1. הודעה ובגדרה בקשה לביטול צו שניתן ביום 3/10/13 בו הוריתי למבקר המדינה להמציא לעיונם של הצדדים "את כל המסמכים והחומר אשר נאסף על ידו במהלך חקירת דו"ח מבקר המדינה בעניין השריפה בכרמל מחודש דצמבר 2010".

כללי

2. הדיון שבפניי עניינו 8 תיקים שונים שהדיון ב-7 מהם אוחד (בתיק אחד טרם ניתנה החלטה סופית לאיחוד), העוסקים כולם בתביעות לפיצויים בגין נזקי רכוש שנגרמו כתוצאה מאירועי השריפה בכרמל מחודש דצמבר 2010 (להלן: "השריפה"). התובעים הינם בעלי נכסים שניזוקו בשריפה, חברות ביטוח אשר פיצו את מבוטחיהן ותובעות שיפוי, ובעלי עסקים שונים אשר סבלו הפסדים כתוצאה מאירוע השריפה והתמשכות הפעולות לכיבויה. התביעות הוגשו כנגד מדינת ישראל, משרדי הממשלה, רשויות ציבוריות וכנגד איגודי ערים לכבאות (אשר על פי חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012, פורקו והפכו לחלק מהרשות הארצית לכבאות והצלה). הנתבעים אף שלחו הודעות לצדדים שלישיים לגורמים שונים שאמונים על כיבוי אש, או לרשויות שטיפלו או היו אמורות לטפל בהכנת והכשרת אזור הכרמל למקרי שריפה, וחלקם אף שלחו הודעות למי שנטען כי ביטח את אחריותם.

3. אירוע השריפה בכרמל, שפרצה ביום 2/12/10, לא היה אירוע שריפה רגיל. מדובר באחת השריפות הגדולות והקשות שידעה המדינה, אם לא הגדולה שבהן, אשר גרמה לאבדן חיי אדם, להשמדתם של שטחי יער עצומים ולנזק רב לרכוש, למבנים ולנכסים של אזרחים רבים.

גם פעולות הכיבוי של השריפה היו חריגות, נמשכו על פני ימים ארוכים וחייבו שיתוף פעולה ומאמץ של כוחות כיבוי והצלה מכל רחבי הארץ וסיוע מכוחות כיבוי והצלה מחו"ל.

4. בעקבות אירוע השריפה נדרש מבקר המדינה לערוך דו"ח ביקורת על פעילות הגורמים השונים שעסקו בכיבוי השריפה, בהכנת כוחות הכיבוי לפני השריפה, בטיפול בסיכונים הצפויים וכדומה.

בחודש יוני 2012 פורסם הדו"ח המקיף 506 עמודים ומתייחס בהרחבה ל"מחדלים, כשלים ומסקנות" בעקבות השריפה.

5. התביעות בתיק זה הוגשו, ברובן, לאחר הגשת הדו"ח והצדדים כולם התייחסו לממצאי דו"ח הביקורת בכתבי הטענות. במהלך קדם המשפט שנערך ביום 3/10/13 עתרו בעלי הדין בתיק, התובעים וחלק מהנתבעים והצדדים השלישיים, כי יינתן צו המורה למבקר המדינה למסור לעיונם מסמכים ומידע שנאסף על ידו במהלך חקירת אירוע השריפה והכנת דו"ח הביקורת.

בא-כוח המדינה, המייצג למעשה חלק ניכר מהגופים המבוקרים על ידי המבקר (גם את רשויות המדינה וגם איגודי הערים שמוזגו אל תוך הרשות הארצית לכבאות והצלה) הביע נכונות עקרונית למתן הצו. בתגובתו הבהיר כי "דו"ח מבקר המדינה, כמובן עפ"י הוראת חוק, אינו קביל [...] לגבי חומר גלם של המבקר - הוראת היעדר הקבילות היא לא הוראה של חיסיון. לכאורה על פניו, החומר יכול להיות נגיש לצדדים, כמו גם הדו"ח [...] נראה לי כי חומר הגלם כמו הדו"ח, לא אמורים להיות חסויים ולכן אני לא רואה מניעה, כמובן כפוף לחסיונות ספציפיים" (עמ' 5 לפרוטוקול).

