לפני תביעה להשבת היטלי פיתוח אשר שולמו על-ידי התובעת לנתבעת 1, עיריית נצרת עלית, לפי דרישה שהונפקה לתובעת מטעם הוועדה המקומית לתכנון ובניה נצרת עלית, לאחר שהתובעת הגישה בקשה לקבלת היתר בניה להקמת מבנה במקרקעין שהיא בעלת זכויות בהם. הנתבעות 1 ו-2 יכונו שתיהן להלן למען הנוחות – "העיריה".

התובעת פנתה לעיריה בדרישה לבטל את ההיטלים שהושתו עליה. משפניותיה נדחו היא שילמה את ההיטלים תחת מחאה, ולאחר מכן הוגשה התביעה שלפני.

במקור הוגשה התביעה כנגד העיריה והוועדה המקומית. הנתבע 3, תאגיד המים מי-נע הפועל בתחום השיפוט של העיריה (להלן – התאגיד), צורף בשלב מאוחר יותר לנוכח טענת העיריה כי הוא בעל הדין הנכון בתביעת התובעת.

במוקד התביעה ניצבת טענת התובעת כי עובר לרכישת הזכויות במקרקעין, שולמו על-ידי הרוכשת המקורית (ממנה רכשה התובעת את הזכויות המקרקעין), תשלומי פיתוח עבור המקרקעין, וכי בנסיבות אלה חיובה של התובעת בהיטלי הפיתוח נושא התביעה, נעשה שלא כדין.

הרקע העובדתי:

1. התובעת היא בעלת הזכויות במגרש מס' 5/1א' לפי תכנית מפורטת ג/6317 בגוש 17532, חלקות 2(בחלק), 10 (בחלק), 11(בחלק) בשטח 2877 מ"ר (להלן – המקרקעין).

2. המקרקעין מצויים באזור התעשייה הר יונה בתחום שיפוטה של העיריה (להלן – אזור התעשיה).

3. במקור נרכשו הזכויות במקרקעין ביום 13.05.1999 על-ידי חברה בשם גולדאל בע"מ (להלן – גולדאל), מכוח הסכם פיתוח שנחתם בינה לבין בעל הקרקע - מנהל מקרקעי ישראל (להלן – ממ"י). להלן יכונה הסכם זה – הסכם הרכישה.

4. כפי שיפורט להלן, עבודות הפיתוח באזור התעשיה בוצעו על-ידי משרד התעשיה והמסחר (להלן – משרד התמ"ס), תוך שרוכשי המגרשים משתתפים בעליות הפיתוח על דרך של תשלום דמי פיתוח.

5. על רקע זה, קדמו לחתימת הסכם רכישת הזכויות בין גולדאל לממ"י מספר מהלכים ואישורים, כמפורט להלן.

6. ביום 12.1.1998 הודיעה העיריה, במכתב סגן ראש העיר המופנה למשרד התמ"ס, כי המועצה אישרה כדלקמן:

"אזור התעשייה מורדות הר יונה – לאור העובדה כי באיזור התעשייה הנ"ל בוצעו עבודות תשתית של ביוב, להוציא מתקנים אחרים ומכוני טיהור, וכן, תשתית אספקת מים, להוציא איגום וזכויות מים, וכן כבישים ותאורה, על ידי משרד המסחר והתעשייה או במימונו, אישרה המועצה כי אלה לא יגבו על ידי העירייה, מאת היזמים באזור זה ובתחומים אלה".

(נספח 4 לתצהיר מנהל התובעת).

7. ביום 23.11.1998 נחתם הסכם בין העיריה לבין חברת גולדאל, לפיו תשלם חברת גולדאל לעירייה סך 402,780 ש"ח בגין עבודות פיתוח שיבוצעו במקרקעין (להלן – הסכם עבודות הפיתוח). בהסכם צויין כי התשלום האמור מהווה תנאי לטיפול בבקשת גולדאל לקבלת המלצה להקצאת הקרקע מממשרד התמ"ס.

8. ביום 17.11.1998 הנפיקה העיריה אישור הממוען למשרד התמ"ס, לפיו החברה שילמה את דמי הפיתוח בגין המגרש (נספח 6 לתצהיר מנהל התובעת).

9. לאחר הדברים האלה נחתם ביום 13.5.99 הסכם הרכישה בין גלודאל לממ"י.

10. לפי העולה מהראיות שהוצגו, עבודות הפיתוח במתחם אזור התעשיה בוצעו בפועל על-ידי משרד התמ"ס, ועל כך אין למעשה מחלוקת (ראו עדות מר מרדכי קורן, מי שכיהן כמהנדס העיר וראש מינהל הנדסה בעיריה בתקופה הרלוונטית (להלן – קורן), עמ' 17 לפרוטוקול, ש' 30-32). רוכשי המגרשים, ובהם חברת גולדאל, שילמו עבור הפיתוח דמי פיתוח, אשר חושבו בהתאם לתחשיב עלויות הנהוג במשרד התמ"ס (להלן – דמי הפיתוח). יצויין כי הסכם עבודות הפיתוח שנחתם בין העיריה לבין חברת גולדאל מפנה לעניין עבודות הפיתוח לקריטריונים הנדסיים לפיתוח תשתיות בהתאם להוראות מנכ"ל משרד התמ"ס. מסמך הקריטריונים צורף על-ידי התובעת (נספח 2 לתצהיר מנהל התובעת), וממנו עולה כי מדובר בקריטריונים לביצוע תשתיות במקרקעין המיועדים לתעשיה, המבוצעות על-ידי המשרד.

11. כפי שצויין לעיל, גולדאל שילמה את דמי הפיתוח לעיריה, ולא ישירות לגורם המפתח – משרד התמ"ס. לעניין זה הסבירה העיריה, בתצהיר העדות הראשית של קורן, כי דמי הפיתוח ששילמו הרוכשים הועברו על-ידה לקרן משותפת לה ולמשרד התמ"ס בשם "קרן מקיף", ושימשו את התמ"ס למימון עבודות הפיתוח של אזור התעשיה שבוצעו על-ידו. יצויין כי התובעת מלינה על כך שהעיריה לא צירפה ראיות כתובות בדבר העברת הכספים לקרן ומשם למשרד התמ"ס, ברם אינני רואה עילה שלא לקבל בעניין זה את עדות המצהיר מטעם העיריה, כאשר הדברים מתיישבים הגיונית עם המתווה הכולל – עליו מצביעה גם התובעת – בדבר ביצוע עבודות הפיתוח על-ידי משרד התמ"ס, ולא על-ידי העיריה, תוך "גלגול" העלויות על רוכשי המגרשים.

12. ביום 5.1.2005 רכשה התובעת את זכויות חברת גולדאל במגרש.

13. ביום 25.7.2005 הגישה התובעת לוועדה בקשה לקבלת היתר בנייה להקמת מפעל תעשייתי במגרש. הוועדה אישרה את הבקשה תוך הנפקת דרישה לתשלום אגרות והיטלים כדלקמן: אגרת בניה בסך 17,705 ₪; היטל מים בסך 205,141 ₪; היטל ביוב בסך 171,622 ₪; היטל תיעול בסך 10,223 ₪, וסה"כ לתשלום סך 404,691 ₪.

14. בהמשך תוקנה הדרישה, בין היתר בשל הפחתת ההיטל בגין ביוב ציבורי, באופן שהדרישה העדכנית היתה לפי הפירוט הבא: אגרת בניה סך 17,705 ₪; בגין היטל מים סך 209,838 ₪; בגין היטל ביוב סך 125,811 ₪; בגין היטל תיעול סך 10,498 ₪. סה"כ לתשלום סך 363,852 ₪.

15. התובעת פנתה לעירייה בדרישה לבטל את חיובה בגין היטלי מים, ביוב ותיעול, וזאת בטענה כי הוצאות הפיתוח עבור המקרקעין שולמו כבר על-ידי חברת גולדאל, וזאת במסגרת תשלום דמי הפיתוח שנדרשו ממנה בטרם רכישת המגרש. פניותיה נדחו על-ידי העיריה, בטענה כי אין מדובר בכפל תשלום אלא ברכיבי חיוב שונים; בעוד דמי הפיתוח שולמו עבור עבודות בתוך מתחם אזור התעשיה, ההיטלים הינם בגין התחברות ושימוש במכלול תשתית-העל העירונית. בהמשך לכך שילמה התובעת תחת מחאה את הסכום שנדרש ממנה, כנגד קבלת היתר הבניה.

