לפני תביעה להשבת אגרות והיטלים שגבתה הנתבעת, מועצה מקומית מבשרת ציון (להלן: "המועצה") מהתובעת, חברת ש. דגן תעשיות בע"מ (להלן: "התובעת") בשנת 2009 בגין אגרת הנחת צינורות והיטלי ביוב.

העובדות

1. התובעת היא הבעלים של מגרש בשטח כולל של 5.5 דונם באזור התעשייה במבשרת ציון. את המגרש רכשה התובעת ביום 26.2.08 במסגרת הליך של כינוס נכסים וזאת לאחר מאז שנות ה-80' של המאה הקודמת, שכרה התובעת את המגרש מבעליו הקודמים (להלן: "המגרש" או "הנכס").
2. בעבר, לפני שהתובעת שכרה את המקום, מאז שנות ה-60' של המאה הקודמת, היה במגרש מפעל קטן לייצור בלוקים וחומרי בניה.
3. כשהתובעת שכרה את המגרש היא ביקשה להרחיב את המפעל, לבנות מבנים נוספים ולהקים מפעל לייצור בטון בהיקף גדול מזה של המפעל הקטן שהופעל שם קודם לכן. התובעת הייתה מחלוצי אזור התעשייה ובאותה תקופה כמעט ולא היו מבנים או מפעלים באזור התעשייה ולכן גם לא היו במקום תשתיות ראויות. התובעת פנתה אל המועצה המקומית מבשרת ציון בדרישה להניח תשתית מים מתאימה לאזור התעשייה בכלל, ולמבנים של התובעת בפרט. לטענת התובעת המועצה סירבה לבקשתה בטענה שאינה יכולה לממן זאת והתובעת השתכנעה להניח את קו המים בעצמה.
4. אורך קו המים שטוענת התובעת שהניחה בעצמה ועל חשבונה הוא כ-500 מטרים. התובעת ידעה לפרט ולתאר את תוואי קו המים, אורכו וקוטרו בנקודות שונות. לטענת התובעת בעלי המגרשים הסמוכים התחברו גם כן לקו המים (הציבורי) שהיא הניחה בעצמה.
5. לימים ביקשה התובעת להרוס את מפעל הבטון ולהקים תחתיו תחנת דלק ומבנה מסחרי. לצורך הקמת המיזם נוצר שיתוף פעולה בין התובעת לחברת "סופר דלק חדרה 2004 בע"מ".

בשנת 2009 "סופר דלק" והתובעת פנו אל הועדה המקומית לתכנון ובניה בבקשה לקבלת היתר בניה מתאים. המועצה התנתה את מתן ההיתר בתשלום אגרת הנחת צינורות והיטל ביוב.

1. אין מחלוקת שהתובעת חויבה באגרה והיטל כאמור בגין שטח קרקע של 5,510 מ"ר (מלוא שטח המגרש, לרבות שטחים לא מבונים), שטח מבנה של 3,369 מ"ר ונפח מבנה של 11,284 מ"ק, בסכום כולל של 945,790 ₪. אין מחלוקת שהתובעת שילמה את האגרות וההיטלים (גם אם תחת מחאה) ואישור המועצה על כך ניתן ביום 17.8.09 (נספח ג' לכתב התביעה).
2. בסמוך לאחר מכן רכשה התובעת את חלקה של "סופר דלק" בשותפות. לשם העברת הזכויות בנכס ורישומן על שם התובעת הייתה זקוקה התובעת לאישור המועצה על היעדר חובות לנכס ולפיכך פנתה התובעת אל המועצה בבקשה לקבל את האישור המיוחל. או אז הנפיקה המועצה לתובעת דרישת תשלום נוספת בסך של 82,117₪ ביום 24.2.10 (כחצי שנה לאחר ששילמה התובעת את ההיטלים והאגרות כאמור לעיל וניתן אישור המועצה על כך), כתנאי לקבלת האישור.

התובעת שילמה את דרישת התשלום הנוספת ביום 7.4.10.

1. למען שלמות התמונה אציין שכתב התביעה המקורי כלל תביעה להשבת אגרת הנחת צינורות בלבד ולא נתבעה בו השבת היטלי הביוב ששולמו. אלא שלאחר שוועדת הערר דחתה את השגת התובעת על החיוב בהיטל הביוב, תוקן כתב התביעה ונוסף בו הסעד של השבת היטלי הביוב ששולמו ביתר לטענת התובעת.

טענות התובעת בתמצית

1. כאמור התובעת עותרת כנגד חיובה באגרת הנחת צינורות מים והיטל ביוב.

טענתה המרכזית של התובעת בנוגע לאגרת הנחת הצינורות היא שהמועצה לא הייתה רשאית לחייב אותה באגרה מכיוון שהמועצה לא הניחה את צינורות המים המשרתים את הנכס של התובעת.

1. לחילופין, התובעת טוענת שתעריף החיוב באגרת הנחת קו מים אינו סביר. חוסר הסבירות מקורו בטעות סופר שנפלה בתיקון חוק העזר העירוני בשנת 1990 שם נכתבה בטעות יחידת המידה לחיוב כמ"ק במקום מ"ר. המשמעות המעשית של טעות זו היא שילוש של גובה החיוב בפועל מכיוון שגובהו של מבנה מסחרי הוא שלושה מטרים ויותר כך שיחידת הנפח היא בערך פי שלוש מיחידת השטח של המבנה.

שינוי קיצוני זה מבלי שהוצג התחשיב המבסס אותו – דינו בטלות, כך גורסת התובעת שהפנתה לפסיקה בעניין ממנה היא לומדת על חשיבותו המכרעת של תחשיב בנסיבות העניין.

עוד טוענת התובעת ששילוש התעריף ברגע אחד, כשמנגד לא נעשה שינוי דומה ביחידת המידה לחיוב במבנים למגורים, הוא מפלה, לא סביר, ומחזק את המסקנה שמדובר בטעות. לתעריף שקבעה הנתבעת (כשהוא מחושב לפי יחידת מידה של מ"ק ולא מ"ר) אין אח ורע ברשויות מקומיות נוספות, עובדה המחזקת את חוסר הסבירות הנטען.

1. שתי הטענות החלופיות שלעיל נטענו רק בקשר לאגרת הנחת הצינורות, שכן אין מחלוקת שאת תשתית הביוב המשרתת את הנכס הניחה המועצה וכן התיקון המדובר וטעות הסופר הנטענת נעשו רק בחוק העזר העוסק באספקת המים ולא בחוק העזר העוסק בביוב.
2. בנוסף בפי התובעת טענות המתייחסות הן לאגרת הנחת הצינורות והן להיטל הביוב. התובעת טוענת שהמועצה חייבה את הנכס בכפל חיוב. היטלי פיתוח נגבו הן מהתובעת והן מהבעלים הקודמים של הנכס. ראיה לכך מוצאת התובעת באישורים שהנפיקה המועצה בשתי הזדמנויות שונות ובהן אישרה מפורשות שאין כל חובות (מוניציפאליים) הרובצים על הנכס וכי שולמו כל האגרות והמיסים הנדרשים.

התובעת מוסיפה וטוענת שבכל מקרה המועצה לא הייתה רשאית לגבות ממנה היטלי פיתוח (ובין היתר אגרות ביוב ומים) בקשר לשטח הקרקע ולשטחי בניה שלגביהם ניתנו כבר היתרי בניה בעבר לבעלים קודמים, בלי קשר לשאלה האם הבעלים הקודמים שלמו את היטלי הפיתוח או לא. כלומר, שלכל היותר יכולה הייתה המועצה לגבות ממנה היטלי פיתוח רק בקשר לשטחים הנוספים שלגביהם ביקשה התובעת היתרי בניה מהמועצה.

כמו כן, טוענת התובעת, שאין לחייב בהיטלי פיתוח בגין שטחים שעליהם היו בעבר מבנים שנבנו בהיתר אך הם נהרסו ע"י התובעת ותחתם נבנו מבנים חדשים. לשיטת התובעת אין לחייב בגין שטח הבניה שנהרסה אלא רק בהפרש בין שטח המבנה המקורי לשטח המבנה החדש.

1. זאת ועוד, התובעת קובלת על דרישת החיוב ה"מתוקנת" לכאורה ששלחה לה המועצה ובה הוסיפה לחיוב המקורי חיוב בלתי מבוסס, לכאורה, בשטחים נוספים, כל זאת כתנאי לקבלת היתרי בניה.
2. התובעת שילמה את כל האגרות שדרשה המועצה, אך עשתה זאת תחת מחאה ומבלי להודות בנכונות או בחוקיות החיובים השונים.
3. לאור האמור התובעת מבקשת מבית המשפט שיורה על השבת כספים ששילמה למועצה עבור אגרת הנחת צינורות מים והיטל ביוב, או לחילופין השבה חלקית של הסכום העודף בחישוב לפי מ"ק לעומת חישוב לפי מ"ר ותוך חיוב שטחי הבניה הנוספים בלבד, בקיזוז שטח הקרקע ושטחי הבניה שנהרסו ונבנו מחדש.

טענות הנתבעת בתמצית

1. אשר לטענתה העובדתית של התובעת לגבי הנחת הצינורות, המועצה טוענת שהנטל מוטל על התובעת להוכיח באופן פוזיטיבי שהיא (התובעת) זו שהניחה את הצינורות. זאת הן משום שהתובעת היא בגדר "המוציא מחברו" ולכן עליה הראיה והן משום שהמועצה נהנית מחזקת תקינות המנהל ולפיה חזקה על המועצה שהיא פעלה כדין ובתוך כך חזקה עליה שהיא הניחה את קווי המים הציבוריים שבתחומה.

המועצה טוענת שהתובעת כשלה ולא הרימה את נטל ההוכחה המוטל עליה.

בהקשר זה יוער שבעוד שבכתב ההגנה (גם המקורי וגם המתוקן) הסתפקה המועצה בהכחשה כללית של טענת התובעת בנקודה זו "מחוסר ידיעה", ובטענה בדבר חזקת תקינות המנהל ונטל ההוכחה, הרי שבסיכומיה נקטה המועצה לשון פוזיטיבית וטענה במפורש שהיא זו שהניחה את הצינורות.

1. לחילופין, טוענת המועצה, שגם אם התובעת הייתה מוכיחה שהיא הניחה את הצינורות בעצמה, הרי שאין בכך כדי לפתור אותה מאגרת הנחת צינורות שכן אין מחלוקת שקו המים המדובר מחובר למערכת המים העירונית (שהונחה ומומנה ע"י המועצה) ודי בכך כדי לחייב את התובעת באגרת הנחת צינורות. לביסוס וחיזוק הטענה הפנתה המועצה לפסיקה וכן טענה שהדבר מתיישב עם ההיגיון העומד בבסיס שיטת המיסוי, היטל לעומת "דמי השתתפות" שנהגו בעבר. להבנת המועצה שיטת ההיטל אינה מחייבת זיקה ישירה בין המס ובין השירות אלא מבוססת על "זיקת מימון רופפת".
2. בתצהיר שהוגש מטעמה וכן בסיכומיה טענה המועצה שאילו הייתה התובעת מוכיחה את ההוצאות שהוציאה בקשר להנחת הצינורות הרי שלכל היותר ניתן היה לקזז את ההוצאות שהוציאה מגובה האגרה. אלא שכאמור כלל לא הוכח שהתובעת הניחה את הצינורות וממילא לא הוכחו ההוצאות הכרוכות בכך.
3. אשר לטענה לאי סבירות התעריף ולטעות סופר בחוק העזר, גם בהקשר זה טוענת המועצה לחזקת תקינות המנהל. בנוסף טוענת המועצה לחוסר סמכות עניינית שכן מדובר בתקיפת חוק העזר וטענות מסוג זה יש להעלות בהליך מנהלי מתאים.

מכל מקום, טוענת המועצה, חוק העזר שבו טוענת התובעת שנפלה טעות סופר, אושר כדין ע"י משרד הפנים שבחן את התיקונים בחוק ואישר אותם.

המועצה טוענת שטענת אי הסבירות נטענה בעלמא ולא הוכחה. אמנם לסיכומי התובעת צורף מסמך המתיימר לתאר את אגרת הנחת הצינורות הנגבית ברשויות מקומיות אחרות וממנו עולה לכאורה פער בין האגרה הנגבית במועצה המקומית מבשרת ציון ובין זו הנגבית ברשויות מקומיות אחרות, אך מסמך זה, שאינו ראיה קבילה ולא ברור מי ערך אותו, הוצג לראשונה בסיכומים ולכן יש להתעלם ממנו כאילו לא היה.

בנוגע לטענות להיעדר תחשיב שיתמוך בשינוי התעריף טוענת המועצה שהנחת המוצא של התובעת שגויה וכלל לא הוכחה החובה לערוך תחשיב כזה, בפרט לא לפני כ-30 שנה, עת נעשה התיקון בחוק העזר. בכל מקרה, עקב חלוף הזמן הרב לא ניתן לאתר את המסמכים והתחשיבים שעמדו בבסיס השינוי אך גם בעניין זה עומדת לזכותה של המועצה חזקת תקינות המנהל וחזקה עליה שהשינוי נעשה לאחר חשיבה ושקילת השיקולים הרלוונטיים. בהחלטת המועצה שקיבלה את השינוי בחוק העזר נקבע מפורשות ששינוי התעריפים נעשה לאחר בדיקה (כך טוענת המועצה בסעיף 81 לסיכומיה, בלי הפניה ספציפית).

חלוף הזמן הרב מחייב – לשיטת המועצה – גם את המסקנה שלכל היותר מדובר בפגם היסטורי שנפל בהחלטה המנהלית. בנסיבות אלה מדובר בפגם הנמצא ברף התחתון של פגמים העשויים ליפול בהחלטה מנהלית ואינו מצדיק התערבות של בית המשפט. בעניין זה הפנתה המועצה לעע"מ 867/11 עיריית תל אביב יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ [פורסם בנבו] (28.12.14) שם נקבע, בין היתר, שהאינטרס הציבורי בהתערבות בפגם של חוסר סמכות שנפל בהחלטה מנהלית לפני שנים רבות, הולך ופוחת ככל שחולפות השנים.

