בפני עתירה נגד הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה, הועדה המקומית לתכנון ובניה מעלה עירון ונגד המועצה המקומית מעלה עירון, במסגרתה מבקש העותר לבטל חלק מתוכנית מתאר מס' ענ/960 (להלן: "תוכנית המתאר") הנוגע לחלקו של העותר בחלקת קרקע הידועה כחלקה 9 בגוש 20393 מאדמות ביאדה (להלן: "חלקת הקרקע").

העותר טען כי בתוכנית המתאר, אשר הופקדה בשנת בתאריך 21.1.2007 (להלן: "התוכנית המופקדת"), לא נכללה חלקת הקרקע שלו במתחם האיחוד והחלוקה שנקבע בתוכנית. העותר, אשר התעניין בתוכנית, בדק את התוכנית המופקדת, ומצא כי חלקו בקרקע מיועד במלואו מחקלאות למגורים. העותר הסתמך על כך, ולא ביקש להשיג על התוכנית המופקדת.

התוכנית אושרה ביום 26.6.2011, ופורסמה סמוך לאחר מכן.

באפריל 2013, עת ביקש העותר לבחון אפשרות בנייה בקרקע הנ"ל, הופתע לגלות כי הוכנסו בתוכנית שינויים מהותיים, אשר השפיעו לרעה על חלקת הקרקע של העותר ועניינם הכללת חלקו של העותר במתחם האיחוד והחלוקה, וכן הכללת שטח ציבורי מופקע בחלקתו. (להלן: "התוכנית המאושרת").

לטענת העותר, שינויים אלו לא היו בשלבים המוקדמים, והם הוכנסו רק במסגרת שלב אישור התוכנית, מבלי ליידע את העותר או לאפשר לו זכות התנגדות לעותר, בכך פעלה משיבה 1 שלא כדין ולא ננקט הליך בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

לטענת העותר אי נקיטת הליכי הפקדה לגבי התוכנית המאושרת, ואי מתן המזדמנות להתנגד, מהווה פגיעה חמורה בזכותו של העותר להישמע, וכן מהווה פגיעה בעקרון השקיפות וששיתוף הציבור בהליכי התכנון.

עוד טען העותר כי צירוף חלקת הקרקע שלו, חלקה אשר מאושרת לבנייה, למתחם האיחוד והחלוקה, עומד בסתירה להחלטת משיבה 1 עצמה, עת החליטה להוציא ממתחם האיחוד והחלוקה שטחים מאושרים לבנייה.

בתשובה לטענות העותר, טענה הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: "משיבה 1"), בתגובתה, כי עתירתו של העותר לוקה בשיהוי ניכר לנוכח העובדה כי מדובר בתוכנית שאושרה לפני למעלה משלוש שנים, ופורסמה כבר לפני כשנתיים. בנוסף, פתיחה מחדש של הליכי התכנון בשלב זה עלולה להביא לפגיעה של אינטרס ההסתמכות של בעלי הקרקע וגורמים אחרים על התוכנית.

בנוסף, טענה משיבה 1 כי העותר אינו נקי כפיים נוכח העובדה כי הגיש התנגדות לתוכנית כבר בשנת 2009. המשיבה הדגישה כי ההודעה על הוספת שטח ציבורי והפיכת המתחם לאיחוד וחלוקה נשלחה לכל בעלי הזכויות הרלוונטיים לתוכנית, ועל סמך אותה הודעה, הגישה העותר התנגדות לחלק אחר במסגרת התוכנית.

לעניין הפעלת סעיף 106(ב) לחוק תכנון ובניה, טענה משיבה 1 כי היא אינה מחויבת לפעול על פיו, והדבר נתון לשיקול דעתה של הועדה המחוזית, כך לנוכח לשון הסעיף.

עוד טענה משיבה 1, בהסתמך על הפסיקה, כי לא חלה חובה לשמוע את התנגדותו של מי שכבר התנגד במסגרת תוכנית המתאר. משיבה 1 הדגישה כי העותר ידע שמוגשות התנגדויות, לפיכך היה עליו לברר על מה מוגשות ההתנגדויות, ואיזו החלטה התקבלה בעקבות ההתנגדויות הנ"ל.

לבסוף ציינה משיבה 1 כי שינוי התוכנית והוספת השטח הציבורי מטיבים עם העותר ויתר בעלי הקרקע, ולא מריעה את תנאיהם, כפי שנטעם ע"י העותר.

