מהי אגרת ההסגר בה חייב יבואן של עגלים המובאים לארץ בגיל צעיר, ומיועדים לפיטום? הנתבעת סבורה כיום, וסברה גם בעבר, כי עגלים צעירים הם בגדר "בקר לגידול, פיטום" לעניין התוספת לתקנות מחלות בעלי חיים (יבוא בעלי חיים), התשל"ד- 1974 (להלן: "תקנות היבוא" ו- "התוספת" בהתאמה) הקובעת את אגרת ההסגר, ומחייבת אותם כתוצאה מכך באגרת הסגר מלאה. התובעים בשלוש התביעות שלפני, יבואנים גדולים של עגלים לישראל, שילמו ללא מחאה אגרה מלאה זו במשך שנים. אלא שאז התברר להם כי יבואן אחר, המייבא אף הוא עגלים צעירים, נדרש לשלם אגרה מופחתת, וזאת מאחר שהצליח לשכנע את הרשות לסווג את עגליו כ"עגלים ועגלות יונקים", סיווג המזכה על פי התוספת בתשלום אגרת הסגר חלקית בלבד. התובעים מיהרו לבקש כי הסיווג המקל האמור יוחל גם על האגרות ששולמו על ידם במהלך 7 השנים האחרונות, ואולם הנתבעת סירבה לעשות כן, וטענה כי ההקלה לה זכה היבואן האחר מקורה בטעות. נאמנה לטענתה, החלה הנתבעת לחייב גם את היבואן האחר באגרה המלאה, ואף הביאה לאחרונה לתיקון תקנות היבוא, על דרך ביטול הסיווג "עגלים ועגלות יונקים" מהתוספת. למרות האמור, עומדים התובעים על טענתם כי חיובם באגרה מלאה לא היה מוצדק עובר לתיקון תקנות היבוא, וכי הסיווג הנכון של העגלים שייבאו (ולמצער, מרביתם) היה כ"עגלים ועגלות יונקים". מהטעמים שיפורטו להן, אינני סבור שלתובעים עומדת הזכות לתבוע את השבת הפער שבין האגרה ששולמה על ידם לאגרת הסגר מופחתת. להלן אפרט תחילה את טענות הצדדים, ולאחר מכן אבהיר את הטעמים בעטיים אני סבור שדין שלוש התביעות להידחות.

א. רקע עובדתי

1. הליך יבוא בעלי חיים למדינת ישראל הוא הליך המוסדר בחקיקה. תקנות היבוא, המסדירות עניין זה, קובעות בתמצית את ההליך הבא: גורם המבקש לייבא למדינת ישראל בעלי חיים נדרש להוציא מבעוד מועד (טרם הוצאת בעל החיים מארץ מוצאו) רישיון מאת מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות (להלן: "מנהל השירותים הווטרינריים" או "המנהל"). לעיתים, כמו במקרה שלפני, כלולה בתנאי הרישיון החובה להעביר את בעלי החיים להסגר בתחנת הסגר ממשלתית או בתחנת הסגר אשר אושרה על ידי מנהל השירותים הווטרינריים. תכליתה של השהייה בתחנת הסגר היא שלילת נגע במחלות של בעלי החיים המיובאים, כאשר בתקופת ההסגר מבצע הרופא הווטרינרי הממשלתי בדיקות שונות וכן מתן חיסונים לבעלי החיים. תקופת ההסגר נקצבה בתקנות היבוא לשמונה ימים, כאשר המנהל רשאי להאריכה או לקצרה לפי שיקול דעתו.
2. עבור שהיית בעל החיים בתחנת הסגר קובעת תקנה 14(א) לתקנות היבוא חובת תשלום אגרה. שיעורי אגרת ההסגר קבועים בתוספת לתקנות, שנוסחה נכון ליום הגשת התביעה מובא להלן:

טור א'