1. אשר לטענות התובעת בנוגע לשטחי או נפחי בניה שחויבו בכפל לכאורה – ראשית טוענת המועצה בסיכומיה שטענות אלה, ככל שהן מתייחסות להיטל הביוב הרי שהן בבחינת הרחבת חזית אסורה שכן בכתב התביעה המתוקן טענות אלה נטענו רק ביחס לאגרת הנחת הצינורות – כך להבנת המועצה. לכן בחרה המועצה שלא להשיב לטענות אלה בקשר להיטל הביוב.
2. ככל שהטענה מכוונת כלפי אגרת הנחת הצינורות טוענת המועצה שבעבר, עת נבנו המבנים הראשונים על המקרקעין הנדונים, כלל לא היו במקום תשתיות פיתוח עירוניות כלשהן ולכן ממילא לא נגבו אגרות והיטלים בקשר למקרקעין, כך שאין מדובר בכפל חיוב.
3. בכתב ההגנה טענה המועצה גם שהתובעת נמנעה מלהתחבר לתשתית הביוב שהונחה במקום לפני כ-20 שנה. נדמה שטענה זו נטענה כדי לחזק את ההנחה (שנותרה בגדר הנחה בלבד ולא גובתה בראיות) שהתובעת לא חויבה בהיטל ביוב לפני הגשת הבקשה להיתר על-ידה בשנת 2009.
4. למרות זאת המועצה טוענת שלאחר שפעילות משק המים והביוב הועברה לחברת הגיחון ביצעה האחרונה עבודות לשיפור ושדרוג מערכות ותשתיות המים והביוב וחייבה את המועצה בתשלומים ניכרים בשל כך. תשלומים אלה התאפשרו בין היתר עקב תשלומי התובעת ויזמים נוספים באזור התעשייה.
5. בהקשר זה טוענת המועצה לנזק ראייתי שיש לזקוף לחובת התובעת שהגישה את תביעתה בשיהוי ניכר לשיטת המועצה. לאור חלוף הזמן הרב שעבר מאז עלתה התובעת על הקרקע ועד להגשת התביעה הרי שקשה לאתר את המסמכים המעידים ומבססים את חוב התובעת למועצה ואת היעדר תשלומי האגרות וההיטלים בזמן אמת.
6. בכל מקרה, המועצה טוענת שכלל לא הונחה התשתית העובדתית לקבלת הטענה לכפל חיוב, ככל שהיא מבוססת על חיוב כפול בגין שטחי בניה שונים, שכן לא הוכח מה הם השטחים שהיו קיימים בעבר ומה הם השטחים שנוספו מאוחר יותר ע"י התובעת.
7. אשר לטענה המתייחסת לדרישת התשלום המתוקנת, טוענת המועצה שהחיוב בהיטל נעשה בשתי פעימות: פעם אחת עם הגשת התכניות להיתר, ועל סמך התכניות, ופעם שניה לאחר שהושלמה הבניה ובהתאם לנעשה בפועל. מותר למועצה לתקן טעות בחיוב שמראש היה חיוב לא סופי, כפי שאף נכתב על גבי דרישת התשלום עצמה.
8. בהיבט הראייתי טוענת המועצה שהתובעת העידה רק את בעליה, מר שלמה דגן, כך שלפני בית המשפט מונחת רק עדותו היחידה של בעל עניין בתובעת. התובעת נמנעה מלהזמין לעדות עדים חשובים כמו ראש המועצה לשעבר או הבעלים הקודמים של הנכס, שיכלו לשפוך אור על שנעשה לפני למעלה מ-30 שנה. בנסיבות אלה פועלת לחובת התובעת החזקה בדבר הימנעות מהבאת עדים וראיות. כמו-כן התובעת נמנעה מלחקור את עדי המועצה בנקודות שנויות במחלוקת ולכן יש לקבל ולהעדיף את גרסת המועצה על-פני גרסת התובעת.

דיון והכרעה

1. השאלות הדורשות הכרעה הן אלה:

בנוגע לאגרת הנחת הצינורות:

1. האם גביית אגרת הנחת הצינורות הייתה כדין? בתוך כך אבחן האם הוכח מי הניח את קו המים? על מי הנטל להוכיח זאת? האם די בקיומה של תשתית מים עירונית כדי להצדיק חיוב באגרת הנחת צינורות, גם כאשר הרשות המקומית לא הניחה את קו המים המסוים הגובל בנכס הנדון?
2. ככל שאמצא שהחיוב היה כדין, אדרש לשאלה האם נפלה טעות בחוק העזר והאם התעריף לחיוב אינו סביר. בתוך כך יש לבחון גם את הטענה לחוסר סמכות עניינית.

בנוגע להיטל הביוב

האם ניתן להטיל היטלי פיתוח על שטחים שניתן בגינם היתר בניה בעבר? האם יש בכך משום כפל חיוב? איישם את המסקנות על המקרה שלפני.

יוער כי ככל שבחינת השאלות הנוגעות לאגרת הנחת הצינורות תוביל למסקנה שהחיוב היה כדין ולא נפלה טעות בחוק העזר ותעריף החיוב היה סביר, הרי שבחינת השאלות שהוגדרו לעיל המתייחסות להיטל הביוב תהיה רלוונטית גם לאגרת הנחת הצינורות. השאלות תיבחנה לאור הוראות חוקי העזר השונים העוסקים באספקת מים ושירותי ביוב.

אגרת הנחת צינורות :

האם הנחת קו המים על-ידי המועצה היא תנאי הכרחי לחוקיות האגרה?

1. בטרם אבחן מי הניח את קו המים ועל מי הנטל להוכיח זאת אדון תחילה בשאלה האם הנחת קו המים ע"י המועצה היא תנאי הכרחי לגביית האגרה או שמא, כפי שטוענת המועצה, גם מקום בו רשות מקומית לא הניחה את קו המים בעצמה עדיין עומדת לה הזכות לגבות אגרת הנחת צינורות בזכות תשתית המים העירונית שמעמידה הרשות המקומית לרווחת תושביה. שהרי אילו נמצא שאין כל חובה או הכרח בהנחת הצינורות על-ידי הרשות דווקא כדי שגביית האגרה תהיה חוקית, הרי שמתייתר הצורך לדון ולהכריע בשאלה העובדתית מי הניח את הצינורות ועל מי מוטל הנטל להוכיח זאת.

אומר כבר עתה שדעתי היא, בהתאם לחוק ולפסיקה, שהנחת הצינורות על-ידי הרשות המקומית דווקא היא תנאי הכרחי לחוקיות האגרה.

1. המקור הנורמטיבי לגביית אגרת הנחת הצינורות על-ידי המועצה קבוע בחוק עזר למבשרת ציון (אספקת מים) תשכ"ז-1966 (להלן: "חוק העזר (אספקת מים)").

סעיף 4(א) לחוק העזר (אספקת מים) קובע כך:

"בעל נכס – פרט לנכס שבו קיימת כבר רשת מים פרטית מחוברת למפעל מים – הגובל בקטע רחוב שבו הניחה המועצה צינור מים, ישלם למועצה אגרת הנחת צינורות בשיעור שנקבע בתוספת".

אין מחלוקת שחוק העזר נחקק כדין. הבסיס הנורמטיבי לחקיקת חוק העזר ולגביית האגרה מקורו בפקודת העיריות (אספקת מים), 1936 (להלן: "הפקודה"). ר' בעניין זה את הפרשנות שנתן בית המשפט העליון לס' 20 לפקודה בע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית נ' מועצה מקומית מודיעין פ"ד נו(1) 835 (2001) (להלן: "עניין התאחדות הקבלנים")).

1. מלשון החוק עולה שמקום בו הניחה המועצה צינור מים בקטע רחוב הגובל בנכס, הרי שעל בעל הנכס לשלם למועצה אגרת הנחת צינורות. כלומר שתנאי לכך שתקום חובה בתשלום האגרה הוא שהמועצה הניחה צינור מים. ועוד, לא די בהנחת צינור מים סתם אלא כדי שתקום חובה לבעל נכס לשלם אגרת הנחת צינורות הרי שעל המועצה להניח צינור מים בקטע רחוב הגובל בנכס.

פרשנות זו מתיישבת עם לשון החוק ומתחייבת גם נוכח הפסיקה בנושא.

בע"א 4708/14 י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה [פורסם בנבו] (24.8.15) דן בית המשפט העליון בסוגיה דומה כאשר גם שם נטענו טענות דומות לאלו הנטענות לפני. באותו מקרה לא הייתה מחלוקת שהרשות המקומית לא הניחה בעצמה את קווי המים הרלוונטיים אך היא טענה שבכל מקרה קנויה לה זכות בדין לגבות אגרת הנחת צינורות בשל התשתית העירונית שהיא מספקת ושאליה מחוברים קווי המים שבמחלוקת. בית המשפט דחה את הטענה וקבע כך:-

"עיקרון חוקיות המינהל – המורה כי הרשות אינה מוסמכת לעשות אלא את אשר הוסמכה לו בדין – הוא הציר המרכזי שסביבו סב דיוננו... כך ככלל, כך בפרט כשמדובר בגביית תשלומי חובה מן האזרח. אז זוכה עיקרון חוקיות המינהל לתוקף חוקתי...

מכוחו של עיקרון חוקיות המינהל נובע גם כי רשות מקומית אינה רשאית לגבות אגרות והיטלי פיתוח – הם תשלומי החובה שנועדו לממן את הוצאותיה לצורך הקמתן של תשתיות מוניציפליות והחזקתן – אלא אם הוסמכה לכך בחוק או מכוחו...

בית המשפט קמא קבע, כאמור לעיל, כי אגרת החיבור ניתנת לגבייה רק במקרים שבהם המשיבה עצמה הניחה את צינורות השירות ונשאה בעלויות עקב כך... המשיבה חלקה לפנינו על קביעה זו וטענה כי ביסודה הנחה שגויה שלפיה אגרת החיבור היא אגרה מימונית הנגבית בגין הוצאות ממשיות שהוציאה המשיבה בקשר לביצוע החיבור. זאת בעוד שלשיטת המשיבה אגרת החיבור היא אגרה רגולטורית הנגבית עבור עצם מתן השירות העירוני, ובענייננו, עבור עצם מתן ההרשאה למערערות להתחבר לרשת המים המוניציפלית. לפיכך, נטען כי העובדה שהמשיבה לא הניחה בעצמה את צינורות השירות איננה רלוונטית לשאלת חוקיות הגבייה;...

מששבתי ובחנתי את טענת המשיבה, מצאתי כי אין בידי לקבלה. קביעתו של בית המשפט קמא בדבר טיבה של אגרת החיבור נסמכה על הלכה שיצאה מלפני בית משפט זה בעניין התאחדות הקבלנים (ע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית נ' מועצה מקומית מודיעין פ"ד נו(1) 835 (2001)... בדומה לענייננו, נבחנה שם חוקיות גבייתה של אגרת חיבור בנסיבות שבהן היזם עצמו ולא המועצה המקומית ביצע את הנחת צינורות השירות. גם שם הוסדרה גביית אגרת החיבור בחוק עזר שהתיר למועצה המקומית לגבות אגרה... נפסק כי יש לפרש את חוק העזר כמתיר גביית אגרת חיבור רק כאשר המועצה המקומית הניחה את צינורות השירות בעצמה. לפיכך, נקבע כי גביית אגרת החיבור נעשתה בחוסר סמכות".

(ר' בעניין זה גם ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת [פורסם בנבו] (18.8.96); ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר פד לג(1) 757, 763; בר"מ 5751/08 המועצה האזורית מטה אשר נ' סאיקלון מוצרי תעופה [פורסם בנבו] (31.12.08); ע"א 3888/99 עיריית מודיעין נ' התאחדות הקבלנים פ"ד נו(1) 835 (26.11.01); ע"א (נצ') 190/08 עיריית מגדל העמק נ' א. דורי חברה לעבודות הנדסיות בע"מ [פורסם בנבו] (26.1.09); ע"א (ב"ש) 1130/99 עיריית אשקלון נ' ד. רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ [פורסם בנבו] (29.2.04) ועוד).

1. שורה של פסקי דין פירשו חוקי עזר שנוסחם דומה לחוק העזר של מבשרת ציון, ומכל מקום תכליתם דומה עד זהה, וקבעו שאגרת הנחת צינורות יכולה להיגבות רק כאשר הרשות המקומית מניחה בעצמה את הצנרת ונושאת בהוצאות הכרוכות בכך.
2. אלא שהמועצה טוענת ששיטת המיסוי באמצעות "היטל", להבדיל משיטת המיסוי הקודמת של "דמי השתתפות", לא מחייבת זיקה ישירה בין ההוצאות שהוציאה הרשות ובין האגרה. כדי לבסס טענה זו הפנתה המועצה ל עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ [פורסם בנבו] (24.6.12) 0להלן: "עניין אשבד"). שם התייחס בית המשפט לאבחנה שבין "דמי השתתפות" ובין שיטת ה"היטל".

למיטב הבנתי המסקנה שמבקשת המועצה להסיק מפסק הדין בעניין אשבד איננה נכונה ומנוגדת לאמור בו. בפסק הדין בעניין אשבד איבחן בית המשפט בין "דמי השתתפות" ו"היטל" וקבע שבשיטת ה"היטל" נדרשת זיקת מימון רופפת בין ההוצאות שהוצאו בפועל ובין ההיטל. אלא שזיקה רופפת זו עוררה חשש שמא יש לראות ב"היטל" כמס (המאופיין בהיעדר זיקה בין התשלום לשירות) שהרשות המקומית אינה מוסמכת לגבותו.

כך תיאר כב' השופט פוגלמן את הקושי שבשיטת ההיטל (ס' 16 לפסק הדין בעניין אשבד):

"כאמור, החוק מסמיך את הרשויות המקומיות לממן את התשתיות שבתחומן ובאחריותן באמצעות גביית אגרות, היטלים או דמי השתתפות. המשותף לתשלומי החובה הללו הוא שכולם מקיימים זיקה ישירה (הנבדלת במידתה בין תשלומי החובה השונים) לעלות השירות שניתן. לעומת זאת אין הרשויות המקומיות מוסמכות לממן את אותן תשתיות באמצעות הטלת מס, המתאפיין בכך שאינו מקיים זיקה ישירה לעלות השירות שניתן (עניין אל עמי, בעמ' 349-345). כאמור, שיטת ההיטל מבוססת על אומדן של עלות הקמת התשתיות הקיימות והצפויות בתחום הרשות המקומית כולה, וכתוצאה מכך זיקתו של תעריף ההיטל לעלותן של עבודות התשתית הקונקרטיות בנכס הגובל אשר יצרו את הבסיס להטלתו, היא זיקה מימונית רופפת (ראו: עניין רשף, בעמ' 66; עניין אל עמי, בעמ' 356). בשל קושי זה עלתה השאלה האם נוכח היקפה המצומצם של הזיקה המימונית, אין ההיטל, לפי מאפייניו המהותיים, בבחינת מס שהעירייה אינה מוסמכת להטילו?"

