24 יוני 2017

האם התובעים, שוטרים וסוהרים בפועל ובגמלאות, זכאים לתוספת שכר שניתנה למשרתים בצה"ל, מכוח 2 החלטות ממשלה בדבר השוואת תנאי המשרתים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר לאלה של המשרתים בצה"ל? זוהי השאלה בה עלינו להכריע בתיק זה.

הרקע העובדתי

1. ביום 22.01.79 התקבלה ע"י ועדת שרים לענייני שכר החלטה ש/33, שעניינה השוואת תנאי השכר של המשרתים במשטרת ישראל ובשב"ס לאלה של המשרתים בצה"ל, וזו לשונה:

"ש/33 השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר מחליטים:

• 1. ועדת שרים לענייני שכר קובעת כי תישמר ההשוואה בין שכר שוטרים לבין השכר בצה"ל.
  2. להקים ועדת מעקב, בהרכב נציג נציבות שירות המדינה, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר והנציגים אשר ייבחרו על ידי שר הפנים, שמתפקידם יהיה לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר".

(להלן – "החלטה ש/33" – נספח א1 לכתב התביעה).

1. החלטה זו אושרה ע"י ממשלת ישראל ביום 04.02.1979 (החלטה מס' 397) ואושרה בשנית ע"י הממשלה ביום 08.12.1985 בזו הלשון:

"החלטה מס' 1156 של הממשלה מיום 08.12.1985:

"1156. השוואת שכר המשרתים במשטרה ובשירות בתי הסוהר לשכר משרתי צבא הקבע בצה"ל:

מחליטים: (ב- 15 קולות בעד):

לאשר מחדש את החלטת הממשלה מס. 397 (ש/33) מיום 04.02.1979, כדלקמן:

• • 1. הממשלה קובעת כי תישמר ההשוואה בין שכר השוטרים לבין השכר בצה"ל.
    2. להקים ועדת מעקב, בהרכב נציג נציבות שירות המדינה, נציג אף התקציבים במשרד האוצר והנציגים אשר ייבחרו על ידי שר הפנים, שמתפקידה יהיה לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר."

(להלן – "החלטה 1156" – נספח א2 לכתב התביעה).

1. אין חולק כי ביום 20.06.06 וביום 29.03.07 נחתמו הסכמי שכר בין צה"ל לבין משרד האוצר ביחס למשרתי הקבע, ובהתאם שולמה תוספת שכר כלל צה"לית רוחבית, לכלל המשרתים בשירות פעיל וכן לכל גמלאי צה"ל. תוספת זו זכתה לכינוי: "תוספת בשל היעדר ביטחון תעסוקתי" (נספחים יא1 ו- יא2 לכתב התביעה). כמו כן, אין חולק, כי תוספת שכר זו לא הוחלה על המשרתים במשטרה ובשב"ס.
2. ביום 21.07.2008 בעקבות דיון שהתקיים במשרד המשפטים, הונחו נציגי האוצר לכנס את ועדת המעקב על מנת לקיים את ההליך המתחייב בוועדת המעקב מכוח שתי החלטות הממשלה, ולקבל החלטה וזו התכנסה ביום 09.12.2008 וכללה נציגים ממשרד האוצר, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר, כשעל סדר יומה דיון בתוספת בגין היעדר ביטחון תעסוקתי. בסופו של אותו דיון החליטה ועדת המעקב כדלקמן: "לאור חילוקי הדעות ובהיעדר הסכמה בין חברי ועדת המעקב, אין אישור להחלת התוספת על המשרתים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר." (נספח יג לכתב התביעה).
3. מכאן התביעה שבפנינו לסעד הצהרתי, לפיו חלה על הנתבעת החובה לשלם לשוטרים ולסוהרים, בפועל ובגמלאות, את התוספת ששולמה בצה"ל בהתאם לכללים שנקבעו לתשלומה למשרתים בצה"ל, וזאת מהמועד בו היא שולמה להם.

