ניתן ביום 24 יוני 2018

לפני: הנשיא (בדימוס) יגאל פליטמן, הנשיאה ורדה וירט-ליבנה, השופטת (בדימוס) אביטל

רימון-קפלן

נציגת ציבור (עובדים) גב' מיכל בירון-בן גרא, נציג ציבור (מעסיקים) מר אמנון גדעון

בשם מדינת ישראל - עו"ד מירב קליימן

בשם המערערים/משיבים - עו"ד משה דנוך

השופטת (בדימוס) אביטל-רימון קפלן

לפנינו ערעוריהם ההדדיים של הצדדים, על פסק דינו של בית הדין האזורי בירושלים (השופטת שרה שדיאור, ונציגי הציבור מר רוני מרודי ומר אמנון אמיר, בתיק תע"א 1718/10). בפסק הדין, נדחתה מחד עתירתם של המערערים בתיק ע"ע 39850-10-13 לעיל, קציני משטרה בדרגת פקד נכון למועד הגשת התביעה (אשר להלן ייקראו - המערערים), להורות על שינוי מדיניות קידום קציני משטרה בדרגת פקד וכפועל יוצא מכך להעניק להם סעדים כספיים שונים. מנגד, קבע בית הדין האזורי, כי על משרדי הממשלה המערערים בתיק ע"ע 6287-10-13 לעיל (להלן ביחד – המדינה), לכנס ועדת מעקב מכח החלטת הממשלה ש/33, על מנת שתקבע מדיניות לאותה קבוצה של פקדים אליה משתייכים המערערים. בנוסף חויבו משרדי הממשלה הנתבעים בתשלום הוצאות המערערים בגין ההליך.

רקע כללי ועובדות המקרה

1. המערערים, כולם בעלי תארים אקדמאים, מדורגים בדירוגי שכר שונים, שירתו במועד הגשת התביעה, במשטרת ישראל בדרגת פקד, ושהו נכון לאותו מועד, מעל 10 שנים בדרגה זו.

2. המערער 1 – האני מדאג'י התגייס למשטרה בתאריך 26.7.94, ופרש לגמלאות מטעמי בריאות במהלך שמיעת ההליך בבית הדין האזורי; המערער 3 – רבאח נאדר, התגייס למשטרה (גיוס חוזר) בתאריך 2.11.94, וקודם לדרגת רב פקד (להלן - רפ"ק), ביום 26.11.13. על כן לבקשתו במעמד הדיון בערעור, הוא נמחק מן הערעור; המערער 2 – מואיז אעזאם, התגייס למשטרה במעמד צוער בתאריך 6.5.96 וקודם ביום 12.3.15 לדרגת רב פקד; המערער 4 – באסם אבו חיה התגייס למשטרה בתאריך 10.8.93, והוא נמצא בדרגת פקד 3 מאז חודש יולי 98; המערער 5 – שחר אלחנן התגייס למשטרה בתאריך 4.8.93, והוא נמצא בדרגת פקד מאז חודש ספטמבר 00'.

3. בין השוטרים לבין המדינה שוררים יחסי עובד ומעסיק. הגם שמדובר ביחסים חוזיים במהותם, הם בעלי מאפיינים מיוחדים, לנוכח האופי המיוחד של השירות במשטרה, דבר שהוביל בין היתר לאיסור על התארגנות שוטרים, כאמור בסעיף 93ב לפקודת המשטרה [נוסח חדש] תשל"א-1971. בהתאם, שכרם של השוטרים איננו תוצאה של משא ומתן קיבוצי או אישי בין הצדדים, כי אם הוא נקבע באופן חד צדדי על ידי המדינה כמעסיק [ראו: ע"ע 1093/00 אברהם טרר - מדינת ישראל (מיום 9.6.2003)]. בצד זה, השוטרים המצטרפים למשטרה חותמים עם גיוסם למשטרה על "הצהרת מתגייס" ו"טופס תנאי גיוס לקצין", ובכך מקבלים על עצמם, עם התגייסותם, את סמכותה של המדינה להכניס חד צדדית שינויים בתנאי עבודתם, גם אם לא תמיד בדרך של הטבת תנאים [ראו: דב"ע נג/2-18 מנחם יהב – מדינת ישראל (מיום 30.3.1995)].

4. כחלק מקביעת תנאי עבודתם של השוטרים, קיבלה הממשלה ביום 24.1.1979 החלטה, היא החלטת ממשלה 397 (ש/33) לפיה שכר המשרתים במשטרה יושווה לזה של משרתי הקבע בצה"ל (להלן – החלטה ש/33), שקובעת לאמור:

"ש/ 33 השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר

מחליטים:

א. ועדת השרים לענייני שכר קובעת כי תישמר ההשוואה בין שכר השוטרים לבין השכר בצה"ל.

ב. להקים ועדת מעקב, בהרכב נציג נציבות שירות המדינה, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר והנציגים אשר יבחרו על ידי שר הפנים שמתפקידה יהיה לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר".

5. בעקבות ההצמדה שבהחלטה ש/33 הנ"ל, הוצמד שכר השוטרים לשכרם של אנשי הקבע בצה"ל. בהתאם לכך, בסיס השכר במשטרה מורכב משכר יסוד, הלקוח מטבלאות השכר הנהוגות בצה"ל בהתאם לדירוגים השונים, והוא בנוי על פי מפתח של דירוג ודרגה. לשכר היסוד נוספות תוספות שכר שונות בהתאם לעיסוקים וליחידות או בהתאם להשכלה.

כפי שניתן להיווכח, בין היתר מפסיקתם של בית דין זה ושל בתי הדין האזוריים, ועדת המעקב שפועלת מכח החלטה ש/33 מתכנסת מעת לעת, כדי לדון בשכר השוטרים/סוהרים ותוספותיו, תוספות שחלקן, הן תוספות שכר רוחביות וחלקן מתייחסות לבעלי תפקידים מסוימים.

מכל מקום, לנוכח הקבלת סולם דרגות השכר במשטרה לזה הקיים בצה"ל, הושווה השכר בדרגת פקד במשטרה, לשכר בעלי דרגת סרן בצה"ל.

6. יצוין, כי לא היה חולק אף לשיטת המדינה, שהצמדת קציני המשטרה בדרגת פקד, לקצינים בדרגת סרן בצה"ל, עשויה לחייב לעיתים מציאת פתרונות, שלטענת המדינה, הם מעבר לעיקרון ההשוואה כאמור, וזאת בשל השוני שבין שתי קבוצות הקצינים כאמור. כך למשל, ככלל קצינים בדרגת סרן בצה"ל, הם צעירים יותר מקציני משטרה בדרגת פקד ותקופת שירותם בדרגת סרן קצרה מתקופת שירותו של קצין משטרה בדרגת פקד; כך גם, דרגת סרן בצה"ל הינה דרגה בשירות "קבע ראשוני" וקצין צה"ל, שבתום שבע שנות שירות לא נמצא לו תקן של רב סרן בשירות "קבע מובהק" ישוחרר מן השירות, בעוד שבמשטרה, קצינים בדרגת פקד שלא נמצא עבורם תקן של רב פקד (להלן - רפ"ק), אינם מפוטרים מהמשטרה בשל כך, וממשיכים בשירותם.

7. כפועל יוצא מן האמור לעיל ובהינתן מספר תקני הרפ"ק הפנויים, נוצר מצב לפיו ישנם קציני משטרה, דוגמת המערערים, שהשלימו את משך השהייה המינימאלי הנדרש בדרגת פקד, הם עונים לכל תנאי הקידום וההכשרה, אך הם אינם מקודמים בדרגה, וכפועל יוצא מכך גם בשכר הבסיסי הצמוד לאותה דרגה, במשך תקופה ממושכת, בשל העדר תקני רפ"ק פנויים ומתאימים.

8. אשר למערערים, הרי שלא היה חולק בין הצדדים, כי נכון למועד הגשת התביעה לבית הדין האזורי, המערערים 2-5 עמדו בקריטריונים לקידום לדרגת רפ"ק, למעט קיומו של תקן פנוי מתאים. אשר למערער 1, נחלקו הצדדים בשאלה האם הוא עמד בקריטריונים לקידום לדרגת רפ"ק כאמור.

9. בשים לב למחסור בתקני רפ"ק כאמור, החילה המדינה בחודש ינואר 1994, על קציני המשטרה בדרגת פקד את ההסדר שכונה "הסדר פקד גמיש" (להלן – הסדר ה"פקד גמיש"), אשר אפשר, בכפוף להתקיימותם של מכלול התנאים שנקבעו בו, לקדם קציני משטרה בדרגת פקד לשכר ולדרגת רפ"ק, ללא תקן מקדם, היינו במסגרת תקני הפקד הקיימים וללא הוספת תקני רפ"ק (הודעת כ"א 3/94 מיום 3.1.94). באותו שלב, יוחד ההסדר לבעלי השכלה על תיכונית בתפקידים ספציפיים מוגדרים. מאוחר יותר, הורחב מעגל הזכאים לפי הסדר ה"רפ"ק גמיש" לכלל הפקדים, בכל התפקידים, הן כאלה שהם בעלי השכלה על-תיכונית, והן כאלה שאינם בעלי השכלה כאמור, והכל כמפורט בהודעת כ"א 8/95 מיום 2.4.95 ובהודעת כ"א 4/99 מיום 8.4.99 (ראה: נוהל אמ"ש 05.03.02, שכותרתו קידום לדרגת רפ"ק ללא תקן מקדם).

10. דא עקא שהסדר "רפ"ק גמיש" הנ"ל, הוקפא בחודש אוקטובר 2000, תחילה לחצי שנה, כאשר ההקפאה חודשה מעת לעת, לתקופות של כחצי שנה כל פעם, ובחודש בדצמבר 2002 הוחלט על הקפאת ההסדר "עד להודעה חדשה". לטענת המדינה, ההקפאה נדרשה בשל נימוקים תקציביים וארגוניים, מה גם שנוצרה אנומליה ארגונית, נוכח הגידול הניכר במספר המתמודדים על תפקידים בתקן בדרגה הבאה (סגן ניצב), עד כדי הכפלתם. במסגרת תיק עב 2414/04 ליאור אשד – מדינת ישראל (מיום 27.11.07) (להלן – פרשת אשד) בבית הדין האזורי בתל אביב, נבחנה ההחלטה בדבר הקפאת ההסדר האמור, ונקבע כי מדובר בהחלטה עניינית וסבירה שאין מקום להתערב בה. ערעור שהוגש לבית דין זה, נמחק בהסכמת הצדדים ולנוכח המלצת בית הדין.