בהמשך, בס' 17 לפסק הדין, יישב בית המשפט את הקושי, תוך שהפנה ל עע"ם 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי ([פורסם בנבו], 5.9.2007) וקבע כך:-

"...רשויות מקומיות מוסמכות לגבות היטלים בתנאי שיישמרו שני תנאי-סף: הראשון, שהגבייה תותנה בכך שהוקמו תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתיות לבין החיוב הראשוני בהיטל. במילים אחרות: שיטת ההיטל נשענת על זיקה של הנאה בין ביצוען של עבודות תשתית ברחוב גובל ונשיאה בעלותן לבין עצם החיוב בהיטל. זיקה זו יוצרת את עילת החיוב בהיטל והיא בבחינת תנאי-בלעדיו-אין לגבייתו (ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, 763 (1979)). התנאי השני דורש שהסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וכן שישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות (עניין צרפתי, פסקה כ"ג). כלומר, ההוצאות הצפויות יקיימו זיקה מימונית כלשהי – גם אם רופפת – בין עלות העבודות החזויה כעולה מהאומדן שנערך לתעריף ההיטל שנקבע".

1. נמצא שהפרשנות שמבקשת המועצה לתת לשיטת ההיטל, בהתבסס על האמור בפסק הדין בעניין אשבד, נדחתה בגוף פסק הדין על-ידי בית המשפט. אדרבא, לפי פסק הדין דווקא הקשר, אותו מבקשת המועצה לנתק, שבין מימון הנחת הצינורות ובין האגרה, הוא הוא מקור הסמכות של המועצה לגבות את האגרה.
2. לאור לשונו הברורה של חוק העזר ולאור הפסיקה הברורה בנושא, אני דוחה את טענות המועצה וקובעת שכדי שתקום למועצה זכות שבדין לגבות מהתובעת (ובכלל) אגרת הנחת צינורות הרי שעליה להניח צינורות מים בקטע הרחוב הגובל בנכס של התובעת.

כעת נשאלת השאלה מי הניח את קו המים ועל מי מוטל הנטל להוכיח זאת?

מי הניח את קו המים?

1. כאמור התובעת טוענת שהיא זו שהניחה – אי אז בשנות ה-80' של המאה הקודמת – את קו המים הציבורי המשרת את הנכס שבבעלותה. טענה זו של התובעת גובתה בעדותו של מנהל התובעת, ובעדות זו בלבד. לא הובאו ראיות נוספות לדבר.
2. מנגד המועצה הכחישה את טענתה העובדתית של התובעת "מחוסר ידיעה" (כך בכתב ההגנה המקורי והמתוקן) ולא הציעה גרסה עובדתית חלופית (גם לא בתצהירים שהוגשו מטעמה).

מאוחר יותר, בשלב הסיכומים, טענה המועצה באופן פוזיטיבי שהיא זו שהניחה את קו המים וביססה טענה זו על חזקת תקינות המנהל. המועצה גורסת שלאור חזקת תקינות המנהל הרי שיש להניח שהיא זו שהניחה את קו המים והיא איננה נדרשת להמציא ראיות לדבר אלא הנטל מוטל על התובעת לסתור את החזקה.

עם זאת בסיכומים הציעה הנתבעת גם אפשרות תיאורטית חלופית ולפיה מנהל מקרקעי ישראל הוא שהניח את קו המים ולא המועצה (ר' ס' 48 לסיכומי הנתבעת).

על מי מוטל הנטל להוכיח את הנחת קו המים?

1. באופן עקרוני מקובלת עלי עמדת המועצה לפיה עומדת לזכותה חזקת תקינות המנהל וברגיל אין היא נדרשת להוכיח שפעולותיה נעשות כדין. חזקה על המועצה – ככל רשות מנהלית – שהיא פועלת כדין.

ולכן, באופן עקרוני, המועצה לא נדרשת להוכיח הנחת קווי מים ולצרף אסמכתאות לכך לכל דרישת תשלום או חיוב באגרה שהיא מוציאה לתושביה.

עם זאת חזקת תקינות המנהל אינה חזקה מוחלטת והיא ניתנת לסתירה. סתירת החזקה מעבירה את נטל ההוכחה לכתפיה של הרשות ואז, באופן חריג ויוצא מן הכלל, נדרשת הרשות להוכיח שפעולתה נעשתה כדין.

1. בהקשר זה הפנתה המועצה לעע"מ 4072/11 עיריית בת ים נ' ירדנה לוי [פורסם בנבו] (6.11.12) (להלן: "עניין עיריית בת ים"). שם הבהיר בית המשפט שעקרון חוקיות המנהל נועד לפטור את הרשות מהחובה להוכיח שכל פעולה שננקטה על ידה נעשתה כדין. על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות. בית המשפט הצביע על אמות מידה שגובשו במשך השנים באשר לאופן הפעלת החזקה והדרכים לסתירתה. בתוך כך הצביע בית המשפט על מגמת התחזקות של החזקה ובהתאמה על עוצמת הראיות הנדרשות לסתירתה. בית המשפט הפנה גם לדברי כב' השופט זמיר בבג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות פ"ד נב(4) 774,793 (1998) (להלן: "עניין דנקנר"), שאמר כי "חזקת החוקיות עשויה להוסיף משקל עם הזמן. לאחר שנים רבות יהיה לה משקל רב".

המועצה מבקשת ללמוד מפסק הדין בעניין עיריית בת ים שבנסיבות העניין לא הורם הנטל המוטל על התובעת לסתור את חזקת תקינות המנהל מכיוון שלא הוצגו לבית המשפט ראיות בעוצמה הראויה, בפרט נוכח העובדה שמדובר בחזקה המופעלת כלפי פעולה של הרשות שננקטה לפני שנים רבות.

1. ראשית אומר שאינני בטוחה שהחזקה מתבקשת דווקא ביחס לפעולה שננקטה על ידי הרשות לפני שנים רבות. בנסיבות העניין מדובר ברצף של פעולות שראשיתן בפעולות שהיה על הרשות לנקוט לפני שנים רבות – הנחת קו המים – אך המשכן בפעולות שננקטו במרוצת השנים (בניה שגררה אחריה חיוב באגרות והיטלים) וסופן בדרישת החיוב באגרה שהטילה המועצה על התובעת בעת האחרונה.

הפעולה המנהלית המבקשת לחסות תחת חזקת תקינות המנהל היא גביית האגרה בשנים 2009-2010. בנסיבות אלה לא ניתן לומר שנוסף לחזקה משקל רב נוכח חלוף הזמן שכן לא חלף זמן רב כלל מאז נעשתה הפעולה המנהלית ועד להגשת התביעה דנן.

1. אלא שהמועצה טוענת שגם לגבי עצם הנחת הצינורות על ידה פועלת לטובתה חזקת תקינות המנהל. פעולה זו נעשתה לפני שנים רבות ונדמה שהטענה להתעצמות החזקה נוכח חלוף הזמן מכוונת אליה.

טענה זו תמוהה בעיני. צידה השני של ההנחה שחזקת תקינות המנהל מחייבת את המסקנה שהצינורות הונחו דווקא על-ידי הרשות הוא שהרשות חייבת להניח בעצמה את צינורות המים ואיננה רשאית להטיל את הנחת הצינורות על יזמים או גופים שונים. אין זה נכון. אין כל פגם או חוסר תקינות בהנחת קווי מים ותשתיות שונות על-ידי יזמים או קבלנים או גופים אחרים זולת הרשות המקומית, כל עוד לא נגבים אגרה או היטל על עבודות שלא הרשות המקומית היא זו שביצעה אותן ונשאה בעלותן.

אני למדה זאת מלשון חוק אספקת המים הקובע בס' 20 כך:-

"מועצת העיריה המחליטה להספיק מים לתחומה או לחלק הימנו... תמתח מועצת העיריה לצורך זה, לפי בקשה בכתב מאת הבעלים, צינור שירות לבתיהם או לבניניהם ותחברם עם הצינורות הראשיים שיימתחו ע"י מועצת העיריה והבעלים ישאו בהוצאות הכרוכות בצינורות...

וכשאיזה בית שלא קיבל הספקה כזאת נמצא במרחק של מאה מטר מן הצינור הראשי, שיימדד לאורך הקו של אותו צינור שירות, תהא הסמכות למועצת העיריה לדרוש מאת בעל הבית או הבנין באותו רחוב שלא יקבל הספקה, לקבל הספקת מים ע"י שיחבר צינור שירות לצינור הראשי האמור; ואילו אם סירב אותו בעל לקיים את הדרישה או אם התרשל בכך, מותר לה למועצת העיריה להיכנס לאותו בית או בנין ולגשת בעצמה למתיחת צינורות השירות, ולגבות מן הבעלים את ההוצאות הכרוכות בכך".

כלומר, בהחלט ייתכנו מקרים ונסיבות שהם רשאית הרשות להטיל על בעל הבית או על היזם או על מאן דהוא את מלאכת חיבור הנכס לתשתית המים העירונית, אלא שאז לא ניתן יהיה לגבות מן הבעלים את ההוצאות הכרוכות בכך, מכיוון שממילא הוא נשא בהן בעצמו ולא הרשות.

בכל מקרה, הדוגמאות מהפסיקה ממחישות שהדבר קורה כדבר שבשגרה.

1. יוער שבסיכומיה הפנתה המועצה לפסק הדין בעניין אשבד הנזכר לעיל, שם הפנה בית המשפט לע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה [פורסם בנבו] (27.6.11). פסק הדין בעניין דירות יוקרה התייחס להסכם שנכרת בין הרשות המקומית ליזם ובמסגרתו התחייב היזם לבצע בעצמו את עבודות הפיתוח ובתמורה העניקה הרשות המקומית פטור והנחות מהיטלי פיתוח. בית המשפט קבע שההסכם לא חוקי, בין היתר מכיוון שרשות מקומית לא מוסמכת להעניק פטור מתשלום היטלי פיתוח.

המועצה נתפסה לכלל טעות וסברה שהאמור בפסק הדין בעניין דירות יוקרה מחייב את המסקנה שגם במקרה בו הרשות המקומית לא מבצעת את עבודות התשתית בעצמה, ובפרט לא נושאת במימון עבודות אלה, עדיין חייבת היא, בבחינת אין ברירה ממש, לגבות את האגרה מכיוון שהיא לא מוסמכת להעניק פטור מתשלום היטלי פיתוח. אין זה נכון ואין זה עולה או מתבקש מפסק הדין.

אדרבא, ביחס להיטלי פיתוח אמר בית המשפט את הדברים הבאים:

"היטלי פיתוח הם תשלומי חובה אשר נגבים על ידי רשויות מקומיות בזיקה לפעולות שאותן הן מבצעות להתקנתן ולאחזקתן של תשתיות מוניציפליות חיוניות... נוהג נפוץ הוא, כי עבודות התשתית הכרוכות בפרויקט מסוים מוצאות לפועל על ידי היזם האחראי לפרויקט..." (ההדגשות אינן במקור).

בפסק הדין בעניין דירות יוקרה התקשרה הרשות המקומית בהסכם עם היזם לשם ביצוע עבודות התשתית. כלומר, הרשות המקומית ביצעה את עבודות התשתית בעצמה ולשם כך שכרה את שירותיהם המקצועיים של היזמים שבקיאים גם בביצוע עבודות התשתית.

אין לומר על מקרה כזה שהוא נופל בגדר אותם מקרים בהם הרשות לא מבצעת בעצמה את עבודות התשתית ולכן לא זכאית לגבות תשלומי חובה. אך ברור ומובן מאליו שכאשר דורשים החוק והפסיקה, כתנאי הכרחי לגביית האגרה, שהרשות המקומית תניח בעצמה את הצינורות או תבצע בעצמה את עבודות התשתית, אין הכוונה שראש המועצה ועובדיו נדרשים לרדת לשטח, לחפור בעצמם את התעלות ולהניח במו ידיהם את הצינורות, אלא הכוונה היא שהרשות המקומית נושאת במימון עבודות אלה. בית המשפט לא מוצא בכך כל פסול והוא אף מצביע על כך שזהו נוהג נפוץ.

לכן, מרגע שרשות מקומית מבצעת עבודות תשתית כלשהן, ונושאת במימון ובעלויות של אותן עבודות תשתית, קמה לה זכות לגבות תשלומי חובה. פסק הדין בעניין דירות יוקרה קובע שזכות זו היא למעשה חובה של הרשות המקומית ואין היא יכולה לסטות ממנה אלא בהתאם לחוק.

נסיבות העניין שלנו שונות מהנסיבות בעניין דירות יוקרה שכן בעניין דירות יוקרה הרשות המקומית נשאה במימון ובעלות של עבודות התשתית, ובאופן טבעי נעזרה בבעל מקצוע שיוציא את העבודות מן הכוח אל הפועל.

בענייננו, לעומת זאת, הטענה היא שהמועצה כלל לא הניחה את קו המים המשרת את התובעת ולכן לא רשאית לגבות אגרה. כאמור, המועצה טוענת (בסיכומיה) שחזקת תקינות המנהל מחייבת את המסקנה שהיא (המועצה) זו שהניחה את קו המים. אלא שדעתי היא שחזקת תקינות המנהל לא מחייבת את הרשות להניח את קו המים בעצמה וכפי שהראיתי לעיל אין כל פגם או פסול בכך שהרשות תטיל על התובעת את מלאכת חיבור הנכס לתשתית המים.

1. ואם תרצה לומר שכוונת המועצה היא שחזקה עליה שגבתה את האגרה כדין ולכן גם חזקה עליה שהניחה את הצינורות מכיוון שאלמלא עשתה כן היא לא הייתה רשאית ממילא לגבות את האגרה, הרי שיש בכך כדי לסתור את טענותיה של המועצה בעניין, כפי שתוארו בהרחבה לעיל ונדחו על-ידי בדיון שלעיל בשאלה האם הנחת הצינורות ע"י המועצה היא תנאי הכרחי לגביית האגרה.

נראה לי שיש בטענה זו כשל מובנה, גם בינה לבין עצמה וגם בינה לבין טענות המועצה. כשל מובנה זה צריך להביא לדחיית הטענה.