טענות הצדדים

1. לטענת התובעים, החלטת הממשלה (המקורית והמאושררת) נקלטה בחוזי העבודה של השוטרים והסוהרים, באופן שהוסכם כי שכרם יושווה ויוצמד לאורך כל תקופת העסקתם על ידי המדינה לשכר ולתנאים שיחולו על חיילי צה"ל, ומכאן שהם זכאים לתוספת תשלום של 5% שנמנעה מהם כתוצאה מהפרת ההסכם.
2. לטענתם, החלטת הממשלה ש/33 והחלטה 1156, שאשררה אותה, להשוות את תנאי השכר שלהם לאלו של המשרתים בצה"ל, מהוות הבטחה שלטונית שניתנה ע"י הממשלה, מתוך הכרה בתרומתם לביטחון המדינה. התובעים סמכו טענותיהם, בין היתר, על פסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה בדב"ע מה/ 3-77 (ארצי) יחזקאל גרשון ו- 17 אח' נ' מדינת ישראל (פד"ע, כרך יז תשמ"ו 1985-1986 – להלן – "פרשת גרשון").
3. התובעים הטעימו כי המחלקה להסכמי שכר במשרד האוצר, אשר החליטה שלא להחיל את התוספת שאותה קיבלו המשרתים בצה"ל, התקבלה תוך התעלמות מחובותיה של המדינה כמעסיקה, בהיעדר תום לב ובחוסר הגינות ותוך הפלייתם לרעה של השוטרים והסוהרים, אגב ניהול משא ומתן נפרד עם כל אחד מהגופים. התנהלות זו מנוגדת להחלטת הממשלה ש/33, אשר יצרה את השוויון בין שכרם של משרתי הקבע לבין השוטרים והסוהרים.
4. ועדת המעקב, לטענת התובעים, נקטה מדיניות של אפס מעשה ומדיניות זו התאפשרה הודות לעובדה ששר האוצר והשר לביטחון פנים שזנחו את תפקידם בכל הנוגע לשמירת ההשוואה וההצמדה של שכר השוטרים והסוהרים לזה של משרתי הקבע, והכל משיקולי תקציב בלבד, דבר המנוגד לפסיקת בית הדין הארצי בפרשת גרשון, שקבע כי שיקולי תקציב לא יכולים להוות עילה למניעת הטבות מהמשרתים במשטרה ובשב"ס.
5. התובעים הוסיפו עוד, כי על המדינה חלה חובה מוגברת לנהוג באמון ובהגינות, תוך שמירה על רווחת השוטרים והסוהרים, במיוחד לאור העובדה שבמסגרת יחסי העבודה בין השוטרים והסוהרים לבין המדינה, תנאי ההעסקה נקבעים באופן חד צדדי ובהתאם לסעיף 93ב לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-1971, וחל עליהם איסור להתארגן.
6. בנוסף, טענו כי החלטת הממשלה חלה גם על כל גמלאי המשטרה והשב"ס, וסמכו טענתם הן על הוראות חוק שירות המדינה גמלאות, והן על פסיקת בית הדין לעבודה בע"ב 1565/01 בנימין גלעד ואח' נ' מדינת ישראל.
7. ביחס לוועדת המעקב, טענו התובעים כי סמכותה מוגבלת, ושיקול דעתה מצומצם לבדיקה כיצד להחיל את השינויים בשכר המשרתים בצה"ל על משטרת ישראל ועל השב"ס, ולא בכדי לא נקבע "על השוטרים ועל הסוהרים", שכן לא תמיד ניתן למצוא זהות בין תפקידי צה"ל לבין תפקידי המשטרה בכל דבר ועניין. לדברי התובעים, הנחת היסוד של הממשלה היתה כי מדובר בשלושה גופים הפועלים לביטחון המדינה, וזה הרציונל להשוואת השכר של המשרתים בגופים אלה. לוועדה, טענו, אין הסמכות להחליט איזה תוספת תוחל ומתי, שכן הדבר יעמוד בסתירה להחלטת הממשלה.
8. התובעים הטעימו כי משעה שניתנה הבטחה שלטונית להשוואת שכרם לשכר המשרתים בצה"ל, יש להניח שממשלת ישראל דאגה למקורות תקציביים מתאימים. עוד טענו כי חלה על המדינה החובה לגלות וליידע את ועדת המעקב בדבר שינויים שחלו בשכר המשרתים בצה"ל, וזאת מכוח חובת תום הלב, הנובעת מהעובדה שהמדינה היא מעסיקתם וחלים עליה דיני המשפט הציבורי כמו גם דיני העבודה.
9. התובעים טענו כי נודע להם שבמהלך 2006-2007 נחתמו בין המדינה, באמצעות משרד האוצר, לבין צה"ל מספר הסכמים לתוספות שכר, ובכלל זה ההסכם למתן גמול למשרתי הקבע בגין היעדר ביטחון תעסוקתי. תוספת זו ניתנה לקצינים בדרגת סא"ל ואל"מ וכונתה ע"י צה"ל תוספת פרישה ושולמה לקצונה הבכירה, שברור היה שאינה חשופה לחוסר ביטחון תעסוקתי כלשהו, ושנתגבשה לגביה זכאות לקצבת פרישה בפנסיה תקציבית. עוד טענו כי מעולם לא פוטר סא"ל או אל"מ בשירות קבע בצה"ל מבלי שהוצא לגמלה על פי חוק שירות הקבע (גמלאות), למעט בנסיבות שנלווה להן קלון.
10. שיעורה של התוספת הוא בגובה 6.6% מהשכר, והוא בא למעשה להגדיל את קצבתם של הקצינים בדרגת סא"ל ואל"מ שעתידים היו לפרוש מהשירות סמוך לחתימת ההסכם. עוד נקבע לגבי התוספת הנ"ל כי תיחשב כשכר עבודה לעניין חישוב פיצויי הפיטורים, חישוב הגמלה וחישוב כל הזכויות הסוציאליות הנגזרות משכר עבודה.