תמצית טענות הצדדים:

טענות התובעת

16. לטענת התובעת, העיריה והועדה המקומית לא היו מוסמכות לחייבה בהיטלי פיתוח שכן הן לא ביצעו עבודות פיתוח כלשהן במקרקעין. עבודות אלה בוצעו על-ידי משרד התמ"ס בלבד, ובהיעדר הוצאה כספית של העיריה בגין העבודות אין היא רשאית לחייב בהיטל.

17. התובעת טוענת עוד, כי טענת הנתבעים בדבר היות ההיטלים בגין השימוש בתשתיות על של העיר, איננה מבוססת ולא הוכחה. לטענתה, אין החקיקה מכירה במושג נפרד של "תשתיות על" לצורך חיוב בהיטל, ואין זה סביר שבמסגרת הסכם הפיתוח – בו נדרש חיוב כולל ללא הבחנה בין מרכיבי עליות שונים – נכלל רק חלק מעלויות הפיתוח.

18. עוד טוענת התובעת, כי לא התקיימו התנאים לגביית ההיטלים בהתאם להוראות הדין וחוקי העזר של העיריה; לא התקבלה החלטה, לא פורסמה הודעה וגם אין בענייננו זיקה בין ההיטלים לנכס.

19. התובעת טוענת בנוסף כי חיובה בהיטלים בנסיבות בהן שולמו דמי פיתוח על-ידי רוכשת הזכויות המקורית, מהווה כפל חיוב בלתי חוקי. לטענתה, הנטל על הנתבעים להוכיח את היחס בין התשלומים ואת טענתם כי מדובר ברכיבי חיוב שונים ונפרדים, וזאת לא עשו. לעניין זה טוענת התובעת כי העיריה לא חשפה את מכלול המסמכים הרלוונטיים ובפרט את ההסכם בינה לבין ממ"י וכן את ההסכם בינה לבין "קרן מקיף".

20. התובעת טוענת לחלופין כי יש "לזכותה" בגין רכיב הקרקע הכלול בהיטלים שהוטלו עליה. לטענתה, מאחר שבעת שרכשה את המגרש הוא היה מחובר לכל התשתיות לרבות מים ביוב ותיעול, היה על העירייה בהתאם להוראות חוק העזר לגבות בעת הוצאת היתר הבניה היטלים עבור רכיב הבניה המבוקשת בלבד, בעוד שבגין רכיב הקרקע היה עליה לחייב את גולדאל בעת חיבור המקרקעין לתשתית העירונית. משהעיריה לא עשתה כן במועד, אין היא רשאית לחייב את התובעת ולהטיל עליה את מחיר המחדל.

טענות העירייה והוועדה

21. לטענת העירייה, התשלום אותו נדרשה לשלם התובעת לא גולם במסגרת תשלום הוצאות הפיתוח ששולמו בעבר. לפיכך, רשאית הייתה הוועדה, ואף חייבת, להשית על התובעת היטלים מכוח חוקי העזר הרלוונטיים – חוק עזר לנצרת עלית (ביוב), תשל"ו – 1976 (להלן – חוק עזר ביוב), חוק עזר לנצרת עלית (אספקת מים), התשמ"ד – 1984 (להלן – חוק עזר אספקת מים), חוק עזר לנצרת עלית (תיעול), התשס"ב – 2002 (להלן – חוק עזר תיעול), וכן וחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965. העיריה טוענת כי הנטל על התובעת להוכיח כי מדובר בחיוב כפל, דהינו - התשלום שנגבה ממנה הינו בעבור אותם רכיבים אשר שולמו במסגרת דמי הפיתוח על ידי חברת גולדאל, ובנטל זה לא עמדה היא. נהפוך הוא, לטענת העיריה, מהראיות שהציגה התובעת עצמה עולה כי ההיטלים נגבו עבור תשתיות העל, רכיב שלא נכלל בדמי הפיתוח אשר שולמו עבור התשתיות בתוך אזור התעשיה בלבד, ולפיכך הנתבעים רשאים לגבות את ההיטלים נושא התביעה.

22. העיריה טוענת עוד, כי ההיטלים אותם נדרשה התובעת לשלם הם רובם ככולם תולדה ישירה של גודל המבנה אשר בדעתה להקים ואשר בגינו ניתן היתר בניה. חברת גולדאל בזמן ששילמה את הוצאות הפיתוח לא בנתה במקום ומכרה לתובעת זכויותיה במגרש בלבד. משכך, ממילא לא ניתן היה לחייב את חברת גולדאל בהיטלים שנדרשו מהתובעת בעת שהראשונה שילמה את דמי הפיתוח. ההיטלים שבהם חוייבה התובעת הינם בגין חיבורה לתשתיות העל והן נגזרת של שטח המבנה ומשכך אין הם נכללים בהוצאות הפיתוח ששולמו על ידי חברת גולדאל. העירייה מציינת כי במסגרת ההיטלים נכללים גם עלויות מכון טיהור שפכים, מאגרי מים תחנות שאיבה וקווים מאספים מחוץ למגרש אשר בהם תעשה התובעת שימוש בעקיפין.

23. העירייה מעלה בסיכומיה טענת הרחבת חזית בכל הנוגע לטענות שהעלתה התובעת בסיכומיה באשר לחוקיות החיוב ואי-קיום פרוצדורת החיוב לפי הוראות הדין וכן בגין ביטול רכיב הקרקע בהיטלים.

24. העיריה טוענת כי מכל מקרה, היא העבירה את הסכומים ששילמה התובעת לתאגיד, הוא הגורם המוסמך לפעול בתחום משק המים והביוב מיום הקמתו, ולפיכך ככל שבית המשפט יורה על השבת סכומים כלשהם הרי שיש להורות זאת לתאגיד.

טענות התאגיד:

25. לטענת התאגיד, אין התביעה מעלה כל עילה כנגדו. התאגיד הוקם בשנת 2004 והוא מחויב מכוח הוראת המעבר בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א – 2001 (להלן – חוק תאגידי מים וביוב) לגבות היטלים לפי תעריפי חוקי העזר של העיריה. מבחינת התאגיד, הוראות חוקי העזר בעניין זה הן "כזה ראה וקדש", ואין לו שיקול דעת שלא לגבות לפי התעריפים בהם. במקרה זה הוצאו דרישות התשלום בהתאם להוראות חוקי העזר, ומכאן שאין בהן כל פגם.

26. התאגיד תומך בטענות העיריה באשר להיעדר חפיפה בין תשלומי דמי הפיתוח שנשאה בהם חברת גולדאל לבין ההיטלים שהושתו על התובעת. לטענתו, התובעת לא הוכיחה את טענותיה בעניין זה, ואילו מראיות הנתבעים עולה כי אין כל חפיפה כאמור אלא מדובר בחיובים הנסבים על רכיבים שונים.

27. התאגיד טוען עוד כי הוא ביצע ומבצע עבודות תשתית רחבות היקף בתחום העיר המשרתות את כלל תושביה, לרבות עבודות כאמור המשרתות ישירות את אזור התעשיה. אלה מגולמים בהיטלים שנדרשו מהתובעת, בהלימה להיקף הבניה כנדרש בחוקי העזר.

דיון והכרעה:

כללי:

28. תמצית המצב העובדתי בעניינו הוא כדלקמן: רוכש מקרקעין משלם לגורם המופקד בפועל על פיתוח מקרקעין ציבוריים שבסמוך למגרש אותו רכש, דמי פיתוח. אלה מהווים את השתתפותו בנשיאה בעלות עבודות הפיתוח המבוצעות במתחם נתון. הדבר נעשה מכוח מתווה בו מעורבים הרוכש, הגורם המפתח (בעניינו – משרד התמ"ס) והרשות המקומית. לימים מושתים על הרוכש היטלי פיתוח מכוח חוקי העזר של הרשות המקומית. מהו היחס המשפטי בין תשלום דמי הפיתוח ששולמו על-ידי הרוכש בעבר, לבין היטלי הפיתוח שהוטלו מכוח חקיקת העזר? זוהי בתמצית המחלוקת בעניינו.