1. זאת ועוד, באותו פסק הדין בעניין דנקנר הנ"ל, שבו הצביע השופט זמיר על התחזקות חזקת התקינות ככל שחולף הזמן ושממנו מבקשת המועצה להיבנות, נקבע גם שכאשר החלטה מנהלית פוגעת בזכות יסוד אזי נחלשת מאוד חזקת התקינות ואפשר אף שתיעלם לחלוטין כך שנטל ההוכחה יוטל מלכתחילה על הרשות להוכיח שפעלה כדין.

פעולה מנהלית של הטלת אגרה או היטל היא פעולה הפוגעת בזכות הקניין של הפרט, שהיא זכות יסוד, וככזו חזקת התקינות לגביה היא מוגבלת והנטל לסתירתה יהיה נמוך יותר בהתאם לכך.

1. אך בכך לא די. גם אם אניח לרגע לקשיים עליהם הצבעתי לעיל, הרי שהטענה לחזקת תקינות המנהל שנובע ממנה שהמועצה היא זו שהניחה את קו המים נטענה לראשונה רק בסיכומים. כאמור, קודם לכן הסתפקה המועצה בהכחשה כללית של העובדות שטענה להן התובעת "מחוסר ידיעה" וטענה שהן לא הוכחו (ס' 9 לכתב ההגנה). אזכיר שבכתב ההגנה ביססה המועצה את זכותה לגבות את האגרה על קיומה של תשתית מים עירונית (ר' ס' 13 לכתב ההגנה המתוקן) ולא על חזקת תקינות המנהל. יש בכך משום הרחבת חזית פסולה שמצדיקה אף היא את דחיית הטענה.
2. גם בכך לא די. המועצה למעשה טוענת טענות עובדתיות חלופיות וסותרות: בכתב ההגנה טענה המועצה שהיא איננה יודעת האם התובעת הניחה את קו המים. משתמע מכך שלא המועצה היא שהניחה את קו המים שכן אז הייתה צריכה להיות לה ידיעה פוזיטיבית בעניין; לאחר מכן, משהבינה המועצה את הבעייתיות שבחוסר הידיעה הנטען ובאיחור ניכר המהווה כאמור הרחבת חזית פסולה, טענה המועצה בסיכומים שהיא זו שהניחה את קו המים; אך לאור הקושי הראייתי שנתקלה בו מצאה לנכון המועצה להעלות טענה עובדתית חלופית נוספת, ולו באופן תיאורטי בלבד, ולפיה מנהל מקרקעי ישראל הוא שהניח את קו המים.

כידוע לפי הוראות הדין לא ניתן להעלות טענות עובדתיות סותרות. חזקת תקינות המנהל אינה יכולה להושיע בעניין זה.

1. לאור כל האמור אני סבורה שבנסיבות העניין חזקת תקינות המנהל לא יכולה לסייע למועצה.

אזכיר רק שבשלב זה נבחנת השאלה על מי מוטל הנטל להוכיח את הנחת הצינורות. מכיוון שטענתה היחידה של המועצה בעניין זה נשענה על חזקת תקינות המנהל נדמה שגם לשיטת המועצה ככל שחזקת תקינות המנהל לא מתקיימת הרי שהנטל מוטל עליה להוכיח את חוקיות האגרה. לכן, משהגעתי למסקנה שחזקת תקינות המנהל לא מתקיימת בנסיבות העניין הרי שהנטל מוטל על המועצה להוכיח את חוקיות הטלת וגביית האגרה.

1. למען שלמות התמונה אומר שגם אם חזקת תקינות המנהל הייתה רלוונטית ועומדת על מכונה, הרי שלדעתי התובעת הצליחה לסתור אותה באופן שמעביר את נטל ההוכחה לכתפיה של המועצה.

כאמור, בפסק הדין בעניין בת ים התייחס בית המשפט לנטל ההוכחה לסתור את חזקת התקינות וקבע ש"על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות (ראו באופן כללי: יצחק זמיר "ראיות בבית-המשפט הגבוה לצדק" משפט וממשל א 295 (1993))". (ההדגשות אינן במקור).

כלומר שכדי לסתור את החזקה אין צורך להוכיח באופן פוזיטיבי גרסה עובדתית המוכיחה את חוסר התקינות של הרשות המנהלית אלא יש להצביע על בעייתיות לכאורה. הדברים גם מתיישבים עם השכל הישר שהרי אילו תתקבל הצעתה הפרשנית של המועצה לנטל לסתירת החזקה המשמעות תהיה ריקון מתוכן של העברת נטל ההוכחה לכתפיה של הרשות. הרי אם האזרח יידרש להוכיח באופן פוזיטיבי וחד משמעי את חוסר התקינות של הרשות, ממילא יוכח שהרשות פעלה שלא כדין ולא יהיה עוד צורך להעביר את נטל ההוכחה אל הרשות להוכיח שפעלה כדין.

1. למיטב הבנתי התובעת הצליחה לסדוק בחזקת התקינות והצביעה על בעייתיות לכאורה בפעולת המועצה. התובעת הציגה גרסה עובדתית ברורה, סדורה וקוהרנטית שלא נסתרה על-ידי המועצה. מגרסה זו עולה לכאורה שהמועצה לא הניחה את קו המים הנדון ולכן לא הייתה רשאית לגבות אגרת הנחת צינורות. יודגש שהתובעת סיפקה הסבר הגיוני ומניח את הדעת לנסיבות שבעטיין נדרשה להניח את קו המים בעצמה והן העובדה שהיא (התובעת) הייתה מחלוצי אזור התעשייה שהיה נעדר תשתיות (גם המועצה איננה חולקת על כך) כאשר היא הגיעה אליו והמועצה לא יכלה לשאת באותו זמן בעלות הנחת התשתיות. אין בכך כל פגם והמועצה רשאית לעשות כן. גרסה זו היא הגיונית, סבירה ומנומקת.

הבעייתיות לכאורה מתעצמת נוכח גרסאותיה של המועצה עצמה שהעידה על עצמה שאיננה יודעת מי הניח את קו המים, לא טענה באופן מפורש שהיא זו שהניחה אותו ואף הציעה בעצמה אפשרות שמנהל מקרקעי ישראל הוא שעשה זאת. בנסיבות אלה המועצה עצמה סתרה את החזקה שביקשה ליצור.

1. אני ערה לקושי שעוררה המועצה בקשר לראיות – ובעיקר החוסר בראיות – התובעת בהקשר זה. כאמור טענות התובעת נשענו על עדותו של מנהל התובעת שבנסיבות אלה מהווה עדות יחידה של בעל עניין בתובעת. ואכן, אין בראיות התובעת כדי להוכיח באופן פוזיטיבי את גרסתה של התובעת שהיא זו שהניחה את קו המים. לעומת זאת בנסיבות העניין יש בעדותו של מר דגן, מנהל התובעת, כדי לסדוק בחזקת תקינות המנהל וכדי להצביע על בעייתיות לכאורה באופן שיעביר את נטל ההוכחה לכתפיה של הרשות – המועצה בענייננו.
2. לסיכום – חזקת תקינות המנהל כלל איננה מחייבת את המסקנה שהמועצה היא זו שהניחה את קו המים שכן אין כל פגם בכך שהמועצה תיעזר באחרים לשם כך או שתטיל זאת על היזם או על מבקש ההיתר. אלא שאז המועצה לא רשאית לגבות אגרת הנחת צינורות. חזקת תקינות המנהל לא מקנה לרשות חסינות מפני טעות. רבות וטובות הן הרשויות המקומיות שטעו וגבו אגרה מקום בו הן לא ביצעו את העבודות ולכן לא היו רשאיות לגבות את האגרה. הראיה לכך היא שורת פסקי הדין בעניין (אליהם הפניתי לעיל) שהשווה ביניהם הוא שהרשות המקומית גבתה אגרה שלא הייתה רשאית לגבות. חזקת תקינות המנהל מחייבת את המסקנה שהטעות נעשתה בתום לב ולא חלילה מתוך ניצול לרעה של כוחה העודף של הרשות למול האזרח. זאת ההנחה גם ביחס לנתבעת דנן.

בנסיבות העניין אני סבורה שהורם הנטל לסתירת חזקת תקינות המנהל באופן שהנטל להוכחת הנחת קו המים עבר לכתפיה של המועצה. המועצה לא עמדה בנטל הזה ולא הוכיחה זאת ולכן טענות התובעת מתקבלות.

אני קובעת שהמועצה לא הניחה את קו המים בעצמה ולכן לא הייתה רשאית לגבות את האגרה. ודוק – אינני קובעת שהתובעת היא זו שהניחה את קו המים.

השבת האגרה

1. המועצה טוענת שגם אילו הוכח שהתובעת היא שהניחה את קו המים הרי שלא קמה חובת השבה בנסיבות העניין. כדי לבסס טענה זו הפנתה המועצה לעניין אשבד ולעניין דירות יוקרה הנזכרים לעיל וטענה כי המתחייב מפסקי דין אלה, ומכוח קל וחומר, הוא שבהיעדר הסכם פיתוח בין התובעת למועצה הרי שלא הוכחו התנאים שלפיהם פעלה התובעת בקשר להנחת קו המים. המועצה גורסת כי כל הסכמה שהושגה בין הצדדים, ככל שהושגה, צריכה לעמוד בתנאי הדין. מכיוון שלא הוכחו ההסכמות בין הצדדים, ממילא לא הוכח שהסכמות אלה התקבלו כדין ובסמכות.

עוד מוסיפה המועצה וטוענת כי בהתאם לעניין דירות יוקרה הרי שניתן לכל היותר לקזז את עלויות הפיתוח שנשאה בהן התובעת מהיטלי הפיתוח שהיא חייבת בהם. אלא שמכיוון שעלויות אלה לא הוכחו ממילא לא ניתן לקזז אותן ויש להותיר את החיוב שחייבה המועצה את התובעת על כנו מבלי לבצע השבה כלשהי.

1. הטענה לקיזוז עלויות הפיתוח מגובה האגרה נטענה לראשונה בתצהירו של מר גולן (שהוחלף בתצהירו של מר גרשוני, בנוסח זהה) ולא נזכרה בכתב ההגנה. התובעת טוענת שיש בכך משום הרחבת חזית פסולה.

בסיכומיה השיבה המועצה לטענת הרחבת החזית ונראה שהיא איננה דוחה אותה מכל וכל אך טוענת שהיה על התובעת להתנגד לה בהזדמנות הראשונה ולא רק בסיכומים (המועצה לא מצביעה על הזדמנות כזו), וכן טוענת המועצה (גם אם בחצי פה ובשולי הדברים) שיש להביא בחשבון את העובדה שמדובר בכספי ציבור ואת החשש מפני אי אחידות פסיקתית בעניין.

1. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה שיש להשיב לתובעת את אגרת הנחת הצינורות שנגבתה ממנה שלא כדין. למסקנה זו הגעתי תוך בחינת הטענות לגופן, גם מבלי להידרש לטענת התובעת להרחבת חזית בעניין, הגם שנראה לי שיש ממש בטענה זו.
2. בע"א (י-ם) 5424/04 עיריית בית שמש נ' ד. רוטשטיין חברה לבנין ונכסים בע"מ [פורסם בנבו] (25.8.04) נדון מקרה דומה בו חויבה רשות מקומית בהשבת אגרות שגבתה ביתר שלא כדין. בית המשפט המחוזי סקר את הפסיקה בעניין ובפרט את חובת ההשבה של הרשות כלפי האזרח, על היבטיה השונים, וקבע כך:-

"נקודת המוצא היא, כי חובת ההשבה צריכה לחול על כל תשלום חובה אשר הוטל שלא כדין ונגבה בפועל בידי הרשות, זולת באותן נסיבות שיעלה בידה להצביע על קיומן של הגנות מיוחדות, המצדיקות הימנעות מהשבה מלאה או חלקית (ע"א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' עיריית חולון (להלן – פרשת רובינשטיין [33]), בעמ' 129 מול אות השוליים ג; פרידמן בספרו הנ"ל [72], בעמ' 880...

נטל ההוכחה לשכנע בקיומן של נסיבות המצדיקות להימנע מההשבה חל על הרשות המינהלית, אשר גבתה תשלום שלא הייתה לה זכות לגבותו. במישור האזרחי הנטל חל עליה כמי שמעלה טענת הגנה. במישור המינהלי הלכה היא, כי נטל הראיה עובר אל הרשות הציבורית כל אימת שנפל פגם בפעולתה (לדוגמא: בג"צ 4733/94 נאות נ. מועצת עיריית חיפה, פ"ד מט (5)111)".

1. בנסיבות שלפני המועצה לא עשתה כל מאמץ, פרט לטענות שהעלתה באופן שולי ובלתי מבוסס בסיכומיה, לבסס את טענתה לפטור מהשבה.

ודוק – בשלב זה, של בחינת החובה או הפטור מהשבה, נקודת ההנחה היא שהרשות גבתה תשלום שלא כדין וכפי שהבהיר בית המשפט כל עוד לא הוכחו נסיבות מיוחדות המצדיקות פטור מהשבה הרי שהפרט זכאי להשבת הסכומים שנגבו ממנו שלא כדין.

בתי המשפט עמדו על כך שבסוגיה זו נדרש איזון בין זכותו של הפרט להגנה על קניינו ובין אינטרס ההסתכמות של הרשות המנהלית וקשיים תקציביים שסביר להניח שתעורר השבה של סכומים שהרשות המנהלית גבתה שלא כדין, אך בתום לב, והסתמכה עליהם בבניית התקציב.

1. בענייננו אין צורך להיכנס לעובי הקורה בסוגיה זו מכיוון שהמועצה כלל לא טענה לאינטרס הסתמכות וממילא לא הוכיחה כיצד שינתה את מצבה לרעה, אם בכלל, וכיצד היא צפויה להיפגע מהשבת הכספים לתובעת, כאשר בהתאם לפסיקה זהו שיקול מרכזי בקבלת טענה לפטור מהשבה.
2. לכן אני קובעת שהמועצה לא הוכיחה את התנאים שהותוו בפסיקה לפטור מהשבה.
3. אמנם המועצה טענה בהקשר זה גם (ובעיקר) שלא נכרת הסכם כלשהו בינה לבין התובעת בקשר להנחת קווי המים ולכן ממילא לא זכאית התובעת להשבת האגרה, בפרט לאור העובדה שלא הוכחו הסכומים שהוציאה התובעת בקשר להנחת הצינורות.