משיבה 2 טענה להעדר יריבות בינה לבין העותר, לטענתה מדובר בשטח תכנון שהוא מחוץ למרחב התכנון המקומי, והוא שייך לתחום של הועדה המחוזית.

לגופו של עניין טענה משיבה 2 כי לא ברור מה הן זכויותיו של העותר בשטח שהוקצה לצורכי ציבור. בנוסף, גם אם לא צוין שתוכנית המופקדת כי יש לקבוע מתחם של איחוד ולחלוקה, הדבר אמור להיות ברור מאליו לנוכח המציאות התכנונית בשטח הנ"ל.

משיבה 3, המועצה המקומית עירון, שאמור לקבל לבעלותה של השטח הציבורי, טענה אף היא לשיהוי מצדו של העותר, היא הדגישה כי קיים פער זמן של שנתיים וחצי מיום פרסום התוכנית ליום הגשת העתירה.

עוד טענה משיבה 3 כי השאלה שבלב העתירה היא שאלה טכנית הנוגעת להפעלתו של סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה.

העתירה נדונה בפני ביון 23.12.13. בדיון ציין העותר, בתשובה לטענות המשיבות, כי הוא צירף את משיבה 2 כמשיבה לעתירה, על אף שלא מדובר במרחב התכנוני שלה, אלא לנוכח העבודה כי היא ומשיבה 3 היו היוזמות לתוכנית.

עוד הדגיש העותר כי ההתנגדות שהגיש שייכת לקרקע אחרת, ולא לחלקה נשוא העתירה. לטענתו דווקא הגשת התנגדות מעידה על כך שלא ידע על השינויים בתוכנית, כי אם היה מודע, היה בוודאי מגיש התנגדות, כפי שעשה לגבי החלקה האחרת (חלקה 30 בגוש 20300).

לעניין השיהוי, טען העותר, בהסתמך על הפסיקה, כי כאשר הפרסום נעשה שלא כדין, ולא יידעו את העותר בדבר השנויים הנוגעים לחלקת הקרקע שלו, אזי שאלת השיהוי לא אמורה לקבל משקל במכלול השיקולים הקיימים.

למען הסדר יצוין כי כאשר הוגשה העתירה הורה בית המשפט על הגשת תגובה בכתב לעתירה (החלטה מיום 2/6/13). לאחר שטענו הצדדים טיעניהם ניתנה ביום 7/1/14 החלטה במסגרתה התבקשו הצדדים להודיע עמדתם לאפשרות שבית המשפט יראה בתגובה ובטיעוניהם בע"פ מיום 23/12/13 כאילו הוגשה תשובה לעתירה. בהחלטה צוין כי אי הגשת הודעה בעניין זה עד ליום 13/1/14 תחשב כהסכמה. משיבות 2-3 לא הגישו כל תגובה ויש לראותן כמי שמסכימות כי תגובתן תחשב לתשובה. המשיבה 1 הגישה הודעה מטעמה במסגרתה הסכימה שתגובתה תיחשב לתשובה, תוך כדי השלמת טיעוניה בגוף ההודעה (ההודעה הוגשה לבית המשפט ביום 15/1/14).

בתשובתה, הדגישה משיבה 1 את חוסר נקיון כפיים של העותר. לטענתה, לאחר שהגיש העותר התנגדות הנוגעת לחלקת הקרקע האחרת, הוא קיבל לידיו את החלטות הועדה בהתנגדויות שהוגשו, וטען כי אין זה סביר לבקש ממנו לקרוא את ההחלטות בכל 240 ההתנגדויות. אולם, טענה משיבה 1, החלטת הועדה כוללת בראשיתה חלק כללי ובו מפורט בפשטות כל השנויים שיבוצעו במסגרת ההתנגדויות, כאשר באותו חלק כללי, כלול גם סעיף פרטני לגבי אילו שינויים יבוצעו ובאילו חלקות. נטען כי בחלק זה כתובים במפורש השינויים שיחולו בחלקת הקרקע של העותר. לפיכך, משהצהיר העותר בדיון כי קיבל את החלטתה הועדה לידיו, מצופה ממנו לנהוג כפי שכל אדם סביר היה נוהג, וקרוא לפחות את החלק הכללי של ההחלטה, ולבדוק אם בוצעו שינויים בחלקתו.

עוד הוסיפה משיבה 1, בהסתמך על פסיקה, כי סעיף 106(ב) חל לגבי נפגע חדש, שלא הייתה לו זכות התנדגות קודם לשינויים, ונוכח העובדה כי העורת הוא מתנגד ולא "נפגע חדש" אין להחליל את הסעיף לגביו.