בשים לב לבקשה ולעמדת המדינה, ניתנה על ידי ההחלטה כדלקמן:

"ניתן בזה צו למשרד מבקר המדינה, להמציא לעיונם של ב"כ הצדדים את כל המסמכים והחומר אשר נאסף במהלך עריכת דו"ח מבקר המדינה בעניין השריפה בכרמל, דו"ח ביקורת על השריפה בכרמל מחודש דצמבר 2010. ככל שישנו חומר שהמבקר סבור כי לא ניתן לאשר את העיון בו, ידאג לשלוח הודעה לבית המשפט בצירוף פירוט ונימוקים מדוע החומר אינו ניתן לעיון. הודעה כאמור תשלח תוך 15 יום מקבלת הדרישה. עם קבלת הודעה כאמור, תינתן לצדדים אפשרות להגיב עליה ולאחר מכן תינתן החלטה בנוגע לעיון. מובהר בזה, כי מתן צו העיון אין בו כדי להורות לגבי קבילות החומר וככל שתהיינה מחלוקות לעניין קבילות מסמכים, הן תתבררנה בשלב מאוחר יותר. על מנת לייעל את העיון, מוצע בזה כי התובעים יקבעו גורם אחד מטעמם אשר ירכז את קבלת איסוף החומר ולאחר מכן יועבר, ככל האפשר, במדיה דיגיטאלית לצדדים. עו"ד זיו כהן ידאג להעביר החלטה זו למשרד מבקר המדינה".

6. בהתאם להחלטה, שלח המבקר את ההודעה ובגדרה הבקשה הנוכחית לבטל את הצו המורה לו על המצאת חומרים שנאספו על ידו אגב עריכת דו"ח הביקורת בנושא השריפה.

מספר נימוקים לבקשה. המבקר טוען כי הינו מוסד עצמאי, נפרד מרשויות המדינה, ועל כן אינו בעל דין בתיק. המבקר מבהיר כי מאחר ואינו בעל דין, אין לצוות עליו להמציא מסמכים. דרכם של בעלי הדין, כך נטען, פתוחה לפנות לכל הגופים המבוקרים ולקבל מהם את מבוקשם.

עוד נטען, כי להבטחת עצמאות הביקורת והאינטרס של עריכת ביקורת יעילה ואפקטיבית, הוענקו למבקר סמכויות רחבות, ובין היתר, סמכויות לאיסוף מסמכים ומידע שעשויים ליהנות מחיסיון או שהם מוגנים בחובת סודיות. הבטחת אינטרסים ציבוריים אלו, מחייבת שלא להטיל על המבקר להמציא מסמכים לצדדים שלישיים ובכך ל"עקוף" את אותם חסיונות והוראות סודיות.

המבקר מבהיר כי מתן צו למסירת מסמכים ומידע עלול לפגוע בעתיד בנכונותם של מבוקרים לשתף עמו פעולה. המבקר מדגיש גם כי מתן צווים גורפים למבקר יהפכו אותו ל"אוסף חומר" עבור בעלי דין.

7. הודעת המבקר הועברה לתגובת הצדדים. רק באי כוח התובעים 1, 4 ו-5 הגיבו להודעה. בתגובתם טוענים התובעים, כי אין בדין כל הוראה המגבילה או אוסרת על המבקר למסור לעיון מסמכים שנאספו על ידו. התובעים מבהירים גם כי יש להבחין בין חומרים ומסמכים שנאספו מגופים מבוקרים להודעות שנגבו על ידי המבקר עצמו, שכן הודעות אלו אינן בידי הגופים המבוקרים ורק המבקר יכול למסרן. התובעים טוענים גם כי הותרת הצו על כנו תייעל את ההליך המשפטי ותחסוך בזמן.

