אחר החלטת הממונה (להלן: "ההליך הראשון") , משכך, הוגשה התביעה שבפני.
2. זו בעצם המסכת העובדתית שאינה שנויה במחלוקת ואשר עמדה ביסוד התביעה בפתיחת ההליך, אולם מאז גם חלה התפתחות עובדתית אותה אסקור להלן.
3. בדיון הראשון שהתקיים בפניי ביום 6.2.11 הצעתי לנתבעת כי מליאתה תתכנס תקים ועדה לבחינת דרישת המנוח, ולאחר מכן המלצתה תובא בשנית בפני מליאת המועצה והממונה על המחוז או מי שהוסמך מטעמו. המלצתי זו ניתנה במטרה לחסוך בזמנם של כל המעורבים, לאור דברי היועמ"ש שלעיל, כן לאחר שעיינתי בכל המסמכים וביחוד פרוטוקולי הועדה ומועצת הנתבעת.
4. אכן הנתבעת שעתה להמלצתי והקימה ועדה מיוחדת לבחינת בקשת המנוח שהתכנסה ביום 28.2.11. בפתח ישיבתה היועמ"ש של הנתבעת סקר בהרחבה והציג בפירוט רב את מלוא הנתונים, העובדות וההתפתחויות בפני חברי הועדה. לאחר קיום דיון הוחלט בזו הלשון:

"לאחר דיון מעמיק ויסודי ומייגע ועיון בכל החומר הן המקצועי והן המשפטי ולאחר בחינת כל הנתונים הן מטעם משרד הפנים, מטעם היועמ"ש של משרד הפנים ולאור מכתבו של סגן הממונה על המחוז מר עפיף עמאר מיום 16.1.03 אשר מאשר החזר חלקי על סך 101790 דולר כולל מע"מ, תוך התחשבות במצבה הכספי של המועצה וללא חריגה או סירוב לקיים את הוראותיו של בית המשפט, הועדה ממליצה בפני מליאת המועצה להחזר תשלום ע"ס 101790 דולר כולל מע"מ.

ההמלצה הנ"ל תובא בפני מליאת המועצה ולאחר מכן לאישור משרד הפנים."

1. מליאת המועצה התכנסה ביום 8.3.11 ועל סדר יומה, בין היתר, בחינת בקשתו של המנוח להחזר הוצאות. לאחר הצגת העניין ושמיעת עמדות חלק מהמשתתפים, הוחלט לאמץ ולאשר את החלטה הועדה.
2. כאן הכל נעצר. מאז ועד לרגע זה, הנתבעת ממשיכה בסירובה לשלם ואף אינה משתפת פעולה בהעברת הנושא בשנית לעיונו של הממונה על המחוז, דבר שהינו דרוש להשלמתו של הליך זה ( להלן: " ההליך השני") כפי שארחיב בהמשך הדברים.

המתווה הנורמטיבי,

1. סעיף 189 לצו המועצות המקומית, תשי"א-1950, כמו גם הוראת סע' 221 לפקודת העיריות, הסמיכו את שר הפנים לחייב אישית נבחר ציבור שהוציא או הרשה להוציא הוצאה שאינה חוקית מקופת הרשות. בתי המשפט במספר הזדמנויות עמדו על חשיבותן של הוראות אלו ועל החובה להפעלת הסמכות, דבר שמשרת את המנהל התקין ומאפשר הקפדה על הוצאת כספי הציבור באופן ענייני ולשמה של תכלית מותרת, (בג"ץ 1065/89 גולני ואח' נ' שיש ואח' פ"ד מה (1) 441, 448).

1. שאלת סמכות זו וישומה הגיעה לפתחו של בית המשפט בזיקה להחזרת הוצאות משפט ששולמו לנבחרי מועצות מקומיות. בית המשפט עמד על כך, כי באשר לעובדי מדינה הותוו כללים בנושא מימון או החזרת הוצאות משפט בהליכים משפטיים בהם עובדי המדינה מעורבים בעקבות תפקידם, ולא כך הדבר לעניין נבחרי ועובדי הרשויות המקומיות. מכאן, באה ההמלצה לגבש כללים לעניין מימון או החזרת ההוצאות שהוציאו עובדי או נבחרי הרשויות המקומיות בגין ניהול משפטים בהם הם מעורבים בעקבות תפקידם הציבורי, (בג"ץ 2937/91 יהודה טרייסטר נ' בני שליטא, ראש מועצה מקומית מנחמיה, מז (2) 758, 771).
2. בין היתר, בעקבות המלצה זו והעדר הסדרה חוקית לעניין החזר הוצאותיהם המשפטיות של נבחרי הציבור (בג"ץ 864/78 מזרחי נ' ראש עיריית ראשון לציון ל"ג(2) 828, 838), גובש ופורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים מספר 26/93 (להלן: "הנוהל"). בנוהל זה נקבע המתווה לבחינת ואישור בקשתו של נבחר הציבור להחזר הוצאות משפט כאשר:

"א. התנאי להשתתפות הוא קיומו של קשר סיבתי ישיר בין המעשה או המחדל כאמור לבין מילוי התפקיד שעליו הופקד חבר המועצה.". (סע' 5 לנוהל).

