ניתנה ביום 04 ספטמבר 2017

בשם המבקשת: עו"ד סילביה רביד ועו"ד ליטל בן דוד סדובסקי

בשם המשיבים: עו"ד רחל רטוביץ

ה ח ל ט ה

השופט רועי פוליאק

בקשת עיכוב ביצוע של פסק דין שניתן על ידי בית הדין האזורי בתל אביב (השופט אורן שגב ונציגי הציבור מר מוחמד מנסור וגב' שרה חורש; ס"ע 28000-06-10; 28031-06-10; 27985-06-10; 27970-06-10 ו- 27833-06-10) ביום 24.6.17, לפיו על המבקשת (להלן – המדינה) להשיב את עניינם של המשיבים, משרתים פעילים וגמלאים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס), לדיון מחדש בפני "ועדת המעקב" בסוגית זכאותם ל"תוספת העדר ביטחון תעסוקתי" (להלן - התוספת), המשולמת למשרתי הקבע בצה"ל בשכרם ולגמלאים, בתוך 45 ימים ממועד פרסום פסק הדין.

בית הדין קבע, כי ועדת המעקב תדון כיצד ליישם את החלטת הממשלה ש/33 (אשר אושרה בשנית בהחלטה 1156), בה הונהגה הצמדה בין תנאי שכרם של המשרתים במשטרה ובשב"ס לבין תנאי שכרם של משרתי הקבע בצה"ל, וכן תדון במועד שממנו יש להחיל את תוספת השכר. לאור התוצאה, חייב בית הדין את המדינה לשלם לכל אחד מהמשיבים הוצאות משפט בסך 15,000 ₪, ובסכום כולל של 75,000 ₪.

הרקע לבקשה

1. ההליך סב סביב החלטה מיום 9.12.08 אשר ניתנה על ידי ועדת המעקב, שהוקמה מכוח החלטת הממשלה ש/33. בהחלטה נקבע כי אין להחיל את התוספת על המשרתים במשטרת ישראל ובשב"ס. במסגרת תביעתם שהוגשה לבית הדין האזורי לקבלת התוספת, טענו חמשת המשיבים בתמצית, כי התוספת שולמה למשרתים בצה"ל כתוספת שכר, ולכן יש להחיל אותה גם על שוטרים ומשרתים בשב"ס וגמלאים על פי החלטת הממשלה ש/33. מנגד טענה המדינה, כי תשלום התוספת מותנה בתנאי– העדר ביטחון תעסוקתי - וכי תנאי זה לא מתקיים בשוטרים ובמשרתים בשב"ס, אשר נהנים מביטחון תעסוקתי בדרגה גבוהה יותר. לטענת המדינה, החלטת ועדת המעקב התקבלה כדין במסגרת סמכות הוועדה שלא להחיל שינוי בתנאי שכר כאשר מתקיימים שיקולים רלבנטיים לכך, ואין כל עילה להתערבות בהחלטתה.
2. בפסק הדין דחה בית הדין האזורי את טענת המדינה לפיה מדובר בתוספת שכר ייחודית למשרתי הקבע, שאינה רלבנטית למשרתים במשטרה ובשב"ס. בית הדין קבע, כי מדובר בתוספת שכר שניתנה בשל מה שהוגדר בהסכם שכר משנת 2006 כאפשרות לסיים את שירותם של משרתי הקבע כתוצאה מהחלטות ממשלה, בניגוד לאמור בחוות הדעת של אגף השכר במשרד האוצר שנסמכה על "סכנה או פוטנציאל ממשי לפיטורים". עוד נקבע כי על המדינה היה להביא לידיעה בזמן אמת את דבר ההחלטה על אודות תשלום התוספת למשרתי הקבע מכח חובת תום הלב החלה עליה כמעסיק ואף מתוקף החלטות הממשלה. בית הדין האזורי הוסיף וקבע, כי משרד האוצר החיל מדיניות סותרת להחלטות הממשלה מבלי שהוסמך לכך, תוך פגיעה באינטרס ההסתמכות של המשיבים.