אגרת הסגר בתחנת הסגר עד 8 ימים

1. עניינה של התובענה שלפני ביבוא עגלים צעירים, וממילא החלופות שיתכן שיש להן רלוואנטיות לגביה הן שלוש האגרות הראשונות לתוספת המתייחסות לסיווגו של בקר. אין חולק כי הקטגוריה השנייה "בקר לשחיטה", מתייחסת לבקר המובא לארץ לאחר שגודל בחו"ל, והגיע לפרקו, ושמשקלו עומד בדרך כלל על 400 – 500 ק"ג. לעומת זאת, העגלים בהם עסקינן (להלן: "עגלים צעירים") מובאים לארץ בשלב מוקדם של גידולם (בגיל חודשיים לערך), וכשמשקלם נמוך בהרבה (80 – 120 ק"ג). מכאן שביחס לעגלים צעירים הקטגוריה השנייה אינה רלוואנטית, ושתי החלופות האפשריות הן הקטגוריה הראשונה, "בקר לגידול ולפיטום", או הקטגוריה השלישית, "עגלים ועגלות יונקים".
2. התובעים הם יבואנים של עגלים אשר ייבאו בתקופה הרלוונטית לתובענות משלוחים רבים של עגלים צעירים. העגלים הצעירים נשוא התובענה יובאו על ידי התובעים ממדינות באירופה בהובלה במטוסים. עם הגעתם הושמו העגלים באחת משתי תחנות ההסגר הממשלתיות, בחיפה או ברמלה. תזונתם של עגלים צעירים במהלך שהותם בתחנת ההסגר מבוססת בעיקרה על תחליפי חלב והיא ממומנת (כפי שקבוע בתקנות היבוא, וכנהוג) על ידי היבואן. בתום תקופת ההסגר הועברו רובם המוחלט של העגלים שיובאו על ידי התובעים למשקי פיטום להם מכרו התובעים את העגלים הצעירים.
3. כאמור, מאז ומעולם אגרת ההסגר שנגבתה מהתובעים, כמו גם ממרבית יבואני העגלים הצעירים האחרים, הייתה אגרת ההסגר הגבוהה הקבועה בגין "בקר לגידול, פיטום", הזהה בסכומה לזו הנגבית מיבואנים של "בקר לשחיטה" (לעיל ולהלן: "אגרת הסדר מלאה").
4. ואולם, מתברר כי לכלל זה נוצר במהלך השנים חריג, אשר התייחס לעגלים שיועדו לשמש כ"עגלי חלב". "עגלי חלב" הינם עגלים אשר תזונתם מבוססת בעיקר על תחליפי חלב כאשר אחוז נמוך יחסית של תזונתם מבוסס על מזון מוצק, וזאת למשך כל ימי חייהם. גם צורת החזקתם של עגלי חלב שונה והם מושמים במתקנים בהם תנועתם מוגבלת (ראו תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (החזקה של עגלי חלב), תשס"ו - 2006). לעומתם, עגלי פיטום רגילים (להלן: "עגלים רגילים") הם עגלים אשר תזונתם בראשית חייהם מבוססת על תחליפי חלב אולם במרוצת הזמן הופכת התזונה להיות מבוססת יותר ויותר על מזון מוצק ("תערובת"). ודוק, גורלם של כל העגלים הצעירים המיובאים לישראל, בין "עגלי חלב" ובין "עגלים רגילים" אחד הוא – שחיטה לצורכי מאכל. ואולם, בעוד ש"עגלים רגילים" מובאים לשחיטה בגיל 10 – 12 חודשים במשקל 400 – 500 ק"ג, "עגלי חלב" מובאים לשחיטה בגיל צעיר יותר ובמשקל מופחת יותר.
5. מתברר כי החל מאמצע שנות התשעים החלה חברה בשם איילות תוצרת חקלאית בע"מ (ומכונה על ידי התובעים בכינוי "דה-לוי". להלן: "חברת איילות"), לייבא לארץ בעיקר עגלים צעירים לשם גידולם כ"עגלי חלב". חברה זו עשתה שימוש בתחנת ההסגר הפרטית המצויה באיילות, ובמשך שנים שילמה אגרת הסגר מופחתת לאור הסכמת הנתבעת לסווג עגלים שיובאו על מנת לגדלם כ"עגלי חלב" תחת הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" (להלן: "אגרת ההסגר המופחתת").
6. ויובהר, בין הצדדים להליכים שלפני אין כיום מחלוקת כי ההבחנה בגובה אגרת ההסגר לפי השאלה אם מדובר ב"עגלים רגילים" או ב"עגלי חלב" איננה מוצדקת. הטעם לכך הוא שההבחנה בין שני סוגי העגלים נקבעת על פי הדרך בה נוהגים בהם לאחר שחרורם מההסגר, ואין היא נוגעת לגודלם ולטיבם של העגלים בשעת יבואם. במילים אחרות, אין כל שוני רלוואנטי, לדעת הצדדים להליך שלפני, בין "עגלים רגילים" לבין "עגלי חלב" בשעה שהם מצויים בהסגר. המחלוקת בין הצדדים היא האם הסיווג "עגלים ועגלות יונקים" היה יאה הן ל"עגלים רגלים" והן ל"עגלי חלב", כטענת התובעים, או שאינו יאה לא ל"עגלים רגילים" ולא ל"עגלי חלב", כטענת הנתבעת.
7. ואכן, משהוגשה התביעה הראשונה מבין השלוש שלפני (ת.א. 2115-09-11) הודיעה המדינה כי סיווג "עגלי החלב" לקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" בטעות יסודו, והבהירה כי מעתה ואילך ידרשו גם יבואנים של "עגלי חלב", ובהם חברת איילות, לשלם אגרת הסגר מלאה, לפי הקטגוריה של "בקר לגידול, פיטום". בעקבות הודעה זו הגישה חברת איילות עתירה לבית המשפט העליון (בג"צ 6233/12), עתירה אשר נמחק בהסכמת הצדדים ביום 29.11.2012.