לבסוף טענה משיבה 1 כי בהנחה ואכן נפל פגם בהליך המינהלי, והיה מקום לתת לעותר להשמיע את התנגדותו, קבלת העתירה תביא בהכרח לפגיעה קשה באינטרס הציבורי. לכן, ולנוכח קיומה של דוקטרינת הבטלות היחסית שעניינה הפרדה בין הפגם המינהלי לבין תוצאותיו, יש להפעילה ולדחות את העתירה.

דיון והכרעה

סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה קובע כך:

"(ב) מוסד תכנון כאמור בסעיף 105, שאליו הוגשה התנגדות, רשאי לדחותה או לקבלה, כולה או מקצתה, או לשנות את התכנית, ככל המתחייב מקבלת ההתנגדות; היתה קבלת ההתנגדות עלולה, לדעת מוסד התכנון, לפגוע באדם שאף הוא רשאי להגיש התנגדות לתכנית, לא יכריע המוסד בהתנגדות לפני שיתן לאותו אדם הזדמנות להשמיע טענותיו." [ההגשות אינן במקור – ר.ש.]

לשון הסעיף היא ברורה, ונראה כי אין מקום לתת לה פרשנויות שונות, במידה והועדה שוקלת לקבל התנגדות ולבצע במסגרתה שינוי בתוכנית שהוא עלול להרע את מצבו של בעל זכויות אחר, עליה לאפשר לאותו לאחרון להשמיע את דבריו. ודוק, בהתאם ללשון הסעיף, אין לועדה שיקול דעת בכל הנוגע למתן זכות התנגדות לפני ביצוע שינויים. שיקול הדעת של הועדה נתון לעניין קבלה או דחייה של התנגדויות וכן לגבי ביצוע שינויים. אך בכל הנוגע למתן זכות התנגדות, נראה כי מדובר בחובה ולא רשות.

במקרה דנן, העותר הגיש התנגדות ביום 2.4.09, אך מדובר בהתנגדות שהנוגעת לחלקה אחרת (חלקה 30 מגוש 20300), ולא לחלקה נשוא העתירה, לטענתו מאחר ובשלב הגשת ההתנגדויות לא הייתה עילה להתנגד לתכנית בהקשר לחלקת הקרקע נשוא העתירה ורק בשלב מאוחר יותר שונתה התכנית כך שהוצעו שינויים בנוגע לחלקה זו, שונים המשנים את מצב זכויותיו של העותר במקרקעין. לפיכך, אין בידיי לקבל את טענת משיבה 1 כי עותר הטעה את ביהמ"ש. העובדה כי המשיב הגיש התנגדות לגבי חלקה אחרת, אינה פוטרת את הועדה מחובתה לאפשר למשיב להתנגד לשינויים שהיא ביצעה.

צודקים המשיבים כי היה ראוי היה לציין בכתב העתירה את העובדה שהעותר הגיש התנגדות הנוגעת לחלקה אחרת, וכן היה עליו לקרוא את החלטת הועדה, לפחות בחלקה הכללי, ובכך לגלות כי צפויים שינויים לרעתו בחלקת הקרקע הנדונה, עם זאת אינני סבור כי מדובר בחוסר נקיון כפיים במידה המצדיקה את דחיית העתירה מטעם זה.

יתרה מכך, פרסום ההחלטה עצמה אינו פוטר את משיבה 1 מחובתה ליידע את הנפגעים במסגרת קבלת ההתנגדויות. על הועדה חלה חובת יידוע פרטנית לנפגעים, ללא קשר לפרסום ההחלטה.

אחדד את דבריי בדוגמה הבאה: נניח כי הבעלים של הקרקע הנדונה היה אחיו או בן משפחתו של העותר ולא העותר עצמו, האם הועדה, במצב זה, הייתה מחויבת להודיע לאח או קרוב המשפחה בדבר השינויים? התשובה לכך היא בוודאות כן. לכן ולנוכח העבודה כי מדובר בשתי חלקות קרקע נפרדות, זהות הבעלים אינה שוללת ממנו את זכותו להיות מיודע, גם אם קיבל לידיו את ההחלטה בדבר ההתנגדויות לחלקה האחרת.