דיון והכרעה

8. מתן צווים לצדדים שלישיים למסירת מסמכים לעיון הצדדים, אינה נעשית מכוחן של תקנות 118-112 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, שהרי אין חולק כי עניינן של תקנות אלו בהליכי גילוי ועיון במסמכים בין בעלי הדין עצמם. עם זאת, מכוח סמכותו של בית המשפט לזמן עד למסירת מסמכים, כאמור בתקנות 178(א) ו-183 לתקנות, רשאי בית המשפט ליתן צווים למסירת מסמכים גם בשלב המקדמי של ההליך (ראו רע"א 4256/98 ה.ל.ס. בע"מ נ' כור מתכת בע"מ, פ"ד נג(1) 621 (1999)). לפיכך, אין בטענה כי המבקר הינו מוסד עצמאי, המנותק מגורמי המדינה, כדי להצדיק את ביטול הצו.

9. איני מוצא מקום לקבל גם את הטענה כי מתן הצו למסירת המסמכים לעיון יפגע באינטרס הציבורי של הליכי הביקורת. כבר נפסק בהזדמנויות שונות כי אין הכרח להעניק חיסיון לדו"חות של גופי ביקורת ולמסמכים שנאספו על ידם כדי להבטיח את הליכי הביקורת (ראו רע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה עין כרם נ' גלעד, פ"ד מט(2) 516 (1995); עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל – רשות המיסים, פ"ד סג(1) 284 (2008); בג"צ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' פרופ' עוז, פ"ד סב(4) 167 (2008); רע"א 2498/07 מקורות חברת מים בע"מ נ' בר (27/6/2007); בג"צ 7793/05 אוניברסיטת בר אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה ירושלים (31/1/2011)).

מתן צווים למסירת מסמכים לגופי חקירה וביקורת נעשית כדבר שבשגרה יום יום בבתי משפט. כך ניתנים צווים למסירת חומר חקירה משטרתי לעיון, למסירת דו"חות חקירה של משרד העבודה והרווחה החוקר תאונות עבודה, למסירת מסמכי חקירה ובדיקה שעורך משרד התחבורה לתאונות וכדומה. כאשר רצה המחוקק למנוע מתן צווים לעיון ולהגביל את אינטרס הביקורת,ידע לעשות כן באופן מפורש (ראו למשל סעיף 123 לחוק הטיס, התשע"א-2011, סעיף 22 לחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996; סעיף 539א לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955).

10. חוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח - 1958 לא קבע הוראת חיסיון שכזו. סעיף 30 לחוק המבקר קובע אך ורק הוראות אי קבילות. וכך נאמר:

(א) דו"חות, חוות-דעת או כל מסמך אחר שהוציא או הכין המבקר במילוי תפקידיו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי או משמעתי.

(ב) הודעה שנתקבלה אגב מילוי תפקידיו של המבקר לא תשמש ראיה בהליך משפטי או משמעתי, חוץ ממשפט פלילי בשל מסירת עדות בשבועה או בהן-צדק, שהושגה מכוח הסמכויות האמורות בסעיף 26.

משמע, המחוקק לא סבר שנדרש חיסיון כולל על כל המסמכים והחומרים שנאספים על ידי המבקר במהלך עבודת הביקורת. המחוקק רק קבע הוראה השוללת את כוחם הראייתי של דו"ח המבקר ושל ההודעות שיגבו על ידו, אולם לא שלל את זכות העיון בהם (ראו על ההבחנה בין חיסיון, סודיות ואי קבילות רע"א 8943/06 יוחנן נ' סלקום ישראל בע"מ (18/11/09); י' עמית "קבילות, סודיות, חיסיון ואינטרסים מוגנים בהליכי גילוי במשפט האזרחי - ניסיון להשלטת סדר" ספר אורי קיטאי 247 (2007); ע"פ 2910/94 ארנסט יפת נ' מדינת ישראל, פ"ד נ (2)221, 306 (1994)).