1. בסעיף 3 לנוהל זה נקבעה הפרוצדורה והגורמים המוסמכים לבחינת בקשה כגון זו. נקבע, כי בקשה להחזר או למימון תידון בפני ועדה הכוללת את ראש הרשות המקומית, גזבר הרשות, יו"ר ועדת הביקורת, היועץ המשפטי וחבר מועצה. כן צויין, כי המלצות הועדה תהיינה בכתב מנומקות תוך התייחסות לדעותיהם של המסתייגים. לאחר שהועדה תתכנס, תעיין ותחליט, היא תעביר את המלצתה למועצת הרשות שתבחן את הבקשה בהתחשב בהמלצתה של הועדה ותחליט אם לאשרה. לאחר שמועצת הרשות תחליט, אזי :

"עם קבלת החלטה, כאמור, על ידי מועצת הרשות המקומית, המועצה תעביר העתק מהחלטתה לממונה על המחוז במשרד הפנים (להלן: "הממונה") הממונה יודיע על החלטתו לאשר את ההחלטה או לדחותה או לאשרה בשינויים תוך 30 יום מקבלת ההודעה. החליט הממונה לאשר את ההחלטה או לאשרה בשינויים, הרשות המקומית תוודא קיומה של הקצבה תקציבית מתאימה לכיסוי המימון" (סע' 4 לנוהל).

בסיפא של סעיף 10ב' לנוהל נקבע:

"הסמכויות הנתונות לפי סעיף קטן זה לועדה תהיינה נתונות לפי הענין גם למועצה ולממונה או לנציגו".

אלה הם עיקרי ההוראות שבנוהל שלהם חשיבות בבואנו להכריע בסכסוך שהתגלע בין הצדדים לתיק.

תמצית סיכומי הצדדים;

1. בסיכומיהם התובעים הדגישו כי הנוהל העניק סמכות מקבילה למועצה ולממונה לאשר את החזר ההוצאות. שעה שסגן הממונה הורה לנתבעת לשלם את ההוצאות שאושרו על-ידו היה עליה לקיים אחרי הוראה זו. עוד נטען, כי חו"ד של היועמ"ש לא נוטלת מסמכותו של סגן הממונה, ובאם הנתבעת סבורה אחרת היה עליה לתקוף את החלטתו במישור המנהלי באמצעות הגשת עתירה מתאימה. שעה שהדבר לא נעשה, על הנתבעת לקיים אחרי החלטתו של סגן הממונה וזכותם של התובעים להסתמך על החלטה זו.
2. התובעים גם הפנו להחלטותיהן המאוחרות של הועדה והמועצה לאשר את תשלום ההוצאות, והוסיפו שעל הנתבעת לקיים אחרי החלטות אלו ואין היא רשאית לסטות מהן גם לא לתקוף אותן בהליך זה.
3. התובעים גם התייחסו בסיכומיהם לטענת הנתבעת באשר להתיישנות התביעה. בסע' 32 לסיכומיהם הנתבעים חדדו כי עסקינן בתביעה כספית לגביית כספים הנשענת על החלטתו של סגן הממונה. לא מדובר בתביעה לאישור הוצאות , שכן הוצאות אלו הוכרו זה מכבר בהחלטתו המחייבת של סגן הממונה. מכאן, התובעים מוספים וטוענים, כי מרוץ ההתיישנות מתחיל מרגע האישור, היינו 16.1.03, כאשר החל ממועד זה ועד להגשת התביעה לא חלפה תקופת ההתיישנות. הגם, כך נטען, טענה זו לא הועלתה בהזדמנות הראשונה.
4. עוד נטען, כי אין כל בסיס באשר לגישת הנתבעת השוללת קשר בין ההליך הפלילי לתפקידו הציבורי של המנוח דבר הנלמד אך מעיון בכתב האישום וחו"ד של היועמ"ש. הדרך הייתה סלולה בפני הנתבעת לפתוח בהליך מתאים לתקיפת החלטותיה או אלה של סגן הממונה שאישרו את התשלום, אולם שעה שהדבר לא נעשה הרי היא מושתקת מלעורר שאלות אלו.
5. הנתבעת בדעה כי נכון להורות על דחיית התביעה. היא בדעה כי אישור בקשה להחזר הוצאות כפי הנוהל כפוף למספר תנאים מצטברים ואשר הם, הראשון: המלצה מנומקת מאת הועדה. השני: אימוץ המועצה להמלצה זו, השלישי: אישור הממונה או מי שהוסמך מטעמו להחלטת המועצה. הרביעי: קיומה של הקצבה תקציבית מתאימה. כל עוד לא התקיימו כל התנאים אין ולא ניתן לאשר את התשלום המבוקש.
6. הנתבעת מזכירה, כי התייחסות הועדה הראשונה הינה ריקה מכל תוכן. בפועל בגדרו של המסמך שמשקף את מסקנתה של ועדה זו , אין כל המלצה אופרטיבית דבר ששומט את הקרקע תחת ההליך הראשון בכללותו. עוד הוסיפה וטענה, כי אמנם העניין נבחן בשנית בפני הועדה ואושר ע"י המועצה, אך ההליך השני לא הושלם באישורו של הממונה.
7. הנתבעת חולקת על הפרשנות שהתובעים הציעו לסע' 10 (ב) לנוהל. היה והמועצה היא שבחנה את הבקשה תחת הועדה, אזי העניין יובא לאישורו של הממונה, ואילו באם האחרון נטל את סמכות הועדה והמליץ לאשר את הבקשה חובה להביא את המלצתו זו לאישורה של המועצה. הווי אומר, לגישת הנתבעת סע' 10 (ב) לא מקנה סמכות לממונה להחליט בבקשה ללא אישור הועדה והמועצה.
8. יצוין, כי הנתבע לא הזכירה בסיכומיה את טענתה להתיישנות שנזנחה על-ידה.