11. ביום 29.03.07 הורחבה תחולת תוספת השכר הנ"ל על כלל משרתי הקבע והגמלאים מדרגת רס"ן ומעלה, ושיעורה של התוספת הועלה ל- 7.3%, כשבעלי דרגת תת אלוף, זכו לתוספת 1.35%. כחצי שנה לאחר מכן, ביום 10.09.07, הוחלה התוספת על נגדים בדרגות רס"ר, רס"מ ורס"ב בשיעור 7.3% ונגדים בדרגת רנ"ג זכו לתוספת של 6.6%, בדומה לבעלי דרגות סא"ל ואל"מ.
12. בעקבות ישיבה שהתקיימה ביום 21.02.06 במחלקת הסכמי שכר ובעקבות דיון משותף, שהתקיים ביום 07.01.07, בו השתתפו נציגי משרד האוצר, נציגי המשטרה ונציגי השב"ס, דרשו האחרונים החלה מלאה של כל התוספות שניתנו בהסכמים החדשים למשרתים בצה"ל והוחלט כי כל הגורמים יעבירו את חוות דעתם בעניין, וכך נעשה (נספחים י"ט ו- כ' לכתב התביעה).
13. לאור האמור לעיל, טענו התובעים כי הם זכאים לקבלת צו עשה שיחייב את המדינה בתשלום תוספת בשיעור 5% בגין היעדר ביטחון תעסוקתי וכן לתשלום כל תוספת שניתנה למשרתים בצה"ל החל ממועד נתינתו בצה"ל בתוספת פיצויי הלנה; צו שיחייב את המדינה להביא מיוזמתה לידיעת התובעים ולידית ועדת המעקב כל הטבת שכר או תוספת שכרית שתשולם בצה"ל.
14. הנתבעת הקדימה וטענה כי תוספת השכר בגין 'היעדר ביטחון תעסוקתי' הנה תוספת מותנית, והתנאי הרלוונטי לא התקיים ואינו מתקיים גם היום אצל מי מהתובעים.
15. עוד טענה, כי התובעים לא הצביעו על עילה להתערבות בית הדין בהחלטה וכי ממילא הוא אינו מחליף את שיקול הדעת של הגורם המוסמך שקיבל את ההחלטה.
16. הנתבעת הוסיפה כי אין לקבל את פרשנות התובעים, אותה הגדירה כמכניסטית, שכן, טיבן של הוראות מנגנוני הצמדה בחוק, בהחלטות ממשלה ובהסכמים קיבוציים, שהן מוגבלות ותחומות ויש לקחת בחשבון הבדלים בין קבוצות העובדים השונות, תוך מתן פרשנות מצמצמת וזהירה.
17. הנתבעת טענה עוד כי התביעה אינה מכומתת כנדרש ולא ברור כיצד התובעים הגיעו לשיעור תוספת סתמי של 5%. שיעוריה של התוספת המשתלמת בצה"ל משתנה בהתאם לדרגת משרת הקבע ועל כן ממילא אינה יכולה להשתלם באופן אחיד לכל השוטרים והסוהרים.
18. הנתבעת פרטה את מאפייניה הייחודיים של פעילות צה"ל, במובחן ממשטרת ישראל ושב"ס וטענה כי לאור פועלו הייחודי, נדרשת גמישות מרבית באשר לסדר גודל אוכלוסיית משרתי צבא הקבע בצה"ל.
19. הנתבעת הדגישה כי הרקע להחלטה למתן התוספת היה צמצום רחב היקף במצבת כוח האדם בצה"ל שנערך בין השנים 2003-2006, אשר היווה זרז להעלאת הדרישה.
20. הנתבעת הטעימה כי השירות בצבא הקבע אינו מסגרת העסקה רגילה כי אם סטטוס ייחודי ואין יחסי עובד מעביד בין המשרתים לבין המדינה. כתוצאה מכך, טענה, הצבא יכול להביא את ההתקשרות עם משרת הקבע לכדי סיום בהתקיים התנאים הקבועים בפקודות הצבא, ללא שנדרשת הסכמתו לכך ובעיתוי הרצוי לצבא ולא רק מטעמים של אי התאמה הנעוצים במשרת עצמו, אלא גם מטעמי צמצומים הנעוצים בצורכי הצבא ובמגבלותיו התקציביות.
21. בהתאם לכך, מידי שנה מוצאים לקצבה מאות משרתי קבע על פי החלטה חד צדדית של צה"ל, ומבלי שנדרשת הסכמת המשרת ומבלי שמיקסם את זכותו לקצבה, והכל כחלק מניהול כח האדם השוטף בצה"ל.
22. הנתבעת אף הפנתה אל הוראת החוק הרלוונטית המסדירה, בין היתר, את אופן ההצטרפות לשירות הקבע בצה"ל, את תנאי השירות, את אופן סיומם וכו' (הוראות הפיקוד העליון 3.0501).
23. עוד טענה, כי השירות הצבאי מתאפיין בשירות בארגון היררכי שתכליתו הגנה על המדינה; שירות המבוסס על משמעת, ציות ועל אמון במפקדים, וציינה פסקי דין שונים של בית המשפט העליון ובית הדין הארצי לעבודה, בהם שב והופיע העיקרון בדבר היעדרם של יחסי עבודה בין המשרתים בצבא קבע לבין המדינה.
24. הנתבעת טענה עוד כי שירות הקבע מתחלק לשני שלבים: האחד – "קבע ראשוני", בו נכללים קצינים עד דרגת סרן ונגדים או מי שמשרתים עד 7 שנות קבע. בתום תקופה זו, השירות מסתיים אלא אם קיים תקן ותפקיד רלוונטי פנוי בקבע מובהק; השני – "קבע מובהק" – במסגרתו משרתים קצין או נגד, שמשרתים על תקן פנוי לקדנציה של בין 3 ל- 4 שנים לתפקיד.