בתי המשפט אימצו את ההבחנה שבין חיסיון לאי קבילות גם בנוגע למסמכים שנאספו על ידי המבקר במהלך עבודת הביקורת (ראו רע"א 4999/95 ALBERICI INTERNATIONAL שותפות רשומה זרה הרשומה בישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 39, 46 (1996); בש"פ 5947/10 וסאל נ' מדינת ישראל (10/10/10); רע"א 6546/94 בנק איגוד לישראל בע"מ נ' אזולאי, פ"ד מט(4) 54 (1995); ע"ע 283/07 משה נ' רשות העתיקות – מוזיאון רוקפלר (24/12/07)).

11. עם זאת, הקביעה כי המסמכים שנאספו על ידי המבקר אינם חסויים אינה מספקת כדי לקבוע שעל המבקר למסרם לעיון בעלי הדין. בעניין זה מעלה המבקר שתי טענות ראויות; האחת, עניינה המשמעות המעשית של הטלת חובה למסירת המסמכים; והשנייה, הצורך למיין את המסמכים ולאפשר לגופים מבוקרים לטעון לסודיות או לחיסיון.

12. בעע"מ 8282/02 הוצאת עיתון הארץ בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1) 465 (2003), דן בית המשפט העליון בעתירה למתן צו לקבלת מידע המצוי בידי המבקר בגדרו של חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. בית המשפט העליון התייחס לשתי השאלות האמורות. בנוגע להכבדה שתוטל על המבקר (עמ' 476):

"אם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן שבידי המבקר מצטבר חומר רב ועצום מגופים מבוקרים רבים ושונים – בראשם כמובן משרדי הממשלה – ולו הכרנו בזכותם של המערערים לקבל "מידע חוץ" מן המבקר, כי-אז הפכנו את משרד מבקר המדינה למעין מאגר מידע כללי עבור הציבור ויחידיו. לו כך פירשנו את החוק כי-אז שיבשנו במאוד את עבודת המבקר, ואפשר אף היינו משתקים את פעילותו לחלוטין. הנה-כי-כן, לו הכרנו בזכותם של המערערים לקבל "מידע חוץ" מן המבקר, כי-אז מאותו יום ואילך היו צובאים כל מבקשי מידע על פתחו של המבקר לקבלת מידע שעניינו כל הגופים המבוקרים כולם, שכן לו היה הדין כגירסת המערערים, מה היה להם למבקשי מידע שיטריחו עצמם אל כל הגופים המבוקרים, לכל אחד מהם לעצמו, אם היה מזומן להם מאגר מידע מרכזי ששמו הוא מבקר המדינה? מסקנת הפרשנות המתבקשת מכאן ברורה מאליה והיא כי יש לקרוא ולהבין את הגדרת המונח "רשות ציבורית" – לעניין מבקר המדינה – כפשוטה, הולך תם וישר".

משמע, בית המשפט סבר כי מקום שבו יכול מבקש העיון לפנות לגופים המבוקרים ולקבל מהם את המידע, עליו לעשות כן ואין להטיל על המבקר את המעמסה לאיסוף החומר, למיונו והעמדתו לעיון המבקש.