דיון והכרעה;

1. ראשית לכל, נכון וראוי להצביע על המחלוקות שנטשו בין הצדדים והטעונות הכרעה. הצגה בהירה לשאלות שמצריכות מענה, מאפשרת דיון והכרעה תכליתיים וגם מסירה את מסך העשן האופף את שאלת סמכותו העניינית של בית משפט זה.
2. טענתם של התובעים לחיוב הנתבעת בתשלום סומכת על הנוהל. כפי גישתם, שעה שהתשלום אושר ע"י הממונה הרי מחובת הנתבעת לקיים אחר החלטה זו באמצעות העברת התשלום . מנגד, הנתבעת סבורה כי חובתה היא לקיים אחר הנוהל כלשונו ואין לסטות הימנו. כל עוד הצדדים, לרבות הנתבעת, לא צעדו כפי המתווה הקבוע בנוהל זה ככתבו וכלשונו, אין לתוצר הסופי לא נפקות ולא תוקף.
3. הגנתה זו של הנתבעת מתפצלת וישימה באשר לשני ההליכים. באשר לראשון היא טוענת שהחלטות הועדה והמועצה הינן שטחיות, כלליות, לא מנומקות, בגדרן גם אין המלצה או הוראה אופרטיבית, ומכאן הן לוקות בפגמים שיורדים לשורש העניין דבר שמבטל הליך זה על תוצאתו הסופית. ואילו באשר להליך השני, הרי הליך זה לא הושלם משלא הונח העניין על שולחנו של הממונה והחלטתו של האחרון לא ניתנה.
4. אלה הן המחלוקות אליהן אדרש להן, אך קודם אבהיר כי בית משפט זה מוסמך מבחינת העניין להכריע בתובענה זו. הסעד המבוקש הינו סעד כספי והוא לכל הדעות נופל בגדרי סמכותו של בית משפט זה. המבוקש הוא לא הכרזה על בטלותה של החלטה או חיוב הנתבעת באמצעות מתן צו להפעיל את סמכותה, אלא הנטען הוא כי ההליך הושלם וכעת נותר לחייב את הנתבעת לשלם את הסכום שלגביו קיימת הכרה, היינו עסקינן בפועל בתביעה לגביית חוב. ועוד, אף שהנתבעת נתלית בטענות הגנה מהמישור המינהלי, עדיין לבית משפט זה הסמכות הנגררת לבחון גם עניינים אלה אגב ההכרעה בתובענה הכספית המונחת בפניו (ע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים נ' מדינת ישראל, פ"ד מ"ד (3) 812, 815). משום שטענת התובעים כי ההליך המנהלי הושלם וקיימת החלטה מחייבת לתשלום סכום כספי שעל שני הצדדים לקיימה, אני סבור כי בית משפט זה כן מוסמך לחייב את הנתבעת לשלם את החוב הנטען.
5. לא אחת נקבע כי : "חוזר מנכ"ל משרד הפנים דינו דין הנחיות פנימיות שרשות קובעת להפעלתה של מדיניות... הנחיות נועדו להיותן כלי-עזר בידי בעלי סמכות, ועל-פי דין והלכה ניתן לסטות מהן במקרים מתאימים. אכן, ההיתר לסטות מהנחיות פנימיות מובנֶה בעצם הגדרתן של הנחיות כהנחיות.... אך מובן הוא כי היכולת וההיתר לסטות מהנחיות, יכולת והיתר מוגבלים הם." (דנג"ץ 10350/02 שר הפנים ואח' נ' עדנאן מטר ואח' פ"ד נח (3), 255, 266-267).
6. אודות חובתה של הנתבעת לקיים אחר נוהל זה או אחרים שנקבעו ע"י בעל הסמכות, אין כל עוררין (בג"ץ 1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, נז(3), עמ' 652, 657), ברם נוהל זה או כל הנחיה אחרת אינם ולא יכולים להיות הוראה נוקשה שאסור לחרוג הימנם. נוהל או הנחיה אינם תקנות, ניתן לסטות מהם ואף לעיתים, בקיומן של נסיבות מתאימות, חובה היא לחרוג מהמתחם שנקבע בגדרי הנוהל או ההנחיות הפנימיות, (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב, מהדורה שניה, עמ' 880 [להלן: "זמיר"]).