29. כפי שעולה מהפסיקה שעסקה בנושא, הסיטואציה שלעיל איננה חריגה. מחלוקות ביחס לסיטואציות דומות או קרובות, בהן נערכו הסכמים עם יזמים/רוכשי קרקע, במסגרתם נקבעים דמי פיתוח עבור מתחם מקרקעין מסוים שישולמו על-ידי הרוכש, נדונו בפסיקה לא אחת. הסכמים מעין אלה, שמקובל לכנותם הסכמי פיתוח, נושאים בחובם יתרונות מעשיים, בין היתר בכך שהם מאפשרים פיתוח מהיר ויעיל של מתחמי קרקע גדולים, באמצעות יצירת מתווה במסגרתו גורם מקצועי מפתח את המקרקעין תוך גלגול העליות על הרוכשים, ומכאן שכיחותם (ראו לעניין זה: ע' שפיר אגרות והיתלי פיתוח ברשויות מקומיות (תשס"ה – 2005), בעמ' 345-346).

30. הסכמים מעין אלה נכרתים על רקע נורמטיבי בו מוסמכת הרשות המקומית לגבות היטלי פיתוח מבעלי מקרקעין בגין פיתוח התשתית העירונית שמשלם ההיטל נהנה ממנה, נושא המצוי בתחום סמכותה ואחריותה של העיריה. היטלי הפיתוח הנגבים מכוח חקיקת העזר העירונית מיועדים למימון התשתיות הציבוריות בתחום העיריה ופיתוחן. על-פי שיטת ההיטל, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות של הקמת תשתית ציבורית מסויימת, אלא הוא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית הרלוונטית בתחום הרשות. ראו לעניין זה האמור בעע"ם 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (פורסם במאגרים) (2012) (להלן – עניין אשבד), כדלקמן:

"לפי שיטה זו (שיטת ההיטל – ע.ג), תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן ברחבי הרשות המקומית כולה. התחשיב נערך על-ידי אנשי מקצוע (מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין) ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב והן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התוכנית הקיימת. מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בנייה".

31. לפנינו, איפוא, תשלום ששולם עבור עבודות פיתוח שבוצעו במקרקעין ציבוריים ספציפיים בעבר, אל מול היטל כללי המקיף עבר ועתיד ומחושב ביחס לכלל שטח הרשות. כפי שטוענים הנתבעים, אין זהות מתחייבת בין התשלומים. מדובר בשני סוגים שונים של חיוב, שהבסיס הרעיוני והמעשי שלהם שונה. עם זאת, מאחר ששיטת ההיטל מבוססת כאמור על תחשיב של כלל צרכי הפיתוח של העיר ביחס לסוג התשתית נשוא ההיטל, קיימת זיקה בינו לבין צרכי פיתוח של מקרקעין ספציפיים הנכללים באותו תחום.

32. על רקע האמור עולה השאלה האם וכיצד מתבטא התשלום ששולם ע"י הפרט בגין פיתוח מקרקעין ספציפיים בתחום העירייה, בהיטלי הפיתוח המוטלים עליו, באופן שלא יחויב בתשלום כפל. מעיון בפסיקה עולה כי בסיטואציות מעין אלה הונהגו שיטות שונות שעוגנו בהסכמות בין הגורמים המעורבים, כגון – מתן הנחה אחוזית ליזם מתוך היטלי הפיתוח בגין תשלומי עבר בהסכמי פיתוח (ראו למשל בע"א (מחוז ב"ש) 29612-01-13 יהלומית פרץ עבודות בנין ופיתוח בע"מ נ' עירית באר שבע (פורסם במאגרים) (2013)); פטור מתשלום היטלים מסויימים תוך גביית מלאה של אחרים (ראו למשל בע"א 1137/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו, חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ (לא פורסם) (2008)); או פטור מלא מהיטלים (ראו למשל בעניין אשבד לעיל). לסוגי הסכמי הפיתוח השונים ראו גם שפיר, שם בעמ' 357-366). יצויין כי בפסיקת בית המשפט העליון בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' עיריית יבנה (לא פורסם) (27.6.2011) נקבע כי הסכמים מעין אלה נגועים באי-חוקיות, אלא אם הדבר נעשה על בסיס מתווה חוקי לרבות הסדרה מכרזית ותוך קיזוז אותו סכום שהרשות היתה רשאית לגבות בהיטלי פיתוח מהתשלום המגיע ליזם המפתח את המקרקעין. בעניינו לא טען מי מהצדדים להלכה זו, אשר נפסקה לאחר ההתרחשויות נשוא ענייננו. בנסיבות אלא אינני רואה להידרש לה, ובכלל זה לשאלת תוצאות אי-חוקיות מקום בו בוצעו כבר תשלומים מצד הרוכשים (השוו לעניין זה: עניין אשבד לעיל, בפסקה 57).

33. בענייננו, עמדת הנתבעים היא כי אין כל חפיפה בין תשלומי דמי הפיתוח ששילמו רוכשי המגרשים באזור התעשיה, לבין היטלי הפיתוח המושתים מכוח מכוח חוקי העזר, שכן מדובר בנושאי חיוב שונים ונפרדים לחלוטין. לפיכך, לטענת הנתבעים, על התובעת לשאת במלוא החיובים שהושתו עליה מכוח חוקי העזר (למעט בעניין אחד, והוא היטל ביוב ציבורי, אשר ידון בהמשך).

34. על רקע האמור נבחן להלן את המחלוקת בין הצדדים.

הטענה לחוסר סמכות:

35. כאמור לעיל, התובעת טוענת כי הנתבעים לא היו רשאים לחייבה בהיטלי פיתוח שכן לא בוצעו על-ידם עבודות פיתוח כלשהן במתחם אזור התעשיה, אלא העבודות כולן בוצעו על-ידי משרד תמ"ס. לעניין זה מסתמכת התובעת על פסה"ד בע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת, חברה להנדסה ובניין בע"מ ואח', (פורסם במאגרים) (1996), בו נקבע כי הרשות המקומית איננה מוסמכת לגבות היטל הנחת צינורות מים מקום בו לא היא שהתקינה את התשתית הציבורית אלא גורם אחר. אלא שבפסיקה מאוחרת יותר של בית המשפט העליון נפסק כי העובדה שהתשתית הציבורית המקיימת זיקת הנאה לנכס, בוצעה על-ידי גורם אחר ולא על-ידי העיריה עצמה, איננה משמיטה את בסיס הסמכות לגביית היטלים. וכך נאמר לעניין בע"א 6426/10 אס.ג'י.אס חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית פתחת תקווה (פורסם במאגרים) (23.8.12) (להלן – עניין אס.ג'י.אס):

" המערערות נהנות אפוא מתשתיות עירוניות של כבישים, מים וביוב, שהוקמו בהתאם להסכם המסגרת בין העירייה לחברת מבני תעשייה. העובדה כי העירייה ביצעה את עבודות הפיתוח באזור באמצעות חברה מפתחת – חברת מבני תעשייה – איננה שוללת ממנה את הזכות לגבות היטלים למימון התשתיות שהוקמו. אכן, ייתכנו הסדרים חוזיים שונים ביחסים שבין היזמים, החברה המפתחת והעירייה, אשר עשויים לכלול גם הסדרים של פטור ליזמים מתשלום היטלים בתנאים שונים. לכך נידרש מייד. אולם את הטענה כי מעורבותה של חברה מפתחת מונעת אפריורית מהעירייה לגבות היטל – אין לקבל". (ההדגשה הוספה).

36. נוכח האמור, דין טענת חוסר הסמכות להידחות. טענה נפרדת היא שאלת היחס בין תשלומים ששילם הרוכש לגורם המפתח לבין היטלי הפיתוח בהם חוייב על-ידי העיריה, היא הטענה המרכזית בענייננו, ולכך נדרש בהמשך.