13. דברים אלו נאמרו במסגרת בקשה של עיתון לקבל מידע על פי חוק חופש המידע. יתכן שהתוצאה עשויה להיות שונה כאשר המבקש הינו בעל דין בהליך שבינו לבין הגוף המבוקר. במצב שכזה, האינטרס של המבקש לגילוי המידע ולעיון בו, ככל שהמידע רלבנטי להליך המשפטי, הינו חזק יותר וברור יותר. גם האינטרס לבירור האמת בהליך המשפטי עשוי להצדיק מתן צו שכזה. סבורני, שגם לטיב ההליך המשפטי שבגדרו מוגשת הבקשה לעיון במסמכים יש חשיבות. ככל שעוסקים אנו בהליך מורכב, בריבוי צדדים, בריבוי גופים מבוקרים, בעניין ציבורי רחב היקף וכדומה, כך תהא נטייה להעדיף את מתן הצו על פני אינטרס ההכבדה שייגרם למבקר. לפיכך אילו רק טעם זה היה מובא להצדקת עמדת המבקר, דומה שבנסיבותיו המיוחדות של ההליך הנוכחי, בשים לב למספרם הרב של הצדדים ולאינטרס הציבורי בבירור המשפטי של נסיבות השריפה ואחריותם של הגורמים לנזקים שנגרמו במסגרתה, ראוי היה שהמבקר יאפשר את העיון.

14. אלא שהמבקר העלה טעם נוסף. המבקר טוען גם כי קיים קושי במסירת המסמכים והמידע, שכן ייתכן ולגופים המבוקרים עומדות טענות לחיסיון או לסודיות של מידע ומסמכים. בעניין זה יש לפנות לסעיף 3 לחוק יסוד: מבקר המדינה, המטיל על הגופים המבוקרים חובה רחבה למסירת מידע:

"גוף העומד לביקורתו של מבקר המדינה ימציא למבקר ללא דיחוי, לפי דרישתו, ידיעות, מסמכים, הסברים, וכל חומר אחר שלדעת המבקר דרושים לו לצרכי הביקורת".

סעיף זה פורש כגובר על טענות לחיסיון וסודיות שעשויות לעמוד לגופים המבוקרים (ראו מ' בן פורת חוק יסוד: מבקר המדינה, פירוש לחוקי היסוד 255 (י' זמיר עורך, 2005); עע"מ 8282/02 הנ"ל עמ' 476).

15. משמעות החובה הרחבה למסירת מידע למבקר הינה כי מתן צו לאפשר לצדדים שלישיים לעיין בכל המסמכים שנאספו על ידו עשוי לפגוע באינטרסים של הגופים המבוקרים שמסרו למבקר מידע. ודוקו, החובה הרחבה למסירת מידע חלה רק על גופים מבוקרים, שכן צדדים שלישיים אינם כפופים לחובות על פי סעיף 3 לחוק היסוד וחובתם למסירת מידע מעוגנת בהוראת סעיף 26 לחוק מבקר המדינה, המפנה להוראות סעיפים 11-8 ו-27 לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968. הוראות אלו מכפיפות את סמכות החקירה לחסיונות המעוגנים בדין ואינם מטילות על עדים או גופים נחקרים חובה למסור עדויות או מסמכים הנהנים מחיסיונות על פי פקודת הראיות (ראו א' קלגסבלד,ועדות חקירה ממלכתיות ,253 (2001).

בעע"מ 8282/02 הנ"ל (עמ' 476) אומר בית המשפט:

"זאת ועוד, מתוך שהגופים המבוקרים מעבירים מידע למבקר אך לצורכי הביקורת, ממילא אין המבקר ער לכל הסובב אותו מידע ככל שהמדובר הוא במסירתו לצדדים שלישיים".

16. ניתן לסכם ולומר כי ככל שהמידע המבוקש הגיע למבקר מגופים מבוקרים או מנחקרים הפועלים בשמם של הגופים המבוקרים, מכוח סמכות החקירה העומדת לרשותו על פי חוק היסוד, הרי שמתן צו למסירת המידע והמסמכים לבעלי הדין בתיק עלולה לפגוע בזכויות ובאינטרסים של המבוקרים. הטלת חובה גורפת על המבקר למסור את המידע והמסמכים או למיינם ולבחון את האינטרסים של המבוקרים, תטיל על המבקר נטל בלתי סביר שיכביד על עבודת הביקורת. אין כל הצדקה להטלת נטל שכזה בשלב הנוכחי, כאשר הגופים המבוקרים יכולים למסור את המידע והמסמכים בעצמם, במיוחד בשים לב לכך שחלק מהגופים המבוקרים הינם בעלי דין בתיק עצמו.