7. כך באשר לתוקפו ונפקותו של הנוהל, אלא שהשאלה שהונחה לפתחי לא נוגעת לשאלת התוקף גם לא לעניין סמכותה של הנתבעת לסטות מנוהל זה במקרים מתאימים. הצדדים שניהם תמימי דעים כי בנסיבות הנוהל הינו בבחינת דין מחייב ועל-פיו ובהתאם לכתוב בו יוכרע דבר. הצדדים חלוקים רק לעניין ישומו של נוהל זה וגם באשר לפרשנותו, כאשר במצב דברים זה : " כאשר המחלוקת העיקרית בין המערער למשיב מתמצה בשאלה מהי הדרך הנכונה ליישם את ההנחיות – "הרי הלכה למעשה ההתייחסות של הצדדים אל ההנחיות היא כאל דין מחייב, ובית המשפט יבחן את היקף התפרסותן כדי להכריע בין הניצים. בעשותו כן דומה מלאכתו של בית המשפט לזו שעליה הוא אמון בפרשנות דבר חקיקה" (ברוך ברכה משפט מינהלי כרך שני 253 (1996) (להלן: ברכה)). ההכרעה במחלוקת זו תיעשה בדרך של פרשנות הנוהל, כאשר "פרשנותם של הקריטריונים, כפרשנותה של כל הוראה והנחיה, צריך שתיעשה – במסגרת ניסוחה – על-פי המטרה המונחת ביסוד קביעתם של הקריטריונים" (בג"ץ 219/81‏ שטרית‎ ‎נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3) 481, 487 (1983); וראו גם יואב דותן הנחיות מינהליות, 165-161 (1996) (להלן: דותן)), ובמילים אחרות, מדובר בפרשנות המתבססת על לשונו של הנוהל ועל תכליתו." עעמ 389/13 עופר קרינסקי נ' המשרד לביטחון פנים [פורסם במאגרים]).
8. הנוהל בו עסקינן ויישומו הגיעו לפתחו של בית המשפט העליון בבג"ץ 320/96 יעל גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה ואח' נב(2), 222 [להלן: "עניין גרמן"]). בעניין זה בית המשפט עמד על התכליות העומדות מאחורי הנוהל בהדגישו כי הוא מיועד להסיר רתיעת יתר מפני קיום התפקיד הציבורי למען נבחרי הציבור יפעלו ביעילות ובחופשיות לקידום מטרות שמשרתות את הציבור. נוסף לכך, שהצדק מחייב כי הציבור הוא שישא בהוצאות הגנת נבחריו כל עוד הוצאו לשם קיום תפקידם הציבורי. בית המשפט גם התווה חלק מהשיקולים שנכון לשקול שעה שנבחנת בקשה להחזר או למימון הוצאות הגנה, בהדגישו כי נכון להקפיד בישום נוהל זה (עניין "גרמן" עמ' 236).
9. אלה הן עיקר התכליות העומדות מאחורי הנוהל ואשר ישמשו בידינו עזר במלאכת הישום והפרשנות. יחד עם זאת, למרות החשיבות של תכליות אלה, כך נקבע, עדיין חובה לנקוט בזהירות ובגישה מצמצמת תוך הקפדה על שימוש ענייני ושוויוני בכספי הציבור (עניין "גרמן" עמ' 233-234). בהקשר זה אדגיש, כי עוד לפני פרסומו של הנוהל בית המשפט העליון עמד על החשש מפני הכרעה הלוקה בשיקולים פוליטיים או כאלה שאינם עניינים בבוא הרשות להחליט באשר להחזרת הוצאות משפטיות לחבריה, הדברים נאמרו בזו הלשון: "יכול אני להעלות בדמיוני, את ניצולה המבהיל של נכונות רשות מקומית לפרוע לנבחריה (או למקצתם) את הוצאותיהם המשפטיות, ומה גם שלעת עתה מתנהלים ענייניהן של הרשויות המקומיות תוך כדי התנגשות מפלגתית" (בג"ץ 864/78 מזרחי נ' ראש עיריית ראשון לציון (פד"י לג(2) 828, עמ' 840).