כמו כן נקבע, כי ועדת המעקב חרגה מסמכותה בכך שלא קיבלה החלטה אופרטיבית ומנומקת. בקשר לכך ציין בית הדין האזורי, בין היתר, כי תפקידה על וועדת המעקב הוגדר בהחלטות הממשלה, כך שעליה לעקוב אחר השינויים שיחולו בשכר בצה"ל ולקבוע כיצד ליישמם על השכר במשטרת ישראל ובשב"ס; כי לוועדת המעקב אין סמכות להרהר אחרי החלטת הממשלה ולהחליט האם להחיל שינוי זה או אחר על שכר שוטרים וסוהרים, אלא כיצד להחיל; כי החלטת הוועדה שלא להחיל את שינויי השכר על שכרם של שוטרים וסוהרים בשל "היעדר הסכמה בין חברי ועדת המעקב" אינה מתיישבת עם החלטות הממשלה, שכן אין לה הפררוגטיבה שלא להחליט ליישם את החלטת הממשלה; כי לא הונחה תשתית ראייתית לפיה הוועדה קיבלה החלטה מושכלת ומנומקת וכי לא ניתן להתחקות אחר השיקולים שהנחו אותה. עוד צוין כי משעה שממשלות ישראל השונות, אשר קיבלו את החלטה ש/33 ושבו ואשררו אותה, לקחו בחשבון את ההשלכה הכספית שיש לכך מבחינת תקציב המדינה ותקציבי המשטרה ושירות בתי הסוהר, חבריי הוועדה אינם רשאים להביא לביטולה באמצעות אי קבלת החלטה על אופן יישומה.

הערעור והבקשה לעיכוב ביצוע

1. ערעור המדינה על פסק הדין סב בעיקר על השגגה הנטענת שנפלה בקביעותיו של בית הדין קמא, בכל הנוגע לחריגה מסמכותה של ועדת המעקב ובהוראה לכנס מחדש את הוועדה על מנת שתדון באופן יישום מתן התוספת למשרתים במשטרה ובשב"ס, תוך כבילת ידי הוועדה. לעמדת המדינה, פסיקתו של בית הדין קמא מנוגדת להוראות החלטת ממשלה ש/33 לפיה על הוועדה "לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר"; החלטת הוועדה שלא להחיל את התוספת במשטרה ובשב"ס, בהעדר התקיימות התנאי – ביטחון תעסוקתי - מצויה במסגרת פררוגטיבה הנותנת לה ואין מדובר בחריגה מסמכות; שגה בית הדין בכך שלא דן בטענות הנוגעות לשוני שבין הגופים בהיבט הביטחון התעסוקתי ולרקע למתן התוספת בצה"ל; פסיקת בית הדין אינה מתיישבת עם ההלכה הפסוקה לפיה ועדת המעקב מוסמכת לבדוק האם קיים שוני רלבנטי בין משרתי הקבע בצה"ל לבין המשרתים במשטרה ובשב"ס, ומשמצאה שמתקיים השוני, מוסמכת היא שלא להחיל את התוספת כלל (דב"ע (ארצי) מה/3-77 גרשון נ' מדינת ישראל, פד"ע י"ז 337,352); וגם בג"צ 3005/16 מנחם יהב נ' מדינת ישראל, מיום 24.7.17, שבמסגרתו חזר בית המשפט העליון על הלכה זו). עוד נטען כי שגה בית הדין בקביעה לפיה השיקולים הרבים שהוצגו בפניו ואשר עמדו ביסוד קבלת החלטת ועדת המעקב, לא עמדו לנגד חברי הוועדה בזמן אמת, וכי משמעות החלטת הוועדה, היא "החלטה שלא להחליט". לטענת המדינה, הוועדה דנה בסוגיה ארוכות, והוחלט ברוב קולות שלא להחיל את תוספת השכר מאחר שאינה רלוונטית למשטרה ולשב"ס בהם מבוסס על בטחון תעסוקתי, כאשר הפיטורים בהם ככלל אינם מטעמי צמצום כי אם מטעמים אינדיווידואליים של אי התאמה. לטענת המדינה, מדובר בשאלה משפטית בעלת השלכות רוחב לגבי קבוצת המשרתים במשטרה ובשב"ס ולא ניתן לקבוע בשלב זה כי שאלה זו נעדרת כל סיכוי.
2. בבקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין שבפני, נטען כי ביצוע פסק הדין - כינוסה של ועדת המעקב בעניין יישום ההחלטה ביחס לשכר השוטרים והסוהרים - בטרם הגיעה ההתדיינות במחלקת אל סופה, תהפוך את הסוגיה כולה לתיאורטית ותסכל את עצם הגשת הערעור כולו, למרות שלמדינה טענות כבדות משקל כנגד פסק הדין, שראוי שיידונו ויתבררו בהליך הערעור. המדינה מפנה להחלטת בית דין זה בעניין האני (ע"ע (ארצי) 6287-10-13 מדינת ישראל-פקד האני מדאג'י, מיום 20.11.13; להלן - עניין האני), בגדרו, בנסיבות דומות למקרה דנן, הורה בית הדין על עיכוב כינוסה של ועדת המעקב עד להכרעה בערעור. לטענת המדינה, שיקולים שהותוו בהחלטה בעניין האני נכונים בענייננו, שעה שמדובר בתוספת שהיא רוחבית ובעלת השלכות רוחב על כלל פעילי וגמלאי במשטרה ובשב"ס.