37. טענה נוספת שמעלה התובעת בסיכומיה היא כי לא התקיימו בענייננו הוראות הדין והפרוצדורה הנדרשת על-פיו לחיוב בהיטלים – החלטת העיריה על הקמת תשתית הפיתוח, זיקת הנאה בינה לבין הנכס ומתן הודעה לבעלים, וכי בנסיבות אלה ההיטלים נגבו שלא כדין. גם טענה זו אין לקבל. ראשית, יש ממש בטענות הנתבעים כי מדובר בטענה המהווה הרחבת חזית, שכן היא לא נטענה בכתב התביעה. טענת התובעת בסיכומיה כי הטענה האמורה באה בגדר הנטען בכתב התביעה לפיו ההיטלים הוטלו "בניגוד לחוקי העזר ולדין" ולפיכך אין מדובר בהרחבת חזית, איננה יכולה להתקבל. הנוסח בכתב התביעה בהקשר זה הוא כוללני ביותר ואיננו מפרט את יסודות העילה הנ"ל. הטענות הקונקרטיות בדבר היעדר החלטה ואי-קיום חובת ההודעה נכללו לראשונה בתצהיר העדות מטעם התובעת, ומשהתנגדו לכך הנתבעים בשל הרחבת חזית כבר בתחילת ישיבת ההוכחות, לא ניתן לקבלה. שנית, ומעבר לנדרש אציין, כי אף אינני סבורה שיש לקבל הטענה לגופה. לעניין זיקת הנאה לנכס, הרי הדברים פורטו לעיל בנוגע לסמכות לגבות היטלים גם כאשר עבודות הפיתוח אשר יצרו את זיקת ההנאה לנכס בוצעו על-ידי גורם אחר ולא על-ידי העיריה. בענייננו, אין חולק כי בוצעו עבודות פיתוח בסמוך למגרש התובעת וכי המגרש חובר לתשתית העירונית, ולפיכך מתקיימת זיקת ההנאה הנדרשת. בנסיבות מעין אלה וכאשר נדרש תשלום מהרוכש בסמוך לעבודות הפיתוח ושולם על-ידו בהסכמתו (ראו: הסכם הפיתוח בין גולדאל לעיריה), הפגמים הנטענים על-ידי התובעת, ככל שקיימים, אינם בעלי משקל בעוצמה המצדיקה תוצאה של בטלות (ראו: ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדל דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15).

הטענה כי העירייה פעלה בניגוד להחלטתה שלא לגבות היטלים מהרוכשים באזור התעשיה:

38. טענה נוספת שמעלה התובעת היא כי בגבותם את ההיטלים נשוא התביעה פעלו הנתבעים בניגוד להחלטת העיריה שלא לגבות היטלי פיתוח מרוכשי המגרשים באזור התעשיה אשר שילמו דמי פיתוח למשרד התמ"ס. לטענת התובעת, המתווה המוסכם בין מכלול הגורמים אשר היו מעורבים בפיתוח ושיווק המקרקעין באזור התעשיה – ממ"י, העיריה ומשרד התמ"ס – היה לפטור את רוכשי המגרשים מתשלום היטלי פיתוח כלשהם לעיריה, כנגד תשלום דמי הפיתוח וביצוע העבודות על-ידי המשרד. לעניין זה נשענת התובעת על מכתבו של סגן ראש העיריה מיום 12.1.1998 שצוטט לעיל, וכן על פסיקה בה נדונה הסכמה חוזית בין רשות מקומית למנהל בדבר פטור גורף כאמור.

39. יצויין כי גם ביחס לטענה זו טענו הנתבעים להרחבת חזית, ברם בעניין זה אין לקבל את טענתם; בכתב התביעה המתוקן נטען במפורש כי הנתבעים גבו את ההיטלים בניגוד להחלטה שלא לגבות אותם, ולכתב התביעה צורף המכתב הנ"ל של סגן ראש העיר (סעיפים 27 ו- 28 לכתב התביעה המתוקן). משכך, מדובר בחלק מגזרת המחלוקת כפי שהותוותה בכתב התביעה.

40. לגופה של הטענה, אינני רואה לקבלה במתכונתה הגורפת. אשר למכתב סגן ראש העיר; בניגוד לנטען ע"י התובעת, לא עולה ממנו כי העיריה החליטה על מתן פטור גורף מכלל היטלי הפיתוח לרוכשי המגרשים באזור התעשיה. נביא שוב להלן את תוכן המכתב:

"אזור התעשייה מורדות הר יונה – לאור העובדה כי באיזור התעשייה הנ"ל בוצעו עבודות תשתית של ביוב, להוציא מתקנים אחרים ומכוני טיהור, וכן, תשתית אספקת מים, להוציא איגום וזכויות מים, וכן כבישים ותאורה, על ידי משרד המסחר והתעשייה או במימונו, אישרה המועצה כי אלה לא יגבו על ידי העירייה, מאת היזמים באזור זה ובתחומים אלה". (ההדגשה הוספה).

הינה כי כן, מהמכתב עולה כי החלטת העיריה שלא לגבות מיזמים באזור התעשיה, נסבה על תחומים מסויימים, אשר צויינו במכתב, להבדיל מפטור גורף. ביחס למהות אותם תחומים נדון להלן, אולם את הטענה הגורפת של התובעת בדבר החלטת העיריה שלא לגבות כלל היטלי פיתוח מהיזמנים באזור התעשיה – אין לקבל.

41. אשר לטענת התובעת בדבר הסכמת העיריה מול ממ"י שלא לגבות היטלי פיתוח; לטענה זו לא הובאה כל ראיה מצד התובעת. ברי כי לא ניתן להסתמך בעניין זה על הסכמה כלשהי בין ממ"י לרשות מקומית אחרת וביחס למקרקעין אחרים, כפי שמבקשת לעשות התובעת בסיכומיה. כפי שצויין לעיל, קיימים סוגים שונים של הסכמי פיתוח ומגוון של הסדרים באשר ליחס ביניהם לבין היטלי פיתוח שמטילות הרשויות המקומיות, ולא ניתן ללמוד מהסכם פלוני שאיננו קשור לעניינו על הסכמה מאותו סוג במקרה דנן. טענת התובעת בדבר הימנעות העיריה מלהציג את ההסכם בינה לבין ממ"י איננה מספיקה לביסוס מסקנה עובדתית בדבר קיום הסכמה בעלת תוכן קונקרטי, והיה בידי התובעת לפעול באמצעות הכלים העומדים לרשותה במסגרת סדרי הדין על מנת לדרוש ולקבל ההסכם הנ"ל, ככל שקיים, במידה וראתה חשיבות לכך.

הטענה כנגד חיוב בהיטלים בגין מרכיב הקרקע:

42. טענה נוספת שמעלה התובעת בסיכומיה, כטענה חלופית, היא כי יש לזכותה בגין מרכיב הקרקע בהיטלים שהוטלו עליה, וזאת מאחר שהיה על העיריה לחייב בגינם את הרוכשת המקורית – גולדאל, ומשלא עשתה כן במועד – בעת חיבור המגרש הלא מבונה לתשתיות – היא מנועה מלחייב בכך את התובעת בדיעבד עם הוצאת היתר הבניה. גם בעניין זה נטען להרחבת חזית מצד הנתבעים, וטענה זו בדין יסודה. עיון בכתב התביעה המתוקן מעלה כי עילת תביעה כאמור זה לא נכללה בו. הפניית התובעת לאמירה הכללית בכתב התביעה כי הגבייה נעשתה שלא כדין, איננה יכולה להוות תשתית מספקת לכך. מדובר בעילת תביעה נפרדת שהיה על התובעת להציב את יסודותיה בכתב התביעה, דבר אותו לא עשתה.

הטענה בדבר תשלום כפל:

43. ומכאן למחלוקת המרכזית בענייננו, בדבר תשלום כפל מצד התובעת (הבאה בנעלי קודמתה גולדאל) בגין פיתוח תשתיות ציבוריות.