אלא שיש לשוב ולהזכיר שבשלב זה של בחינת שאלת ההשבה הנחת המוצא היא שהגבייה הייתה שלא כדין. כפי שהבהרתי לעיל בהגיעי למסקנה זו לא קבעתי שהתובעת היא שהניחה את צינורות המים בעצמה – הגם שהיא טוענת כך – אלא שמכיוון שלא הוכח שהמועצה היא שהניחה את קו המים ומכיוון שבנסיבות העניין סביר יותר להניח שהמועצה לא הניחה את קו המים (אפילו לפי גרסתה שלה), הרי שבנסיבות אלה המועצה לא זכאית ולא רשאית לגבות אגרת הנחת צינורת.

לכן אין כל משמעות לשאלה האם היה או לא היה הסכם בין התובעת ובין המועצה, מה היו תנאיו והאם הוא נכרת בסמכות. אמנם יש להלין על הערפל האופף את נסיבות העניין אך כפי שאבהיר בהמשך אני סבורה שיש להטיל את האחריות לכך על המועצה.

סיכום ביניים

1. לאור כל האמור לעיל אני קובעת שיש להשיב לתובעת את מלוא אגרת הנחת הצינורות שגבתה המועצה שלא כדין. בהתאם לנספחים יג' ו-יד' לתצהירו של מר דגן (דרישת החיוב ששלחה המועצה לתובעת) הרי שסכום זה עומד על סך של 827,584.48 ₪ (סך כל האגרה לשטחי קרקע ומבנים).

טעות בחוק העזר וסבירות תעריף החיוב

1. מכיוון שקבעתי לעיל שהחיוב לא היה כדין בשל כך שהמועצה לא הניחה את קו המים בעצמה, הרי שממילא מתייתר הצורך לדון בטענות שהעלתה התובעת בנוגע לטעות סופר בחוק העזר ואי סבירות התעריף לחיוב.

היטל הביוב

1. טענתה של התובעת בהקשר זה היא שהיא איננה חייבת בהיטל ביוב אלא בגין שטחי בניה שנוספו על ידה, מעבר לאלו שהיו קיימים במקום בעבר, עובר להגשת הבקשות להיתרי בניה שהוגשו על-ידי התובעת. בתוך כך טוענת התובעת שאין לחייב אותה בהיטל ביוב בגין שטחי הקרקע (שאין עליהם בניה כלשהי) מכיוון שהחיוב בגין שטחים אלה הוטל או צריך היה להיות מוטל על הבעלים הקודמים של הנכס.

לשיטת התובעת אין משמעות בהקשר זה לשאלה האם הבעלים הקודמים שילמו את האגרות וההיטלים אם לאו. ככל שקמה חובה לשלם אגרות והיטלים בעבר הרי שהייתה זו חובתם של הבעלים הקודמים וככל שהמועצה נמנעה מלגבות את האגרות וההיטלים בזמן אמת, ללא כל הצדקה בדין, הרי שהיא לא יכולה "להוריש" אותם לתובעת.

בכל מקרה, התובעת טוענת שהוכח ששולמו כל האגרות וההיטלים בעבר. ראיה לכך נמצאת באישורים שהוציאה המועצה בעצמה ובהם הצהירה על היעדר חובות לנכס.

1. המועצה טוענת מנגד שכל טענות התובעת ביחס להיטל הביוב מהוות הרחבת חזית אסורה. לכן נמנעה המועצה בסיכומיה מלהשיב לטענות התובעת ביחס לתביעה להשבת היטל הביוב.

טענת המועצה להרחבת חזית

1. המועצה סבורה שטענות התובעת, כפי שתוארו לעיל, נטענו על-ידי התובעת רק בקשר לאגרת הנחת הצינורות ולא בקשר להיטל הביוב ולכן ככל שהן מתייחסות להיטל הביוב הרי שיש לדחותן בשל היותן הרחבת חזית אסורה.

אין בידי לקבל את הטענה הזו. ראשית משום שלמיטב הבנתי טענות אלה נטענו גם בקשר להיטל הביוב כבר בכתב התביעה המתוקן (שכל עניינו של התיקון היה בהוספת עניין היטל הביוב על עניין אגרת הנחת הצינורות לאחר שערר שהגישה התובעת, בהתאם למתווה הקבוע בחוק, נדחה). בסעיפים 39-41 עוררה התובעת את הטענה לפיה אין לחייב אותה בהיטל ביוב בגין שטחים שנבנו בעבר והוצא בגינם היתר בניה כדין. אמנם הטענה האמורה נטענה ביתר פירוט ביחס לאגרת הנחת הצינורות אך היא נטענה במפורש גם ביחס להיטל הביוב.

זאת ועוד, המועצה עצמה התייחסה לטענה זו והשיבה עליה בכתב ההגנה המתוקן שהוגש על-ידה (ס' 25-30 לכתב ההגנה).

בנסיבות אלה אין לקבל את הטענה להרחבת חזית אסורה.

1. כפי שציינתי לעיל בסיכומי המועצה אין כל התייחסות לטענות התובעת ביחס להיטל הביוב, כך שלמעשה גם הטענות שטענה המועצה בהקשר זה בכתב ההגנה, נזנחו על-ידה בסיכומים וטענות התובעת בקשר להיטל הביוב נותרו ללא מענה.

המועצה הבהירה בסעיף 88 לסיכומיה כי "הנטען בסיכומי התובעת לעניין היטל הביוב, הינו בבחינת הרחבת חזית אסורה... משכך תימנע המועצה מלהתייחס לעניין זה, בהתאם להוראות הדין". המועצה לא טענה לגופו של עניין אפילו לא באופן חלופי.

לאור העובדה שדחיתי את טענת הרחבת החזית שהעלתה המועצה, הרי שדי בכך כדי לקבל את טענות התובעת. למרות זאת, אבחן לגופן את טענות התובעת ואתייחס לטענות שהעלתה המועצה בעניין זה בקשר לאגרת הנחת הצינורות, כאילו שנטענו גם בקשר להשבת היטל הביוב – וזאת לפנים משורת הדין.

כפי שאראה להלן, יש לדחות את טענות המועצה לגופן.

האם ניתן לחייב את התובעת בחוב קודם של הבעלים הקודמים, ככל שישנו?

1. בהקשר זה הפנתה התובעת לרע"א 3746/05 לרר נ' עיריית הרצליה [פורסם בנבו] (6.11.07), שם ביטל בית המשפט חיוב בהיטל סלילת כביש שהטילה העירייה על רוכשי דירות לאחר שהעירייה לא גבתה את ההיטל מהיזם עצמו, שהוא החייב בהיטל. בית המשפט עמד על כך שחוק העזר הרלוונטי של הרצליה מורה כי החיוב בהיטל הוא חיוב שעל העירייה לגבות מהחייב כאשר מתגבש החיוב לראשונה. כמו-כן, חוק העזר של הרצליה קבע את עקרון חד פעמיות ההיטל. בנסיבות אלה קבע בית המשפט שהימנעות של העירייה, מטעם שאינו מוצדק בדין, מלגבות היטל מהחייב כאשר מתגבש החיוב לראשונה, מהווה מחדל שתוצאתו היא שלא ניתן יהיה לגבות את ההיטל מאדם אחר, לאחר העברת הבעלות בנכס.

אני בספק האם בפסק הדין בעניין לרר יצאה הלכה גורפת החורגת מגבולות הגזרה שהוגדרו בפסק הדין ונתחמו על-ידי חוקי העזר המסוימים שהיוו את הבסיס לדיון שם. למיטב הבנתי ההכרעה שם, ובפרט זו הקובעת שהעירייה החמיצה את ההזדמנות לגבות את היטל סלילת הכביש כאשר לא גבתה אותו מהיזם, התבססה על הוראות חוק העזר של הרצליה ולא על עקרונות כלליים. חוק העזר שנדון שם שונה מחוק העזר שמכוחו הוטל היטל הביוב על התובעת. עם זאת, אני יכולה לזהות את קווי הדמיון בין שני המקרים ואת ההיגיון שבסיס טענת התובעת בעניין אלא שבנסיבות העניין אינני מוצאת לנכון להכריע במחלוקת שלפני על סמך פסק הדין בעניין לרר, וזאת מכיוון שנראה לי שיש לקבל את יתר טענות התובעת בעניין, שטנענו באופן חלופי, כך שאין צורך לקבלן דווקא מכוח פסק הדין בעניין לרר.

האם ניתן לחייב בהיטל ביוב בגין שטחים שנבנו ונהרסו או בגין שטחים שכבר הוצא בגינם היתר בניה בעבר, לרבות שטחי קרקע לא מבונים?

1. המקור הנורמטיבי לגביית היטל ביוב על-ידי המועצה קבוע בפרק השלישי לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הביוב"), שמכוחו חוקקה המועצה את חוק העזר למבשרת ציון (אגרת ביוב) תשל"ז-1977 (להלן: "חוק העזר ביוב"). אמנם הפרק השלישי לחוק הביוב בוטל בשנת תשס"ט (2009) אך הוא המשיך לחול במקרים מסוימים, בהתאם לסעיף 76 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009-2010) תשס"ט-2009.
2. אעיר כי המועצה אמנם טענה בסיכומיה שהתובעת לא התייחסה לשינויים הנורמטיביים שאירעו במשך השנים והרלוונטיים לענייננו. אלא שאף המועצה עצמה לא התייחסה לשינויים אלה ולא טענה שהמסגרת הנורמטיבית שמניחה התובעת איננה המסגרת הנכונה, או מה היא המסגרת הנורמטיבית שמכוחה שאבה היא, המועצה, את כוחה לגבות מהתובעת את האגרות וההיטלים. מה גם שטענה זו נטענה לראשונה בסיכומים.

ראוי לציין שסקירת השינויים הנורמטיביים הרלוונטיים מגלה כי קביעת המסגרת הנורמטיבית הנכונה תלויה במידה רבה בשינויים שחלו או שצריכים היו לחול במועצה (כבכל רשות מקומית) ושהנתונים לגביהם נמצאים בידיה של המועצה, כך שהמועצה היא שצריכה להניח את התשתית הנורמטיבית ולבסס אותה.

1. למען הנוחות אסקור בקצרה את השינויים הנורמטיביים הרלוונטיים לענייננו:
2. חוק הביוב נחקק בשנת 1962 ועיגן, בין היתר, את סמכותה של רשות מקומית לגבות היטל ביוב בגין התקנת או רכישת מערכת ביוב בתחומה המוניציפלי.
3. בשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב תשס"א – 2001 (להלן: "חוק תאגידי המים"). החוק הסמיך את הרשויות המקומיות להקים תאגידי מים לצורך הפעלת משק המים והביוב שבתחומן. סמכות זו נותרה בגדר סמכות רשות בתחילה, לפי לשון החוק. מאוחר יותר, בתיקון לחוק משנת 2004, נוסף סעיף 6א לחוק שקבע חובה להקים תאגיד מים או להצטרף לתאגיד מים קיים עד לשנת 2007. מועד זה הוארך בתיקוני חקיקה נוספים ונכון להיום המועד האחרון להעברת פעילות משק המים ברשויות המקומיות לתאגידי מים, הוא ה-30 בדצמבר 2017. לצד חובה זו נקבעה האפשרות למתן פטור מטעמים מיוחדים, ע"י שר הפנים.

סעיף 139 לחוק תאגידי המים קובע שסמכויותיה וחובותיה של הרשות המקומית בנוגע למשק המים בטלות, לאחר הקמת התאגיד (או הצטרפות לתאגיד קיים).

בענייננו, אין מחלוקת שהפעלת משק המים בתחומה של המועצה המקומית מבשרת ציון עברה לידיו של תאגיד המים הגיחון. עם זאת לא ברור מתי אירע הדבר ואני סבורה שעל המועצה להוכיח זאת (ולא על התובעת). כפי שנראה להלן, המועד בו עברה פעילות משק המים של המועצה לתאגיד הגיחון רלוונטי לקביעת המסגרת הנורמטיבית החלה בנסיבות העניין.

1. בשנת 2009 תוקן חוק הביוב. במסגרת תיקון זה נוסף סעיף 15א לחוק שכותרת המשנה שלו היא "כללים לחישוב עלות ותעריפים בעד שירותי ביוב שנותנת רשות מקומית בלא תאגיד". סעיף 15א(ב) הפנה לסעיפים 101 עד 103 לחוק תאגידי המים הקובעים כללים לחישוב עלות ותעריפים. בתוך כך בוטל הפרק השלישי לחוק הביוב שהסדיר קודם לכן את היטלי ואגרות הביוב המוטלים על-ידי הרשות המקומית.
2. התיקון לחוק הביוב הוסדר בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010) בתשס"ט-2009 (להלן: "חוק ההתייעלות"). ס' 76 לחוק ההתייעלות קבע הוראות מעבר המתייחסות לתעריפים שקבעה הרשות לפני התיקון וכן להוראות הפרק השלישי לחוק הביוב. בהתאם להוראות המעבר התעריפים הקודמים יהיו בתוקף עד שמועצת המים והביוב של הרשות תקבע תעריפים חדשים לפי ס' 15א(ב) הנזכר לעיל. כך גם הוראות הפרק השלישי לחוק הביוב ימשיכו לחול עד לקביעת התעריפים לפי ס' 15א(ב) כאמור.
3. כלומר, שעצם הזכות והסמכות של הרשות לגבות אגרות והיטלים הייתה קיימת רק כל עוד היא לא העבירה את פעילות משק המים שבתחומה לתאגיד הגיחון. שכן לאחר העברת הפעילות לגיחון, ובהתאם לסעיף 139 לחוק תאגידי המים, פקעו זכויותיה, חובותיה וסמכויותיה של המועצה ביחס למשק המים והביוב שבתחומה. המועצה העבירה את האחריות למשק המים לחברת הגיחון ביום 1.1.10.