המדינה מוסיפה וטוענת כי נזקם של חמשת המשיבים בכך שעניינם לא יובא בפני ועדת מעקב עד להכרעה בערעור, אינו שוקל כנגד הנזק הציבורי שייגרם כתוצאה מביצוע פסק הדין וקבלת החלטת ועדת המעקב. לטענתה, אין הצדקה לקבל החלטת הוועדה, כאשר ניתנו לה הנחיות, שיגבילו את שיקול דעתה; יש הצדקה שלא לקיים דיונים במקביל הן בפני בית המשפט בהליך הערעור והן בפני הרשות המנהלית, על כל המורכבות הנובעת מדיונים מקבלים אלו; דחיית הבקשה עלולה להפוך את הערעור לתיאורטי. עוד טוענת המדינה, כי מדובר בתוספת רוחבית ובעלת השלכות על כלל פעילי וגמלאי שב"ס ומשטרה. לטענתה, מראיות שהוצגו בפני בית הדין קמא עלה כי העלות השנתית של תשלום התוספת לכלל המשרתים פעילים וגמלאים במשטרה הינה כ- 300 מיליון, ובשב"ס היא של 100 מיליון ₪, ללא התייחסות להחלת התוספת באופן רטרואקטיבי מעת אישורה בצה"ל בשנת 2006, ונכון למועד הגשת בקשה זו בהתייחס למשטרה מדובר בסכום של 460 מיליון ₪ לשנה, ובהתייחס לשב"ס בסך של 139 מיליון ₪, בערכים נוכחיים, כך שסל הכול ההפרשים מעת תחילת התוספת בשנת 2006 מגיעים לכדי למעלה מ- 4 מיליארד שקלים. בנסיבות אלה, כך לטענת המדינה, ובהתחשב בסיכויי הערעור, יש הצדקה להיעתר לבקשה ולעכב את כינוסה של ועדת המעקב.

1. המשיבים מתנגדים לבקשה וטוענים כי מדובר בניסיון נוסף של המדינה להמשיך בהתחמקות ממילוי חובתה לפעול לפי החלטת הממשלה שקבעה את הצמדת שכר השוטרים והסוהרים לשכר משרתי הקבע בצה"ל. לגופם של דברים נטען, כי סיכויי הערעור קלושים עד אפסיים, שכן פסק הדין מנומק ומפורט כראוי, מבוסס בעיקר על קביעות עובדתיות והתרשמות מן העדויות שבאו בפני בית הדין קמא, עניינים שערכאת הערעור אינה נוטה להתערב בהן. בקשר לכך נטען, בין היתר, כי בית הדין האזורי קבע ממצאים עובדתיים ומשפטיים בדבר התנהלות המדינה עצמה והתנהלותה של ועדת המעקב, המצדיקים תשלום התוספת ללא צורך בדיון מחדש בוועדת המעקב; הוכח, בראיות ובעדויות, כי התנאי של העדר בטחון תעסוקתי לא התקיים בצה"ל מאז 2003 ועד לאחר סיום החלת התוספת וכי לא היו פיטורים בצה"ל שהם פיטורי צמצום בעקבות החלטת הממשלה; הוכח שמדובר בתוספת שכר, וכי לא מדובר בהבדלים בין הגופים השונים שלא היו ידועים במועד קבלת החלטת הממשלה ש/33, וכי עצם תשלומה לגמלאי צה"ל מעיד עליה כתוספת שכר רגילה; הוכח שמשרד האוצר חרג מסמכותו והחיל מדיניות סותרת להחלטות הממשלה מבלי שהוסמך לכך; נקבע כי ועדת המעקב חרגה מסמכותה, בכך שלא נערך דיון מעמיק בקרב חבריה, ולא התקבלה החלטה מנומקת ואופרטיבית.