11. מאוחר יותר, פרסמה המשטרה ביום 16.12.2009 את נוהל אמ"ש 05.03.08 שעניינו "מינוי קידום ושיבוץ של קצינים לתפקידי רפ"ק ומעלה", וכפי שכונה על ידי המערערים, "הנוהל החדש".

12. ובחזרה לעניינם של המערערים שלפנינו, בחודש נובמבר 2008, לאחר שפניותיהם לגורמים שונים במשטרה, לא הועילו, פנו המערערים בעתירה לבית המשפט העליון (בג"צ 9586/08), שם עתרו למתן צו על תנאי שיורה על קביעת מדיניות לפתרון סוגיית קידום קציני המשטרה בדרגת פקד, ולהסרת הפגיעה הנגרמת למערערים ולחבריהם; לחילופין עתרו לכך שייקבע מנגנון פיצוי הולם, זהה לדרגת "רפ"ק גמיש" במתכונתו לפי הודעת כ"א 4/99 הנ"ל; ולחילופי חילופין, עתרו לשיפור משמעותי לכוונת הנתבעים לתמרץ את הפקדים (בדרגת כתף מעל 4 שנים) במשכורת 13. לנוכח הסכמת הצדדים בעתירה, לפיה הטענות שבעתירה והטענות שהתכוונו המערערים להעלות כנגד נוהל אמ"ש 05.03.08 הנ"ל - יידונו בפני בית הדין האזורי לעבודה - הוחלט בבית המשפט העליון להורות על מחיקת העתירה ללא צו להוצאות וזאת על מנת שכל טענות העותרים תידונה בפני בית הדין לעבודה. בהמשך לכך הגישו המערערים את תביעתם נשוא הערעור שבנדון לבית הדין האזורי לעבודה בירושלים.

13. לטענת המדינה בבית הדין האזורי ולפנינו, מאז בוטל הסדר ה"רפ"ק גמיש", נדון נושא שכר הפקדים, על ידי הגורמים המוסמכים במדינה, פעם אחר פעם.

מכל מקום, ביום 30.8.2010 הושג סיכום בין משרד האוצר לבין המשרד לביטחון פנים (נספח מע/2 לערעור המדינה) על תשלום מענקי התמדה חד פעמיים לפקדים ולכלאים בעלי וותק שבין 4 ל-10 שנים (להלן – סיכום מענקי ההתמדה).

כעולה מהרישא לסיכום זה הוא בא בעקבות הקושי באיוש דרגות פקד וכלאי ולנוכח רצונה של המשטרה לעודד פקדים/כלאים להישאר בתפקידיהם, כמו גם רצונה לעודד נגדים לצאת לקורס קצינים. אי לכך, על פי סיכום זה, הוענק מענק התמדה חד פעמי לפקדים בעלי וותק שבין 4 ל-10 שנים, כנגד התחייבות לשירות של שנתיים ממועד החתימה על כתב התחייבות. סיכום זה לא חל על מי מהמערערים לנוכח ויתקם בדרגה, שכאמור עלה על 10 שנים.

יצוין, כי הצדדים נחלקו לעניין סיכום זה, האם כטענת המערערים מדובר ביישום של סיכום מיום 29.3.07 בין משרד האוצר לבין צה"ל בעניין מענקי התמדה לסרנים בצה"ל מכח עקרון השוויון שבהחלטה ש/33, או שמא כטענת המדינה, גם אם הסיכום בעניין הסרנים נלקח בחשבון בעת הדיונים על סיכום מענקי ההתמדה לפקדים, אין קשר בין השניים ולא מדובר ביישום הסיכום בעניין הסרנים, מכח החלטה ש/33.

14. זאת ועוד, ביום 29.8.2011 הושג סיכום נוסף בין משרד האוצר לבין המשרד לביטחון פנים (נספח מע/3 לערעור המדינה) בדבר תוספת פקד/כלאי מתקדם (להלן – סיכום פקד מתקדם). על פי סיכום זה, נקבע כי תינתן תוספת שכר שקלית חודשית (בסך של כ-900 ₪ לדירוגים בהם מדורגים המערערים) לקצינים העונים לכל התנאים שלהלן, ואשר יוסמכו בקורס פקד מתקדם:

א. קצין במינוי פקד בעל וותק מינימאלי של 4 שנים בשירות.

ב. הקצין בעל שתי הערכות תקופתיות אחרונות בציון טוב מאוד ומעלה.

ג. הקצין אינו מדורג באחד הדירוגים; רופאים, אחיות, רנטגנאים, רוקחים, דירוג מחקר, ודירוג מחקר ופיתוח משטרתי.

ד. הקצין בעל יתרת שירות של שנתיים לפחות.

מדובר בתוספת שכר פנסיונית שהמערערים (למעט המערער 1 שלא עבר את ההכשרה הנדרשת בשל סיום שירותו), קיבלו ומקבלים אותה.

15. עוד ראוי לציין, כי תוך כדי ניהול ההליך בבית הדין האזורי, ובהמשך להצעת פשרה שהועלתה על ידי בית הדין האזורי, התקיימה ביום 25.6.2012 ישיבה בין נציגי הממונה על השכר באוצר, הממונה על התקציבים, נציגי המשטרה ונציגי המשרד לביטחון פנים, בעניין האפשרות לתת מענק בהתאם לסיכום מענקי ההתמדה, גם לפקדים בעלי ותק של 10 שנים ומעלה, דוגמת המערערים.

בסופו יום, לא הושג סיכום בין נציגי המשרדים כאמור ועל כן נדחתה ההצעה (סיכום הישיבה הנ"ל, צורף לסיכומי המדינה בבית הדין האזורי וצורף כנספח מע/4 לערעור המדינה).

16. ובחזרה לתביעת המערערים, הרי שכאמור, בחודש אפריל 2010 הגישו המערערים את תביעתם נשוא הערעור, לבית הדין האזורי לעבודה בירושלים.

במסגרת התביעה, הלינו המערערים על מדיניות (אי) קידום קציני המשטרה מדרגת פקד לדרגת רפ"ק, ועתרו לכך שבית הדין האזורי יחייב את המדינה לשנות את מדיניות קידום קציני המשטרה מדרגת פקד לדרגת רפ"ק, לחילופין יקבע מנגנון פיצוי הולם לפי הסדר ה"רפ"ק גמיש" ולחילופי חילופין, יתן תמריץ הולם לקציני משטרה המשרתים ארבע שנים ומעלה בדרגתם. בכתב תביעתם עתרו המערערים למתן סעד הצהרתי הקובע כדלקמן:

"1. התובעים זכאים רטרואקטיבית מיום מלאת פז"מ בן ארבע שנים מקבלת דרגת כתף (להלן "היום הקובע") למנגנון פיצוי הולם של 3-4 דרגות שכר משמעותיות בהתאם, כדוגמא לדרגת שכר אחת הנה "רפ"ק גמיש" במתכונתו לפי הודעת כ"א 4/99 "קידום לדרגת רפ"ק ללא תקן מקדם".

ולחילופין, תשלום שכר כגון: משכורת 13 החל מן היום הקובע הנ"ל, משכורת אשר תחושב אף לצרכי הפנסיה, וכל עוד נגרמת להם הפגיעה המערכתית עקב חוסר האפשרות לקידום לדרגת רפ"ק בהעדר תקנים.

2. עוד מתבקש ביה"ד הנכבד להורות על תשלום הפיצוי השכרי לפי המנגנון הנ"ל באופן שוטף עד לשיבוץ התובעים או מי מהם בתקני רפ"ק שיתפנו בעתיד.

3. כן מתבקש כב' ביה"ד לחייב את הנתבעים לשלם לתובעים את סכומי התביעה רטרואקטיבית כמפורט לעיל בפרק כימות התביעה בגין אובדן השתכרות בעבר מן היום הקובע ועד להגשת התביעה (31/3/10) בצירוף הפרשי ריבית והצמדה כחוק מן היום הקובע לגבי כל תשלום ותשלום מדי חודש בחודשו ועד התשלום המלא בפועל".

לציין כי בפרק "כימות התביעה" שבכתב התביעה ערכו המערערים תחשיב של אובדן השתכרותם עקב ביטול הסדר "רפ"ק גמיש", כל אחד בהתאם למועד קבלת דרגת הפקד על ידו, ועד למועד הגשת התביעה, ובסה"כ: למערער 1 – 348,000 ₪; למערער 2 – 288,000 ₪; למערער 3 – 187,500 ₪; למערער 4 – 240,000 ₪; ולמערער 5 – 252,000 ₪.

ההליך בבית הדין האזורי ופסק דינו של בית הדין האזורי

17. בקצירת האומר יאמר כי במסגרת תביעתם בבית הדין האזורי טענו המערערים כנגד "צוואר הבקבוק" שנוצר עם ביטול הסדר ה"רפ"ק גמיש", ואשר בעטיו לדבריהם, אוכלוסיית הפקדים במשטרה, עליה נמנים המערערים, לא תקודם לא בדרגה ולא בשכר עד גיל הפרישה לגמלאות, זאת בניגוד לפקודיהם שוטרי בד"א - בעלי דרגות אחרות שאינם קצינים (להלן – בד"א), ובניגוד לתנאי הקידום של קצין בדרגה המקבילה בצה"ל (סרן), והכל חרף עקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33; מכל מקום, טענו המערערים, כי מן הדין היה לקבוע נוהל לדור המעבר; כך גם טענו חלק מהמערערים כי הסדר רפ"ק גמיש חל בעת גיוסם למשטרה ועל פיו כלכלו צעדיהם בתקופה הרלוונטית עת החליטו להתגייס למשטרה; אשר ל"נוהל החדש" טענו המערערים כי הוא מקפח את בעלי דרגת הפקד במשטרה ובמג"ב לעומת פקודיהם, שוטרי בד"א המתקדמים לקצונה, ואין בו התייחסות ל"דור המעבר", היינו שוטרים שהתגייסו בתקופה שבין הקפאת הסדר ה"רפ"ק גמיש" באוקטובר 2000 ועד קביעת הנוהל החדש בסוף שנת 2009; בהעדר מענה הולם למצב זה שהמדינה עצמה אינה מתכחשת לו, מדובר לדברי המערערים, בהתנהלות שחורגת ממתחם הסבירות, לוקה בחוסר סבירות קיצוני, ובאי-צדק ועיוות מערכתי; כך גם ההחלטה על ביטול הסדר ה"רפ"ק גמיש" מבלי למצוא לו הסדר חליפי, אינה נתמכת, לדברי המערערים, בשיקולים ענייניים ואינה מבוססת על תשתית ראויה של עובדות, אלא היא מונעת מנימוקי תקציב בלבד, אשר פוגעים בזכויות היסוד של המערערים ומהווים אפליה כלפי המערערים וחבריהם הפקדים.