10. במלאכת הפרשנות חשיבות נודעת גם ללשון ולניסוח הנוהל עצמו. לעיתים, הנוסח של הנוהל מותיר מתחם רחב לתימרון פרשני , כגון במצב של שימוש במונחי שסתום; או שעה שההנחיה עצמה מעניקה לרשות המנהלית מרחב של שיקול דעת; גם במקרה וההנחיה כוללת בחובה סעיפי חריג (יואב דותן, הנחיות מנהליות, עמ' 416). בקיום אחד מאלה לרוב נפרשת בפני הפרשן קשת גמישה של אפשרויות פרשנויות לנוסח, כאשר בחירת האופציה הלשונית תעשה כפי התכליות שעמדו מאחורי הנוהל . הווה אומר, ככל שהניסוח גמיש הדבר מאפשר מבט וישום רחבים, אלא שלמקרה והניסוח מוקפד וקשיח אזי הקשת הפרשנית מצטמצמת עד מאוד.
11. בעייננו, לאחר בחינה מעמיקה וקריאה חוזרת לנוהל אני מסכים עם גישתה הפרשנית של הנתבעת כי נכון לדבוק בנוהל ואותו ליישם כלשונו, זאת משום ששוכנעתי כי הפרשנות הלשונית הסבירה הינה אחת ויחידה אותה אביא להלן.
12. בנוהל נקבע מפורשות מתווה ברור לדיון בבקשה להחזר או למימון הוצאות משפט. תחילת הדרך בהקמת ועדה אשר בפניה תוצג סקירה ע"י היועמ"ש, ולה מוקנית הסמכות לחקור ולדרוש באמצעות הזמנת מסמכים חיוניים (סע' 10 לנוהל). לאחר שהועדה תעיין ותשמע את המעורבים, מתפקידה לנסח המלצתה בכתב תוך הצגת הנמקותיה וגם דעות המסתייגים (סע' 4-ג לנוהל).
13. בכך הועדה מסיימת את מלאכתה ואת המלצתה היא מעבירה למועצה. על האחרונה להתכנס ולהחליט אם לאמץ או לדחות המלצה זו (סע' 4-ד לנוהל). את החלטת המועצה, וכל מסמך רלוונטי אחר לרבות המלצת הועדה, יועברו להתייחסותו של הממונה על המחוז שמסמכותו לאשר באופן מלא או חלקי או לדחות את החלטת המועצה (סע' 4-ה לנוהל). עם מתן האישור המלא או החלקי הנתבעת תתכונן לביצוע התשלום ותוודא קיומה של הקצבה.
14. הנוסח הינו בהיר, לא מותיר מקום לספקות ואין בו עוגן לשוני לפרשנות שונה. עסקינן בנוהל שבגדרו נקבע מנגנון היררכי לבחינת הבקשה, כאשר לכל גורם בשרשרת זו נקבעו תפקידיו וגם סמכויותיו. אמנם המילה האחרונה ניתנה לממונה או לנציגו, אולם הדבר לא מבטל את תפקידי הועדה והמועצה, שהינם הגופים שאמורים לחקור ולעמוד על קבלת מלוא המידע והמסמכים וגם להמליץ בפני הממונה. חובה בענייננו להקפיד כי התהליך יתקדם ויקויים כפי המסלול הקבוע, כדי לוודא כי הבקשה עברה את כל המסננות שנקבעו, הקפדה שמתחייבת ביתר שאת כל אימת ואנו עוסקים בתשלום מכספי הציבור.
15. התובעים בסיכומיהם מפנים לסיפא של סע' 10 (ב) לנוהל שזו לשונו:

"הועדה תחליט בבקשה לאחר שנתנה לחבר המועצה הזדמנות להופיע בפניה. הועדה תוכל לבקש מחבר המועצה, בכל שלב, פרטים נוספים כגון בעניין מספר הישיבות שנתייקמו בהליך, אורכן וכו'. כמו כן תשקול הועדה אם יוכל חבר המועצה לקבל, בנסיבות העניין, ייצוג משפטי ראוי שלא על-פי הזמנתו האישית, כגון : כשההליך מתנהל נגד הרשות המקומית וחבר המועצה כאחד, וערך הדין של הרשות המקומית -הממונה על ידיה- מתאים כי ייצג אף את חבר המועצה , ייוצג ע"י עורך דין מטעם חברת הביטוח שביטחה את החברות הקשורה באירוע שעליו- או גם עליו- נסב ההליך. הסמכויות הנתונות לפי סעיף קטן זה לועדה תהינה נתונות לפי העניין – גם למועצה לממונה או לנציגו" .

1. הכתוב בסע' זה אינו תומך בגישת התובעים לפיה ניתנה לממונה וגם למועצה סמכות מקבילה לאשר בקשה כגון זו. הטענה אינה מתיישבת עם הכתוב . הנוסח הינו ברור ולפיו סמכותה של הועדה שנקבעה בסע' זה תהיה נתונה למועצה ולממונה, כאשר הכוונה לסמכות לחקור ולדרוש קבלת מסמכים או פרטים נוספים, וגם בחינת השאלה האם נבחר הציבור יכול לזכות בייצוג מתאים וראוי באמצעות יצוג ע"י עו"ד מטעם הרשות המקומית. היינו, סעיף זה אומר כי המועצה וגם הממונה אינם חייבים לקבל את הנתונים והעובדות שפורטו ועמדו ביסוד המלצת הועדה כסוף פסוק, אלא גם להם נתונה הזכות והסמכות לחקור, לעמוד על קבלת מסמכים ופרטים דרושים וגם לשקול, במקרה של בקשה למימון יצוג עתידי, את אפשרות הייצוג ע"י מייצג מטעם הרשות המקומית.
2. הסעיף לא אומר דבר שמבטל את תפקידה של הועדה או ממעיט מחשיבותו, והעיקר שלא ניתן למצוא בו אחיזה לגישתם הפרשנית של התובעים. הראיה לכך שבהתאם לסיפא נקבע מפורשות כי אך ורק הסמכויות הנתונות לועדה בהתאם לסע' קטן זה הן קנויות גם למועצה ולממונה, ואילו סמכותה העיקרית של הועדה שנקבעה בסע 4 לנוהל, לעניין גיבוש המלצה מושכלת על יסוד הנתונים תוך הצגת נימוקיה, נותרה בעינה.
3. בהליך הראשון הועדה לא דנה, לא עיינה במסמכים, לא בחנה את הנושא ובסוף גם לא המליצה והסתפקה בשורה כללית וגורפת: "הועדה ממליצה בפני המועצה לדון ולהחליט בבקשת ראש המועצה עפ"י חוק". גם המועצה בהליך זה לא הקפידה על קיום תפקידה והסתפקה בהחלטה הכללית :" חברי המועצה הסכימו פה אחד להמלצת הועדה בעניין בקשת ראש המועצה". הסכמה זו הינה לדבר ריק מתוכן. ההסכמה הינה להמלצה שאין בה מאומה, לא פרטים, לא סכומים וגם לא נימוקים, אלא רק המלצה לדון בבקשה, שאותה מאמצת המועצה מבלי לקיים את אותו דיון שהועדה המליצה לקיים. לא צריכה להיות מחלוקת שזו דוגמא ברורה להתנהלות שטחית ושרירותית.
4. בהליך הראשון נפל פגם בעבודת הועדה והמועצה , וכבר אמרתי מקודם, שאין לפסוח ואין לבטל אף שלב בשרשרת אלא בהתאם לנוהל עצמו. במצב דברים זה, הדרך הייתה סלולה בפני הנתבעת לפעול לביטול החלטתו של סגן הממונה באמצעות פניה אליו תוך העמדתו על הטעויות ודרישה ממנו לשקול ביטול החלטה זו, או באמצעות הגשת עתירה מתאימה לבית המשפט, אך אין היא רשאית להתעלם כפי שאדרש להלן.
5. כידוע, רשות מנהלית, כגון הממונה או סגנו, שנתנה החלטה רשאית לבטלה. בשאלת הפעלת סמכות הביטול חשיבות רבה נודעת לסוג הטעות בה לקתה ההחלטה. כך למשל, באם מדובר בהחלטה הנוגדת את החוק או ניתנה תוך חריגה מסמכות או נפלה בה טעות טכנית, האפשרות לביטול החלטה זו קיימת בידי הרשות המוסמכת , (ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ ישראל נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לז(1), 337, 344), זאת בשונה מטעות בהפעלת שיקול הדעת שלגביה הרשות תהיה קשורה בדרך כלל בהחלטתה (ע"א 2099/08 עיריית אשקלון נ' תשלו"ז השקעות והחזקות בע"מ , עמ' 24 ( להלן :" עיריית אשקלון") [פורסם במאגרים]).