אשר למאזן הנוחות נטען, כי מדובר בהשלמת הליך מנהלי לקביעת אופן החלת התוספת ואין כל הצדקה לעכבו. כן נטען כי גם אם ועדת המעקב תתכנס ותקבע כיצד להחיל את התוספת על המשיבים, יעלה בידי המדינה להמשיך בהליך הערעור והסוגיה לא תיהפך לתאורטית, כטענתה; המדינה לא טענה שיהיה קושי להשיב את המצב לקדמותו אם תאלץ לשלם לשוטרים ולסוהרים את התוספת וגם לא הציגה כל ראיה המעידה על הנזק שעלול להיגרם לה מכינוסה של ועדת המעקב, למעט הנזק של העלויות הכספיות הכרוכות ביישום תשלום התוספת לאחר מתן החלטתה של הוועדה. המשיבים מוסיפים וטוענים כי עניין האני אינו דומה למקרה דנן, שכן שם היה מדובר בתוספת סקטוריאלית של פקדים הנמצאים בדרגתם מעל עשר שנים וביקשו לקדם אותם בדרגה, בעוד שבענייננו מדובר בתוספת רוחבית "כלל צהלי"ת", כפי שקבע בצדק בית הדין קמא. לטענתם, אין בעובדה שבעניין האני קיבל בית דין זה את בקשת המדינה לעיכוב ביצוע, בעניין קידום פרטני וייחודי של סקטור מסויים במשטרה, כדי להצביע על "דרך מלך" בה על בית הדין לנהוג בעניינם. עוד טוענים המשיבים, כי לא ייפגע כל אינטרס ציבורי כתוצאה מכינוסה של ועדת המעקב וראוי לקיים דיון ענייני והוגן בדבר החלת התוספת על השוטרים והסוהרים ומתן החלטה מנומקת כדבעי; אין להיעתר לבקשה בשל הנזק הכלכלי והתקציבי, מאחר שהמדינה הסתירה את המידע בדבר חתימתם של ההסכמים עם צה"ל, עיכבה את כינוס הוועדה לאחר הדיון שהתקיים אצל משנה ליועץ המשפטי ואף ביקשה דחיות חוזרות ונשנות בנימוקים כאלה ואחרים במהלך הדיון בבית הדין קמא. עוד מציינים המשבים כי הם נאלצים להגיש ערעור שכנגד, מאחר שבית הדין קמא לא נעתר לכל הסעדים ההצהרתיים שביקושו, והעניק בהנחיותיו לוועדת המעקב סמכות לדון "במועד שממנו יש להחיל את תוספת השכר". זאת, בניגוד לנפסק בפרשת גרשון (דב"ע (ארצי) מה/3-77 יחזקאל גרשון ו- 17 אח' – מדינת ישראל, פד"ע יז 337, מיום 21.5.1986), בה נקבע כי ככל שוועדת המעקב החליטה כיצד להחיל את התוספת שניתנה לצה"ל על השוטרים והסוהרים, יש להחילה מהמועד בו ניתנה בצה"ל וכי אין כל שיקול דעת לוועדה לקבוע מועד החלטת התוספת. להשלמת התמונה יצוין, כי מטעם המשיבים הוגשה בקשה להארכת מועד להגשת ערעור שכנגד וטרם ניתנה הכרעה בעניין.

1. בתגובה לתשובת המשיבים, חוזרת המדינה על האמור בבקשתה ומדגישה כי העובדה שבדעתם להגיש ערעור שכנגד שעניינו בהיקף שיקול דעת ועדת המעקב ושגגה שנפלה בהנחיות שנקבעו לה, מחזקת את ההצדקה לעיכוב כינוס הוועדה. עוד נטען כי מדובר בסכסוך שמעורר שאלה משפטית בעלת השלכות רוחב לגבי קבוצת המשרתים במשטרה ובשב"ס, אשר ראוי להתברר בערכאת הערעור. כן צוין, כי לא ניתן להתעלם מכך שמדובר בעניין בעל השלכות תקציביות נכרות ביותר, ואם תזכה המדינה בערעורה והמשיבים ייאלצו להשיב סכומים ניכרים, עשוי הדבר להכביד עליהם ולא כל שכן על המדינה ששילמה מכספי הציבור. עוד צוין כי גם העיסוק בגביה חוזרת, ככל שיתקבל הערעור, יטיל על המדינה מעמסה שלכאורה מוצדק לעכב את הביצוע. בנסיבות אלה, כך לטענת המדינה, בהתחשב בסיכויי הערעור ומאזן הנוחות, יש להצדקה להיעתר לבקשה ולעכב את ביצוע פסק הדין.