לאחר שהנחנו את התשתית הנורמטיבית אפנה לבחון את הטענות לגופו של עניין:

1. מקובלת עלי עמדת התובעת לפיה לא ניתן לחייב בהיטל אלא עבור שטחי בניה נוספים שנוספו על-ידה, מעבר לאלה שהיו קיימים עובר להגשת הבקשה להיתר בניה שהגישה התובעת. זאת לאור שיטת החיוב בהיטל וההיגיון העומד בבסיסה. ככלל, שיטת החיוב בהיטל מבוססת על שתי עילות: "עילה ראשונית" עם ביצוע עבודות התשתית במסגרתה יחויב בעל הנכס בהיטל בגין שטח הקרקע והשטח הבנוי באותה העת, ו"עילה משלימה" (מכונה גם "עילה משנית") שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס (ר' האמור בפסק הדין בעניין אשבד, פסקאות 18-19; ר' גם בעניין זה את עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (1998) פרק רביעי, 132).
2. העילה הראשונית נוצרה ומומשה בעת הבניה הראשונית על הקרקע. אמנם מקובלת עלי עמדת המועצה לפיה בשנות ה-60' סביר להניח שלא נגבו אגרות והיטלים מכיוון שלא היה פיתוח כלשהו באזור, אך הוכח שהייתה בניה נוספת גם בשנות ה-80' וגם לאחר מכן. בתקופה זו אין מחלוקת שכבר היו תשתיות פיתוח באזור (גם אם מינימליות) והמועצה גבתה, או שהייתה צריכה לגבות, היטלי פיתוח. אמנם המועצה טענה טענות עובדתיות בעניין שעשויות אולי להוביל למסקנה שלא היה חיוב קודם באגרות והיטלים (כמו למשל הטענה שהתובעת לא התחברה לביוב וכן הטענה שלא היו בכלל תשתיות מים וביוב באזור במשך שנים) אך הנטל מוטל על המועצה להוכיח טענות אלה. נטל זה לא הורם.
3. לכן, אילו יוכח ששולמו האגרות, ההיטלים והמסים בקשר לנכס ובפרט בקשר לשטחים שהיו בנויים בו עובר להגשת הבקשה להיתר, הרי שאין מקום לחיוב נוסף בגין שטחים אלה, לאור ההיגיון העומד בבסיס שיטת ההיטל כמבואר לעיל. אלא שלשם כך יש להניח תחילה שאכן שולמו כל המסים בעבר ורק אז ניתן יהיה לצאת למסקנה שחיוב נוסף יש בו משום כפל מס או חיוב כפול.

על מי מוטל הנטל להוכיח את תשלום האגרות וההיטלים בעבר?

1. האם על התובעת להוכיח ששולמו האגרות וההיטלים בקשר לנכס שברשותה? או שמא על המועצה להראות שלא שולמו האגרות וההיטלים בקשר לנכס הנדון ולכן החיוב שחייבה את התובעת בדין יסודו?
2. דעתי היא שהנטל מוטל על המועצה בנסיבות העניין. למסקנה זו הגעתי חרף העובדה שהמועצה היא בגדר "נתבעת" בהליך שלפני ולכן לכאורה איננה "המוציא מחברו", אך זאת רק לכאורה, כפי שאבהיר להלן; והן חרף חזקת תקינות המנהל, שכפי שהבהרתי לעיל ואוסיף ואבהיר להלן, היא חזקה מוגבלת הניתנת לסתירה.

אמנם ברגיל עומדת לזכות המועצה חזקת תקינות המנהל אך כאשר רשות מנהלית מחייבת את האזרח בתשלום כלשהו, סביר לדרוש ממנה הסברים לגבי אותה דרישת תשלום וסביר לצפות ממנה, דווקא בשל עקרון חוקיות המנהל, שתוכל לבסס את דרישת התשלום ולנמק אותה.

בע"א (ב"ש) 1130/99 עיריית אשקלון נ' ד. רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ [פורסם בנבו] (29.2.04). בית המשפט התייחס לחזקת תקינות המנהל (באותו הקשר של גביית אגרה) וקבע ש:

"ברמה המהותית יש לציין כי חזקת הכשרות המנהלית אינו כלל שמטרתו לרוקן מתוכן את הדרישה שהרשות תבסס את תביעתה. במובנים שונים מרשות ציבורית, לעומת הגורם הפרטי, ניתן לדרוש יותר".ו

בעת"מ (מרכז) 53549-05-14 אברהם שלום ואח' נ' עיריית ראשון לציון [פורסם בנבו] (27.6.16) אמר בית המשפט כך:-

"כפי שנפסק, בחזקת תקינות המעשה המנהלי אין כדי לפתור את הרשות מלבסס את דרישתה לתשלום היטל מכל וכל ואין היא פותרת אותה ממתן תשובות מלאות לשאלות האזרח המבקש לברר את מקור חיובו. כמובן שהחזקה אינה פותרת את הרשות מלהציג לפני ביהמ"ש עובדות ומסמכים בסיסיים שיש בהם כדי להאיר על חובות האזרח ודרך חישוב החיוב".

בע"א 1228/99 עיריית אשקלון נ' חברת אליקים בן ארי בע"מ [פורסם בנבו] (29.2.04), אמר בית המשפט העליון דברים ברורים ומפורשים בהקשר זה:

"באשר לשאלה המשפטית על מי רובץ הנטל, סבורני כי העירייה אינה מדייקת בהצגת הדברים. העירייה עיגנה את עמדתה בכלל של "המוציא מחברו עליו הראיה", וכן בעקרון חזקת התקינות המינהלית. אכן, הנטל על אליקים בהיותה התובעת בתיק קמא. יחד עם זאת, הכלל המשפטי, כלפי היחיד והרשות כאחד, הינו שישנם מצבים בהם לפחות נטל הראייה עובר לצד שכנגד. הרי, אין מחלוקת שאליקים שילמה לחברה הכלכלית, כמו כן, אין מחלוקת שאליקים שילמה סכום נכבד לעירייה, תחת מחאה. במצב זה, הנטל אינו בהכרח רב, אבל, הנסיבות והשכל הישר דורשים כי העירייה תיכבד להוכיח את העבודה שבגינה גבתה את ההיטל. מקובלת עלי קביעת בית משפט קמא שהנטל אינו מוגבל להוכחת ביצוע עבודה, אלא גם באשר לתחשיב הסכום שנדרש על ידי העירייה. אין הרשות טוענת שהסכום שרירותי. הסכום חושב, וניתן לצפות כי הדברים יוצגו בצורה משכנעת בבית המשפט. יודגש כי עם התשלום הקימה אליקים מחאה, ונתון זה מחזק את הציפייה כי ביום המשפט, העירייה, אשר אמורה לשלוט בנתונים לגבי העבודה שביצעה ולגבי הסכום שגבתה, תדע לספק את הסחורה".

1. נמצא, אם כן, שמלכתחילה יש להטיל את נטל הראיה לגבי עצם החיוב וחוקיותו - על המועצה. בנסיבות העניין החיוב יהא חוקי וכדין ככל שיוכח שאין בו משום כפל מס או חיוב כפול (שכן אין מחלוקת לגבי עצם קיומה של מערכת ביוב או טיב שירותי הביוב שסיפקה המועצה).

האם הוכח שלא שולמו בעבר אגרות והיטלים בקשר לנכס הנדון?

1. לשיטת המועצה סביר יותר להניח שלא שולמו האגרות וההיטלים בעבר מכיוון שבשנות ה-60', אז הוקם המבנה הראשון על המקרקעין הנדונים, לא היו במקום תשתיות כלשהן ולכן ממילא בניה במקום לא גררה חיוב באגרות והיטלים. כך גם חוקי העזר הרלוונטיים נחקקו רק החל משנת 1964, לאחר שהונפק הרישיון הראשון לבניה על המקרקעין (בשנת 1963, נספח ב' לתצהיר של מר דגן).

ואמנם לא הוצגו קבלות המעידות על תשלום היטל הביוב.

אך אין בכך משום ראיה פוזיטיבית לגבי אי תשלום האגרות וההיטלים או קיומו של חוב. בהקשר זה יש לציין שסביר לצפות מהמועצה שתוכל להוכיח זאת בקלות יתירה על-ידי הצגת ספריה, שהם בבחינת רשומה מוסדית, שיעידו על קיום חוב לנכס הנדון. המועצה לא עשתה זאת.

1. זאת ועוד, מחקירת עדי המועצה נדמה שכלל לא נעשתה בדיקה של ממש לגבי תשלום האגרות וההיטלים בקשר למגרש של התובעת ולמועצה עצמה אין ידיעה ברורה לגבי הפרטים שדורשת התובעת לקבל.

מר יוסי גרשוני, גזבר המועצה בשנה האחרונה, העיד שהוא אינו יודע מי ערך את החישובים בנוגע לחוב של התובעת (עמ' 9, ש' 19-20 לפרוטוקול) אך לא נמצאה עדות בספרי המועצה לתשלום היטל או אגרה על-ידי התובעת. אלא שבדיקה זו נעשתה רק ביחס לשנים 2007 ואילך, ולא קודם לכן (עמ' 10, ש' 1-2 לפרוטוקול); העד הודה שהוא אינו יכול להעיד לגבי חובות משנת 1980 וגם לא יכול לבדוק לגבי שנים כאלה אחורה, למרות שזה רלוונטי לענייננו (עמ' 10, ש' 13-14, וש' 26-27); כאשר נשאל מר גרשוני למה בשנת 2008 הוציאה המועצה אישור לטאבו בדבר היעדר חובות והיום נטען שבעצם יש חובות, השיב העד "אני לא יודע לענות" (עמ' 10, ש' 18-20 לפרוטוקול).

כלומר – לא נעשתה בדיקה אמתית על-ידי המועצה בטרם חייבה את התובעת באגרות והיטלים. גם הליך זה שלפני לא עורר את המועצה לבדיקה יסודית יותר. בדיקת נתונים משנת 2007 איננה רלוונטית לענייננו שכן אין מחלוקת שהמגרש שעל המגרש נבנו מבנים ועילת החיוב בהיטל קמה שנים רבות קודם לכן. גם העובדה שרק החל משנת 2007 הייתה מערכת ממוחשבת איננה מספקת טעם טוב למחדל של המועצה.

כמו-כן, בדיקת תשלומים הרשומים על-שם התובעת דווקא, כאשר ידוע שהתובעת הייתה לבעלים של המגרש רק בשנת 2009, לכל המוקדם, גם היא איננה רלוונטית. היעדר תיעוד של תשלום שבוצע על-ידי התובעת בשנים בהן לא הייתה הבעלים של המגרש אינו מעיד על כך שלא שולמו האגרות וההיטלים בקשר לנכס.

בכל מקרה, מדבריו של מר גרשוני עולה שלא נעשתה בדיקה לגבי קיומו של חוב הרשום על-שמה של התובעת, ומבחינתו די בכך שלא נמצאה אסמכתא לתשלום על-ידי התובעת כדי להסיק או להניח קיומו של חוב (עמ' 9, ש' 22-23 לפרוטוקול). קשה להתעלם מתחושת השרירותיות העולה מהדברים.

1. מנגד, התובעת הציגה אישורים שהנפיקה המועצה בדבר היעדר חובות לנכס.

האישור הראשון הונפק בשנת 2000 לבקשת מר שלף, מי שהיה בעלים קודמים של הנכס, והעיד כי שולמו כל המסים בעד הנכס עד ליום 31.12.2000 (נספח יא' לתצהירו של מר דגן).

מר שלף מכר את הנכס למר פנחסי (והאישור, נספח יא' הנ"ל, הונפק לצורך העברת הזכויות בנכס ממר שלף למר פנחסי). מאוחר יותר, בשנת 2008, רכשה התובעת את זכויותיו של מר פנחסי בנכס מכונסת הנכסים. לפיכך התבקשה תעודה נוספת מהמועצה בדבר היעדר חובות, לשם העברת הזכויות ממר פנחסי לתובעת. תעודה זו הונפקה ביום 15.12.08 והעידה על כך ששולמו כל המיסים בעד הנכס עד ליום 31.12.09 (נספח יב' לתצהיר של מר דגן).

1. אין מחלוקת שבמועד בו הוצאו האישורים הנ"ל כבר היו קיימות באזור התעשייה תשתיות מים וביוב. בנסיבות אלה חזקה על המועצה שלא הייתה מנפיקה את האישורים אלמלא אכן שולמו כל החובות והמיסים הקשורים לנכס. לחילופין, אילו היו קיימים חובות כלשהם, חזקה על המועצה שהייתה מסייגת את האישור ומציינת את החובות הקיימים ולא מוציאה אישור בנוסח גורף ומובהק.
2. לסיכום: אני סבורה שבנסיבות העניין הנטל הוטל על המועצה להוכיח שלא שולמו האגרות וההיטלים בקשר לנכס הנדון. נטל זה לא הורם על-ידי המועצה. אדרבא, התובעת הוכיחה את ההיפך על-ידי כך שהציגה אישורים שהנפיקה המועצה בעצמה בדבר היעדר חובות לנכס. בנסיבות העניין אף אם נטל ההוכחה היה מוטל על התובעת מלכתחילה - מה שאינני סבורה כן - הרי שהוא הורם על-ידה, בפרט נוכח מאזן ההסתברויות הדרוש במשפט האזרחי.

בנסיבות אלה אני סבורה שאין הצדקה שבדין לחייב את התובעת באגרות והיטלים בגין שטחי קרקע ומבנים שחויבו בעבר.

נזק ראייתי ושיהוי

1. כאמור, המועצה טוענת שנגרם לה נזק ראייתי ולכן היא לא יכולה להוכיח היום את המקור ואת הבסיס לחוב של התובעת. המועצה סבורה שנזק ראייתי זה יש לזקוף לחובת התובעת.
2. אינני מקבלת את הטענה הזו. המועצה היא זו שחייבה את התובעת היום בגין אגרות והיטלים שעילת החיוב בהם נוצרה לכאורה לפני שנים רבות. התובעת מצידה הגישה את התביעה מיד לאחר שקיבלה את דרישת התשלום מהמועצה ושילמה אותה. עילת התביעה של התובעת התגבשה רק לאחר שהמועצה דרשה ממנה לשלם אגרות והיטלים בלי שהניחה בסיס ראוי לכך. בשל כוחה העודף של המועצה ביחס לתובעת ובשל כך שהתובעת נזקקה להיתר הבניה הרי שהתובעת שילמה, תחת מחאה, את שדרשה המועצה ורק אז, עם התשלום או לכל המוקדם עם דרישת התשלום מצד המועצה, התגבשה עילת התביעה של התובעת ולא מצאתי שיהוי כלשהו בהתנהלות התובעת.

משמעות המונחים "בנין חדש" ו "בניה חדשה" בחוק העזר (אספקת מים)

1. אמנם כפי שקבעתי לעיל, אני סבורה שאין לחייב את התובעת בגין שטחי קרקע ומבנים שחוייבו בעבר. אך הצדדים עוררו מחלוקת בנוגע למבנים שנבנו בעבר, נהרסו, ותחתם נבנו מבנים חדשים לחלוטין.