ב. טענות הצדדים

1. עמדת התובעים היא שיש לפרש את המונח "עגלים ועגלות יונקים" באופן הבא: "עגלים שטרם נגמלו, ואשר תזונתם מבוסס על חלב או תחליפי חלב, לאור מצבם הפיזיולוגי ומצב התפתחות מערכת העיכול אשר אינה מאפשרת תזונה שאינה מבוססת על חלב או תחליפי חלב". לחילופין, מציעים התובעים את הפרשנות הבאה "עגל עד גיל 11.5 שבועות (שמונים יום) או עד 95 ק"ג" (סעיף 2.ב. לסיכומי התובעים).
2. מנגד, עמדת המדינה היא שהוספת סיווג כעגלים יונקים החל בעקבות מיזם קצר ימים של יבוא עגלים בני יומם (שגילם לא עלה על שלושה שבועות), ואשר מאפייניהם הפיזיולוגיים הכתיבו קיצור תקופתה השהייה בתחנת ההסגר והמשך פיקוח וטרינרי במשק אליו יועדו. לפי גרסת הנתבעת מיזם זה של יבוא עגלים בני יומם כשל נוכח העדר הכדאיות הכלכלית שבו, ויבואם של העגלים הופסק סמוך לאחר מכן. אם כן, לגישת המדינה הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" הפכה מאז הפסקת המיזם ל"אות מתה".
3. להלן אסקור בתמצית את עיקרי טיעוני התובעים, אשר נועדו לבסס את הפרשנות המוצעת על ידם, וכן את תגובת המדינה לכל טיעון וטיעון.

א. לשון הטקסט

1. לגישת התובעים הפרשנות המוצעת על ידם היא "המשמעות הרגילה שמייחסות הבריות" למונח "עגלים ועגלות יונקים", וזאת נוכח הנימוק הפשוט שעגל יונק הוא עגל שטרם נגמל מחלב או מתחליפי חלב. לעניין זה מדגישים התובעים כי משמעות לשונית זו היא גם המשמעות הווטרינרית הפיזיולוגית של המונח, כפי שהודגם בחוות הדעת של המומחה מטעמם – ד"ר גיורא הוידה. טענת התובעים היא שהמשמעות של לשון הטקסט נגזרת, בין היתר, ממאפייני מערכת העיכול המתפתחת של העגל עד אשר היא מותאמת לעיכול מזון שעיקרו מוצק. ובמילותיו של ד"ר הוידה: "גמילת הוולדות בארץ בממשק אינטנסיבי [צורת גידול במסגרתה העגלים מופרדים מהפרה אשר המליטה אותם ותזונתם נעשית באמצעות הגמעה מלאכותית] מתבצעת בגיל ממוצע של חודשיים במשקל ממוצע של כ - 80 ק"ג, אך יש המאריכים עד 80 יום בעיקר בגידול עגלות ועד למשקל ממוצע של כ- 95 ק"ג. צורת גידול זו של הגמעת הוולדות מותנת בהתפתחות ובפיזיולוגיה של מערכת העיכול. הוולדות עד לגמילה אינם מסוגלים לעכל מזון אחר פרט לחלב או תחליפי חלב. פעולת ההאבסה של ולדות אלה היא יניקת חלב או הגמעתם בתחליפי חלב ולכן עד הגמילה הם נקראים יונקים" (סעיף 1 לחוות דעתו של ד"ר הוידה).
2. התובעים הצביעו על כך שהנתבעת לא הציגה חוות דעת מומחה נגדית לחוות דעתו של ד"ר הוידה, ואף לא חקרה אותו אודות חוות דעתו בכל הקשור להתפתחות הפיזיולוגית של קיבת העגל כמתואר לעיל.
3. באשר לעמדת הנתבעת לפיה גיל שלושה שבועות הוא הגיל בו עגל מפסיק להיחשב כעגל יונק מדגישים התובעים כי אף לגישת המדינה גיל שלושה שבועות איננו הגיל בו עובר העגל לתזונה שאיננה מבוססת חלב או תחליפי חלב. עוד מציינים התובעים כי הפרשנות המוצעות על ידי הנתבעת איננה מעוגנת בלשון החוק, אף לא ברמיזה, וכי הפרשנות המוצעות על ידי הנתבעת איננה עדיפה מבחינת שיקולי "פשטות ויעילות" על פני זו המוצעות על ידם.
4. מכאן, ובהעדר הגדרה של המונח על ידי המחוקק, סבורים התובעים כי לפרש את התיבה "עגלים ועגלות יונקים" "במובנו המקובל של המונח" וב"לשון בני אדם", הווה אומר – עגל שטרם נגמל מחלב או מתחליף חלב, בעל מאפייני גיל ומשקל המקובלים בקרב בעלי המקצוע.
5. נגד זאת טען ב"כ הנתבעת כי עגל יונק "בלשון הבריות" הוא עגל היונק מהפרה אשר המליטה אותו, ואילו העגלים אותם מייבאם התובעים מופרדים מאימותיהם כוולדות מיד לאחר ההמלטה. כן ביקש ב"כ המדינה להיתלות בעדותו של מר תמיר אשר השיב בחקירתו כי "עגל יונק זה מה שכתוב בקר לגידול ופיטום. השפה שאנחנו משתמשים בצורה מקצועית זה עגל יונק" (פרוטוקול 11.7.2013, עמוד 17, שורות 24 – 25). מכאן מסיק ב"כ המדינה כי הפרשנות ההולמת היא פרשנות המושג תוך שימוש בלקסיקון של העוסקים בתחום הרלוונטי. הינו – בשפתם של היבואנים עצמם עגל יונק הוא בקר לגידול ופיטום.