25. בשנים האחרונות, במסגרת תוכנית "קלע", שוחררו משירות קבע מובהק בצה"ל אלפי משרתים על פי החלוקה הבאה: 3,300 תפקידים בוטלו וממלאי תפקידים אלה נשלחו לביתם לאחר שצה"ל התיר באופן חד צדדי את התחייבותם לשירות, חלקם במהלך הקדנציה, חלקם האחר הוצאו לגמלה, ואחרים, ללא גמלה. כ- 1,400 מהם לא היו זכאים לקצבה אלא לפיצויי פיטורים, לרבות פיצויים מוגדלים וחודשי הסתגלות, ובכלל זה גם כאלה שהיו קרובים לגיל פרישה.
26. עוד טענה, כי לעומת המתואר לעיל, כאשר המשטרה ביקשה בשנת 2006 לרענן את שורות המשרתים בקרבה, ובמסגרת זו לסיים שירותם של שוטרים, הדבר לא נעשה על דרך קיצוץ מיידי בכוח אדם ולא על דרך של פיטורים או אי הארכת חוזה חד צדיים, אלא על דרך של תכניות עידוד פרישה מרצון מהמשטרה.
27. הנתבעת הוסיפה עוד, כי היעדר ביטחון תעסוקתי של משרתי צבא הקבע אינו מאפיין חדש, ובבחינת "אבן יסוד של השירות בצה"ל" ולאור תוכנית קלע ופיטורי 3,300 משרתים בדרגות שונות בקבע מובהק, התעורר הצורך למתן מענה לתחושת אי הוודאות והיעדר הביטחון התעסוקתי בצה"ל (סעיף 36 לכתב ההגנה).
28. הנתבעת הבהירה כי התנאי העומד בבסיס התוספת הוא סכנה או פוטנציאל ממשי לפיטורים ולא פיטורים בפועל דווקא ומכאן התוספת בגין היעדר ביטחון תעסוקתי. תוכנו של מושג זה, טענה, אינו מוגדר או מתחום, כי אם משתנה. בנוסף, השוני בשיעורי התוספת (6.6% לבעלי דרגות סא"ל ואל"מ, 7.3% לבעלי דרגת רס"ן, ו- 1.35% לבעלי דרגת תא"ל ואלוף וכן החלת ההסדר בשיעור של 7.3% לנגדים ו- 6.6% לרנ"ג) מבטא יחס הפוך בין בכירות הדרגה לבין שיעור התוספת. בעלי דרגה נמוכה יותר, הזכאים מפאת גילם ומשך שירותם לפיצויי פיטורים בלבד ולא לגמלה, מקבלים שיעור תוספת גדול יותר בשל העובדה שהפגיעה בהם, בעת סיום שירותם באופן חד צדדי, גדולה יותר. בנוסף, ככל שהתפקיד בכיר יותר, הסיכוי שיבוטל, נמוך יותר ובעלי דרגות בכירות הספיקו לצבור זכויות שונות במהלך שירותם.
29. ביחס לגמלאים, נטען כי הוראת ההצמדה מעוגנת בחוק שירות הקבע (גמלאות) [נוסח משולב] התשמ"ה-1985. הרציונל לכך הוא שגם גמלאי שירות הקבע היו נתונים בעת שירותם ל2היעדר ביטחון תעסוקתי בעת שירותם ולכן מתקיים בהם התנאי לקבלת התוספת.
30. ביחס לביטחון התעסוקתי של המשרתים במשטרה, טענה הנתבעת כי ועדת המעקב קבעה כי הביטחון התעסוקתי במשטרה הוא רכיב משמעותי בהחלטתו של הפרט להתגייס לשירות, ולראיה, סעיף 10(2) לפקודת המשטרה מסמיך את המפכ"ל לפטר שוטר, שאינו קצין משטרה בכיר, אם הוכח להנחת דעתו שהשוטר מתרשל או בדרך כלל בלתי יעיל במילוי תפקידיו או אינו מתאים. פיטורי קציני משטרה בכירים, טעונים את אישור השר הממונה.
31. סעיף 12 לפקודת המשטרה קובע תקופת ניסיון ראשונית בת 24 חודשים וסעיף 17(א) קובע כי המפכ"ל רשאי להאריך את תקופת שירותו של שוטר לתקופות שירות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על 5 שנים. לאחר השלמת 20 שנות שירות, רשאי המפכ"ל להאריך את תקופת השירות לתקופה נוספת בלתי קצובה.
32. ההבדל בהקשר של היעדר הביטחון התעסוקתי, בא לידי ביטוי לא בשל היכולת לפטר מחמת אי התאמה, כנהוג במשטרה, אלא בשל היכולת לפטר בשל צמצומים מידיים, והדבר לא הצדיק, להשקפת ועדת המעקב, את אישורה של התוספת במשטרה ובשירות בתי הסוהר. בשונה מצה"ל, הוסיפה הנתבעת, המשטרה לא ערכה צמצומים בכוח האדם שלה, ובוודאי לא בהיקף שיצדיק את החלת התוספת שאושרה לצה"ל.
33. הנתבעת טענה כי האמור ביחס למשטרה נכון גם ביחס לשב"ס, שם קיים ביטחון תעסוקתי בדרגה גבוהה, אשר אינו מצדיק את אישור התוספת. בהקשר זה טענה כי מדובר בתקופות שירות קצובות של 5 שנים, אשר מוארכות כדבר שבשגרה, למעט במקרה של אי התאמה, וזאת בעוד שבצה"ל מדובר על פיטורים מידיים בשל צמצומים.
34. אף המדינה סמכה יתדותיה עלך פסיקת בתי המשפט, ובכלל זה, דב"ע מד/3-59 אברהם טרר ואח' – מדינת ישראל , פד"ע טז 32 ופרשת גרשון. לפיכך, טענה כי ועדת המעקב מוסמכת לבדוק האם קיים שוני רלוונטי בין משרתי הקבע לבין המשרתים במשטרה ובשב"ס, וככל שהיא מוצאת כי קיים שוני כאמור, היא מסומכת שלא להחיל את התוספת.