18. מנגד, טענה המדינה בבית הדין האזורי, כי שכרם של השוטרים נקבע באופן חד צדדי על ידי המדינה כמעסיק, ותקינות הסדר זה, עמדה במבחני הפסיקה; כי תהליך המינוי והקידום של קצינים לתפקידים בדרגות רפ"ק ומעלה מוסדר בנוהל אמ"ש 05.03.08 הנ"ל, והוא משקף את השינוי שחל בתהליך המינוי והקידום של קצינים, עם המעבר לשיטת מינויים מטריציונית, מתוכננת מראש אשר תכליתה תכנון כח אדם בראיה רחבה צופה פני עתיד; המדינה לא חלקה על כך שכתוצאה ממבנה השכר ומערך הדרגות במשטרה נוצר מצב שבו ישנם קצינים שהשלימו את משך השהייה המינימלי הנדרש בדרגת פקד, אך הם אינם מקודמים בדרגה בשל היעדר תקני רפ"ק פנויים; לדבריה, הסדר "רפ"ק גמיש" שנועד מלכתחילה כדי לתת פתרון לבעיית הפקדים במשטרה, הוקפא בשל נימוקים תקציביים וארגוניים, בהינתן כי מעבר לגידול הניכר בעלויות השכר בתוך פרק זמן קצר, הוביל הגידול במספר הקצינים בעלי דרגת רפ"ק לטשטוש ההבחנה ההיררכית העומדת ביסוד המבנה ההיררכי המשטרתי, נוצרו מצבים בהם מפקד ופקוד היו בעלי אותה דרגה, ואף מצבים בהם פקוד היה בדרגה גבוהה משל מפקדו; בנוסף, הוביל ההסדר לאנומליה ארגונית נוכח הגידול הניכר במספר המתמודדים על תפקידים בתקן סגן ניצב, עד כדי הכפלתם; אי לכך, לטענת המדינה, לנוכח האמור ולאחר בחינת ההשלכות הארגוניות ועלויות ההסדר ועל רקע מצוקה תקציבית אליה נקלעה המשטרה הוקפא ההסדר; אשר לעתירתם של המערערים להחיות את הסדר "רפ"ק גמיש", נטען כי עניין זה נבחן במסגרת התביעה בפרשת אשד ונדחה; כך גם נדחתה הטענה שהסדר ה"רפ"ק גמיש" היה חלק מעקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33; עוד נטען כי החייאתו של הסדר זה או הסדר דומה לו, איננו בגדר אפשרות ישימה במציאות התקציבית והארגונית כיום במשטרה, ואיננה עומדת על הפרק; מה גם שהמערערים קודמו בשכר במהלך השנים; אשר לטענת ההסתמכות שהעלו חלק מהמערערים, דחתה המדינה את הטענה, שכן לדבריה כל מתגייס למשטרה חותם על הצהרת מתגייס לפיה הוא מסכים לשרת במשטרה בהתאם להוראות הפקודות והנהלים החלים במשטרה כפי שישתנו מעת לעת, מה גם שהסדר ה"רפ"ק גמיש" לא היה בתוקף בעת גיוסם של המערערים 4-5, כאשר בעת הקפאת ההסדר, איש מהמערערים לא עמד בתנאי הקידום לפי הסדר זה; אשר לטענות בדבר העדר "דור מעבר", נטען כי שינוי המדיניות, לא מקים זכות של "דור מעבר" ואינו מחייב הוראות מעבר, וכך גם נפסק, וכי הנוהל החדש אינו משנה מדיניות בעניין שכר פקדים.

19. בפסק דינו סקר בית הדין תחילה את הפן הנורמטיבי הרלוונטי ואת ההלכה הפסוקה בסוגיה זו, ובכלל זה הפנה לפסק דינו של בית דין זה בדב"ע מה/3-77 (ארצי) יחזקאל גרשון ו- 17 אחרים - מדינת ישראל, פד"ע יז, 337. בית הדין האזורי עמד על עיקרי הפסיקה באותו מקרה ובכלל זה על הקביעה לפיה הגם שהדיבור "שכר" לא פורש בהחלטה ש/33 אין ליתן לו פירוש צר, הכולל את טבלת השכר בלבד, אלא את השכר על כל רכיביו ותוספותיו, היינו שכר- במובחן מזכויות נלוות כגון פנסיה; בהתאם, דחה בית הדין האזורי את טענת המדינה לפרשנות מצמצמת להחלטה ש/33, וקבע כי יש ליישמה בהתאמה גם ביחס למענקים ותנאים נלווים; עוד הפנה בית הדין האזורי לקביעות בפרשת גרשון בכל הנוגע למועד תחולת התנאים שיושוו, ובכל הנוגע לאופן פעולת ועדת המעקב שפועלת מכח אותה החלטה.

20. אשר לנסיבות המקרה שנדון לפניו, קבע בית הדין האזורי, כי הוועדה שישבה בעניינם של המערערים, היא לא ועדת המעקב במינויה לפי החלטה ש/33, אלא ועדה בין משרדית, שלגבי מינויה או מינויים של חבריה, לא הוצג שום כתב הסמכה או כתב מינוי; יותר מכך, למרות שב"כ המדינה התבקשה ליתן הודעה מתי הוחלף נציג נציב שירות המדינה בנציג הממונה על השכר בוועדת המעקב, הודעה כאמור לא נמסרה לבית הדין, אף לא במסגרת סיכומי המדינה. אי לכך קבע בית הדין האזורי שהמדינה לא הוכיחה כי סיכומי הדברים (בעניין "מענקי ההתמדה" ו"פקד מתקדם"), שעליהם היא מסתמכת בטענותיה התקבלו בדרך של מנהל תקין; לא הוכיחה שסיכומי הדברים כאמור עוגנו בדרך כלשהי ובאופן שיצביע על כך שניתנה הסמכה לאנשים לשקול ולהחליט לעניין התאמות כאלה ואחרות שנעשו כלפי הצבא ויישומם כלפי המשטרה; כי לא הוצגו מסד הנתונים ומסגרת תקנון, כללים, ונהלי עבודתה של ועדה זו; לא פורט, בכל כמה זמן מתכנסת ועדה זו ומי רשאי לכנסה; כל זאת אף לו הייתה מתקבלת טענת המדינה לפיה לא מדובר בנושאים הכלולים בהחלטה ש/33, טענה שאין לקבלה לדברי בית הדין האזורי.

21. חרף האמור, קבע בית הדין האזורי כי הפגמים שנפלו בתהליך שהתברר לפניו, אין בהם כדי להעניק למערערים את הסעדים שנתבקשו על ידם, זאת מאחר שבית הדין אינו שם עצמו בנעליו של המעסיק או של גוף מנהלי אחר, לקבוע את שכרם, קידומם או תנאיהם של העובדים, כפי שנפסק על ידי בית דין זה, בע"ע 174/03 סגן ניצב שפיק סעיד - מדינת ישראל (מיום 29.05.2005) (להלן – פרשת שפיק סעיד), בפרט כך לנוכח מורכבות הנסיבות שבנדון. מנגד, קבע בית הדין האזורי כי ככל שהוכח לפניו, המדינה לא השתיתה את המענקים והשינויים שערכה בשכר ובקידום הפקדים והשוטרים בכלל, על נתונים מבוססים כלשהם, ולפיכך המערערים הניחו מסד לטענתם לפיה המדינה לא נהגה בסבירות, בשקיפות ובהגינות הנדרשת כלפיהם כעובדים, כפי שנפסק בפרשת טרר ופרשת שפיק סעיד לעיל.

22. בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי הזכות הנתבעת על ידי המערערים היא זכות כלכלית, שבית הדין לא יתערב בה, אולם היא נובעת מההשוואה בין המשטרה לצה"ל, ועל כן כלולה היא בנושאים שעל פי החלטה ש/33, אמורים היו להיות מופנים לוועדת המעקב, אשר לא פעלה בעניינם של המערערים; בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי נוכח ההלכה הפסוקה הוא מנוע מלהתערב לעניין קביעת הזכות הכלכלית עצמה, אך הוא מוסמך לבדוק האם הרשות פעלה על פי חובתה במערכת היחסים כמעסיק; בהקשר לכך הפנה בית הדין האזורי לכך שלמרות הדיון שהתקיים והמלצותיו במהלכו, עד למועד פסק הדין לא ניתן מענה לכלל חברי הקבוצה עליה נמנים המערערים, ודווקא לוותיקים שבה לא ניתן כל מענה, ולכך שלא ישבה בעניינם של השוטרים ועדת מעקב אלא "ועדה בינמשרדית" כדבריו של בית הדין.

23. אשר לוועדת המעקב נקבע כי המדינה לא הציגה כל מסמך המצביע על הקניית הסמכות לממונה על השכר בוועדת המעקב במקום נציבות שירות המדינה, לא החלטת ממשלה מתוקנת ולא האצלת סמכות אחרת כלשהי; כי לא הוצגה הסמכה מטעם ועדת המעקב לוועדת משנה ממליצה ומכאן שהוועדה הבין משרדית לא פועלת מכוחה של ועדת המעקב; וכי אי כינוסה של ועדת המעקב במשך שנים ממושכות, חרף שינויים שעליהם הצביעו הצדדים במהלך השנים האלה בצה"ל ובמשטרה, מעורר תהיות.

24. אשר להקפאת הסדר ה"רפ"ק גמיש" נקבע כי מאז שניתן פסק הדין בפרשת אשד, מיום 27.11.07 ועד להגשת התביעה בחודש באפריל 2010, ולמעשה עד מתן פסק הדין בה ב-2013, לא נעשו דברים שיש בהם כדי להצביע על קיום מאמצים לקדם את עניין ההשוואה בשכר; לא כונסה ועדת המעקב שנקבעה בהחלטת הממשלה, ולא הובשלה זכות כלשהי באמצעות הסמכות שניתנה לוועדת המעקב לקבוע שינויים בשכר השוטרים כפי שנקבע בפסק הדין בפרשת גרשון; מה גם שבחלוף הזמן הרב מאז פסק הדין בפרשת אשד, ומשלא נעשה מאמץ ליתן מענה חלופי של ממש למצוקה לה ענה הסדר "רפ"ק גמיש", נשמטה אותה מידה של הגינות, סבירות ומידתיות שהתקיימו נכון למועד מתן פסק הדין בפרשת אשד.