ב. תכלית החקיקה

1. לשיטת התובעים גובה האגרה נגזר משטח התפוסה של בעל החיים בתחנת ההסגר. ככל שבעל החיים קטן יותר הוא תופס פחות מקום בתחנת ההסגר ועל כן קבע המחוקק, כך לדידם של התובעים, כי האגרה שתיגבה בגינו תהיה נמוכה יותר. רציונל זה לומדים התובעים מהבאים: ראשית, בתחנות הסגר פרטיות נגבית אגרה פחותה המתייחסת למרכיב הפיקוח הרפואי הווטרינרי בלבד ולא למרכיב אתר ההסגר; שנית, עבור שהייה בתחנת הסגר ממשלתית מעבר
   ל- 8 ימים נגבית אגרה נוספת עבור כל יום שהייה, בעוד שאין תוספת אגרה בגין שהיית בעל חיים מעבר ל – 8 ימים בתחנת הסגר פרטית; שלישית, מכך שבגין יתר העלויות הכרוכות בהסגר כגון שמירה, הזנה, מתן חיסונים, סימונים והוצאת תעודות רישום לבעלי החיים מוטלות אגרות נפרדות; רביעית, מכך שהמדינה עצמה מודה כי בעת מתן רישיון היבוא היא בוחנת ומתאימה את מספרם וגודלם של בעלי החיים לשטח התפוסה הקיים בתחנות ההסגר (עדותו של ד"ר גארזי, פרוטוקול 11.7.2013, עמוד 24 שורות 26 - 28); ולבסוף, מעיון בפרטים לתוספת אשר מלמדים על קשר בין גודל בעל החיים לבין גובה האגרה. מכל אלו מסיקים התובעים כי הגיונם של דברים ותכלית החקיקה מחייבים סיווג נפרד עם שיעור אגרה שונה בין עגל צעיר במשקל 70 ק"ג לבין פרה בוגרת במשקל 500 ק"ג.
2. יתרה מכך, התובעים אף סבורים כי תכלית זו עולה בקנה אחד עם ההלכה לפיה אגרה הנגבית על ידי רשות מנהלית חייבת להיות בזיקה לשירות שהרשות מגישה לאזרח, ובכך היא נבדלת ממס. בנוסף, סבורים התובעים כי עמדתם עולה בקנה אחד עם ההסכמים הבינלאומיים עליהם חתומה מדינת ישראל (דוגמת הסכמי SPS ו- GATT), המורים כי האגרה או ההיטל על טובין מיובאים בשל הליך בדיקה סניטרי לא יעלה על העלות בפועל של אספקת השירות והאוסרים על הכללת רכיב רווח או מיסוי באגרה או בהיטל. עוד ציינו התובעים כי משקלם של העגלים דומה למשקל של בעלי חיים אחרים דוגמת כבשים חזירים ועיזים, ועל כן לשיטתם אגרת ההסגר הנגבית בגינם צריכה להיות דומה.
3. ב"כ המדינה חלק על נקודת המוצא של התובעים לפיה ישנו מתאם בין שטח הרצפה אותו תופס בעל החיים בתחנת ההסגר לבין גובה אגרת ההסגר בגינו. טענתו זו ביסס על מספר הנמקות: ראשית, ב"כ המדינה הצביע על כך שעיון בפרטים המופיעים בתוספת לתקנות מעלה חוסר התאמה בין גודלו של בעל החיים המוחזק בהסגר לבין גובה אגרת ההסגר הנגבית בגינו. כך למשל, קוף, שממדיו הפיזיים קטנים יותר, מחויב באגרת הסגרה הגבוהה מהאגרה המוטלת על בקר לגידול ופיטום בכ- 53%. סוס מחויב באגרה הגבוהה בכ- 270% מאגרת ההסגר המוטלת על גמל, אף ששניהם צפויים לתפוס שטח רצפה דומה; שנית, ב"כ המדינה הפנה את תשומת הלב לכך שכבר בקטגורית הבקר ניתן למצוא חוסר התאמה בולט בין גודלו של בעל החיים המוחזק בהסגר לבין גובה האגרה הנגבית בגינו, שכן אגרת ההסגר עבור "בקר לשחיטה" ואגרת ההסגר עבור "בקר לגידול, פיטום" הן בשיעור זהה, וזאת למרות שמשקלו של בקר לשחיטה נע בין 400 ל-500 ק"ג ואילו עגל בן חודשיים המיובא לצורכי גידול ופיטום שוקל בין 80 ל- 120 ק"ג.
   כן הצביע ב"כ המדינה על עדותו של מר תמיר לפיה "גם כשאני מביא עגלים בגיל שנה אני משלם את אותה אגרה כמו עגלים בגיל חודשיים" (פרוטוקול 11.7.2013, עמוד 17, שורות 12 - 13); שלישית, הלין ב"כ המדינה על כך שהמומחה מטעם התובעים - ד"ר הוידה, שהינו רופא וטרינר במקצועו, חיווה דעתו בקשר עם פרשנות דבר חקיקה אף שהדבר אינו מצוי בתחום מומחיותו; לבסוף, ב"כ המדינה טען כי הפרשנות המוצעת על ידי התובעים אינה מושתת על התכליות שבבסיס התקנה והפקודה מכוחה הותקנה, אלא מתבססות על סיטואציה נוחה לתובעים, שכן מרבית העגלים אשר יובאו על ידם היו בני פחות מחודשיים ומשקלם פחות מ-80 ק"ג.