בעוד שהתובעת גורסת שיש להפחית מסך כל השטח הבנוי את השטח שהיה בנוי בעבר (גם אם נהרס ונבנה מחדש) הרי שהמועצה מוכנה לכל היותר להסכים לכך שיש להפחית מהתחשיב הכולל את שטחם של מבנים שנבנו בעבר, כל עוד הם עדיין קיימים על הקרקע, אך מבנים חדשים שנבנו על-ידי התובעת, גם אם הם נבנו על קרקע שהיו עליה מבנים אחרים או ישנים בעבר, יש לחייב לפי מלוא השטח הבנוי ואין לנכות ממנו את שטח המבנים שאינם קיימים עוד.

1. טענה זו של המועצה מבוססת על פרשנות שמציעה היא לחוק העזר (אספקת מים) הקובע בסעיף 4(ג) כך:-

"בעל נכס שבו קיימת כבר רשת פרטית מחוברת למפעל מים, ישלם, אם הוגדל נפח הבנין או נבנה בניין חדש בנכס, אגרת הנחת צינורות מים בשיעור שנקבע בתוספת לפי תוספת הבניה או הבניה החדשה".

לשיטת המועצה הדיבור "בניה חדשה" או "בנין חדש" מתייחס לכל מבנה חדש שנבנה על הקרקע, לרבות מבנה שנהרס ונבנה מחדש.

יוער שככל הנראה לאור עמדת המועצה לפיה אין היא משיבה לטענות בנוגע להיטל הביוב, הרי שהיא בחרה להפנות לחוק העזר (אספקת מים) ולא לחוקי הביוב הרלוונטיים. לא למותר לציין שבחוקי הביוב אין הוראה דומה. אתייחס לכך בהמשך.

חוק אספקת המים אינו רלוונטי לדיון כעת. את חובת ההשבה בנוגע לאגרת הנחת הצינורות (המעוגנת בחוק אספקת המים) כבר קבעתי לעיל, מבלי להתייחס לשאלות הנדונות כעת בנוגע למבנים חדשים או ישנים. שאלות אלה נבחנות רק בקשר להיטל הביוב שהשבתו נבחנת על-ידי כעת. לכן, למעשה, סעיף החוק אליו הפנתה המועצה בהקשר זה אינו רלוונטי כלל.

1. מכל מקום, גם אילו הוראת חוק זו הייתה רלוונטית לענייננו הרי שאין בידי לקבל את הפרשנות שמציעה המועצה. פרשנות זו מנוגדת לתכלית ולהיגיון שבבסיס ההיטל, כאמור לעיל. זאת ועוד, הפרשנות שמציעה המועצה מנוגדת גם לכללי הפרשנות שהותוו בפסיקה, בפרט כאשר עסקינן בפרשנות לחוק הפוגע בזכות יסוד. כך למשל אמר בית המשפט בע"פ 4463/93 בירב ואח' נ' מדינת ישראל פ"ד מט(5) 447, 457 (1996):

"חזקה כי תכלית החוק עולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של שיטתנו. מכאן שמבין שני פירושים אפשריים מבחינה לשונית יש לבחור את הפירוש שעל-פיו לא תישלל זכות יסוד המהווה עקרון יסוד של שיטתנו..."

באופן דומה קבע בית המשפט בבג"צ 5263/94 ח"כ אברהם הירשזון ואח' נ' שר האוצר פ"ד מט (5) 837, 848, פחות מחודש לאחר שניתן פסק הדין בעניין בירב כך:-

"ס' 11 לחוק היסוד (כבוד האדם וחירותו. הסעיף מורה על שמירת דינים - הערה שלי) מחייב את רשויות השלטון כולן - ובית המשפט בכללן - לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד. חובה זו על בית המשפט למלא, בענייננו, על-ידי מתן פירוש שיתן ביטוי למעמדה של זכות הקניין כזכות יסוד חוקתית על-חוקית..."

בע"א 4157/13 דמארי אילנה ואח' נ' פקיד שומה רחובות [פורסם בנבו] (3.2.15) התייחס בית המשפט לפרשנות הראויה לחוקים המטילים מס או חובת תשלום על האזרח וקבע כך:-

"מסגרת פרשנית זו מורכבת משתי מגמות משלימות – מזה, ראית דיני המסים כחלק ממכלול מערכת הדינים הישראלית, והכפפתם לנורמות ושיקולים משפטיים החוצים את כלל ענפי המשפט; ומזה, התייחסות לדיני המסים כתחום משפטי ייחודי, המצריך גישה פרשנית אשר עולה בקנה אחד עם התכנים הכלכליים הייחודיים לו, ועם הצורך לאזן בין מטרות המס לבין הגנה על קניינו של הנישום.

מחד גיסא, נקודת המוצא היא, כי על דיני המס חלים אותם כללי פרשנות החלים על שאר תחומי המשפט – הוראות החוק תפורשנה על פי לשונן; מקום שזו אינה ברורה והחלטית, יש לפרש את החוק באופן שיגשים את תכליתו...

מאידך גיסא, מקום שהתכלית החקיקתית של חוק מס מובילה לכיוון פרשני שאינו עולה בקנה אחד עם כללי המשפט הפרטי, יפורשו הוראות החוק באופן עצמאי ואף תוך סטיה מן הדין הכללי, (ראו נמדר בעמ' 47); חוקי המס בפרט נועדו לשרת שלל מטרות  פיסקליות וחברתיות רחבות...

על המס להיות "מס טוב" – להתחשב בנישום, להיות ודאי ולא שרירותי, להיות מס שוה וצודק, ולהיות יעיל (להרחבה על מאפייני ה"מס הטוב" ראו ענין קלס; בג"ץ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד ס(1) 277 (2005); ע"א 8570/06 פקיד שומה נ' בז'ה [פורסם בנבו] (2009), פסקה מ"ו לחוות דעתי; ע"א 2895/08 פקיד השומה למפעלים גדולים נ' חברת מודול בטון השקעות בתעשיה בע"מ [פורסם בנבו] (2010) (להלן ענין מודול בטון); י' אדרעי מבוא לתורת המסים 23-17 (2008))".

1. אם כך, בבואנו לפרש את חוק העזר המטיל חובת תשלום על האזרח-הנישום, התובעת בענייננו, עלינו לאזן בין תכלית החוק וכוונת המחוקק ובין הפגיעה בקניינו של הנישום, תוך שימת לב מיוחדת למעמד החוקתי המוענק לזכות הקניין בחוק הישראלי.
2. לשונו של חוק העזר מאפשרת את שתי הפרשנויות המוצעות, הן את זו שהמועצה מבקשת לתת לה ולפיה בניה חדשה משמעה כל מבנה חדש המוקם על הקרקע, גם כזה שנהרס ונבנה מחדש, והן את זו שהתובעת מבקשת שנקבל ולפיה בניה חדשה או בניין חדש הם מבנים שנבנו על שטח קרקע "חדש" כזה שלא הייתה עליו בניה קודם לכן, או שהמבנים שהיו קודם לכן על המקרקעין כיסו במצטבר שטח קטן יותר מזה המכוסה לאחר הבניה החדשה.
3. אם אנסה להתחקות אחר תכלית החוק וכוונת המחוקק, בהתאם להיגיון ולתכלית העומדת בבסיס שיטת ההיטל כאמור לעיל, ובהתחשב בכללים שהותוו בפסיקה לגבי פרשנות בהקשר של מיסוי ופגיעה בקניין, הרי שהפרשנות שמבקשת התובעת שאאמץ נראית לי נכונה ומתקבלת יותר.

מכיוון שהיקף החיוב בהיטל (ובאגרה) נגזר מהיקף השטח הבנוי על המקרקעין הרי שסביר לפרש את המונח "חדש" האמור בחוק ככזה המתכוון ל"שטח" חדש שלא חויב קודם לכן בהיטל או אגרה. פרשנות אחרת אכן עלולה להוביל לכפל מס מכיוון שהיא תביא לכך שעבור יחידת קרקע מסויימת תיגבה המועצה יותר מפעם אחת (ובאופן תיאורטי הגבייה עבור אותה יחידת קרקע יכולה להימשך עד אין קץ, כאשר כל אימת שיתחלפו הבעלים ויבקשו להרוס חלק מהמבנים הקיימים כדי להתאים את הבניה לצרכיהם, תיווצר עילת חיוב חדשה בהיטל, בניגוד לתכלית ההיטל שנועד לכסות את הוצאות המועצה ומבוסס על אומדן המעריך את העלויות הכוללות ומחלק אותן בסך כל שטחי הקרקע, כאשר החיוב עצמו יכול להיעשות לשיעורין, בהתאם לקצב התקדמות הבניה על המקרקעין שבתחומי הרשות).

1. לכן אני קובעת שגם אילו חוק העזר אליו מפנה המועצה ומבקשת לתת לו פרשנות המיטיבה עימה רלוונטי לענייננו, הרי שאין לקבל את הפרשנות שמציעה המועצה. אלא שהחוק אליו מפנה המועצה ושפרשנותו נבחנה לעיל הוא חוק העזר העוסק באספקת מים וחוק זה אינו חוק העזר הרלוונטי, אלא חוק העזר העוסק בביוב.

רלוונטית לענייננו.

1. הרלוונטי לענייננו הוא חוק הביוב (הן החוק הראשי והן חוק העזר). לא בכדי לא הפנתה המועצה להוראה דומה בחוקי הביוב, מכיוון שאין הוראה כזו בנמצא. חוקי הביוב לא התייחסו לבניה חדשה או ישנה.

לעומת זאת, ס' 27 לחוק הביוב (הראשי), שכותרת המשנה שלו היא "מניעת תשלומי כפל" התייחס במפורש למצב שבו שולמו כבר דמי השתתפות בעד נכס מסוים וקבע שבעל נכס כזה לא יחוייב עוד בהיטל ביוב לגבי השלב שעליו שולמו דמי השתתפות.

בנסיבות אלה, ומכוח קל וחומר, ניתן ללמוד שאין להטיל היטל נוסף על מבנים ושטחי קרקע שחויבו בעבר בהיטל, בפרט לאור השוני הקיים בין שיטת דמי ההשתתפות, שאיננה מבוססת על חלוקה בשטחי קרקע, לעומת שיטת ההיטל המביאה בחשבון, כאמור, את שטחי הקרקע והתעריף לחיוב נקבע בהתאם (ר' בעניין זה את האמור בספרו של ע.שפיר הנ"ל, בעמ' 133).

1. יוצא מכל האמור שחוק העזר אליו מפנה המועצה כלל לא רלוונטי ואילו החוק הרלוונטי לא מקיים את הפרשנות שהמועצה מבקשת שנקבל. בכל מקרה יש לדחות את הפרשנות שמציעה המועצה ביחס לחוק העזר (אספקת מים) לאור כל השיקולים שמנינו לעיל.

האם הוכח הפרש השטח בין זה שהיה בעבר ובין זה שהתבקש בהיתר הבניה?

1. המועצה טוענת שלא הונחה התשתית העובדתית לקבלת טענות התובעת שכן לא הוכח אילו שטחים היו קיימים בעבר ואילו שטחים נוספו על-ידי התובעת. מכיוון שמדובר במבנים שנהרסו גם לא ניתן לבחון את המצב בשטח. בכל מקרה יש להניח שלכל היותר היה על הקרקע מבנה קטן, בשטח של כמה מ"ר ספורים בלבד, ששימש כמפעל קטן לייצור בלוקים. הא ותו לא. בנסיבות אלה בכל מקרה ההפחתה שטוענת לה התובעת היא זניחה ושולית.
2. אין בידי לקבל את טענות המועצה.

ראשית, טענות אלה של המועצה לא מתמודדת עם טענות התובעת לגבי שטחי הקרקע שאינם מבונים. כאמור, אני מקבלת את טענות התובעת בעניין זה. החיוב בגין שטחי קרקע לא אמור להשתנות בהתאם לתכנית בניה זו או אחרת שכן התכניות לא משנות את שטח המגרש, אלא רק את השטחים הבנויים עליו.

לכן אחזור על קביעתי לעיל ואומר שאין לחייב את התובעת בהיטל ביוב בגין שטחי קרקע. העובדה שהמועצה בחרה שלא להתמודד בכלל עם טענה זו רק מחזקת את מסקנתי האמורה.

לגבי שטחים שהיו עליהם מבנים שנהרסו ותחתם נבנו מבנים חדשים על-ידי התובעת – בהקשר זה הוצגו הראיות הבאות:

• העתק רישיון בניה מיום 15.8.63 (נספח ב' לתצהיר של מר דגן).
• מיפרט בקשה להיתר בניה שהוגשה ביום 1.10.80 (נספח ג' לתצהיר של מר דגן).
• החלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה של מטה יהודה לאשר בקשה לבניית מפעל בטון, מיום 22.6.92 (נספח ד' לתצהיר של מר דגן).
• היתר בניה שניתן ביום 14.7.92 (נספח ה' לתצהיר של מר דגן).
• אישור מיום 23.8.09, חתום ע"י מר צבי יעקוביאן, מפקח בניה מטעם הוועדה המקומית לתכנון ובניה "הראל", ובו פירוט של היתרי הבניה הקיימים (נספח ו' לתצהיר של מר דגן).
• העתק של דרישות חיוב בארנונה משנת 2008 ובהן נקוב שטח הנכס לחיוב.

1. בחנתי את ראיות התובעת ומצאתי שאמנם רובן אינן מספקות ראיה לשטח הבנוי על הקרקע.

העתק הרישיון אינו מפרט את פרטי המגרש הנדון דווקא ובכל מקרה לא מפורטים בו שטחי בניה;

מפרט הבקשה להיתר נותר בגדר בקשה בלבד. המסמך לא נערך על-ידי המועצה אלא על-ידי מהנדס מטעם בעלי המגרש הקודמים. בכל מקרה מפורטים בו רק שטחי הבניה הקיימים (301 מ"ר) ולא השטח המוצע לבניה נוספת;

החלטת הוועדה המקומית לאשר בניה במגרש גם היא איננה מפרטת את שטחי הבניה;

היתר הבניה משנת 92' לא מאוד ברור. בכל מקרה עולה ממנו היתר לבניה בהיקף קטן ביותר, של 101 מ"ק. בהקשר זה אזכיר את טענות התובעת כפי שנטענו לעיל בקשר לאגרת הנחת הצינורות והיחס שבין מ"ר למ"ק במבנים מסחריים, העומד לשיטת התובעת על 1:3 לפחות. לכן ניתן להניח שהיתר זה מתייחס לבניה של כ-30 מ"ר לכל היותר. בכל מקרה נתון זה לא עולה מפורשות מההיתר עצמו ולא ניתן להניח אותו כמובן מאליו;

תיאור גודל הנכס בדרישות הארנונה לא מעיד על השטח שנבנה בהיתר דווקא.