בית הדין האזורי ציין כי אמנם הוא אינו מתערב בסוג המענה שיימצא, אך תביעת המערערים לחידוש הסדר "רפ"ק גמיש", איננה משוללת יסוד נוכח הפסיקה בדבר השעיית הכרזת בטלות הנוהל, ועל כן נדחתה טענת המדינה לפיה פסק דין אשד מונע מהמערערים את האפשרות להעלות טענתם בחלוף השנים; בית הדין הבהיר כי אינו מתערב לגוף הסדר "רפ"ק גמיש", אולם יש לקבוע כי על המדינה לכנס את וועדת המעקב על פי החלטה ש/33, זאת, על מנת שתיתן את דעתה ותקבע מדיניות לאותה קבוצה של פקדים שהפגיעה בהם הופכת להיות בלתי מידתית ובלתי ראויה נוכח חלוף השנים הרבות והעדר הקידום; בית הדין הוסיף וקבע כי אמנם אף אחד מהמערערים לא עמד בתנאים לקידום לפי הסדר רפ"ק גמיש ערב הקפאתו בשנת 2002, אולם כל המערערים למעט המערער מס' 1 (שבינתיים פרש) עומדים נכון למועד פסק הדין בקריטריונים לקידום לדרגת רפ"ק לפי מסלול הקידום הנוהג.

25. אשר ל"סיכום מענקי ההתמדה" נקבע, כי הסוגיה של עיכוב קידומם של שוטרים דוגמת המערערים, היתה ידועה וקיימת בעבר ולא הובאה כל הנמקה ראויה מדוע הסיכום שנחתם מול צה"ל בעניין מענקי התמדה לסרנים מחודש מרץ 07', נחתם במשטרה רק ב- 30.8.10; כי מדובר בשיהוי בלתי מידתי בקבלת החלטה לגבי פקדי המשטרה לפי כל קנה מידה מנהלי, ודאי לנוכח פסק הדין בפרשת גרשון, ואיש מעדי ההגנה לא ידע להסביר פער זמנים זה; יחד עם זאת, נקבע כי בית הדין אינו מתערב במדיניות קידום בדרגות שהיא פררוגטיבה של מעסיק, ועל כן לא יוכל ליתן למערערים סעד אופרטיבי בעניין הקידום או הפיצוי בגין הפרשי דרגה; אשר לטענת ההסתמכות שהעלו המערערים, התקבלה טענת המדינה לפיה בנסיבותיהם של המערערים אין בסיס לטענת עקרון ההסתמכות לשם קבלת תמורה על פי הסדר רפ"ק גמיש.

26. לאחר בחינת העדויות שהובאו לפניו, סיכם בית הדין האזורי וקבע כי בעניינם של המערערים לא נהגה המדינה כמעביד וכמדינה בתום הלב ובהתאם לחובת ההגינות המתחייבים ממערכת היחסים שבין הצדדים, קל וחומר עת מדובר בשוטרים מהם נשללה זכות ההתארגנות; המערערים, כך נקבע, השכילו להרים את נטל ההוכחה להראות כי בעניינם לא התכנסה ועדת מעקב, אף שהנושאים שנידונו והנוגעים לשכרם ותנאי עבודתם הם בסמכות ועדת המעקב לפי החלטה ש/33 ופסק הדין בפרשת גרשון; המערערים אף הרימו את הנטל להראות כי הוועדה הבין משרדית שנתכנסה בנוגע לסיכום מענקי ההתמדה ומענק פקד מתקדם לא פעלה על פי אמות מידה של מנהל תקין, לא הוצגו נהלים, לא הוכחה סבירות בלוח זמנים, לא בוסס שיקול דעת ענייני, שכן לא הוצגו נתונים, ועל כן נעדרה גם שקיפות הן לנתונים והן בהעדר פרוטוקול, ואף נעדרה מידתיות לעניין פרקי הזמן שחלפו בין היישום בצבא ליישום במשטרה.

27. בית הדין האזורי סיכם איפוא כי ידיו כבולות מליתן למערערים את הסעדים שנתבקשו על ידם לתוספות שכר והפרשי דרגה, מחמת שהזכויות שהם מבקשים הן זכויות שאין בית הדין מתערב ביישומן, ומחמת שבהעדר החלטת ועדת מעקב, טרם נעשה המעבר מהשלב העיוני לשלב המעשי על פי פסק הדין בפרשת גרשון; אמנם נמצא חוסר סבירות בהחלטות המדינה, אך בית הדין אינו שם עצמו בעניין זה במקום ועדת המעקב או המעביד; לכן גם אין בית הדין יכול לפסוק את הסעד השלישי בפלוגתאות והוא הפיצוי בגין השהייה הממושכת בדרגת פקד, שעה שהפתרון צריך להינתן על ידי ועדת המעקב והגורמים הרלבנטיים אצל המעסיק, ולא על ידי בית הדין; באשר לטענת האפליה, מול המשרתים בצה"ל והאפליה מול הקצינים האחרים במשטרה, נקבע כי אפליה מסוג זה צריכה להיות מוכחת אריתמטית, ובענייננו, הגם שהמערערים התייחסו בתצהיריהם המשלימים לנתוני נגדים והשוו ביחס אליהם, הרי שלא מדובר בקבוצת שוויון ואת האפליה יש לבדוק אל מול צה"ל, כאשר זאת לא הוכח די הצורך; אשר להשוואה בין נתוני מי שקודם לרפ"ק ומי שנותר ללא קידום, נקבע כי לא נסתרה טענת המערערים כי מדובר בהפרש שכר של 4,500 ₪, ועל כן טענת המדינה כי מדובר בפער שבין 900 ל-1700 ₪ בדרגה, נסתרה לכל הפחות לכאורה; אשר לתקינה, נקבע כי בית הדין אינו מתערב בכך וזו היררכיה המתבקשת בפירמידה פיקודית.

28. אשר על כן ולאור מכלול קביעותיו כאמור, קבע בית הדין האזורי, כדלקמן:

"85. בתאריך 1.11.10 נקבעו הפלוגתאות בהליך. חרף הליך הוכחות מפורט עם תצהירים תובעים עתירי מסמכים, אין לאל ידינו ליתן לתובעים את הסעדים המבוקשים בתביעתם, מהנימוקים שפורטו בפסק הדין.

86. במסגרת סמכותו בית הדין בדק את תקינות התהליכים המנהליים שהוצגו בפניו ,נוכח טענות התובעים בסוגיה זו , ומצא פגמים רבים אשר פורטו לעיל, והעולים לאו דווקא מטענות התובעים אלא מגרסאות עדי ההגנה.

87. בנסיבות אלה, בית הדין מורה על כינוס וועדת המעקב, תוך זמן סביר, בצורה מסודרת מהירה ויעילה ודיון בה או על ידי מי שתסמיך בצורה ברורה בכתב, על סמך נתונים שיוגשו לה, ותוך לקיחה בחשבון של תשלומים רטרואקטיביים, לרבות מ- 2007, נוכח כל מה שהוצג בפנינו בחלוף השנים המרובות כולל ממועד מתן פסק דין אשד.

88. לגופו של עניין, מהטעמים שפורטו לעיל איננו פוסקים את הפיצוי הכספי הנתבע לכל אחד מהתובעים. סמוכים ובטוחים אנו כי הנתבעים יתעשתו ויעשו את הדרוש. למעלה מן הצורך יאמר כי הטענות בפרו' שצורף לסיכומי הנתבעים הן טענות חדשות שלא בא זכרן בכתבי הטענות או בפלוגתאות וכי אין בו סוף פסוק וגם הנושאים שעלו בו צריכים להישקל מחדש על ידי ועדת מעקב או מי שתסמיך.

89. יחד עם זאת, נוכח האמור בפסק הדין, מצאנו כי יש להשית הוצאות על הנתבעים לטובת התובעים וכן שכ"ט עו"ד.

90. כל אחת מהנתבעות תשלם הוצאות כל תובע בסך 4,000 ₪. סה"כ ישלמו כל הנתבעים ביחד ולחוד לכל אחד מהתובעים הוצאות בסך כולל של 12,000 ₪ ולכל התובעים יחדיו סך כולל של 60,000 ₪.

סכום זה ישולם תוך 30 יום. אם לא ישולם במועד יישא הפרשי הצמדה וריבית מיום מתן פסק הדין ועד ליום התשלום בפועל.

כמו כן ישלמו הנתבעים שכ"ט עו"ד התובעים בסך 12,000 ₪. סכום זה ישולם תוך 30 יום. אם לא ישולם במועד יישא הפרשי הצמדה וריבית מיום מתן פסק הדין ועד ליום התשלום בפועל".

29. המדינה הגישה בקשה לעיכוב ביצוע חלק פסק הדין, המתייחס לכינוס ועדת המעקב, ובקשתה התקבלה בהחלטת בית דין זה מיום 20.11.2013.

לציין, כי הבקשה לעיכוב ביצוע לא התייחסה לחיוב בתשלום הוצאות משפט, לגביו ציינה המדינה, כי הועברה הנחייה לתשלומו.

הערעורים ועיקרי טענות הצדדים

30. כאמור, במקרה זה, שני הצדדים ערעורו על פסק הדין.

מחד, המדינה ערערה בתיק ע"ע 6287-10-13 על קביעתו של בית הדין האזורי לפיה עליה לכנס ועדת מעקב, ועל קביעותיו של בית הדין האזורי ביחס לסיכומי הדיונים דלעיל וביחס לפגמים שנקבע כי נפלו בהתנהלות המדינה בקשר אליהם. ודוק, כמו בבקשה לעיכוב ביצוע, גם בערעור לא עתרה המדינה לביטול ההוצאות שנפסקו לחובתה.

מנגד, המערערים ערערו בתיק ע"ע 39850-10-13 על דחיית עתירותיהם לקביעת מנגנון פיצוי הולם לפקדים, ולמתן סעדים כספיים חלופיים כפיצוי הולם.