44. בפתח הדברים יש לציין כי מעיון בטענות הצדדים עולה שאין ביניהם מחלוקת של ממש בדבר נקודת המוצא לפיה חיוב כפל של הפרט בגין פיתוח מקרקעין ציבוריים איננו כדין. הנתבעים אינם טוענים כי הדבר אפשרי, אלא, לטענתם, היטלי הפיתוח שהושתו על התובעת אינם מגולמים בדמי הפיתוח ששילמה גולדאל למשרד התמ"ס כנגד פיתוח אזור התעשיה, שכן מדובר בחיובים שונים ונפרדים לחלוטין. נקודת מוצא כאמור עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה לפיה ניתן לקזז דמי פיתוח ששילם יזם עבור פיתוח מקרקעין ציבוריים, מחיוביו לתשלום היטלי פיתוח מכוח חקיקת העזר העירונית, וכי על הדבר להיעשות בגבול הסכומים שהעיריה מוסמכת לגבות עבור היטלי פיתוח מכוח חוקי העזר (לו היתה מבצעת את פיתוח המקרקעין בעצמה). ראו לעניין זה פסק-דינו של כב' השופט פוגלמן בעניין אשבד לעיל, בו נדונה סוגיית גביית היטלי פיתוח עבור תוספת בניה בנכס בגינו שולמו בעבר דמי פיתוח במסגרת הסכם פיתוח, ושלגביו התחייבה העיריה באותו מקרה כי לא תדרוש תשלום נוסף עבור אגרות פיתוח והיטלים, כדלקמן:

"אין ספק שהעירייה רשאית ואף חייבת להטיל היטלי פיתוח נוספים בגין בניה נוספת. כך מתבקש מהרציונל שמונח בבסיס שיטת ההיטלים, כמפורט בהרחבה לעיל. אלא שהעירייה אינה מוסמכת לגבות היטל העולה על הסכום הקבוע בחוק העזר (אציין כי איני דן בשאלה מהו הדין מקום שיזם מבקש לממן את עבודות הפיתוח מכיסו במחיר העולה על סכום ההיטל). לפיכך, מקום שהעירייה מבקשת להטיל היטל משלים בגין בנייה נוספת, יש לחייב את אשבד בכל סכומי ההיטל שהעירייה הייתה זכאית לגבות כדין לפי התעריפים הקבועים בחוקי העזר – הן בגין החיוב הראשוני הן בגין החיוב המשלים, ומסכום זה לקזז את הסכום ששילמה למבני תעשיה בגין עבודות הפיתוח הראשוניות. אציע אפוא לקבוע כי העירייה זכאית לגבות מאשבד אך את היתרה שתיוותר לאחר קיזוזו של הסכום שנזקף לזכותה כאמור, ככל שתיוותר כזו. במילים אחרות: העירייה זכאית לגבות היטלי פיתוח בהתאם לתעריפיהם של היטלי הפיתוח כפי שהם קבועים בחוקי העזר, ולא מעבר לכך". (ההדגשות הוספו).

45. יש לבחון, איפוא, את המחלוקת בין התובעת לנתבעים באשר ליחס בין דמי הפיתוח ששולמו לבין היטלי הפיתוח שהושתו על התובעת, בהקשר האמור.

46. בעניין זה חלוקים הצדדים בשאלה המקדמית על מי רובץ נטל ההוכחה; התובעת טוענת כי נטל ההוכחה רובץ על הנתבעים, אשר חייבו אותה בהיטלים ואשר מכלול הנתונים אמורים להיות בידיהם או בידיעתם, ואילו הנתבעים טוענים כי הנטל על התובעת לבסס תביעתה.

47. מקובלת עלי טענת הנתבעים כי נטל ההוכחה מוטל על התובעת, בתור המוציא מחברו. עילת התביעה של התובעת הינה חיובה בחיוב כפל, ונטל ההוכחה של טענה זו רובץ לפתחה. עם זאת, יש להבחין בין נטל ההוכחה, שהוא קבוע ומוטל על התובעת, לבין נטל הבאת הראיות. האחרון הינו דינאמי, עוצמתו משתנה בהתאם למהות הנושא העומד לדיון ומכלול הנסיבות, והוא עשוי לעבור מבעל דין אחד למשנהו. בעניינו, כאשר מדובר במחלוקת ביחס לחיוב כספי שהשיתו הנתבעים על התובעת, וכאשר הנתונים העובדתיים הרלוונטיים אמורים להיות בידיהם ולא בידי האזרח עליו הושת התשלום, סבורני כי נטל הראיה הראשוני בו על התובעת לעמוד איננו כבד, וככל שעמדה בו לכאורה עובר נטל הבאת הראיות אל הנתבעים.

48. אשר לגופם של דברים; התובעת טוענת כי יש לפטור אותה כליל מהיטלי הפיתוח נושא התביעה, שכן אלה גבוהים או למצער חופפים באופן מלא את דמי הפיתוח ששולמו על-ידי קודמתה. טענה זו במתכונתה הגורפת, אינני רואה לקבל. על מנת לבססה ולו לכאורה יש להניח תשתית לכך שהסכום שנגבה בגין דמי פיתוח שווה או גבוה מסך כל היטלי הפיתוח שהיה בידי הרשות המקומית לגבות בגין כלל עבודות הפיתוח שבוצעו באזור התעשיה, במידה ואלו היו מבוצעות על-ידי העיריה עצמה. לעניין זה לא הונח ע"י התובעת כל תחשיב או תשתית אחרת שיכולה לשמש בסיס לטענה האמורה. יש לציין כי מעיון בראיות שהציגה התובעת עולה כי במתחם אזור התעשייה בוצעו מגוון עבודות פיתוח תשתיות, לרבות תשתיות ביוב, מים, תיעול, כבישים ותאורה (ראו: מכתב יגאל יוסף, מנהל מינהל אזורי פיתוח במשרד תעשייה המסחר והתעסוקה לב"כ התובע מיום 16.9.09, נספח 31 לתצהיר מנהל התובע). היטלי הפיתוח בהם חוייבה התובעת הם בתחום הביוב, המים והתיעול. ביחס לסלילת כבישים לא נטען כי התובעת חויבה בהיטל כלשהו. סבורני כי בנסיבות אלה הטענה לחפיפה מלאה בין דמי הפיתוח ששולמו לסה"כ ההיטלים שניתן היה לגבות על-פי חוקי העזר של העיריה לו בוצעו העבודות במתחם על-ידה, לא גובתה בראיות מספיקות.

49. עם זאת, יש לבחון את הטענה בדבר כפל חיוב ביחס להיטלים הספציפיים שהוטלו והיחס בינם לבין דמי הפיתוח ששילמה גולדאל. בעניין זה סבורני כי התובעת עמדה בנטל הבאת הראיות הראשוני בדבר קיום חפיפה בין חלק מרכיבי ההיטלים לבין דמי הפיתוח ששולמו. הטעמים למסקנתי זו הם כדלקמן:

ראשית, מהראיות שהוצגו עולה כי עמדת העיריה עצמה "בזמן אמת" היתה כי קיימת חפיפה/זיקה עניינית בין דמי הפיתוח ששולמו עבור עבודות הפיתוח באזור התעשיה, לבין הסכומים שבסמכותה לגבות ביחס לחלק מתחומי הפיתוח הנ"ל. הדבר עולה ממכתבו של סגן ראש העיר למשרד התמ"ס מיום 12.1.1998, ובו הובהר כי מועצת העיר אישרה שלא לגבות מהיזמים באזור התעשיה בגין תחומי פיתוח מסויימים, וזאת לנוכח העובדה כי הם שילמו דמי פיתוח לתמ"ס. התחומים לגביהם הוצהר במכתב כי העיריה לא תגבה מהיזמים, הוגדרו באופן קונקרטי על-ידי החרגה של עניינים מסויימים מתוך סוג התשתיות שנזכרו במכתב. מכך עולה לכאורה שאף העיריה סברה שמדובר בתשלום החופף בחלקו את היטלי הפיתוח, וכי בתחום חפיפה זה אין לחייב את היזם בתשלום נוסף. בנסיבות אלה, ומשכיום טוענת העיריה כי אין כל זיקה בין התשלומים, עליה הנטל להסביר ולבסס עמדה זו.