משיבה 1 טענה גם כי סעיף 106(ב) פורש בפסיקה כי חלק רק לגבי "נפגע חדש", קרי אדם שלא היה צפוי להיפגע על פי התוכנית המופקדת [ראו בג"ץ בצרה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (פורסם בנבו, 3.6.2007); בג"ץ 10242/03 מילבלובסקי נ' המועצה המקומית לתכנון ובניה (פורסם בנבו, 14.6.2004]. סבורני כי משיבה 1 נתנה פירוש מרחיק לכת למושג "נפגע חדש", מזה שניתן בפסיקה.

הפסיקה הגדירה נפגע חדש כאדם ש"לא הייתה לו סיבה להגיש התנגדות לתוכנית המופקדת..." (בג"ץ מילבלובסקי לעיל). אינני סבור כי הגדרה זו סותרת את נסיבותיו של העותר, להיפך, היא ממחישה את טענותיו. לעותר לא הייתה כל סיבה להתנגד לתוכנית המופקדת בכל הקשור לחלקת הקרקע הנדונה, והעובדה כי התנגד לחלקה אחרת, אין בה כדי להחיל את התנגדותו גם לגבי הקרקע הנדונה ואין ללמוד ממנה על מודעות להליכים שהתפתחו מאוחר יותר בנוגע למקרקעין שלא היו מיועדים לדיון במסגרת המתווה המקורי של התכנית בענינה הוגשו התנגדויות. זהות הבעלים בין שתי חלקות קרקע אינה מביאה לזהות בין שתי חלקות הקרקע, בכל הקשור להליכי התכנון והבניה ובעיקר לעניין ידוע בעלי הזכויות בקרקע בנוגע לשינויים המתוכננים בזכויות שבמקרקעין.

מכאן, סבורני כי יש לדחות גם טענת השיהוי. בבחינת השיהוי בהיבט המנהלי, לא מספיק לבחון שיהוי בהיבט סובייקטיבי של העותר עצמו, אלא יש לבחון את שיהוי גם בהיבט אובייקטיבי, וכן לבחון את מידת הפגיעה בעיקרון שלטון החוק, כך דבריו של בית המשפט בעע"ם 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 679 (2002):

"בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל אפוא בית-המשפט מערכת איזונים שעל-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק (ראו:בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת [2], בעמ' 695-694; בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה [3], בעמ' 643-640; בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים [4], בעמ' 204-201)."

ברור הוא שבהיבט האובייקטיבי קיים שיהוי ניכר של למעלה משנתיים מיום אישור התוכנית. ציבור בעלי הזכויות בחלקה וגם צדדים שלישיים ייתכן וכבר הסתמכו על אותה תוכנית, וכל שינוי בתוכנית שיתבצע כעת, אם יתבצע, ייתכן שיגרום לנזקים כספיים לבעלי הקרקעות ולצדדים שלישיים. אולם סבורני כי האיזון בין כל השיקולים, במקרה זה שלפניי, מחייב מתן משקל נכבד לזכותו של העותר להתנגד, זאת לאור הפגם המהותי שנפל בהליך המנהלי אשר שלל ממנו זכות זו.

עוד אעיר בהקשר זה כי ניתן לבצע שינויים בתוכנית מתאר מאושרת, גם לאחר חלוף זמן לאחר האישור התוכנית [ראו לעניין זה עע"ם 7245/11 ג'בארין נ' יו"ר הועדה המחוזית חיפה (פורסם בנבו, 30.12.2012)]. מדובר בשטח ספציפי בתוכנית מתאר מחוזית, כך שבמידה ויבוצעו שינויים בעקבות התנגדותו של העותר, אין הכרח שהדבר ישפיע על התוכנית כולה ובכל מקרה נראה כי הדבר טעון בירור במסגרת דיון בוועדה המחוזית. ככל שיבדק וימצא כי אין בשינוי כעת פגיעה באינטרס ההסתמכות של יתר בעלי הזכויות בקרקעות שנכללו בתוכנית, ממילא ישפיע הדבר על כל החלטה שתתקבל. לאור האמור לעיל, סבורני כי אין צורך לדון בדוקטרינת הבטלות היחסית במקרה שלפניי, השפעת קבלת העתירה על האינטרס הציבורי אינה ברורה עוד.

אציין כי התעוררה שאלת זכויותיו של העותר בקרקע הנדונה עת טענה משיבה 1 כי העותר אינו הבעלים של הקרקע, העותר מצדו צירף אסמכתאות המעידות על בעלות אביו המנוח בקרקע, והוא טען כי קיבל את הקרקע בירושה מאביו המנוח. סבורני כי אין מקום להיכנס לשאלת הבעלות על הקרקע במסגרת הדיון שבפני. העובדה כי העותר קיבל הודעה בדבר ההפקדה של התוכנית ובדבר זכותו להגיש התנגדות מצביעה כי לכאורה הוא בעל עניין וזכויות במקרקעין. בכל מקרה, וככל שתידון התנגדות מטעמו של העותר, כי אז יהיה עליו להוכיח ברמה מספיקה את עצם טענותיו לזכויות במקרקעין.