עיקרי טענות הצדדים בערעור המדינה בתיק ע"ע 6287-10-13

31. לטענת המדינה בערעורה, החלטה ש/33 באה לעגן את הצמדת תנאי שכרם של השוטרים לתנאי השכר החלים בצבא הקבע; לדבריה, סמכות ועדת המעקב היא לעקוב אחר שינויי שכר בצבא ולקבוע כיצד להחילם, בהתאמה, במשטרה ובשב"ס, אך אין זה בסמכותה או מתפקידה של ועדת המעקב לבחון את סוגיית השכר במשטרה ובשירות בתי הסוהר בכללותה או ליתן מענה לצרכים פנים ארגוניים בגופים אלו; לטענת המדינה, הואיל ושכר הפקדים מושווה לשכר הסרנים בצה"ל, בכך מוצה עיקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33 ולפיכך נפלה שגגה מלפני בית הדין האזורי שקבע כי יש לכנס את ועדת המעקב, משל נפגע עיקרון ההשוואה שבהחלטה ש/ 33; עוד נטען כי על אף קיומו של עיקרון ההצמדה, הרי שככל שמדובר בפקדים, הצמדת שכרם לסרנים בצה"ל, מצריכה לעיתים בחינת פתרונות שהינם מעבר לעיקרון ההצמדה וזאת לנוכח השוני המבני שבין שתי הקבוצות, וכזה היה הסדר ה"רפ"ק גמיש" שהוחל בשעתו, אשר נועד ליתן פתרון פנים ארגוני לפקדים, אולם הסדר זה הוקפא בשנת 2000 הן בשל נימוקים תקציביים והן בשל נימוקים ארגוניים; הקפאה זו נבחנה על ידי בית הדין האזורי בתל אביב בפרשת אשד ונמצא כי לא נפל בה פגם, מה גם שנקבע באותו מקרה כי הסדר ה"רפ"ק גמיש" נוצר על ידי המערערת כהסדר שמעבר לעקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33; עם זאת, לטענת המדינה, נושא שכר הפקדים, המשיך להיות על סדר יומם של הגורמים המוסמכים במשרדים הרלבנטיים.

32. אשר לאבחנה בין ועדת מעקב מכח החלטה ש/33 לבין סיכומים בין משרדיים, טוענת המדינה כי פועלה של ועדה המעקב שהוקמה מכח החלטה ש/33, נדרש ככל שחל שינוי בשכר משרתי הקבע; ואילו הסיכומים הבין משרדיים נועדו לענות על צרכים ארגוניים פנימיים בנוסף על רובד ההשוואה שבהחלטה ש/33, ובמסגרתם נקבעת מדיניות שכר המשרתים במשטרה ובשירות בתי הסוהר ללא זיקה, בהכרח, לשינויים בשכרם של משרתי הקבע; הסיכומים הבין משרדיים כאמורים, יוצרים נורמות חדשות, קרי: זכויות כלכליות חדשות ומטרתם לבסס מארג שכר הבנוי על מדרג קוהרנטי של שכר המשרתים בתפקידים השונים על מנת למנוע עיוותי שכר וליתן מענה, כמו בעניינם של הפקדים, לסוגיות שכר ותנאי שירות ייחודיים; עוד נטען כי לאבחנה בין החלטת ועדת מעקב לבין סיכום בין משרדי נודעת נפקות משפטית, הן לעניין היקף הביקורת השיפוטית על ההחלטה או הסיכום והן לעניין השיקולים הרלוונטיים העומדים בבסיסם.

33. אשר לזהות חברי ועדת המעקב וזהות החתומים על הסיכומים הבין משרדיים נטען כי בשעה שנקבע בהחלטה ש/33, שאחד מחברי ועדת המעקב יהיה נציג נציבות שירות המדינה, קביעת השכר בשירות המדינה היתה נתונה לנציבות שירות המדינה; כך גם כשנקבע שבוועדת המעקב יישבו נציגים שיבחרו על ידי שר הפנים, טרם הוקמו משרד המשטרה ולאחריו המשרד לביטחון הפנים שבא בנעליו; בינתיים, לאור הקמת אגף השכר במשרד האוצר נכנס נציג אגף השכר בנעלי נציג הנציבות, ובדומה לכך, משהוקם משרד המשטרה ולאחריו המשרד לביטחון הפנים, נכנס נציג המשרד לביטחון הפנים בנעליו של נציג משרד הפנים בוועדת המעקב.

אשר לגורמים החתומים על הסיכומים הבין משרדיים, נטען כי מדובר באותם חברי ועדת המעקב, אלא שמדובר באותם הגורמים ב"כובעים שונים"; מאחר ומדובר בנציגי אגפים שונים במשרד האוצר ובנציג המשרד לביטחון הפנים, הרי שמדובר בתפקידי הגורמים הרלבנטיים, שפרסונלית משתנים מעת לעת; במצב דברים זה, אין צורך בכתבי מינוי או הסמכה פרסונליים לצורך חתימה על סיכומים בין משרדיים כאמור.

34. לנוכח האמור עד כה, עוד טוענת המדינה כי שגגה נפלה בקביעתו של בית הדין האזורי לפיה הסיכומים הבין-משרדיים שהתקבלו ביחס לפקדים, הינם חלק מהחלטה ש/33, והצריכו את כינוס ועדת מעקב, וכפועל יוצא מכך טעה בית הדין האזורי כאשר קבע שיש לכנס ועדת מעקב לפי החלטה ש/ 33 כדי לדון בהשוואת תנאי הקידום בין צה"ל למשטרה, בשינוי מדיניות קידום פנים משטרתית ובמתן תנאים מעבר לנקבע בהשוואה שבהחלטה ש/33, שהרי עניינים אלו כלל אינם מצויים בסמכות ועדת המעקב; עוד נטען כי לאור האמור, שגה בית הדין האזורי כאשר קבע כי הסיכומים שהושגו בעניין מענקי התמדה ותוספת פקד מתקדם, התקבלו מכח עקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33 לנוכח הסיכום בצה"ל בדבר מענקים לסרנים מיום 29.3.2007, שהרי החלטה ש/33, כפי שפורשה בהחלטת ממשלה 678 מיום 18.1.93 (מע/5) אינה כוללת הצמדה למענקים אלא מתייחסת לשכר בלבד; כפועל יוצא מכך טעה בית הדין האזורי בקביעתו שנפל שיהוי ביישום כביכול של אותו סיכום על הפקדים.

35. מוסיפה המדינה וטוענת כי שגגה נפלה בקביעת בית הדין האזורי לפיה ישנו גוף הנקרא "ועדה בין משרדית" או כי מדובר במעין "ועדת משנה ממליצה" המוסמכת לפעול מטעם ועדת המעקב, וכי בכינוסה של אותה "ועדה" נפלו פגמים; בהקשר לכך נטען כי כאמור אין המדובר בכינוס ועדה אלא בבעלי תפקידים, אשר מתוקף תפקידם מוסמכים ורשאים להוציא תחת ידם סיכומים בין משרדיים בנושאי שכר, שבהם ניתנות זכויות כלכליות עודפות על עיקרון ההשוואה; כי הסיכומים הבין משרדיים כאמור נחתמים על ידי הגורמים העוסקים בקביעת השכר במשטרה באופן יום יומי ודרך קבע, וכי הנתונים הצריכים לכל עניין ועניין מצויים לפניהם מכח תפקידם; מדובר בסיכומים המוצאים במסגרת העבודה השוטפת, ואין מדובר בוועדה או בגוף מנהלי שהוקם לפי חוק או תקנות; כך שלא היה מקום להידרש בעניין זה לכתבי מינוי, תקנון וסדרי עבודה; לדברי המדינה, עניין שכר הפקדים נדון מספר רב של פעמים בכל הדרגים מאז בוטל הסדר ה"רפ"ק גמיש" (ואף לפני כן) והוא יידון שוב ככל שהמשרד לביטחון פנים והמשטרה ימצאו כי הסיכומים דלעיל, מצריכים ביצוע התאמות או שינויים, וזאת במסגרת ישיבות השכר העיתיות שנערכות בין משרד האוצר לבין המשטרה, השב"ס והמשרד לביטחון הפנים; בהקשר לכך מוסיפה המדינה וטוענת כי שגה בית הדין האזורי, כאשר קבע כי לא עמדו בפני ה"ועדה הבין משרדית" כל הנתונים בעניין הפקדים בכלל והמערערים בפרט; לדבריה, הגורמים המוסמכים אינם דנים במשרתים ספציפיים ובנתוניהם האישיים אלא דנים באוכלוסיות, והנתונים הרלבנטיים באשר לשכר הפקדים ידועים היו לגורמים המקצועיים היטב, עובר להוצאת הסיכום על ידם, כך שטעה בית הדין האזורי בקביעתו כי המדינה לא השתיתה את המענקים והשינויים שערכה בשכר ובקידום הפקדים על נתונים מבוססים.

36. מכל מקום לטענת המדינה שגה בית הדין האזורי כאשר קבע קביעה לגופם של דברים לפיה על ועדת המעקב לדון בעניינם של הפקדים "אשר הפגיעה בהם הופכת להיות בלתי מידתית ובלתי ראויה נוכח חלוף השנים הרבות והעדר הקידום.."; בכך, לטענת המדינה, חרג בית הדין האזורי מהפעלת ביקורת שיפוטית מנהלית על הסיכומים הבין משרדיים שהושגו, ובמקום זאת, חיווה דעתו על תוכנם של סיכומים אלו; לדבריה, מקום שכאמור ניתנה לפקדים תוספת פקד מתקדם שלא מכח סעיף הצמדה אלא מכח שיקול דעת פנימי, קשה לקבל את הערת בית הדין האזורי לפיה הפגיעה בפקדים היא בלתי מידתית ובלתי ראויה.

37. אשר על כן טוענת המדינה בערעורה כי לא נפל כל פגם בהתנהלותה כמדינה וכמעסיק בנושא בחינת שכר הפקדים ובהוצאת הסיכומים הבין משרדיים, שהתקבלו במסגרת סמכותם של הגורמים המקצועיים והמוסמכים לכך, ועל כן מבוקש לקבל את הערעור, לבטל את ההחלטה המחייבת את המדינה לכנס ועדת מעקב, ולבטל את הקביעות לפיהן נפלו פגמים בקביעת שכר הפקדים.