דיון והכרעה

1. כידוע, הלכה פסוקה היא כי מי שזכה בדינו זכאי לממש את פרי זכייתו, ועיכוב ביצועו של פסק דין הוא בבחינת החריג. צו לעיכוב ביצועו של פסק דין יינתן בכפוף לכך שיתקיימו שני תנאים מצטברים: האחד - סיכויי הערעור להתקבל אינם משוללי יסוד, והשני - שהנזק היחסי שייגרם למבקש מאי היענות לבקשה גדול מן הנזק הצפוי למשיב אם יעוכב הביצוע והערעור בסופו של דבר יידחה (בש"א 216/89 אברהמי ובניו חברה לבנין בע"מ נ' בנק מזרחי טפחות בע"מ, פ"ד מג(2) 172 (1989); ע"ע (ארצי) 33774-10-10 מרכז תרבות באופקים בע"מ – אורן (16.12.10).
2. לאחר שנתתי דעתי לכלל נסיבותיו של המקרה, לפסק דינו של בית הדין האזורי ולטענות הצדדים, שוכנעתי כי יש הצדקה בשלב זה להיעתר לבקשה, כך שכינוס ועדת המעקב יעוכב עד להכרעה בערעור, תוך שאין לי אלא להביא, בהסכמה, את דברי חברתי, השופטת ר' רוזנפלד, בעניין האני, הנכונים מכח קל וחומר גם בענייננו, בהתחשב בהיקפה הגדול של "קבוצת המעוניינים" בתוצאות ההליך, בהיבטים הכספיים המשמעותיים ובעובדה לפיה גם אם פסק הדין לא יבוטל לא מן הנמנע כי יחולו שינויים בהנחיות לוועדה:

" אשר לסיכויי הערעור בענייננו - מבלי לקבוע עמדה חד משמעית בסוגיות העומדות לבירור, נראה כי הערעור מעלה שאלות משפטיות נכבדות באשר לסמכויות ועדת המעקב על פי החלטה ש/33, ובאשר להיותן של הסוגיות מושא הערעור בגדר סמכות הוועדה. בשלב זה, לא ניתן לומר כי הערעור בהקשרים אלה משולל יסוד.

בבחינת מאזן הנוחות שוכנעתי, כי אין טעם בשלב זה להורות על כינוס ועדת המעקב. זאת באשר כינוס הוועדה טרם הכרעה בערעור עלול להפוך את הדיון בו לדיון תיאורטי".

נוכח שיקולים אלה, היפים מכח קל וחומר, כמובהר לעיל, גם בעניין שבפני, מצאתי לנכון להורות על עיכוב ביצוע פסק דינו של בית הדין האזורי עד להכרעה בערעור, כך שהזכאות לתוספת לא תבוא בשלב זה לפני ועדת המעקב. עם זאת, מזכירות בית הדין תקבע את הדיון למועד קרוב, בכפוף לאילוצי היומן.

המדינה לא עתרה במפורש לעיכוב תשלומן של הוצאות המשפט שהוטלו עליה, הגם שבערעורה עתרה לביטולן. בנסיבות המקרה, אין חשש כי לא יעלה בידי המשיבים להשיב את ההוצאות, ככל שהערעור יתקבל והחיוב בהוצאות יבוטל, כך שהחיוב בתשלום הוצאות המשפט אינו מעוכב.

1. סוף דבר –הבקשה לעיכוב ביצוע מתקבלת בעיקרה, כך שפסק דינו של בית הדין האזורי יעוכב באופן שעניינה של התוספת לא יבוא בשלב זה לפני ועדת המעקב. אין צו להוצאות בבקשה.

ניתנה היום, י"ג אלול תשע"ז (04 ספטמבר 2017) בהעדר הצדדים ותישלח אליהם.