לעניין העדר היריבות בין העותר למשיבה 2, מדובר בשטח המצוי בסמכותה של הועדה המחוזית. הועדה המחוזית היא זו שתכננה, והיא זו ששמעה את ההתנגדויות, דנה בהתנגדויות, ביצעה שינויים ופרסמה את התוכנית, והיותר חשוב, היא זו בעלת הסמכויות. לפיכך ועל פניו, נראה כי לא היה מקום לצרף את משיבה 2 לעתירה, הגם שהיא הייתה אחת היזמות של התוכנית, כפי שטען העותר. עם זאת, נקבע בפסיקה כי על העותר במקרים אלו, בהן מדובר בתוכנית מתאר מחוזית עם פוטנציאל נפגעים רב, במידה ויתבצעו שינויים, יש מקום לצרף את הועדה המקומית ואת המועצה. ראו את דבריו של השופט חשין, בעתירה כנגד תוכנית מתאר מחוזית, שלא צורפה לה הועדה המקומית כמשיבה:

"דעתי היא, כי בעתירה עתירת נפגעים פוטנציאליים, כמו זו שבפנינו, צריך היה, למצער, לצרף את הוועדות המקומיות והרשויות המקומיות (מקום שאין חפיפה ביניהן), או לפחות להודיע להן על הגשת העתירה ועל תוכנה, כדי ליתן להן הזדמנות להחליט אם ברצונן להצטרף כמשיבות לעתירה אם לאו (השוו עניין "אגד", בעמ' 336 מול האות ה)." [בג"ץ 702/08 בצרה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (פורסם בנבו, 3.6.2007)].

לפיכך, סבורני גם בהעדר יריבות, העותר פעל כדין עת צירף את משיבה 2 ו-3.

סוף דבר

העתירה מתקבלת במובן זה שבכל הנוגע לחלקת הקרקע שהעותר טוען לזכויות קנייניות בה (חלקה 9 בגוש 20393 באיזור הכפר ביאדה) ניתן צו המורה לאפשר לעותר להגיש התנגדות לתכנית נשוא העתירה שבפני. יובהר כי אינני מורה, בשלב זה, לבטל את התכנית שאושרה. עם זאת אני מורה כי ככל שתוגש התנגדות העותר לתכנית, כפי שיפורט להלן, תידון התנגדותו וישקלו נימוקיו ע"י הוועדה המחוזית ותינתן החלטה ע"י הוועדה המחוזית לפי העניין, תוך הבאה בחשבון של הפגמים באישור התכנית כעולה מפסק הדין, וככל שהדבר נוגע לחלקת המקרקעין נשוא העתירה.

אני מורה כי על העותר להגיש את ההתנגדות מטעמו עד לא יאוחר מיום 10/3/14. ככל שלא תוגש התנגדות במועד יחשב העותר כמי שוויתר על התנגדותו לתכנית. ככל שתוגש ההתנגדות במועד שנקבע יהיה על משיבה 1 לזמן את העותר ולאפשר לו להשמיע את התנגדותו לשינויים שבוצעו בתוכנית מתאר מחוזית שמספרה ענ/960.

למען הסר ספק נבהיר כי בית המשפט אינו מביע עמדה בנוגע להתנגדות שתוגש, וככל שתוגש. המשיבה 1 תשקול את כל הטענות ותחליט לפי מיטב שיקול דעתה, הכל תוך בדיקת זכויותיו של העותר במקרקעין ותוך התיחסות למכלול הנתונים, לרבות השפעת קבלת התנגדות על זכויות בעלי מקרקעין אחרים וכל יתר ההבטים הטעונים בדיקה במסגרת הליך של בחינת התנגדות בהתאם לחוק ולהלכה הפסוקה.

משיבה 1 תישא בהוצאות העותר ושכר טרחת עורך דינו בסכום כולל של 10,000 ₪.

משיבות 2 ו-3 יישאו, כל אחת מהן, בהוצאותיהן.

המזכירות תשלח עותק פסק דין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י"ח שבט תשע"ד, 19 ינואר 2014, בהעדר הצדדים.