1. הראיה היחידה המתייחסת לשטחי בניה שנבנו בהיתר נמצאת בנספח ו' הנ"ל, אישור מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ובניה. אישור זה נכתב על דף רגיל. בחלק העליון של הדף נכתב "הועדה המקומית לתכנון ובניה "הראל"" – בלי לוגו או סמל כלשהו. המסמך נושא את התאריך 23.8.09, הופנה למועצה המקומית מבשרת ציון ונכתב בו כך:-

הנדון: מפעל ליצור בטון ובלוקים

בבדיקת תיק הבניין נמצא כי קיימים היתרי בניה למבנים הבאים:

1. מפעל ליצור בלוקים בשטח של כ-5.62 מ' * 21.45 מ' * 2.9 מ' גובה.
2. בית מכונות 14.00 מ' * 12.75 מ' * 6.2 גובה.
3. חדר חשמל 2.5 מ' * 2.6 מ' *2.9 גובה.

המסמך נחתם בחתימת ידו של צבי יעקוביאן, מפקח בניה. בשולי המסמך נכתב:

"העתקים:

תיק הבניין"

בתחתית המסמך נכתבו כתובת הועדה, פרטי יצירת קשר עמה, וכן שעות קבלת קהל של הועדה.

1. מסמך זה אינו חף מקשיים. הוא קצר ולאקוני. לא מצוינים בו פרטי הנכס הנדון והוא אינו נוקב בתאריכים בהם ניתנו היתרי הבניה הנזכרים בו.

מנגד, המסמך מופנה למועצה המקומית מבשרת ציון ולאור התאריך הנקוב בו נראה שהוא התבקש ע"י המועצה לאחר שהתובעת השיגה או חלקה על דרישת החיוב שהפנתה כלפיה המועצה.

כאמור, נספח ו' הוא מיום 23.8.09. כשבוע קודם לכן, ביום 17.8.09, הוציאה המועצה דרישת תשלום לתובעת בגין בניה חדשה (נספח יג' לתצהיר של מר דגן). דרישת התשלום שולמה בסופו של דבר רק ביום 30.10.09 (נספח יג' הנ"ל).

בנסיבות אלה סביר להניח שנספח ו' הנ"ל הוצא כחלק מהתכתבות פנימית בין הוועדה המקומית לתכנון ובניה ובין המועצה, לאור טענות התובעת בעניין. נראה שכבר אז המסמך לא הניח את דעתה של המועצה ולאור עמדתה שיש לחייב כל מבנה חדש בהיטל, מבלי להתחשב בשטחי הבניה שהיו קיימים בעבר היא לא שינתה מגובה החיוב ועמדה על דרישת התשלום במלואה.

1. למרות הקשיים העולים מהמסמך בכל זאת ניתן ללמוד ממנו שהיקף השטחים שנבנו בהיתר הוא 305.5 מ"ר. זאת בהנחה שאכן המסמך מתייחס למגרש הנדון. אני ערה לקושי הראייתי בנקודה זו (שכן כאמור המסמך לא כולל את פרטי המגרש) אך נראה לי שבמאזן ההסתברויות, לאור התאריך שנושא המסמך וסמיכותו לדרישת התשלום וכן לאור הכותרת "מפעל ליצור בטון ובלוקים" , כאשר לא נטען בשום שלב שישנו מפעל נוסף שכזה באזור התעשייה – סביר יותר להניח שהמסמך מתייחס לנכס הנדון מלהניח שהוא לא מתייחס אליו.

היקף השטח הבנוי במגרש כפי שעולה מנספח ו' תואם גם במידה רבה את האמור במיפרט הבקשה להיתר (נספח ג' הנ"ל) שם תואר שטח קיים בהיקף של 301.2 מ"ר.

1. הוסף לכך את העובדה שהמועצה לא הציגה גרסה נגדית כלשהי. למרות שהחומר הרלוונטי אמור להיות בשליטתה ועל אף שלכאורה יכולה המועצה בקלות יחסית להפריך את טענות התובעת בעניין, נמנעה המועצה מלהציג ראיה כלשהי לסתירת טענות התובעת לגבי היקף שטחי הבניה על המגרש. בנסיבות אלה קמה לחובת המועצה החזקה בדבר הימנעות מהבאת ראיות ואני מניחה שאילו הייתה המועצה מציגה את תיק הנכס הייתה מתחזקת המסקנה שעל המגרש נבנו בעבר מבנים בשטח של כ-300 מ"ר.

100. בנסיבות אלה אני סבורה שהתובעת הרימה את הנטל המוטל עליה במאזן ההסתברויות הנדרש במשפט האזרחי והוכח שעד לשנת 2009 נבנו על המגרש מבנים בשטח של כ-300 מ"ר, אותם יש להפחית משטחי הבניה שביקשה התובעת בהיתר

השבה

101. כאמור, המועצה נמנעה מלייחד טענות להיטל הביוב, פרט לטענה שנדחתה על-ידי בנוגע להרחבת חזית. בתוך כך נמנעה המועצה גם מלטעון לגופו של עניין בנוגע להשבת ההיטל.

לכן ממילא אין בסיס לדיון בשאלת הפטור מהשבה בעניין זה, שכן המועצה לא טענה זאת.

מכל מקום, האמור לעיל בנוגע להשבת אגרת הנחת הצינורות יפה גם בעניין השבת היטל הביוב.

102. לכן, ולאור האמור לעיל אני קובעת שיש להשיב לתובעת את סכומי היטל הביוב שנגבו ממנה בגין שטחי קרקע לא מבונים. כמו-כן, מסך שטחי הבניה שחויבו בהיטל יש להפחית 300 מ"ר בגין בניה קודמת.

מדרישת התשלום ששלחה המועצה לתובעת (ושאין מחלוקת ששולמה במלואה) עולה שבגין שטחי קרקע חויבה התובעת בסך של 74,495.2 ₪. סכום זה יש להשיב לתובעת.

בנוסף חויבה התובעת גם בסך של 98,475.87 ₪ בגין "היטל ביוב לכל מ"ר בניה או תוספת לבניין קיים". התעריף לחיוב חושב לפי 29.23 ₪ למ"ר ובסה"כ חויבו 3,369 מ"ר. כאמור אני סבורה שיש להפחית מכך 300 מ"ר בגין בניה קודמת ולפיכך יש להשיב לתובעת סך של 8,769 ₪ בגין רכיב זה של היטל הביוב.

בסה"כ יש להשיב לתובעת סך של 83,264.2 ₪ בגין היטל ביוב שנגבה שלא כדין.

תיקון החיוב והדרישה לתשלום נוסף בסך של כ-82,000 ₪

103. טענות התובעת בעניין זה מתייחסות לדרישת התשלום הנוספת שהטילה עליה המועצה בגין "תוספת בניה", לפי שומה שנערכה ביום 24.2.10, כחצי שנה לאחר דרישת התשלום הראשונה ששלחה המועצה לתובעת מיום 17.8.09, וכארבעה חודשים לאחר שהתובעת שילמה את אותה דרישת תשלום מקורית ביום 30.10.09.

104. המועצה טוענת שהסיבה לחיוב הנוסף נעוצה בכך שהדרישה הראשונית חושבה על בסיס התוכניות שהגישה התובעת ולא על בסיס ההיתר שניתן בפועל. לאחר שניתן ההיתר, ועל סמך הנתונים העדכניים שהיו בו, עדכנה המועצה בהתאם את דרישת התשלום. המועצה הצביעה על כך שבדרישת התשלום נכתב במפורש ש"החשבון בוצע לפי תכניות הבניה ולא לפי היתר הבניה ולכן החשבון אינו סופי. החשבון הסופי יתבצע לפי היתר הבניה בפועל. במידה ותימצא אי התאמה ביניהם, יחויב בעל הנכס בהפרשי אגרות".

105. התובעת גורסת שאין לקבל את טענות המועצה שמהן משתמע לכאורה שההיתר בפועל ניתן בניגוד לתכניות, דבר המנוגד לחוקי התכנון והבניה. כמו-כן התובעת טוענת שההערה הנ"ל אכן נרשמה בתחתית דרישת התשלום, אך הערה בנוסח זהה נרשמה גם בתחתית דרישת התשלום הנוספת. הייתכן שהחשבון לעולם לא יהא סופי? לשיטת התובעת משמעות הדברים היא שאין לייחס כל משמעות להערה זו.

106. עם זאת, התובעת מסכימה שהמועצה, ככל רשות מנהלית, רשאית לתקן טעות שיצאה תחת ידה אך בעשותה כן עליה לספק בסיס עובדתי לטעות עצמה ולתיקון המתבקש. התובעת סבורה שבסיס עובדתי שכזה לא הונח בענייננו. המועצה לא הסבירה שמדובר בטעות ולא הציגה ראיות להוכחת נכונות החיוב הנוסף. בפרט לא הציגה המועצה לא את התוכניות ולא את ההיתר עצמו כדי שניתן יהיה להיווכח בפער הקיים בין השניים.

107. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים אני דוחה את טענות התובעת.

מבין טענות התובעת בעניין זה בולטת בהיעדרה טענה עובדתית פוזיטיבית חשובה וברורה ולפיה שטח הבניה שביקשה בהיתר ושהותר לה בפועל לא עולה על 3,369 מ"ר שחושבו בדרישת התשלום הראשונה.

יתרה מזו, בעמ' 7, ש' 15 לפרוטוקול העיד מר דגן כך:-

ש. הבניה החדשה של נשוא התביעה, בערך כמה מטרים אתה זוכר, 3,369 בניה ביקשת בהיתר?

ת. אפילו יותר. 4,300 בערך.

כלומר, מר דגן בעצמו מודה שביקש היתר בניה לכ- 4,300 מ"ר בערך.

והנה, סך כל השטח שחייבה המועצה, בדרישת התשלום הראשונה והשנייה גם יחד, מגיע לכדי 4,295 מ"ר.

בנסיבות אלה אני מוצאת בטענות התובעת משום חוסר תום לב. שעה שהתובעת יודעת היטב מהו השטח שביקשה בהיתר ושבגינו היא חייבת בהיטל ביוב (להבדיל מאגרת הנחת צינורות שהמועצה לא הניחה) היה מצופה מהתובעת להעמיד את הרשות על טעותה ולא ליהנות מן ההפקר. מכל מקום, שעה שהמועצה עמדה על טעותה בכוחות עצמה אין זה ראוי שהתובעת מנסה להמשיך וליהנות מהטעות שעה שברור לתובעת, המכירה את העובדות לאשורן, שבכך גוזלת היא את כספי המועצה והציבור.

108. לכן אני קובעת שהוכח שינוי נסיבות המצדיק את תיקון דרישת התשלום, והוא עמידת המועצה על טעותה בקשר לשטח הנכס לחיוב. טעות זו הוכחה בעדותו של מנהל התובעת בעצמו. המסקנה שמדובר בטעות בחישוב השטחים מתעצמת נוכח העובדה שהתובעת למעשה לא טוענת אחרת אלא מסתפקת רק בטענה שהמועצה לא הוכיחה את טעותה. יוער שבכך מתקיים בתובעת האמור "כל הפוסל במומו פוסל" שהרי התובעת עצמה, שבסיכומיה ובסיכומי התשובה שהגישה שזורה כחוט השני מורת רוחה (ובצדק) מהתנהלות המועצה שהשיבה לכל טענות התובעת בטענה "לא הוכח" – נתפסה לכך בעצמה כאשר היה ברור לה שהצדק עם המועצה ולא הייתה בפיה טענה טובה שתהווה משקל נגד. בנסיבות אלה מוטב היה לתובעת שלא הייתה מעוררת טענה זו כלל.

109. הפועל היוצא של האמור לעיל הוא שאין להשיב לתובעת את היטל הביוב שחויבה בו במסגרת דרישת התשלום הנוספת.

110. עם זאת, בניגוד להיטל הביוב שחויב בדרישה הנוספת, שאותו כאמור אין להשיב לתובעת, הרי שאת אגרת הנחת הצינורות יש להשיב לתובעת (כפי שקבעתי כבר בסעיף 61 לעיל) מכיוון שבנסיבות העניין לא הוכח מקור חוקי לגביית האגרה, לא בדרישה הראשונית ולא בדרישה הנוספת.

סיכום

111. הגנת המועצה מפני התביעה נשענת רובה ככולה על "חזקת תקינות המנהל". כפי שהבהרתי לעיל אני סבורה שבנסיבות העניין חזקת התקינות לא יכולה לסייע למועצה ומכל מקום הורם הנטל לסתירתה. מרגע שהורם הנטל לסתירת החזקה היה על המועצה להוכיח את טענותיה. זאת לא נעשה. לכן אני מקבלת את התביעה וקובעת כי:

1. המועצה לא הוכיחה שהניחה את קו המים המשרת את התובעת ולכן גביית האגרה לא הייתה חוקית. לפיכך על המועצה להשיב לתובעת את מלוא אגרת המים שגבתה ממנה ובסך-הכל יש להשיב לתובעת סך של 827,584.48 ₪.
2. הוכח שעד ליום 31.12.09 שולמו כל האגרות וההיטלים הקשורים בנכס. כמו-כן הוכח שעד לאותו מועד נבנו על הקרקע מבנים בהיקף של כ-300 מ"ר. לאור מסקנתי האמורה לעיל בנוגע לחיוב כפול בגין שטחי קרקע ושטחים שנבנו בעבר, נהרסו ותחתם נבנו מבנים חדשים, אני קובעת שיש להשיב לתובעת היטלי ביוב שנגבו ביתר בסך 83,264.2 ₪.
3. טענות התובעת בנוגע לדרישת התשלום הנוספת מפברואר 2010 – נדחות. לכן אני קובעת שאין להשיב לתובעת את היטל הביוב שחויבה בו במסגרת דרישת החיוב הנוספת. לעומת זאת, את אגרת הנחת הצינורות, שנגבתה שלא כדין, יש להשיב במלואה, לרבות זו שנגבתה בדרישת התשלום הנוספת. סכום זה חושב לעיל ונלקח בחשבון במסגרת הסכום הכולל להשבה בגין אגרת הנחת הצינורות.

המועצה תישא בהוצאות התובעת בסך 10,000 ₪ ובשכר טרחת בא כוחה בסך של 80,000 ₪ כולל מע"מ.

ניתן היום, כ"ח ניסן תשע"ז, 24 אפריל 2017, בהעדר הצדדים.