6. נראה כי בהחלטה שבענייננו לא ניתנה בחריגה מסמכות או בניגוד לחוק גם אינה טכנית, מכאן סביר להניח כי עסקינן בטעות בשיקול הדעת המוקנה לרשות להפעיל וליישם את הנוהל. מכל מקום, כך או כך, החלטה זו שרירה וקיימת ומחובת הנתבעת למלא אחריה מהטעמים שלהלן:
7. מאז מתן החלטה זו הנתבעת והממונה לא נקפו אצבע ולא יזמו אף הליך לביטולה, כן הנתבעת לא הצביעה על הצהרה או מסמך שנכתב או פורסם שבגדרו הוצהר כי החלטה זו מבוטלת ואין לקיים אחריה. משום שדבר בסיסי זה לא נעשה הרי הנתבעת כבולה בהחלטה ועליה לקיים אחריה ללא דיחוי נוסף.
8. אינטרס הסופיות תומך במסקנתי זו. כידוע, אינטרס זה מעניק הגנה לפרט מפני שינויים שרירותיים בעמדת או החלטת הרשות. אמנם לא בכל מקרה ניתן לאינטרס זה משקל מכריע, אולם חלוף תקופה כה ארוכה שבמסגרתה הנתבעת ישבה בחיבוק ידיים וראתה להציג את הסתייגויותיה עם הגשת התביעה בלבד מצדיקה מתן הבכורה לאינטרס זה, וגם מלמדת כי עסקינן בהגנה שביסודה שיקולים טקטיים של התחמקות מתשלום הרחוקים משיקולים ענייניים, (עניין "עיריית אשקלון" עמ' 25).
9. חיזוק למסקנתי זו אני מוצא בעובדה כי בנסיבות העדפת אינטרס הסופית לא מקפלת בחובה פגיעה באינטרס ציבורי בעל חשיבות. מעיון בכתב האישום שהוגש לא צריכה להיות מחלוקת כי הכספים הוצאו להגנה מפני האשמות הכרוכות בטבורן בתפקידו הציבורי של המנוח. כן מעיון בחו"ד של היועמ"ש עולה כי הומלץ בחו"ד זו על אישור חלקי לבקשת המנוח, זאת אחרי שכל המסכים הרלוונטיים נבחנו ונבדקו לעומק, המלצה אותה אמץ סגן הממונה בהחלטתו. הווה אומר, קבלת התביעה וחיוב הנתבעת בתשלום הסכום המאושר בהחלטה לא נותנת יד להוצאה בלתי מבוקרת ושרירותית של כספי הציבור, נהפוך הוא הדבר מהווה גושפנקא לתשלום חלקי מאושר אחרי בחינה עניינית.
10. ניתן וסביר לראות בהליך השני שלא הושלם, כזה שמרפא את הפגם שדבק בהליך הראשון או למצער כזה שמפחית מעוצמתו. כזכור, בהליך השני התקיים דיון מעמיק וענייני הן בועדה וגם במועצה ובסופם הומלץ לשלם את הסכום שנקבע בחו"ד של היועמ"ש.
11. חובתה של הרשות המנהלית לנהוג בהגינות נגזרת ממעמדה, מהסמכויות שבידיה ומכך שהיא מוחזקת כנאמן כלפי הציבור ומופקדת על האינטרס הציבורי. חובת ההגינות :" נועדה לשמש- בצדם של אמצעים אחרים- בלם לכוח ורסן לעוצמה " (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר ואחר', נב(1) 289, 368). זו חובה כבדת משקל הקובעת: "כללים של משחק הוגן בין "ידידים". חובת ההגינות אינה משקיפה על השלטון ועל הפרט כעל "יריבים". השלטון צריך לדאוג לכלל שאליו משתייך הפרט. חובת ההגינות של השלטון – בדומה, במובן מסוים, לחובת ההגינות של שלוח כלפי שולח, דירקטור כלפי החברה, אפוטרופוס כלפי הנתון לפיקוחו – היא אפוא חובה "כבדה" יותר מחובת תום-הלב." ( בג"ץ קונטרם הנ"ל עמ' 349).
12. ההגינות המנהלית כפי שנקבע, נדרשת לא רק מהמדינה אלא מכל רשות מינהלית לרבות רשות מקומית שחייבת לקיים אחר תפקידה ולהפעיל את הסמכות שבידיה בהתאם לדין, לטובת הכלל ובאופן שוויוני והוגן (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב, מהדורה שניה, עמ' 998 [להלן: "זמיר"]). חובת ההגינות באה לידי ביטוי במיוחד בענייני פרוצדורה. ההליך המנהלי חייב להתנהל באופן אחיד, שוויוני המכבד את האדם, ביעילות, במהירות ראויה ותוך הקפדה על זכויותיו של הפרט להשמיע את עמדתו ולהיות שותף לתהליך (זמיר, עמ' 999, 1004).
13. דבריי אלה ראיתי להביא כדי להזכיר לנתבעת את חובתה לנהוג בהגינות, חובה שנראה כי נשתכחה מהנתבעת בהתנהלותה שהובאה מקודם. אין זה הוגן להיתלות בפגם שהנתבעת יצרה במו ידיה בהליך הראשון כדי להכשיל את בקשת התובעים, שכן מצופה במצב דברים מעין זה מאת רשות מנהלית לפעול לתיקון הטעון תיקון, ליטול את היוזמה ולא לשבת בחיבוק ידיים. גם צורם הוא שרשות מנהלית תעצור את התהליך השני כשהוא עדיין באיבו, שעה שהוא מתנהל כפי דרישותיו הדווקניות של הנוהל, כדי לסכל את האפשרות ההוגנת והסבירה של הכרה בזכויות התובעים להחזר חלקי של הוצאות המשפט.