שנית, הדברים נובעים מהגיונה של שיטת ההיטל. כפי שצויין לעיל, לפי שיטה זו ההיטל מחושב על בסיס כלל צרכי והוצאות הפיתוח של הרשות המקומית – תשתיות-על ותשתיות צמודות מגרשים. ההיטלים שמוסמכת הערייה לגבות אמורים לשמש לפיתוח כלל התשתיות העירוניות, ללא "צביעה" של תשתית מסויימת. בכך שונה שיטת ההיטל משיטת דמי ההשתתפות שקדמה לה (ראו: עניין אשבד לעיל, פסקאות 21-25 לפסה"ד). יצויין כי העיריה לא טענה ששטח אזור התעשיה הספציפי לא נלקח בחשבון בתחשיב בסיס ההיטלים בחוקי העזר. מהעדויות שנשמעו מטעם הנתבעים אף עולה לכאורה המסקנה כי לא כך הדבר; קורן בעדותו נשאל האם לו היתה העיריה מבצעת את עבודות הפיתוח בעצמה, היו מחויבים בעלי המגרשים באזור התעשיה בתשלום לפי חוקי העזר הקיימים והשיב על כך בחיוב (עמ' 22, ש' 11-12). מחקירתו של מר יצחק מזור, מנכ"ל התאגיד, עלה כי המפתח של חוקי העזר הינו אחיד ביחס לכל תחום העיר (עמ' 26, ש' 9-10). הדבר משתלב הגיונית גם עם העמדה עליה נמסר במכתב סגן ראש העיר מיום 12.1.1998 לעיל, אשר ראתה כאמור זיקה עניינית בין התשלום באזור התעשיה לתשלומים שבידי העיריה לגבות. אינני מקבלת את טענת התאגיד בסיכומיו, כי על התובעת היה להוכיח פוזיטיבית כי בסיס ההיטל לוקח בחשבון את שטח אזור התעשיה; מדובר בתחשיב ובבסיס נתונים של העיריה, ומשלא נטען על-ידה/ע"י התאגיד כי היטלי הפיתוח חושבו תוך החרגה של המקרקעין נושא ענייננו (ולעניין זה לא ניתן לראות בנוסח הכוללני בסעיפים 27-28 בתצהיר קורן, אליו מפנה התאגיד, כבסיס רציני לטענה כאמור), ולנוכח דברי העדים מטעם הנתבעים שצויינו לעיל, זוהי המסקנה הסבירה המתבקשת.

מהאמור לעיל עולה איפוא כי ההיטלים המוטלים מכוח חוקי העזר, משקפים את השתתפותו היחסית של בעל המקרקעין בנשיאה בעלויות כלל התשתית העירונית. חיוב כאמור, כשהוא מוטל באופן מלא ובמצטבר לחיוב בתשלום עלויות פיתוח של תשתית ציבורית מסוימת ומוגדרת בתחום העיריה, כולל מרכיב של חפיפה שהיא בגדר כפל חיוב.

50. על רקע המפורט לעיל, סבורני כי נטל הבאת הראיות עבר לכתפי הנתבעים; היה עליהם להציג בסיס עובדתי וראייתי באשר ליחס בין דמי הפיתוח ששולמו בעבר בגין פיתוח אזור התעשיה, לבין אותם היטלים שהשיתו על התובעת, תוך הנחת תשתית לטענה כי אין מרכיב של חפיפה ביניהם, ולו חלקית. ראו לעניין זה העמדה המובאת בספרו של שפיר, שם בעמ' 375, המקובלת עלי, כדלקמן:

"... סבורים אנו כי אין בעצם ביצוען של עבודות פיתוח תשתיות על ידי אחר כדי לשלול מהרשות את הסמכות לגבות היטלי פיתוח חלקיים חרף היעדרו של הסכם פיתוח עם הגורם המבצע. עם זאת תידרש הרשות המקומית במקרה כזה להוכיח ביתר שאת ובאופן מובהק את הבסיס הכלכלי העומד ביסוד החבות שהטילה ואת יחסה לדמי הפיתוח שהושתו על החייב מידי הגורם המבצע". (ההדגשה הוספה).

51. על רקע האמור לעיל אבחן להלן את ההיטלים נשוא דיוננו.

אשר להיטל מכוח חוק עזר ביוב:

52. בעניין זה סבורני כי עלה בידי הנתבעים להראות כי מדובר בחיוב שונה ונפרד במהותו מדמי הפיתוח ששולמו.

53. כפי שצויין בפתח הדברים, מלכתחילה חוייבה התובעת בהיטל הן בגין ביוב ציבורי והן בגין ביוב מאסף ומכון טיהור. החיוב בגין ביוב ציבורי בוטל לאחר מכן, ונותר החיוב בהיטל בגין ביוב מאסף ומכון טיהור.

54. "ביוב ציבורי" מוגדר בחוק כ- "ביב המשמש כמה נכסים ושהשופכין נזרמים אליו מביבים פרטיים בלבד" ו"ביוב מאסף" מוגדר כ – "ביב שהשופכין נזרמים אליו בעיקר מביבים ציבוריים" (סעיף 1 לחוק הביוב) . מהראיות עולה בבירור כי דמי הפיתוח שולמו בגין עבודות שביצע משרד התמ"ס בתוך מתחם אזור התעשיה עצמו עד גבולות המגרשים, דהינו הן לא כללו הקמת ביב מאסף או מכון טיהור. בנסיבות אלה, ונוכח ההבחנה בחקיקה הראשית ובחוק העזר בין סוגי ביוב וההיטל המושת בגין כל אחד מהם, המסקנה היא כי חיוב התובעת בהיטל בגין ביוב מאסף ומכון טיהור נעשה כדין, שכן רכיבים אלה לא נכללו כלל בדמי הפיתוח ששילמה גולדאל. יצויין כי התאגיד בתצהירו פירט עבודות שונות שביצע בתחום תשתית הביוב, מהן נהנים כלל תושבי הרשות, לרבות התובעת. הדברים הם מעבר לנדרש, שכן החיוב הוא לפי התעריף שנקבע בחוק העזר עצמו, ומשזה לא נתקף הוא מהווה נתון שאיננו במחלוקת, ואילו זיקת ההנאה של הנכס נוצרה כאמור עם ביצוע העבודות שחיברו אותו לתשתיות הביוב העירוניות, ואין נפקא מינא כי אלה בוצעו בשעתו שלא על-ידי העיריה אלא על-ידי גורם אחר.

55. אשר על כן דין תביעת התובעת להשבת היטל הביוב ששילמה להידחות.

אשר להיטל מכוח חוק עזר אספקת מים:

56. שונים הדברים ביחס לחיובה של התובעת מכוח חוק עזר אספקת מים. יצויין כי פרטי ההיטל לא צויינו באופן ברור בהודעת החיוב (נספח 8 לתצהיר קורן); לא צויינו סוגי החיוב השונים (אלא רק "אגרת חיבור למפעל מים") ולא צויינו באופן מלא סעיפי חוק העזר מכוחם הוטל החיוב. נראה עם זאת, מתוך השוואת המלל המתאר את נתוני החיוב בהודעה אל מול סעיפי התוספת לחוק העזר, כי מדובר ב- "באגרת חיבור למפעל מים" (סעיף 2(ז) לחוק עזר אספקת מים) ו- "היטל פיתוח מפעל מים" (סעיף 5 לחוק עזר אספקת מים), ובעניין זה דומה שאין מחלוקת של ממש בין הצדדים (עמ' 14 לסיכומי התובעת; עמ' 26 לסיכומי התאגיד). בשונה מתחום הביוב, בנושא תשתיות מים אין חוק העזר עצמו עורך פילוח בין סוגי השתיות בגינן מוטל ההיטל, קרי – הבחנה בין היטל המוטל בגין תשתית-על לבין ההיטל המוטל בגין תשתית מקומית צמודה. טענות הנתבעים כי קיימת הבחנה בין החיוב בהיטל - שהינו בגין השימוש בתשתיות-העל של הרשות, לבין התשלום עבור עבודות פיתוח שבוצעו במתחם אזור התעשיה בלבד, איננה משכנעת, וזאת מהטעמים שלהלן.