דיון והכרעה

1. לאחר ששקלנו את טענות הצדדים, באנו לכלל כי דעה דין התביעה להתקבל, ואלו הם טעמינו.
2. כאמור לעיל, טענתה המרכזית של המדינה היא כי מדובר בתוספת שכר ייחודית למשרתי הקבע, אשר אינה רלוונטית למשרתים במשטרה ובשב"ס. אין בידנוי לקבל טענה זו.
3. ראשית, מקובלת עלינו טענת התובעים כי על המדינה היה להביא לידיעת התובעים בזמן אמת את דבר ההחלטה על אודות תשלום התוספת למשרתי הקבע, וזאת מכוח חובת תום הלב הכללית החלה עליה כמעסיק, אך גם מתוקף החלטות הממשלה. עוד מקובלת עלינו הטענה כי, הלכה למעשה, משרד האוצר החיל מדיניות סותרת להחלטות הממשלה מבלי שהוסמך לכך, ובכך נפגע אינטרס ההסתמכות של התובעים. הדבר גם עומד בסתירה לחובתה המוגברת של המדינה לנהוג כמעסיקתם של התובעים בתום לב, וזאת בשים לב לעובדה שנאסר עליהם להתארגן.
4. מבדיקת לשון הסכם 2006 עולה כי תוספת השכר ניתנה למשרתי הקבע בשל מה שהוגדר בהסכם 2006 כאפשרות לסיים את שירותם של משרתי הקבע באופן אמיתי ומידי כתוצאה מהחלטות ממשלה, וזאת בניגוד לאמור בחוות הדעת של אגף השכר במשרד האוצר שהוכנה לקראת הפגישה אצל הגב' אורית קורן, המשנה ליועמ"ש (חקיקה) מיום 16.7.2008 (נספח כ' לכתב התביעה), שם דובר על "סכנה או פוטנציאל ממשי לפיטורים ולא פיטורים בפועל דווקא". התובעים הקדישו פרק נכבד בסיכומיהם לאופן הפרשני הראוי שיש לצקת לטענתם לתוך 3 ההסכמים שנחתמו בין משרד האוצר לבין צה"ל.
5. אנו סבורים כי לצורך הכרעה בתיק זה, לא נדרש דיון מעמיק במערכת ההסכמית הנ"ל בין המדינה לבין צה"ל לצורך בחינת התנהלותה של ועדת המעקב ביחס לתובעים, אלא יש לבחון האם החלטת הממשלה ש/33 והחלטה 1156 שאשררה אותה, קוימו כנדרש ע"י ועדת המעקב, אם לאו.
6. וביתר פירוט. בהתאם להחלטה ש/33, תפקידה של ועדת המעקב הוגדר באופן מפורש: לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשב"ס.
7. מכאן, שאין לוועדת המעקב הסמכות להרהר אחרי החלטת הממשלה ולהחליט האם להחילה על שכר השוטרים והסוהרים, אלא כיצד להחילה. העובדה שהוועדה לא הגיעה להחלטה בגלל חילוקי דעות, באופן שכתוצאה מכך, החלטת הממשלה למעשה כלל אינה מיושמת, היא מצב שלא ניתן לקבלו, שכן אין לוועדת המעקב הפררוגטיבה שלא להחליט.
8. חילוקי דעות בין חברי הוועדה השונים, מובנת לחלוטין, בין היתר, שעה שאין חולק כי החלתה על ציבור השוטרים והסוהרים, היא בעלת משמעות כספית עצומה על תקציב המדינה. אלא שאי יישום החלטת הממשלה בגלל שחברי הוועדה נקלעו למבוי סתום, היא מוצא שאינו לגיטימי, וראו: מה/ 77-3 (ארצי) יחזקאל גרשון ו- 17 אח' נ' מדינת ישראל (להלן – "עניין גרשון"), שם פסק בית הדין הארצי:

"לשונה של החלטת הממשלה ברורה וחד-משמעית. סמכותה של הוועדה לעקוב אחר השינויים בשכרם של אנשי הקבע בצה"ל ולקבוע "כיצד להחילם". "כיצד להחיל" נאמר, ולא – אם להחילם ומתי להחילם. דהיינו – יש להחילם בשינויים ענייניים המתחייבים, אך אין לוועדה שיקול דעת, מעבר לאמור בפסקה זו, להחליט אילו תוספות תוחלנה ואילו לא, ומתי תוחל כל תוספת". ובהמשך: "... במילים אחרות – אין הוועדה מוסמכת להחליט החלטות אשר יאיינו את החלטת הממשלה, מכוחה הוקמה". וכן "... שעה שמדובר בתוספת "כלל צה"לית" – דרך המלך היא הענקת אותה תוספת אף לשוטרים, אלא אם יימצאו שיקולים רלוונטיים שלא להחילה על אנשי המשטרה" (פסקה 6 לפסק הדין).

1. טענת המדינה כי קיימת אבחנה עניינית בין משרתי הקבע לבין ציבור השוטרים והסוהרים לעניין החלת התוספת בשכר, מוקשית. ובמה דברים אמורים?
2. החלטת ועדת המעקב שלא לאשר החלת התוספת על המשרתים במשטרה ובשב"ס בשל "היעדר הסכמה בין חברי ועדת המעקב", אינה מתיישבת עם החלטת הממשלה, והלכה למעשה, מאיינת אותה כליל. החלטה זו נעדרת הנמקה כנדרש וממילא לא ניתן להתחקות אחר השיקולים שהנחו אותה.
3. סעיף 2 לסיכומי המדינה מגלם בתוכו את הטעות הקונספטואלית שהמדינה נתפשה אליה וכך נאמר שם: "ביום 09.12.08 דנה ועדת המעקב, אשר הוקמה מכוח החלטת ממשלה ש/33, בשאלה האם יש להחיל את תוספת היעדר ביטחון תעסוקתי במשטרה ובשב"ס, ולאחר דיון בסוגיה החליטה שלא להחילה" (ההדגשה הוספה – א.ש.).
4. מדובר אפוא בחריגה מובהקת מהמנדט שניתן לוועדה לעקוב אחרי השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל ולקבוע כיצד להחילם על המשרתים במשטרה ובשב"ס. חריגה זו מצדיקה את התערבותו של בית הדין.
5. לא נעלמה מעינינו טענת המדינה (סעיף 17 לסיכומיה) לפיה ביום 18.01.93 התקבלה החלטת ממשלה מש/678, אשר קבעה: "מחליטים בהמשך להחלטת הממשלה 397 (ש/33) מיום 02.02.79 בדבר שמירת ההשוואה בין שכר משרתי הקבע בצה"ל לשכר המשרתים במשטרה ובשב"ס, ובהמשך לשינויים אשר סוכמו בצה"ל במסגרת תכנית רב שנתית: א. החלטת ועדת המעקב (אשר הוקמה מכוח החלטה מס' 397 (ש/33) הנ"ל) ממצה את השוואת השכר בין שוטרים לסוהרים למשרתי הקבע עד היום. ב. מובהר בזאת כי החלטת הממשלה (ש/33) מיום 04.02.79 הנה לשמירת ההשוואה בשכר בלבד ולא בזכויות נלוות או בהטבות אחרות כלשהן או תנאי שירות או תנאי עבודה גם אם הם ניתנים בקביעות, בכסף או בשווה כסף" (להלן – "החלטה 678").
6. לטענת המדינה, החלטת הממשלה ש/33, ובעקבותיה החלטה מש/678, באות לעגן את הצמדת תנאי שכרם ואלו בלבד, של השוטרים והסוהרים, לתנאי השכר החלים בצבא הקבע וליצור כלי חלופי לקיומו של מו"מ קיבוצי על תנאי השכר. עוד טוענת המדינה כי המונח "שכר" לא הוגדר בהחלטת הממשלה ולפיכך, יש לפנות להלכה הפסוקה המגדירה "שכר, כשכר עבודה, על כל רכיביו ותוספותיו, וזאת בניגוד לזכויות נלוות כגון פנסיה, ולכן דין תביעתם של הגמלאים מקרב ציבור השוטרים והסוהרים להידחות.
7. אין בידינו לקבל טענה זו משעה שברור שתוספת השכר שהוגדרה כ"היעדר ביטחון תעסוקתי" שולמה גם לגמלאי צבא הקבע. מכאן מסקנתנו, כי מדובר ברכיב שכר קבוע, שכן אין בין גמלאים לבין היעדר ביטחון תעסוקתי ולא כלום.
8. לפיכך, הגם שהצדק עם המדינה כי על גמלאי המשטרה ושב"ס חל חוק הגמלאות, הרי שמשעה שתוספת השכר שולמה גם לגמלאי צה"ל, לא מצאנו כי קיים בסיס ענייני לאבחנה בין אלה לבין השוטרים והסוהרים המצויים בגמלאות, כמפורט בפרק ח' לסיכומי המדינה.
9. צודקת המדינה בטענתה כי לוועדת המעקב הסמכות לבחון את התוספת המשולמת למשרתים בקבע מבחינה עניינית. מסקנה זו מתבקשת מפרשת גרשון, אלא שאנו סבורים כי במקרה דנן, ככל הנראה, בשל ההשלכות הכספיות העצומות שיש להחלת תוספת השכר על ציבור התובעים וגמלאיהם, לא נעשתה אבחנה עניינית די הצורך, שכן לא הונחה בפנינו תשתית ראייתית כי הוועדה ישבה על המדוכה וקיבלה החלטה מושכלת ומנומקת לאחר שהובאו בפניה נתונים או לאחר ששמעה עדויות בעניין. כך או כך, הנמקה כאמור לא נמצאת בהחלטה.