38. מנגד, לטענת המערערים בפתח תשובתם לערעור המדינה, המדינה נהגה כלפיהם בחוסר תום לב משווע, הן באי מציאת פתרון הוגן והולם לאופק הקידום שלהם בניגוד למקביליהם הסרנים - משרתי הקבע, לגביהם קבע צה"ל כללים ברורים וחדים לעניין אופק הקידום, בעוד שמשטרת ישראל בחרה שלא לעשות כן, הן באי תגמול שכרי ביחס למשרתי הקבע במעגל החיצוני, באי השוואה למפתח סולם הדרגות של הקצינים הבכירים במשטרה מדרגת רפ"ק והלאה, והן ביחס לנגדים - בד"א הפקודים של הפקדים, אשר להם מסלול קידום שכרי בהתאם לפז"מ בעוד שלמערערים אין כל מסלול לקידום שכרי.

מוסיפים המערערים וטוענים כי חוסר תום ליבה המשווע של המדינה בא לידי ביטוי גם בעצם הגשת ערעור זה; כך, לדבריהם, לא רק שהמדינה נהגה באופן משווע כלפי המשיבים וחבריהם הפקדים/הכלאים באופן ניהול תיק זה בבית הדין האזורי, אלא שכעת במסגרת ערעור זה, מצרפת המדינה בחוסר תום לב משווע, את נספח מע/5 (החלטה מש/ 678, הכוללת התייחסות לחילופי נציגים), שמוצג לראשונה בערעור, למרות דרישות חוזרות ונשנות של בית דין האזורי להגיש הודעה בהקשר לכך; מכל מקום הואיל ומדובר במסמך שהוגש לראשונה בערעור, ללא בקשה, לא כל שכן החלטה שמתירה את הגשתו, אין לדבר המערערים לדון בערעור המדינה כל עוד לא התאפשר דיון ממצה במסמך זה, שכאמור צורף לראשונה להודעת הערעור; בפרט כך לנוכח התהיות שמעלה המסמך, ובכלל זה התהיות לגבי התוספות על גבי המסמך בכתב יד או מי קבע את הפרשנות שנקובה במסמך, וכן הלאה.

39 . לגופו של ערעור המדינה, טוענים המערערים כי טענת המדינה לפיה אין לכנס את ועדת המעקב שעה שלא מדובר בהענקת זכות כלכלית הנובעת מעיקרון ההשוואה לצה"ל, יסודה בטעות בסיסית; בהקשר לכך נטען כי בית הדין האזורי קבע שחרף עקרון ההשוואה עליו החליטה הממשלה, קיימים הבדלים משמעותיים בתנאי הקידום של פקד במשטרה, לעומת קצין בדרגתו המקבילה בצה"ל- סרן; זאת ועוד, בהתאם להחלטת ועדת המעקב מיום 29.3.07, החל מחודש אפריל 2007, קצין בדרגת סרן בצה"ל, בעל ותק של 3 שנים עד 7 שנים זכאי למענק בן שתי משכורות; בשל כך, לטענת המערערים, לא קיים בצה"ל סרן גמלאי, אלא רק במשטרה ובשב"ס; מוסיפים המערערים וטוענים כי רק לאחר הגשת התביעה שבנדון התקבלו שני הסיכומים של הוועדות הבין-משרדיות; בניגוד לטענות המדינה בערעורה, מעדות העדים מטעמה לפני בית הדין האזורי, ובפרט שני חברי ועדת המעקב, עולה כי אין יסוד לפרשנות שכביכול מענק אינו בגדר שכר, או לטענה שמדובר בזכות כלכלית שאינה נגזרת מכוח החלטת ממשלה ש/33; מעבר לכך, העדים מטעם המדינה לא ידעו ליתן הסבר לסמכות הוועדות אשר מטעמן פעלו, לא ידעו ליתן פרטים על הדרך ופרטי פרוטוקול אשר ישקף את הישיבה שקיימו, לא ציינו על סמך מה נסמכו בהחלטות שלהם, לא ידעו להשיב מה מקור הסמכות לחילופי גורמים בוועדת המעקב, ואף חבר ועדה בכיר (נציג האוצר) לא ידע להסביר כיצד הגיעו לחישוב של 900 ₪ תוספת שכר לפקד בכיר; עוד נטען כי טענה זו של המדינה אף אינה עולה בקנה אחד עם עקרון ההצמדה כפי שנקבע בפסק הדין בפרשת גרשון, וכל עוד אין פרשנות תקדימית אחרת של החלטת ממשלה ש/33, יש לראות את המענקים כשכר; אם תאומץ הפרשנות שמענק אינו נחשב שכר, תרוקן החלטה ש/33 מתוכן, שכן כל תוספת שכר תוגדר כמענק; לדברי המערערים, בסוגיה זו צה"ל משתף פעולה עם משרד האוצר ב"מלאכת מחשבת זו" מתוך כוונה להתחמק מעקרון ההצמדה לטובת שוטרים, כפי שעלה מתיק עב 2833/09 (ב"ש) בעניינם של רכזי מודיעין; יתרה מכך, כפי שנקבע על ידי בית הדין האזורי, אפילו חבר ועדת המעקב ציין בעדותו כי היה ראוי שקביעת התגמול לפקדים תהיה בוועדת מעקב ולא בוועדה בין-משרדית (סעיף 64 לפסק הדין).

40. אשר להתנהלות הוועדה הבין-משרדית, נטען כי לא הוצג כל פרוטוקול, לא הונחה כל תשתית מנהלית תקינה מה עמד בפני חברי הוועדה וכיצד הגיעו לסיכום של פקד בכיר, ואף לחברי הוועדה הבין-משרדית, לא הייתה כל תשובה בסוגיות המהותיות שהתעוררו ובכלל זה, מה הסיבה לגובה התגמול שנקבע, או מה הונח בפני חברי הוועדה ועל סמך מה ביססו את ההחלטה.

41. אשר לטענות המדינה לגבי ניסיונות למצוא פתרון לפקדים הוותיקים, נטען כי מלבד גיבוב משפטים, נותר המצב על כנו וכך גם העוול שנגרם לפקדים, שלא רק שלא נמצא להם כל אופק קידום, גם לא נקבע להם דירוג שכרי לפי פז"מ.

42. אי לכך, לטענת המערערים יש לדחות את ערעור המדינה ולחייב את המדינה לכנס את ועדת המעקב; בכך לדברי המערערים יהיה משום צדק מסוים, שכן ועדת המעקב תדון לעומק, בהשוואת הפקדים לסרנים בצה"ל ובנסיבות של כל הקצינים ובד"א במשטרה, תיקח בחשבון את הנסיבות המיוחדות של הפקדים במשטרה ותחיל הסדר סביר בכל הנוגע לקידומם של הפקדים ושיפור בדירוג שכרם, החל משנת 2007.

43. בסיכומי התשובה מטעמה, טענה המדינה כי לא ברור מתגובת המערערים האם מבוקשם הוא שבדומה לקצין בדרגת סרן בצה"ל שלא נמצא לו תפקיד ב"קבע מובהק" בדרגת רס"ן והוא משוחרר מצה"ל באופן חד צדדי, תשחרר המדינה באופן חד צדדי את מרבית הפקדים שאין להם קידום לתקן רפ"ק?; לדברי המדינה, אם זה מבוקשם של המערערים הרי שהיא אינה נוהגת באופן זה, נהפוך הוא, כפי שהוכח, המשטרה מצאה ליתן מענק התמדה ל"פקדים צעירים" ותוספת שכר של "פקד מתקדם" לפקדים ותיקים יותר; מדובר בפתרונות פנים מערכתיים ראויים, הנותנים מענה לכך שבשונה מפקדים במשטרה, תקופת שרותם של הסרנים בצה"ל הנה קצרה מאוד ורובם משוחררים בסוף שרותם בדרגה זו.

44. אשר לטענות המערערים בדבר צירוף נספח מע/5 לערעור, לא ניתן כל הסבר על ידי המדינה מדוע לא הוגשה בקשה מתאימה מטעמה לצירוף מסמך/ראיה חדשה בערעור ואף לא הוגשה בקשה כאמור; לעומת זאת, הועלו טענות שונות ורבות בהתייחס לאמור במסמך, ובכלל זה, נטען כי התייחסות המדינה בכתב להחלפת הגברי בוועדת המעקב לא ניתנה בבית האזורי מחמת שגגה שנפלה, אך הנושא הובהר בדבריה של נציגת המשטרה לפרוטוקול במועד הדיון בבית הדין האזורי; כי נספח מע/5 מהווה אינדיקציה לחילופי הגברי עליהם ביקש בית הדין האזורי ללמוד ואין בו כל חידוש ביחס לדברים שהובהרו על ידי נציגת המשטרה בפני בית הדין האזורי, מה גם שמעבר הסמכויות בין משרדי הממשלה השונים היום מן המפורסמות; עוד נטען בהקשר זה, כי הואיל וכמבואר לעיל, ממילא לא היה מקום לכנס ועדת מעקב לשם מציאת פתרון לקידום הפקדים הוותיקים, הרי שנספח מע/5 אינו מהווה מסמך מהותי ומרכזי בהליך זה, כפי הנטען על ידי המערערים; מכל מקום, נספח מע/4, שצורף לסיכומי המדינה בבית הדין האזורי, אזכר את ההחלטה שבנספח מע/5; באופן דומה צורף לערעור נספח מע/6 - החלטת ממשלה הנותנת תוקף לזהות החותמים על הסיכומים הבין משרדיים באשר לתנאי שכר שוטרים וסוהרים; אשר לכתוב בכתב יד על גבי המסמך, נטען כי הדבר נעשה לשם הפניית תשומת לבו של בית הדין וניתן להתעלם ממנו; עוד נטען בהקשר זה, כי המדינה הבהירה את מטרתם של מענקים בהחלטת ועדת המעקב שנדונה במסגרת פסק הדין בתיק ס"ע 31410-10-10 רפי אזולאי - משטרת ישראל (מיום 31 ביולי 2013), שם קיימת התייחסות מפורשת בפסק הדין לכך ש"לא ניתן אישור לתשלום מענק דומה לשוטרים, נוכח עמדת משרד האוצר כי המענק בא ליתן מענה לקשיים ספציפיים שהועלו על ידי צה"ל ואין חובה לתיתו לשוטרים מכוח החלטה ש/33".

אשר לטענות לגופם של דברים חזרה המדינה על עיקרי טיעונה בערעור והוסיפה כי ממילא הדברים נתמכו גם בעדות המצהירים מטעמה בבית הדין האזורי כפי שפורט בתשובתה לסיכומי המערערים.