ראשית, בכל הנוגע "לאגרת חיבור למפעל מים" בה חויבה התובעת (לפי סעיף 2(ז) לחוק העזר), הרי שהטענה כי זו נסבה על השימוש בתשתיות-העל אליהן חוברו המגרשים באזור התעשיה, להבדיל מפעולות החיבור שנעשו בתוך אזור התעשיה, איננה מתיישבת עם הפסיקה אשר דנה במהות אגרה זו בחוקי עזר אחרים שנוסחם כמעט זהה לנוסח החוק בעניינו; בפסיקה נדחתה הטענה כי מדובר בתשלום עבור השימוש או התחזוקה של הרשת העירונית אליה חוברו המקרקעין, להבדיל מהקמת תשתית החיבור ופעולת החיבור עצמה (ראו: ע"א (י-ם) 5242/04 עיריית בית שמש נ' רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ (פורסם במאגרים) (2004), תוך הסתמכות על פסיקת בי המשפט העליון בע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית ואח' נ' מועצה מקומית מודיעין, פ"ד נו(1) 835; ראו גם" ע"א (נצ') 190/08 עירית מגדל העמק נ' א. דורי חברה לעבודות הנדסיות ב"מ (פורסם במאגרים) (2009). בענייננו, אין חולק כי החיבור של המגרשים באזור התעשיה לתשתית העירונית נעשה על-ידי התמ"ס (עדות קורן, עמ' 17, ש' 30-32), כחלק מעבודות הפיתוח שכנגדן שילמו הרוכשים דמי פיתוח.

שנית, כאמור לעיל, שיטת ההיטל לוקחת בחשבון את כלל התשתיות העירוניות מהסוג עליו נסב ההיטל, תשתיות-על ותשתיות צמודות כאחד. ההבחנה החדה לה טוענים הנתבעים בין מימון תשתיות מתחם התעשיה לבין מימון תשתיות-העל של הרשות, והטענה כי החיוב בהיטל מכוח חוק העזר הוא רק בגין האחרונות, אינן מעוגנות בחוק העזר אספקת מים, אינן מתיישבת עם מהות השיטה ההיטלית ואינן נתמכת בראיות ממשיות. תצהירו ועדותו של קורן בעניין זה היו כוללניים ביותר וללא הצגת עובדות המלמדות על ניתוק החיוב ההיטלי מהתשתית הציבורית באזור התעשיה. בחקירתו הנגדית, ומשנשאל ליחס בין דמי הפיתוח ששולמו לבין הסכומים אותם יכולה היתה העיריה לגבות מכוח חוקי העזר לו היתה המבצעת את הפיתוח בעצמה, לא ידע לספק פרטים (עמ' 22, ש' 5-6), אולם אישר בעדותו כי יש מרכיבים חופפים בין דמי הפיתוח לבין ההיטלים מכוח חוק העזר (עמ' 22, ש' 28-29). לדבריו, המרכיבים החופפים לא נגבו, אולם לא ניתן הסבר משכנע לטענה זו, והדוגמאות הקונקרטיות שניתנו בקשר לכך נגעו לתחום הביוב בלבד, בו כאמור קיימת הפרדה בחוק העזר עצמו בין ההיטלים המוטלים בגין סוגי ביוב שונים, דבר שאיננו מתקיים ביחס ליתר ההיטלים נשוא דיוננו.

57. כפי שכבר צויין, העיריה הכירה "בזמן אמת" בקיום קשר ענייני בין תשלום דמי הפיתוח לבין גביית תשלומים ע"י העיריה בתחום תשתיות המים. במסגרת מכתבו של סגן ראש העיר מיום 12.1.1998 צויין לעניין זה, כי לאחר שמשרד התמ"ס ביצע עבודות "תשתית אספקת מים" באזור התעשיה, וזאת - "להוציא איגום וזכויות מים", הרי שאלה לא יגבו על-ידי העיריה "בתחומים אלה". נוסח זה איננו מצטיין בבהירות יתר, ולא ניתן ללמוד מתוכו איזה תחומים הוחרגו מהסכמת העיריה שלא לגבות תשלומים מהיזמים בגין תשתיות מים; נושא "זכויות המים" איננו ברור ולא נטען לגביו דבר, ואילו ביחס "לאיגום" – מושג שחוק העזר לאספקת מים איננו מבסס בגינו חיוב נפרד כלשהו בהיטל – לא ניתן כל הסבר מצד הנתבעים בדבר משמעותו ובדבר אופן "תרגומו" למישור ההיטלי. כפי שצויין, הנטל על הנתבעים להביא ראיות לעניין זה, וזאת לא עשו, תוך שהעיריה למעשה מתעלמת כליל מההודעה שניתנה מטעמה.

58. הנתבעים מפנים בעניין זה למכתב יגאל יוסף, מנהל מינהל אזורי פיתוח במשרד תעשייה המסחר והתעסוקה מיום 16.9.09, אשר נשלח לב"כ התובעת בעקבות פנייתו למשרד לקבלת מידע לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח - 1998, ואשר צורף על-ידי התובעת כראיה (נספח 31 לתצהיר מנהל התובעת). במכתב האמור מפרט הכותב את עבודות הפיתוח שביצע משרד התמ"ס באזור התעשייה בתוך תחום "הקו הכחול". עוד מצויין במכתב כי התשתיות של אזור התעשיה חוברו לתשתיות-העל של העיריה ולכן העיריה רשאית לגבות מהיזמים היטלים בגין תשתיות-העל שלה. אינני סבורה כי יש במכתב זה כדי לשנות לענייננו. כפי שכבר צויין, עולה בבירור מהראיות כי משרד התמ"ס ביצע עבודות פיתוח בתוך אזור התעשיה בלבד. ברי גם כי העיריה מוסמכת לחייב את תושביה בעלויות פיתוח התשתית הציבורית בתחומה ובכלל זה תשתיות-העל, וזאת באמצעות היטלי הפיתוח שהיא מוסמכת לגבות. אלא ששאלת היחס בין תשלומים ששולמו לפיתוח מקרקעין ציבוריים במקטע מסויים בתחום העיר, אל מול החיוב הכללי בהיטל, היא שאלה נפרדת, ולעניין זה אין במכתב משרד התמ"ס כדי להוכיח דבר.

59. גם את טענת העיריה כי ההבחנה בין התשלומים נלמדת מעצם העובדה שההיטל לפי חוק העזר מוטל בזיקה לגודל המבנה שמבקשים לבנות במקרקעין, בעוד שדמי הפיתוח שולמו בטרם נבנה בהם דבר, אינני רואה לקבל. כפי שכבר צויין, ברי כי מדובר בשתי שיטות חיוב שונות המבוססות על מתודיקה שונה. מעובדה זו כשלעצמה לא עולה המסקנה כי אין כל זיקה עניינית בין התשלומים, שנסבים שניהם על מימון של תשתית ציבורית המצוייה בתחום העיריה, ושאלת היחס ביניהם עומדת בעינה. נעיר כי העיריה חייבה את התובעת בהיטלים גם על בסיס נתוני הקרקע, ולא רק על בסיס גודל המבנה, אף שלנוכח טענתה לעיל היה מקום לצפות כי תיערך הבחנה מצידה בעניין זה.

60. משלא הציגו הנתבעים תשתית ראייתית ממשית ליחס בין התשלומים, נותרת המסקנה הסבירה יותר במאזן ההסתברויות לנוכח המפורט לעיל, לפיה קיימת חפיפה, לכל הפחות חלקית, בין החיובים. כפי שפורט לעיל, סבורני כי הנטל להבאת הראיות להבהיר את היחס האמור ואת הבסיס לחיוב בהיטל אל מול תשלומי הפיתוח ששולמו, מוטל על הנתבעים, ומשלא עמדו בו דין תביעת ההשבה של התובעת להתקבל.