ג. פגיעה בזכות חוקתית

1. התובעים סוברים כי גובה אגרת ההסגר המלאה הנגבית מהם פוגע בזכויותיהם החוקתיות לקניין ולחופש עיסוק. נוכח פגיעה זו סבורים התובעים כי חל הכלל לפיו יש להעדיף את פרשנות החקיקה שפגיעתו בזכויות יסוד פחותה. דהיינו מבין שתי הפרשנויות המוצעות יש להעדיף את הפרשנות המוצעת על ידם, שכן היא מצמצמת את הפגיעה בזכויות היסוד של התובעים.
2. ב"כ הנתבעת השיב בסיכומיו כי טענה זו לפגיעה בחופש העיסוק ובחופש הקניין נטענה בעלמא, מבלי שהובאו ראיות לעניין הסכומים אותם גובים התובעים מהמגדלים עבור ראשי הבקר המיובאים על ידם, ומבלי שהוכח כי ההפרש בין אגרות ההסגר פוגע בזכויותיהם החוקתיות.

ד. היסטוריה חקיקתית

1. כאמור, הנתבעת טענה שהוספת הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" נעשתה בעקבות ניסיון לייבא עגלים צעירים מאד (עד גיל שלושה שבועות) מארצות הברית, אשר נעשה בשנות השישים או השבעים, ולא נחל הצלחה לאורך זמן. התובעים דוחים גרסה עובדתית זו, וטוענים שלא הונחו ראיות לכך שהתיקון שנערך בשנת 1965 לתקנות משנת 1959 מלמד על "כוונת המחוקק" לפיה המדובר בעגלים עד גיל שלושה שבועות (יצוין שבשנת 1965 הוספה לתקנות מ- 1959 הקטגוריה של "עגלים יונקים לפיטום", אשר שמה שונה ב- 1974 ל"עגלים ועגלות יונקים"). לשיטת התובעים לגרסה העובדתית שהעלתה הנתבעת אין כל ביסוס עובדתי, והיא נשענת על עדות מפי השמועה. עוד מציינים התובעים כי מקורה של ההבחנה בין עגלים לבין בקר בוגר נעוצה עוד בתקנות ההסגר המנדטוריות משנת 1931 אשר הבחינה בין בעלי חיים גמולים ושאינם גמולים "unweand calves", וכי הבחנה זו באה לידי ביטוי גם בתקנות הסגר בעלי חיים משנת 1952 (תקנה 15(1)) וכן בתיקון משנת 1956 לתקנות אלו. מכל אלו מסיקים התובעים כי הטענה לפיה התיקון משנת 1965 יצר קטגוריה חדשה ונפרדת הינה משוללת כל יסוד עובדתי.
2. בנוסף ביקשו התובעים להצביע על כך שהתיקון משנת 1965 (כמו גם התיקון מ- 74) לא התייחס לגילם של העגלים (3 שבועות לגירסת הנתבעת) או למוצאם (ארה"ב). יתרה מכך, התיקון משנת 1965 עשה שימוש במונח "עגלים יונקים לפיטום" מונח הזהה למונח שהיה מקובל בחקיקה קודמת שנסקרה לעיל (המונח המופיע כיום, "עגלים ועגלות יונקים", מצוי רק בתקנות שהותקנו ב- 1974). השימוש במונח זה אינו עולה בקנה אחד עם גרסת הנתבעת, שכן גם בשנת 1965 עגלים בני למעלה משלושה שבועות היו, מבחינה וטרינרית עגלים יונקים.
3. לבסוף הצביעו התובעים על כך שהנתבעת בחרה שלא להעיד עד נוסף מלבד ד"ר גארזי, אשר נוכח גילו הצעיר לא היתה לו כל ידיעה אישית בנוגע לאירועים שאירעו בשנות ה-60 וה- 70.
4. ב"כ הנתבעת חלק על אופן הצגת ההיסטוריה החקיקתית על ידי התובעים. הסעיפים בחקיקת המשנה שקדמה לתקנות היבוא משנת 1959, אליהם מתייחסים התובעים, עוסקים באגרות בדיקה ולא באגרות הסגר, ועל כן אינם רלוואנטיים לשיטתו. למעשה, כך סבור ב"כ הנתבעת, הסיווג של "עגלים יונקים לפיטום" הופיע לראשונה כקטגוריה נפרדת לצורכי אגרת הסגר רק במסגרת התיקון משנת 1965, וכי במסגרת תיקון המינוח משנת 1974 הביע המחוקק את כוונתו ליצור קטגוריה יחידה הכוללת את כל הבקר המיובא לצורכי פיטום, ללא תלות בגילו או במשקלו.