עיקרי טענות הצדדים בערעור המערערים בתיק ע"ע 39850-10-13

45. לטענת המערערים בערעורם, למרות שבית הדין האזורי, קיבל את גרסתם בדבר "קיפוח זועק, פוגעני ומתמשך" כלפיהם, הן בפגיעה הקשה בשכרם, והן בכך שלא ניתן להם "אופק קידום", ולמרות קביעות חד משמעיות של בית הדין האזורי בדבר הפרת הכללים המנהלים וכללי הצדק הטבעי מצד המדינה, דחה בית הדין האזורי את עתירתם ל"פיצוי שכרי" על פי אחד המנגנונים שהוצעו בכתב התביעה ובסיכומים, וכל זאת, לדבריהם, בהסתמך על סעיף 24 לפסק דינו של בית דין זה בפרשת שפיק סעיד; לדברי המערערים, אין זה סביר לדחות את הסעד לו הם זכאים, על הסף, וזאת רק בשל העובדה כי בפסק הדין בפרשת שפיק סעיד (שניתן לפני כשמונה שנים), נאמר ש"ביה"ד אינו מוסמך לבחון עניינים הנוגעים לעיצומם של גובה השכר הראוי או תנאי העבודה הראויים"; לטענת המערערים, אין להסתמך על האמור, מן הטעם שמדובר במשפט סתום, עמום אשר ראוי ונכון להבהירו; מה גם שכתוצאה מיישומו בענייננו, איפשר בית הדין האזורי, הלכה למעשה, למדינה לנהוג ביחס מעוול כלפי המערערים ולא להעניק להם כל סעד כספי ראוי על הפגיעה הממושכת בהם במשך כתשע שנים.

46. אי לכך, טוענים המערערים כי זו העת לפעול, כך שבמקרים "קיצוניים וזועקים" דוגמת המקרה שבנדון, תינתן פרשנות רחבה יותר, ויתאפשר לבחון עניינים הנוגעים לשכר ו/או יתאפשר למדינה להציע מנגנון פיצוי אשר יעשה צדק עם קבוצת השוטרים הנפגעים ו/או יורה בית הדין על מנגנון תשלום שכרי סביר ותואם למערערים כפי שהוצע בכתב התביעה ובסיכומיהם של המערערים; מכל מקום, מוסיפים המערערים וטוענים כי הגם שהסעד שקבע בית הדין האזורי בדבר מינוי ועדת מעקב אשר תבדוק את מצבם משנת 2007 הנו סעד ראוי, הרי שהוא סעד חלקי ביותר, שכן לא יהא בכוחו לפצות את המערערים על הפגיעה הקשה בשכרם מאז הפסקת הסדר "רפ"ק גמיש" (באופן סופי) בשנת 2002, למעט פיצוי מזערי בסך 900 ₪ החל משנת 2011; לטענתם, מדובר במצב בלתי סביר ועל בית דין זה ליתן את הדעת בנקודה זו; לחלופין עותרים המערערים לכך שיורחב מרחב הבדיקה של ועדת המעקב מאז הפסקת הסדר ה"רפ"ק גמיש" ועד לעת הזו, וכי הבדיקה תתבצע הן בהשוואה לסרנים בצה"ל והן בהשוואה לדרגות השכר של הקצינים במשטרת ישראל מרפ"ק ומעלה וכן בהשוואה לדרגות השכר של הנגדים במשטרת ישראל (נגדים שאינם קצינים).

47. בנוסף, בהודעת הערעור סיכומיהם וטענותיהם לפנינו, חזרו המערערים על עיקרי טענותיהם בפני בית הדין האזורי והוסיפו, בין היתר:

לגבי חוסר תום לב מצד המדינה, נטען כי הוכח בתיק זה שהמדינה נוהגת בחוסר תום לב משווע במימוש זכויות שוטרים וסוהרים, כאשר היא נענית לסעדים שמבוקשים, רק לאחר הגשת תביעה לערכאה המוסמכת, וכך גם בענייננו, הסיכומים בעניין הפקדים התקבלו רק לאחר הגשת העתירה לבג"צ והגשת התביעה נשוא הערעור, זאת למרות שבצה"ל כבר מתאריך 29.3.07 נחתם סיכום בין משרדי לגבי תמריץ לסרנים בצה"ל, אותו נמנעה המדינה מליישם על הפקדים;

לגבי אי שינוי ההחלטה בדבר ביטול הסדר "רפ"ק גמיש" נטען כי ביטול ההסדר והנצחת הקיפוח באמצעות הנוהל החדש ואף סיכום פקד מתקדם, גורמים לפגיעה קשה במערערים, מבלי למצוא מענה ו/או פיצוי ו/או הסדר הולם למצב העובדתי שהמדינה עצמה אינה מתכחשת לו; כי אין בנוהל החדש כדי לפצות על העוול שנגרם לפקדים בשנים שחלפו; אין בו התייחסות כלשהי לדור מעבר ולפקדים ותיקים אשר פרשו בסמוך להסדר מחודש 8/11 (כפי המקרה בעניינו של המערער מס' 1); ואין בנוהל החדש כל מענה לזכאותם של הפקדים לתשלומים רטרואקטיביים החל מחודש מרץ 2007; יותר מכך, החלטת המדינה שלא להחזיר את הסדר ה"רפ"ק גמיש", היא החלטה שאינה נתמכת בשיקולים ענייניים ואינה מבוססת על תשתית ראויה של עובדות, מצב שלטענת המערערים, חורג מגדר מתחם הסבירות, לכל הדעות; כך גם לטענת המערערים, מדובר בהחלטה המונעת מנימוקי תקציב, תוך פגיעה בזכויות היסוד של המערערים, ובכלל זה זכותם להתפרנס בכבוד, והואיל וההחלטה לא התקבלה בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו, על בית הדין לבטלה; מכל מקום, לטענת המערערים, הסדר ה"רפ"ק גמיש" איננו הסדר חיצוני ל"עקרון ההשוואה" שבהחלטה ש/ 33 (השוואה שלפי החלטת הממשלה הינה מהותית ולא טכנית גרידא), אלא מהווה הוא את יישומו של אותו עקרון; לעומת זאת, ביטול הסדר ה"רפ"ק גמיש" מהווה חריגה מעקרון ההשוואה, ועומד בניגוד להחלטת הממשלה, כך שניתן בחריגה מסמכות; עקרון השוויון המהותי מחייב את קיומו של הסדר "רפ"ק גמיש" מן הטעם שהוא מהווה "אפליה מתקנת".

48. לגבי אפלית הפקדים, נטען כי הפקדים במשטרה מקופחים ומופלים לרעה בשלושה מישורים: ראשית - בין חבריהם בעלי דרגות הקצונה במשטרה/מג"ב; שנית - בינם לבין שוטרי בד"א לרבות אלה שעברו הכשרה לקצונה במהלך שירותם; ושלישית - בינם לבין עמיתיהם בצה"ל בעלי דרגות סרן; לטענת המערערים, ב"נוהל החדש" כדבריהם, אין כל שינוי במדיניות, מכיוון שהוא אינו נותן מענה לחוסר בתקנים לדרגות רפ"ק, הוא אינו משחרר את צוואר הבקבוק הקיים במשטרה/מג"ב לקידום הפקדים ואין הוא קובע כל מנגנון פיצוי הולם לפגיעה הנגרמת להם, כדוגמת הסדר "רפ"ק גמיש" שהוקפא כאמור; גם אם המשטרה מוסמכת לקבוע מדיניות שונה, לא יתכן כי הדבר ייעשה באופן שייגרם אי-צדק ועיוות; על המדינה להתחשב במערערים ושכמותם, שהם קצינים ראויים ומוערכים לשם קידום בדרגה, שכן עיכוב דרגתם פרק זמן כה ממושך גרם להם נזק לטווח ארוך, הן מבחינת עיכוב והשהיית קידומם בדרגה והן מבחינת אובדן הפרשי שכר בסכומים גבוהים; כך גם אי מציאת הסדר אשר ימנע את אפלייתם של המערערים עקב מגבלות המערכת לאפשר להם להתקדם בסולם הדרגות ההיררכי, מפלה אותם לרעה ופוגעת בעיקרון השוויון אשר הוכר בשורה של פסקי דין כזכות חוקתית הנגזרת מתוך חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.

49. אשר לחוסר סבירות קיצוני, טוענים המערערים, תוך הפניה להלכה הפסוקה, כי מדובר במקרה זה בחוסר סבירות קיצוני של מדיניות המדינה בעניינם; לדבריהם, חוסר הסבירות הקיצוני ניכר במיוחד בשני עניינים: האחד - ה"מילכוד" לפיו הפקד אינו יכול להתקדם בסולם הדרגות מסיבות שאינן בשליטתו, דבר שיוצר חוסר תוחלת באופק הקידום ונוגד את האופי ההיררכי של החיל המשטרתי; השני – אי הצדק/העיוות המערכתי לפיו קצינים זוטרים מתוסכלים מכך שלא פעם פקודים שלהם, שוטרי בד"א שלא עברו קורס קצינים, מרוויחים יותר מהם; על כן לטענת המערערים, הם זכאים לכך שבית דין זה, יתערב בשיקול הדעת המסור למדינה וישים עצמו במקומה, שכן מדובר בחוסר סבירות קיצוני היורד לשורשו של עניין, וקרוב לוודאי שעל פי מידה נכונה של סבירות לא יכולה היתה המדינה להגיע להחלטה מעין זו אליה הגיעה בעניינם.

50. אשר על כן ולאור כל האמור, עותרים המערערים לכך שבית דין זה יקבע כי על המדינה להיענות לאחת החלופות המפורטות בסעיף 77 לכתב התביעה שהגישו לבית הדין האזורי, על תת סעיפיו (צוטט לעיל בסעיף 16); או לחילופין להורות על החזרת התיק לבית הדין האזורי על מנת שידון בסעדים הכספיים החילופיים שנתבעו בכתב התביעה שהוגש לבית הדין האזורי; או לחילופי חילופין להורות כי בנוסף ומעבר לוועדת המעקב, תיתן המדינה הצעה כגון פקד 3 ו/או אחת החלופות שצוינו, אשר ייושמו באופן רטרואקטיבי, והכל תוך חיוב המדינה בהוצאות משפט ובשכ"ט עו"ד.

51. מנגד, לטענת המדינה, לא נפל כל פגם בהתנהלותה כמדינה וכמעסיק בנושא בחינת שכר הפקדים ובקבלת סיכום מענקי ההתמדה וסיכום פקד מתקדם, שהתקבלו במסגרת סמכותם של הגורמים המקצועיים והמוסמכים לכך, ועל כן לדבריה, אין לבטל את ההחלטות שהתקבלו במסגרת סיכומים אלה, ואין להיכנס בנעלי הגורם המוסמך ולקבל החלטות בענייני שכר וקידום.