17. שונה הדבר ביחס לדו"חות של המבקר ולהודעות שנגבו על ידו. אלו מסמכים שאינם מצויים בהכרח בידי הגופים המבוקרים ומתן צו לגופים המבוקרים לא יועיל. הודעות ודו"חות אלו אינם קבילים בהליך המשפטי אולם אינם חסויים וכאמור לעיל, אין מניעה למסור מסמכים שכאלו לעיון.

עדיין עשויה לעלות טענה כי במידע שנמסר למבקר בגדרן של אותן הודעות שנגבו, ישנו מידע החוסה תחת חיסיון מוכר בדין, או שהמידע נמסר על אף קיומה של חובת סודיות.

בעניין זה ניתן למצוא פתרונות מעשיים כך שתינתן לכל מוסר מידע הזדמנות לבקש, תוך זמן מוקצב, לחסות את אותם החלקים בהודעה המצויים לטענתו תחת חיסיון וככל שתיווצרנה מחלוקות בעניין החיסיון הן תוכרענה על ידי בית המשפט.

18. בטרם סיום אוסיף, כי הקביעה שבשלב זה המבקר אינו מחויב למסור את המידע והמסמכים שקיבל מידי הגופים המבוקרים אינה סוף פסוק. בבש"א (י-ם) 1019/03 אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון (27/5/03), חייב בית המשפט המחוזי את המבקר למסור מידע ומסמכים. בערעור שהוגש על החלטה זו (ע"א 6112/03 מבקר המדינה נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (3/9/08)) הושגה הסכמה להעברת רשימת מסמכים לידי המשיבה. נטען, כי הדבר נעשה בשל אובדן המסמכים אצל הגוף המבוקר (ראו גם החלטת השופט י' שפירא, כתוארו אז, בבש"א (י-ם) 4091/04 ווידן נ' מדינת ישראל (10/2/04)).

19. ניתן להסיק מהאמור כי אם יתבררו נסיבות מיוחדות שבגינן לא ניתן יהיה לקבל את המסמכים מהגופים המבוקרים, בין בשל אבדן, חוסר שיתוף פעולה, או כל סיבה אחרת, ניתן יהיה לשקול מתן צו למבקר למסירת המסמכים הנוגעים לאותם מבוקרים.

סוף דבר

20. בשים לב לכל האמור, אני מבטל את ההוראה כפי שנקבעה בסעיף 7 להחלטה מיום 3/10/13 ומורה כדלקמן:

(א) מבקר המדינה ימסור לתובעים, באמצעות עו"ד זיו כהן, את כל ההודעות שנגבו על ידו במהלך עריכת דו"ח הביקורת. ככל שמדובר בהודעות שנגבו מבעלי תפקידים בגופים מבוקרים ואשר קיים חשש שמא נכלל בהודעות מידע שעשוי לחסות תחת חיסיון או סודיות, יעביר המבקר תחילה את רשימת נותני ההודעות לבא כוח המדינה. זה מצדו ישלח הודעה לכל מוסרי ההודעות ויאפשר להם להודיע, תוך זמן מוקצב שלא יעלה על 15 יום, אם ברצונם למנוע את העברת המידע בשל החיסיון. הודעות שלגביהן לא תועלה טענת חיסיון, תועברנה לתובעים. אם תתעוררנה מחלוקות לעניין טענת חיסיון, הן תובאנה להכרעת בית המשפט.

(ב) המבקר לא ימסור, בשלב זה, לתובעים מידע ומסמכים שהתקבלו מהגופים המבוקרים. התובעים יוכלו לפנות ישירות לכל הגופים המבוקרים לקבלת המידע וככל שיש צורך בדבר, יגישו בקשות למתן צווים לאותם גופים תוך 15 יום.

בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

ניתנה היום, ד' שבט תשע"ד, 05 ינואר 2014, בהעדר הצדדים.