10. עדויותיהם של עדי המדינה כמו ההסברים המפורטים בכתבי הטענות הם בבחינת "מעט מידי ומאוחר מידיי". מערכת השיקולים והפרשנויות שהובאה בתיק זה היתה צריכה להיות נר לרגליהם של חברי הוועדה בזמן אמת, באופן שניתן יהיה להתחקות אחרי הלך מחשבתם ואחרי השיקולים שהנחו אותם. אלא שבמקרה דנן, הפרוטוקול שצורף לכתבי הטענות מלמד כי משהובהר כי חברי הוועדה נקלעו למבוי סתום ואינם יכולים לגבש הסכמה על אופן יישום החלטת הממשלה, הם הסתפקו בכך, דבר שאיין מניה וביה את החלטת הממשלה.
11. לא נעלמו מעינינו הסברי המדינה, אשר נשענו בחלקם על עדויות העדים מטעמה, בכל הקשור להבדלים, חלקם ברמה של דקויות והסברים בין השורות, על השוני המהותי בין משרתי הקבע המובהק שזכו לתוספת לבין קבוצת התובעים והעומדים מאחוריהם, כגון: השינויים המבניים שעברו על צה"ל במשך השנים האחרונות – הרקע לאישור התוספת בצה"ל, כפי שהדבר הוגדר בפרק ד' לסיכומי המדינה (סעיפים 44 ואילך). אלא שאין בידינו לקבל את האבחנה הזו, נכונה ככל שתהייה, מן הטעם שההבדלים המבניים בין צה"ל לבין משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר, הנם הבדלים שהיו מאז הקמת הגופים, כל אחד בהתאם להגדרתו ולהגדרת משימותיו – הבדלים שחזקה על חברי הממשלה שקיבלו את החלטה ש/33 ושבו ואשררו אותה שנים לאחר מכן בהחלטה 1156, שהיו ידועים להם היטב.
12. מעבר לכך, וכאמור לעיל, לא הוצגו בפנינו ראיות כי נערך דיון מעמיק בקרב חברי ועדת המעקב באופן שנתקבלה החלטה מנומקת כדבעי מדוע לאור ההבדלים הנ"ל, אין להחיל את תוספת השכר על המשרתים במשטרה ובשב"ס, או למצער, מדוע יש להחיל, אם בכלל, תוספת שכר אחרת, קטנה יותר.
13. זאת ועוד. בית הדין אינו מחליף את שיקול דעתה של ועדת המעקב אלא רק בוחן מבחינה מנהלית האם פעלה בהתאם למנדט שניתן לה או שמא חרגה ממנו. ועדת המעקב היא זו שצריכה להתייחס לטענות המדינה המתייחסות בצורה פרטנית להבדלים הרלוונטיים לכאורה בין צה"ל לבין המשטרה והשב"ס.
14. ההחלטה הגורפת שלא להחיל כלל על ציבור השוטרים והסוהרים את תוספת השכר, מן הראוי היה שתהיה מנומקת כדבעי, שכן היא עומדת בסתירה חזיתית להחלטת ממשלה מפורשת בעניין. כזאת לא קרה בזמן אמת, ולא מצאנו טעם להידרש בפסק הדין להכרעה האם, כדברי המדינה, הביטחון התעסוקתי במשטרה ובשב"ס הנו במדרגה גבוהה יותר מאשר בצה"ל, אם לאו.
15. כאמור חברי הוועדה לא הגיעו לכלל הסכמה ביניהם, ומשהדיון הגיע למבוי סתום, בהיעדר יכולת לגבש רוב, החליטו, למעשה, שלא להחליט. טענת המדינה (סעיף 26 לסיכומים) כי החלטת הממשלה ש/33 תיושם בכפוף להחלטותיה של ועדת המעקב, אין משמעה כי אם הוועדה נקלעה למבוי סתום ואינה יכולה לקבל החלטה מוסכמת (בניגוד למצב בו היא מחליטה החלטה קונקרטית משיקולים עניינים), החלטת הממשלה לא תיושם לעולם. קבלת טענת המדינה בעניין זה, משמעה אימוץ הגישה כי היוצרות התהפכו. הוועדה, שהוקמה מכוח החלטת הממשלה, כפופה להחלטות הממשלה, ולא להיפך. החלטות הממשלה אינן כפופות בשום צורה ואופן להחלטות הוועדה. סמכותה של הוועדה חולשת על אופן יישום החלטות הממשלה ולא על עצם יישומן. משנתקבלה החלטת ממשלה, יש לקיים אותה וככל שהוועדה שהוקמה מכוח אותה החלטה ממש אינה מקבלת החלטה אופרטיבית כיצד ליישם את ההחלטה, היא אינה ממלאת את תפקידה. כך גם ברי, כי לוועדת המעקב אין הסמכות להחליט שלא ליישם כלל את החלטת הממשלה.
16. מקובלת עלינו טענת המדינה (סעיף 30 לסיכומים) כי שכרם של השוטרים והסוהרים אינו תוצאה של משא ומתן קיבוצי או אישי בין הצדדים, אלא נקבע באופן חד צדדי ע"י המדינה כמעסיק, אלא שטענה זו היא הנותנת כי יישום ההחלטה להשוות את תנאיהם לאלה של המשרתים בקבע, אינה יכולה להיות נושא המסור לפרשנותם של חברי הוועדה באופן שברצותם יישמו אותה וברצותם, יניחו לה לנפשה. המנדט שניתן לוועדה בהחלטת הממשלה לא כלל את האופציה שלא לקבל החלטה עניינית רק משום שחבריה אינם תמימי דעים באשר לאופן יישומה. מרגע שנתקבלה כדין ע"י הממשלה, יכולה ההחלטה להתבטל אך ורק ע"י מי שקיבל אותה, היינו – ממשלת ישראל עצמה ולחברי הוועדה אין הסמכות לכך.
17. באשר להיבט התקציבי (פרק ט' לסיכומי המדינה), חרף המשמעות התקציבית כבדת המשקל שיש לקבלת התביעה, ברי, כי שעה שממשלות ישראל השונות, אשר קיבלו את החלטה ש/33 ושבו ואשררו אותה, הן לקחו בחשבון את ההשלכה הכספית שיש לכך מבחינת תקציב המדינה ותקציבי המשטרה ושירות בתי הסוהר. כך או כך, חברי הוועדה אינם יכולים להביא לביטולה באמצעות אי קבלת החלטה על אופן יישומה.