ג. דיון והכרעה

1. הרחבתי בתיאור טיעוני הצדדים, על מנת ללמד על המאמץ הפרשני שעשו הצדדים, ובמיוחד התובעים, בכדי ללמוד מהי המשמעות שיש ליחס לקטגוריה "עגלים ועגלות יונקים", שהוספה לתקנות היבוא בשנת 1974, והחליפה את הקטגוריה של "עגלים יונקים לפיטום", שנוצרה משנת 1965. ואולם, לאמיתו של דבר, אינני סבור כי יש צורך להעמיק במאמץ הפרשני במקרה שלפני. הטעם לכך הוא שתפיסת הנתבעת כנגדה יוצאים התובעים, דהיינו העמדה לפיה עגלים צעירים המיובאים לארץ לצורך פיטום מסווגים כ"בקר לגידול, פיטום" לעניין תקנות היבוא מבוססת על פרשנות סבירה של הדין, אשר על פיה נהגה הרשות באופן עקבי במשך שנים, וזאת ביחס לכל יבואני העגלים הצעירים לארץ (בחריג שהרשות מודה היום כי יסודו בטעות). לא זו אף זו, התובעים, כמו היבואנים האחרים, "יישרו קו" עם תפיסה זו, לא ערערו עליה, ולא העלו כל השגה כנגדה במשך שנים רבות. במצב דברים זה, אין מקום לאפשר תקיפת עקיפין רטרואקטיבית של גישת הפרשנות הסבירה לפיה נהגה הנתבעת לאורך שנים. לכל היותר, יכולות היו התובעות (כל עוד לא תוקנו תקנות היבוא) לפנות לרשות ולבקש כי תשנה את תפיסתה הפרשנית מעתה ואילך. ככל שהנתבעת הייתה מסרבת לעשות כן, היו התובעים יכולים לתקוף החלטה זו בערכאות המתאימות. ואולם, כאמור, לא זהו ההליך בו נקטו התובעים.
2. הגישה לפיה אין לאפשר הגשת תביעת השבה במקרה שלפני נשענת על שתי הנמקות חילופיות, האחת שיסודה במשפט המנהלי והשנייה שיסודה במשפט הפרטי. במקרה שלפני שתי ההנמקות משתלבות זו בזו, ומובילות לאותה תוצאה – דחיית התביעה.
3. ראשית, הנתבעת היא רשות מנהלית, וכלל פרשני מקובל הוא שיש לתת משקל לפרשנות העקבית שניתנה על ידה לתקנה לאורך שנים. כלל זה מתבקש גם מחזקת תקינות פעולת הרשות. על מנת לסתור חזקה פרשנית זו נדרשים התובעים להוכיח כי הפרשנות לפיה נהגה הרשות אינה נכונה, ועומדת בסתירה לפרשנות התכליתית הנכונה של תקנות היבוא (ראו בג"צ 6395/98 אלקושי נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון, פ"ד נד(1) 454, 462 – 463 (2000); בג"צ 438/10 עמותת דיירי הדיור המוגן בישראל נ' שר האוצר, פסקה 21 (ניתן ב- 7.3.2012); אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך שני – פרשנות החקיקה, 793 – 801 (1993)). ואולם, על מנת לבסס מסקנה שכזו יש לבחון את השיקולים שעמדו ביסוד כל אחת מהקטגוריות השונות. כפי שמאמצי הצדדים מלמדים, חלוף הזמן מקשה עד מאד לעמוד על הטעמים שביסוד ההבחנה שיצר מחוקק המשנה לפני כארבעים - חמישים שנה בין "עגלים ועגלות יונקים" לבין "בקר לגידול, פיטום". במצב דברים זה, ובשים לב לכך שפרשנות הרשות לפיה גם עגלים צעירים באים בגדר "בקר לגידול, לפיטום" היא פרשנות סבירה, אינני סבור שהתובעים עמדו בנטל לסתור את המסקנה המתבקשת מחזקת תקינות פעולת הרשות (השוו ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 755 – 756 (2000)).