14. הרושם המתקבל הוא שהנתבעת משיקולים שלא נראים כענייניים אינה מעוניינת לקדם את הטיפול בבקשת התובעים ואת מלוא מרצה היא משקיעה בניסיונות לתור אחר תירוצים שניתן להיתלות בהם כדי להכשיל את בקשת התובעים. בתהליך הראשון שהושלם היא מסרבת להכיר, משום שהמלצת הועדה אינה מנומקת, ואילו את השני היא דוחה משום שלא הושלם בפניה לממונה- פניה שמחובתה היא לעשות. התנהלות ועמדה אלו לא מתיישבות עם חובתה הבסיסית של הנתבעת לנהוג בהגינות ובאופן ענייני ויעיל, דבר שאף הוא מטה את הכף לכיוון התובעים.
15. הנתבעת גם מפנה לסיפא של סע' 4 לנוהל לפיו :" החליט הממונה לאשר את ההחלטה או לאשרה בשינויים, הרשות המקומית תוודא קיומה של הקצבה תקציבית מתאימה לכיסוי המימון", וטוענת שגם אחרי מתן החלטתו של הממונה התשלום מותנה במצבה הכלכלי של הנתבעת. פרשנות זו אינה נכונה ואם תתקבל הרי היא תרוקן מתוכן את הנוהל כולו. מציאת הקצבה משמעה שקיימת חובה המוטלת על הנתבעת למצוא מקור למימון ולשלם את הסכום המאושר. אין המשמעות הותרת הדבר לשיקול דעתה של המועצה וכפוף לאילוציה התקציביים.
16. כפי שהקדמתי הנתבעת לא הזכירה את טענת ההתיישנות בסיכומיה, דבר שנכון לפרשו כזניחתה של טענה זו. מעבר לאמור, הטענה לא נטענה בהזדמנות הראשונה, שהינה הבקשה למתן רשות להגן והתצהיר התומך שהוגשו ביום 16.5.10. גם לגופו של עניין דין טענה זו דחיה. כזכור עילת התביעה סומכת בעיקר על ההחלטה (מכתב סגן הממונה) מיום 16.1.03. עם חתימת מכתב זה נולדה העילה וחובתה של הנתבעת לשלם, כאשר מאז ועד להגשת התביעה ביום 3.1.10, לא חלפה תקופת ההתיישנות.
17. הסכום הנתבע והמאושר נכון ליום ההחלטה, 16.1.03, הינו סך- 101,790 $. בנסיבות אני בדעה כי נכון לחייב את הנתבעת בתשלום הסכום המאושר כפי ערכו השקלי ביום הגשת התביעה (לפי השער 3,765 ₪) שהינו היום בו נעשתה ההמרה למטבע מקומי בכתב התביעה, בתוספת ריבית החל ממועד זה כקבוע בסע' 4 (א) לחוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961 (ע"א 5393/03 אברהם פרג' נ' יעל מיטל , פסקה לחו"ד של כב' השופטת ארבל).
18. כידוע, כסף מוחזר, ככלל, בערכו הריאלי הכולל את הפרשי ההצמדה והריבית שמשקפים את ערכו האמיתי ודמי השימוש בסכום המוחזר (ע"א 672/81 עמיתי מלון ירושלים נ' דוד טייק, פ"ד מ(3), 169, עמ' 214). יחד עם זאת, בהמ"ש מוסמך מכוחו של סע' 2 לחוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961 לפטור נתבע מתשלומה של ריבית כולה או מקצתה בהתחשב בשאלה:" מה הייתה מידת ההצדקה לעיכוב האמור, וכן במי לתלות את הקולר לעיכוב" (ע"א 281/87 חברת גוש 30122 חלקות 29-30 בע"מ נ' עמי בבלי ואח', מג(2), 745, עמ' 747). נוסף לכך, בהתאם לסע' 5 לאותו חוק קנויה לבהמ"ש הסמכות, בהתבסס על אותם השיקולים, לקבוע את תקופת הריבית והמועד לתחילת החיוב בגינה. בענייננו, התובעים לא הציגו אף הסבר לא כל שכן משכנע באשר לשיהוי שדבק בהגשת תביעתם. הם אלה שבחרו בהגשת התביעה בחלוף כ-7 שנים מיום מתן ההחלטה, כאשר בגין תקופה זו איני סבור כי יהיה הוגן לחייב את הנתבעת בתשלום הפרשים.

סוף דבר;

1. לאור כל האמור לעיל, אני מקבל את התביעה ומחייב את הנתבעת לשלם לתובעים כפי שקבעתי בסע' 47 שלעיל.
2. מחייב את הנתבעת לשלם לתובעים הוצאות משפט בסך של 25,000 ₪ (האגרה ששולמה הינה בסך כ- 24,000 ₪), כן שכ"ט עו"ד בסך 60,000 ₪, סכום הכולל מע"מ. סכומים אלה ישאו הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.
3. כדי ליתן שהות לנתבעת להתארגן ולמצוא הקצבה ומקורות מימון, אזי הסכומים שלעיל ישולמו בחלוף 75 ימים מהמצאת פס"ד.

המזכירות תמציא פס"ד זה לצדדים.

ניתן היום, כ"ו תשרי תשע"ה, 20 אוקטובר 2014, בהעדר הצדדים.