אשר להיטל תיעול:

61. האמור לעיל חל גם ביחס להיטל תיעול. עבודות תיעול לא נזכרו אמנם במכתב סגן ראש העיריה מיום 12.1.1998, ברם מהראיות שהציגה התובעת עולה כי אלה בוצעו במתחם אזור התעשיה על-ידי משרד התמ"ס (ראו: מכתב יגאל יוסף שנזכר לעיל, נספח 31 לתצהיר מנהל התובע, בו צויין כי התמ"ס ביצע בין היתר עבודות ניקוז). כפי שצויין, היה על הנתבעים להניח תשתית באשר ליחס בין דמי הפיתוח ששולמו לרבות בגין עבודות התיעול במקרקעין באזור התעשיה, לבין היטל התיעול שהושת במלואו על התובעת, וזאת לא עשו.

62. יצויין כי הנתבעים בסיכומיהם טענו כי נוכח נוסחו של הסכם הרכישה בין גלודאל לממ"י, הרי שגולדאל (שהתובעת היא חליפתה) ידעה והסכימה לכך שתחויב בהיטלי פיתוח בנוסף ובמצטבר לדמי הפיתוח ששולמו על-ידה. לעניין זה מפנים הנתבעים לסעיפים 6 -7 להסכם הרכישה, המעגנים את התחייבות היזם לשלם "הוצאות פיתוח" שיידרשו ממנו וכן כל תשלומי מיסים או אגרות והיטלי פיתוח אשר יחולו על המקרקעין. מכאן טענת הנתבעים, במשתמע, שאף אם שילמה התובעת יותר מההיטלים שניתן היה להטיל עליה מכוח חוקי העזר העירוניים, אין בכך פגם לנוכח ההסכמה לכך. אינני רואה לקבל את הטענה בנסיבות ענייננו. על הקושי המשפטי העקרוני להכיר בהסכמה לשלם לרשות תשלום שהוא מעבר לחבות על-פי החוק, עמד בית המשפט העליון בפרשת דירות יוקרה לעיל (שם, בפסקאות 32-38). בכל מקרה, ובהיבט הקונקרטי, סבורני כי בענייננו לא ניתן לנתק את פרשנות הסכם הקצאת המקרקעין בין היזם לממ"י לעניין ההיטלים בהם עשוי לשאת היזם, מהסכמתה של העיריה, כפי שמצוינת במכתבו של סגן ראש העיר מיום 12.1.1998, עובר להסכם, שלא לחייב את היזמים באזור התעשיה בתשלומים בגין תחומי הפיתוח בגינם שילמו דמי פיתוח למשרד התמ"ס. בנסיבות אלה אינני סבורה כי ניתן לראות בסעיפים בהסכם הקצאת המקרקעין בסיס להכרה בהסכמה לשלם תשלומים מעבר לאלה שניתן לגבות על-פי חוקי העזר.

סיכום הדברים עד פה:

63. מסקנתי מהמקובץ לעיל היא כי התובעת זכאית להשבת ההיטלים שולמו על-ידה תחת מחאה בהתאם לדרישה ממנה לפי חוק העזר אספקת מים וחוק העזר תיעול, בסך של 220,336 ₪ (209,838 היטל מים + 10,498 ₪ היטל תיעול).

הגורם החייב בהשבה:

64. העיריה טוענת כי הסכומים שנגבו על-ידה הועברו לידי התאגיד, הוא הגורם המוסמך לפי החוק לגבות היטלי מים וביוב החל ממועד הקמתו (באפריל 2004). לטענתה, היא איננה אלא "צינור" לגביית הסכומים והעברתם, וזאת בהתאם לסיכום בינה לבין התאגיד.

65. התאגיד טוען כי לתובעת אין כל עילה כנגדו, וזאת אף אם תוכיח טענותיה בדבר חיוב כפל. לטענתו, הוא פועל על-פי החוק וגובה היטלים בהתאם לתעריף הקבוע בחוקי העזר (מכוח הוראת המעבר בסעיף 152(א) לחוק תאגיד תאגידי מים וביוב), ואלה מהווים מבחינתו "כזה ראה וקדש" מבלי שיש בסמכותו לסטות מהם. עוד טוען התאגיד כי גביית דמי פיתוח על-ידי העיריה או גורם אחר בעבר אין בהם כדי לחייבו.

66. אינני רואה לקבל טענות אלה של מי מהנתבעים. אדרש תחילה לטענות התאגיד. החל ממועד הקמתו, התאגיד בא במקומה של הרשות המקומית בכל הנוגע לניהול והפעלת משק המים והביוב בתחום הרשות. בהתאם להוראת המעבר בסעיף 152(א) לחוק, גובה התאגיד היטלים מכוחם של חוקי העזר של העיריה. כפי שהעיריה לא היתה יכולה לגבות מכוח חוקי העזר תשלומים שהם בגדר כפל של חיובים ששולמו בעבר על-ידי הפרט, אין התאגיד יכול לעשות כן לפי אותם חוקי העזר. תוצאה אחרת היוצרת נתק מוחלט בהקשר זה בין תשלומים ששולמו בתקופה שקדמה להקמת התאגיד לבין זו שלאחריה, גוררת פגיעה באינטרס לגיטימי של הפרט, מחד גיסא, ומבלי שהדבר מתחייב מהרציונאלים שעמדו ביסוד חקיקת חוק התאגידים, מאידך גיסא. העיקרון הבסיסי לפיו לא יגבה תאגיד היטל בגין נכס בשלו שולם עובר להקמתו, מעוגן בסעיף 103 לחוק התאגידים (שאיננו חל ישירות בענייננו, שכן הוא נסב על הכללים והתעריפים שייקבעו ע"י מועצת הרשות), וזאת הן ביחס לנכס ששולמו בשלו בעבר לרשות המקומית "דמי השתתפות" בגין התקנת מערכת ביוב או מערכת מים (סעיף 103(1) לחוק), והן ביחס לנכס ששולמו בשלו לרשות המקומית "היטל או אגרה" ובגין אותו רכיב עליו שולמו (סעיף 103(2) לחוק). המונח "דמי השתתפות" איננו מוגדר בחוק התאגידים עצמו, ואף שסביר לטעמי לפרשו כמתייחס לתשלום דמי השתתפות ששולמו מכוח חקיקת עזר שקדמה לשיטת ההיטל, הרי שראציונאל מהותי דומה חל אף לגבי מי ששילם בעבר תשלום דמי פיתוח בגין תשתית ציבורית ספציפית מכוח מתווה הסכמי שלעיריה היה בו חלק, ושהיא נהנתה ממנו משמדובר בפיתוח מקרקעין ציבורים שבתחומה ובאחריותה.

67. אשר לעיריה; עפ"י החוק היא איננה מוסמכת עוד לפעול בתחום המים והביוב. עם זאת, אין חולק כי במקרה דנן היתה זו העיריה שגבתה את הסכומים נשוא התביעה ובפועל אלה שולמו על-ידי התובעת לקופתה (ראו: נספח 7 לתצהיר קורן). בנסיבות אלה, ומשנקבע כי מדובר בגבייה שלא כדין, על העיריה להשיב את הסכום ששולם לה. סוגיית העברת הכספים על-ידה לתאגיד היא עניין ליחסים ביניהם, ואיננה נוגעת לתובעת, אשר זכאית לקבל חזרה את הסכום ששולם.

68. אשר על כן דין התביעה להתקבל בחלקה, באופן שעל הנתבעים ביחד ולחוד, להשיב לתובעת סך 220,336 ₪. הסכום האמור יישא הפרשי הצמדה וריבית כדין ממועד התשלום (25.11.2007) ועד יום מתן פסה"ד.

69. כן יישאו הנתבעים ביחד ולחוד בהוצאות התובעת בסך 15,000 ₪.

70. הסכומים האמורים ישולמו בתוך 30 ימים, שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית כדין מאותו מועד ועד התשלום בפועל.

המזכירות תמציא את פסק הדין לצדדים

ניתן היום, י"ז טבת תשע"ה, 08 ינואר 2015, בהעדר הצדדים.