4. על מנת להפיס את דעת התובעים אוסיף כי לא השתכנעתי שהפרשנות המוצעת על ידם היא הפרשנות שעמדה לנגד עיני מתקין תקנות היבוא. אכן עגלים צעירים תופסים בתחנות ההסגר פחות מקום מעגלים בני שלושה חודשים, ואולם ברור שתפיסת מקום איננה הקריטריון הבלעדי שעמד לנגד עיני מתקין התקנות (שהרי, כפי שציין ב"כ הנתבעת, אין חולק שבקר לשחיטה תופס מקום העולה משמעותית על זה שתופס עגל צעיר בן שלושה חודשים, למרות שהאגרה לגביהם, לכל הדעות, זהה). במצב דברים זה הוספת המונח "עגלים ועגלות יונקים", בשים לב האגרה הנמוכה שנקבעה בצדו, עשויה להיות קשורה לשיקול אחר המוזיל משמעותית את עלויות ההסגר (כגון האפשרות לקצר את משך ההסגר או העדר צורך לנקוט בפעולות מסוימות הנדרשות ביחס לעגלים אחרים), או לשיקול מדיניות (כגון סבסוד יבוא עגלים בגילאים צעירים במיוחד). חלוף הזמן מקשה כאמור לקבוע מסמרות בעניין זה, ובשים לב לכך שמדובר במונח שיכול לקבל משמעויות שונות, אינני רואה מדוע להעדיף את פרשנות התובעים על פני פרשנות הרשות.
5. ויובהר, התובעים מייחסים משקל נכבד לעובדה שהנתבעת הכירה בעבר בחריג שגוי לכלל, וסיווגה "עגלי חלב" כ- "עגלים ועגלות יונקים". לשיטתם, פעולתה זו של הרשות משמיטה את הבסיס מתחת לטענה כי הרשות נהגה על פי כלל פרשני אחיד. אין באפשרותי לקבל טענה זו. הנתבעת נהגה באופן אחיד ביחס לכל יבואני העגלים הצעירים בארץ, והפעילה את החריג רק ביחס לקבוצה מצומצמת ומוגדרת של יבואנים, אשר יבאה וגידלה עגלים לפיטום באופן ייחודי. אכן, כמקובל על הצדדים להליך שלפני, דרך גידול ייחודית זו אינה מצדיקה לנהוג באופן שונה עם קבוצה זו ביחס לאגרת ההסגר, ומטעם זה ביטלה הנתבעת את החריג, והורתה גם ליבואנים של "עגלי חלב" לשלם את אגרת ההסגר המלאה. ואולם, העובדה שהרשות שגתה בעבר ביחס למיעוט היבואנים (אותם ראתה כמקרה חריג), אין משמעה כי לא נהגה על פי כלל פרשני אחיד ביחס לכלל (והשוו לבחירה בין מתן "סעד חיובי" לבין מתן "סעד שלילי" בנסיבות בהן מתברר כי הרשות נהגה באופן מפלה. בג"צ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191 (1991); דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי, כרך ב', 710 – 713 (2010)).
6. שנית, העילה עליה מבוססת התביעה היא הזכות, שמקורה בדיני עשיית עושר ולא במשפט, להשבה של תשלומי חובה שנגבו ביתר. בעשורים האחרונים ניכרת נטייה מוצדקת להרחיב את ההכרה בעילת תביעה זו, ואולם מגמת הרחבה זו מחייבת יצירת גבולות, אשר ימנעו ניצולה לרעה תוך פגיעה ביכולת התפקוד התקציבי של הרשות (לדיון במגמת ההרחבה וגבולותיה, דיון שעודו בשלבי התהוות במשפט הישראלי, ראו ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ (ניתן ב- 20.2.2006); ע"א 564/04 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (ניתן ב- 20.8.2009); דניאל פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט (מהדורה שניה, תשנ"ח) 876 – 881; אסף חמדני ואלון קלמנט "הגנה ייצוגית וגביה לא חוקית" משפטים לח (תשס"ח – ט) 445, 454 – 458). בענייננו, מחד גיסא, התובעים, כמו גם מתחריהם, פעלו במשך שנים רבות, וללא כל מחאה, על פי הפרשנות שהייתה מקובלת על הרשות, ויש להניח כי הדבר השתקף במחיר העגלים למגדלים. במצב דברים זה, הכרה בתביעת ההשבה תקנה לתובעים רווח בלתי צפוי (windfall), שספק אם היו זוכים לו במידה והיו מעלים את טענותיהם בזמן אמת. מאידך גיסא, הרשות פעלה על פי הפרשנות המקובלת, ותכננה את תקציבה בהתאם. הכרה בעילת ההשבה משמעה פגיעה תקציבית, שלא ניתן להתעלם ממנה. בשילוב שבין שיקולים אלו מצדיק, בנסיבות המקרה, לראות בתובעים כמי שמנועים מלהגיש תביעת השבה ביחס לתקופה שקדמה להעלאת טענותיהם כנגד הפרשנות המקובלת על הרשות.