הסעד הראוי

1. בסיכומיה, טענה המדינה, כי ככל שבית הדין יראה לנכון לקבל את טענות התובעים, הרי שמן הראוי, לכל היותר, להורות לוועדת המעקב, שלה ניתנה הסמכות לכך, לשוב ולדון בעניין, וזאת לאור ההשלכות התקציביות שיש לתביעה.
2. עמדה זו מקובלת עלינו. משמצאנו כי ועדת המעקב חרגה מסמכותה בכך שלא קיבלה החלטה אופרטיבית ומנומקת, כפי שנדרשה לעשות בהחלטת הממשלה, ובשים לב לכך, שלוועדה הכלים והסמכות לקבוע את האופן המעשי בו יש להחיל את תוספת השכר על כלל המשרתים במשטרה ובשב"ס, לרבות על גמלאי שני הארגונים הנ"ל, ולאור ההשלכות הכספיות רחבות ההיקף שיש להחלטה שכזו, אנו מקבלים את עמדת המדינה בעניין זה.

אחרית דבר

1. לאור כל האמור לעיל, אנו קובעים כי עניינם של השוטרים והסוהרים בנוגע להשוואת שכרם, כאמור בהחלטת ההמשלה, ישוב לדיון מחודש בפני ועדת המעקב, אשר תדון כיצד ליישם בפועל של ההחלה הנ"ל. בין היתר, תדון הוועדה במועד שממנו יש להחיל את תוספת השכר.
2. הוועדה תתכנס בתוך 45 יום ממועד פרסומו של פסק דין זה והחלטותיה תהיינה מפורטות כדבעי.
3. המדינה תשלם בתוך 30 יום מהיום לכל אחד מהתובעים סך של 15,000 ₪, מתוכם 12,000 ₪ כהשתתפות בהוצאות שכר טרחת עו"ד ו- 3,000 ₪ בגין השתתפות בהוצאות משפט.

ניתן היום, ל' סיוון תשע"ז, (24 יוני 2017), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.