7. גישה דומה ברוחה ניתן למצוא בפסיקה שעסקה באפשרות להגיש תביעת השבה בגין תשלומי חובה ששולמו ביתר מנישום שיכל לנקוט בהלכי ערר סטטוטוריים, ולא עשה כן (כגון נישום התובע השבה בהליך אזרחי, למרות שלא מיצה את הליכי הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו – 1976). בית המשפט העליון הכיר עקרונית באפשרות להגיש תביעות שכאלה, וזאת באותן נסיבות בהן הוכח כי הרשות נהגה ברשלנות בעת הגשת דרישת התשלום (ראו בר"ע 2824/91 עירית חיפה נ' לה נסיונל חברת ישראלית לביטוח בע"מ (ניתן ב- 16.10.1991); רע"א 7669/96 עירית נהריה נ' קזס, פ"ד נב(2) 214 (1998)). כשלעצמי, הייתי מעמיד את המבחן על יסוד שונה במקצת, ומכיר בזכות הנישום לתבוע השבה שלא במסגרת הליכי ערר סטטוטוריים באותם מקרים בהם אין מחלוקת בתום לב כי בוצעה גבייה ביתר (במילים אחרות, לטעמי הרשות יכולה לעמוד על טענתה כי אין לאפשר עקיפת הליכי ערר סטטוטוריים, רק אם היא עדיין טוענת בתום לב כי הגביה נעשתה כדין). ואולם, בין כך ובין כך, בנסיבות בהן הרשות לא התרשלה, ועומדת בתום לב על טענתה כי היא זכאית לסכומים שגבתה, אין לאפשר לפרט לעקוף את הליכי ערר סטטוטוריים באמצעות הגשת תביעת השבה (לדיון בדין החל ביחס להליכי ערר שאינם סטטוטוריים ראו ע"א (מרכז) 8584-09-09 טל-שיר אין בר בניה וניהול פרויקטים נ' קרן קיימת לישראל (ניתן ב- 11.4.2010)). ובהיקש לענייננו – כל עוד הרשות עומדת בתום לב על כך שהפרשנות המקובלת והסבירה לפיה פעלה במשך שנים היא הפרשנות הנכונה, אין מקום לאפשר תקיפת מדיניות זו בעקיפין, ובצורה רטרואקטיבית, באמצעות הגשת תביעת השבה על ידי אדם שלא מחה בזמן אמת כנגד התשלום (סוגיה קרובה היא האפשרות להכיר בהגנה של הרשות מפני תביעת השבה במקרה של שינוי בפרשנות המקובלת של הדין. דיון בנושא זה חורג ממסגרת הדיון הנוכחי, שכן לא נקבע בהליך קודם שפרשנות הרשות שגויה).
8. המסקנה המתבקשת משני קווי ההנמקה שהוצגו לעיל היא שאין לקבל את טענת התובעים כי הם זכאים להשבה של ההפרשים בין האגרות ששילמו (בגין "בקר לגידול, לפיטום") לבין האגרות שהיו משלמים לו סווגו העגלים שייבאו כ- "עגלים ועגלות יונקים", וזאת הן מאחר שלא הצליחו לסתור את החזקה לפיה פרשנות שנתנה הרשות לתקנות לאורך שנים היא הפרשנות הנכונה; הן מאחר שאין לאפשר הגשת תביעה השבה ביחס לגביה שבוצעה על פי פרשנות מקובלת וסבירה של התקנות, אשר הנתבעים לא מחו נגדה במשך שנים רבות.
9. בשולי הדברים אציין כי לאור מחיקת הקטגוריה של "עגלים ועגלות יונקים" מהתקנות, הפך הדיון בפרשנות חלופה זו לחסר משמעות ביחס ליבוא עגלים ממועד התיקון ואילך. לאור זאת, ובשים לב לתוצאת פסק הדין, לא ראיתי טעם לנסות ולקבוע מסמרות ביחס למשמעות מונח סתום זה.
10. לא למותר להעיר כי תקנות הקובעות גובה אגרות צריכות להיות מנוסחות בצורה פשוטה וברורה, תוך שימוש במונחים שיש להם משמעות ידועה ומוסכמת לפחות בקרב ציבור העוסקים בתחום, ובאופן שאינו צפוי לעורר מחלוקות פרשניות מיותרות.

ד. סוף דבר

1. מהטעמים שפורטו לעיל דינן של שלוש התביעות להידחות.
2. התובעות בכל אחד משלושת ההליכים יישאו בהוצאות הנתבעת בסכום של 20 אלף ש"ח לכל הליך (ובסך הכל 60 אלף ש"ח).

ניתן היום, כ"ד אב תשע"ד, 20 אוגוסט 2014, בהעדר הצדדים.