לטענת המדינה, קביעת שכר הוא עניין סבוך במיוחד הנוגע באיתנות המשק, במצב כח האדם, בהשלכות רוחב שיש לכל החלטה בתחום, בהצמדות ההסכמיות הרבות הקיימות במגזר הציבורי ובגופים אחרים וכן הלאה.

52. מכל מקום, לטענת המדינה הסעדים שהתבקשו הם חלק מסכסוך כלכלי שאין בית הדין מתערב בו, ועל כן צדק בית הדין האזורי בדחותו את הסעדים שהתבקשו על ידי המערערים; בהתאם להלכה הקיימת, בית הדין לא ישים עצמו בנעלי הגורמים המוסמכים לקבל החלטות בענייני שכר וקידום ואין לשעות לעתירת המערערים להביא לשינוי ההלכה הפסוקה בסוגיה זו.

אי לכך, לטענת המדינה, לא קיים כל טעם משפטי שיצדיק להתערב, בהקשר זה, בפסק דינו של בית הדין האזורי, ולקבוע את שכרם/מסלול קידומם של הפקדים בוותק של למעלה מעשר שנים, במקום הגורמים המוסמכים לעשות כן.

53. לטענת המדינה, כפי שהובהר בערעור מטעמה, לא קיים גוף שנקרא "ועדה בין משרדית", אלא קיימת ועדת מעקב מכח החלטה ש/33 שאינה רלוונטית לענייננו מן הטעם שלא מדובר בסוגיה של השוואת שכר לצה"ל; לעומת זאת, קיימים סיכומים בין המשרדים המוסמכים (סיכום מענקי ההתמדה וסיכום פקד מתקדם), אשר אינם נובעים משינויים שבוצעו בצה"ל ועל כן, העובדה שמדובר בסיכומים בין משרדיים ולא בהחלטות ועדת מעקב, אינה מהווה חריגה מסמכות או התנהלות שלא כדין או התנהלות שאינה סבירה, מצד המדינה; אומנם נכון כי ביום 29.3.2007 נחתם סיכום בין משרד האוצר לצה"ל שעניינו מתן מענקי התמדה לבעלי דרגת סרן, אך סיכום מענקי ההתמדה לפקדים, איננו תולדה של הפעלת החלטה ש/33 שחייבה את כינוס ועדת המעקב; מעבר לכך שכאמור לא חלה חובה מתוקף החלטת הממשלה להחיל את הסיכום שהתקבל בצה"ל כאמור על המשטרה, הרי שהרציונליים של שני הסיכומים אינם זהים; מכל מקום, בקביעת סיכומים בין משרדיים שיחולו על המשרתים במשטרה ובשב"ס, בוחנים לעיתים צעדים שנעשו בצה"ל (גם אם אין חובה להחילם מכח החלטה ש/33), כשם שנבחנים שיקולים אחרים כגון שינויים בשכר במגזר הציבורי כולו, וכיו"ב.

54. אשר לטענת המערערים לפיה חוסר הסבירות והפגמים שמצא בית הדין האזורי בהתנהלות המדינה והחלטה, מסמיך את בית הדין לקבל החלטות במקום הגוף המקצועי במדינה האמון על קבלת החלטות אלו, טוענת המדינה, כי מעבר לכך שעל הקביעות בדבר חוסר סבירות ופגמים שנפלו בהחלטותיה הוגש ערעור מצידה, הרי כפי שנפסק לא אחת, במסגרת בחינת סבירות ההחלטה המנהלית, יימנע בית הדין מלהתערב בהחלטות הרשות המנהלית המוסמכת, אשר היא הגורם המקצועי וברשותה הכלים הרלוונטיים לקבלת אותן החלטות; יתרה מכך, תביעתם של המערערים המבקשים לשנות את מדיניות הקידום שלהם או לקבל פיצוי בגין אי קידומם או לקבל תמריץ הולם בשכרם בתמורה לאי הקידום, היא במהותה תביעה לשינוי חוזה; ככלל, דרישה לשינוי חוזה עבודה ובכללה תביעה לתוספת שכר, מקומן הטבעי להתברר הוא בפני הגורמים המוסמכים והרלוונטיים בממשלה וביצוען הוא באמצעות החלטות/הסכמים בין הגורמים המוסמכים לקבוע את שכר השוטרים: משרד האוצר והמשרד לביטחון הפנים; קבלת ערעורם של המערערים במקרה זה, עלולה להוביל לפריצת המסגרת התקציבית ולערעור היסודות הנורמטיביים עליהם מושתת מערך תשלום השכר במשטרה, כפי שכבר נפסק על ידי בית הדין האזורי בירושלים בפרשת מוטי דקל.

55. מוסיפה המדינה וטוענת, כי בהעדר כל מקור נורמטיבי מוסמך המצמיח למערערים זכות לקבלת הסעדים נשוא תביעתם, ניסו הם לתקוף את סבירותם של הסיכומים הבין משרדיים שהתקבלו בעניין הפקדים; המדינה חולקת על קביעותיו של בית הדין האזורי ביחס לפגמים שנפלו בהתנהלותה ובאופן קבלת הסיכומים הנ"ל (כמפורט בערעור שהוגש מטעמה), אך לדבריה, גם אם היה ממש בקביעות לפיהן נפלו פגמים כאמור, הסעד שירפא את אותם פגמים, איננו בקביעת תנאי קידומם של הפקדים במשטרת ישראל על ידי בית הדין, כי אם ולכל היותר, ביטול הסיכומים הבין משרדיים והחזרת הדיון בעניין, להכרעת הגורמים המוסמכים.

56. אשר להיקף הביקורת השיפוטית על החלטות הגורמים המוסמכים לקבוע את שכר השוטרים, טוענת המדינה כי ההלכה, העוברת כחוט השני, לכל אורך המשפט המינהלי, היא שאין ערכאה שיפוטית ממירה את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת בשיקול דעתה שלה ולא תכפה את דעתה היא על אלה שהמחוקק נתכוון לסמוך על תבונתם והגיונם, על ידיעתם וניסיונם בחיי המעשה; הלכה זו לדבריה, יפה שבעתיים, משמדובר בשירות בטחוני - היררכי ומיוחד מסוגה של משטרת ישראל, הבנויה על אדני ההיררכיה הפיקודית, ויותר מכך, כאשר מדובר על ענייני שכר בהינתן כי מלאכת קביעת התפקידים, השכר, התמריצים, וכל כיוצא בזה במשטרה הינה מלאכה מורכבת ומקצועית היורדת לשורש ניהולו של הארגון ויכולתו לעמוד ביעדיו; קביעות אלו נתונות כמובן לביקורת שיפוטית, אך התוצאה ככל שיימצא בהן פגם, הוא בהשבת העניין להידון שוב לפני הגורמים המוסמכים, לאור הערותיו של בית הדין ולא בהחלטה לגופם של דברים במקום הגורמים המוסמכים; לנוכח האמור, אף מסייגים בתי המשפט את התערבותם בהחלטותיה של המשטרה בנושאי שכר, מעבר למקובל לגבי מסגרות ארגוניות אחרות, וברוח זו אף נפסק על ידי בית דין זה בפרשת שפיק סעיד בכל הנוגע למידת ההתערבות בענייני שכר, וכפי שנפסק על ידי בית המשפט העליון, בסוגיה דומה בקשר לתשלום הטבות שכר למפעילים מוטסים של מערכות חימוש בצה"ל.

57. אשר על כן טוענת המדינה כי אין לקבל את ערעורם של המערערים משאין בידי בית הדין סמכות לדון בתביעתם שמבקשת להתערב בקביעות מקצועיות הדורשות מומחיות של גוף מוסמך לעניין קביעת תנאי שכר וקידום, וכאשר ממילא (כפי שבואר בערעור המדינה), הפגמים שמצא בית הדין האזורי בהחלטות הגורמים המוסמכים, מקורם בטעות.

אי לכך עותרת המדינה לדחיית ערעורם של המערערים וקבלת ערעורה שלה על פסק דינו של בית הדין האזורי.

58. אשר להתפתחויות שחלו לאחר הדיון לפנינו, יוער כי לאחר הדיון בערעור ובטרם מתן פסק הדין, הודיעונו המערערים כי בינתיים העניקה המדינה הטבות שכר משמעותיות לנגדים במשטרה, באופן שהפער בין המערערים וחבריהם הפקדים לבין הנגדים הלך והעמיק. עם זאת, מאוחר יותר הודיעונו המערערים כי בינתיים החליטה המדינה על שיפור בשכרם של הפקדים, באמצעות תוספת שכר בסכום ממוצע של כ-2,300 ₪ לכל קצין, כמפורט בנספח א' שצורף לאותה הודעה, תוספת שהיתה תלויה נכון לאותו מועד באישור משרד האוצר, וביקשו כי תינתן הדעת לכך שאין בהסדר כדי לתקן את העוול הנורא כדבריהם, שנעשה לקצינים שפרשו בתקופה האחרונה מהמשטרה, כגון המערער 1.

הודעת המערערים הועברה לקבלת תגובת המדינה, שדחתה את טרוניית המערערים בעניין היחס כלפיהם מצידה, וטענה כי ההיפך הוא הנכון, ולראיה ההסדר החדש אליו הפנו המערערים. לטענת המדינה, המענה השכרי המתוכנן במגזר הייעודי, לקצינים בדרגת שכר שעד פקד, הוא אכן מענקי שכר, אולם נושא זה טרם סוכם סופית עם משרד האוצר, וכי המערערים 4 ו-5 (שלא קודמו בינתיים לדרגת רפ"ק), מתוגמלים כעת בהתאם להודעת ראש אמ"ש ובשכרם משולמת תוספת "רפ"ק מיוחד"; מכל מקום הובהר שככל שהמערערים מתכוונים לכך שההסדר החדש יוחל על מי מהמערערים שכבר פרש מהמשטרה, הרי שהמדינה תתנגד לכך ולו מהטעם שהדבר איננו חלק מהתיק ולא עומד להכרעת בית הדין במסגרת הערעורים שלפניו, בתגובה לכך הודיעו המערערים כי אמנם ביסוד הקידום השכרי שנקבע לבעלי ותק של 5 שנים ומעלה בדרגה זו, טמונה כוונה טובה, אך הוא מתעלם מהמערערים שבנדון, שכן הוא אינו פועל באופן רטרואקטיבי. בהודעה נוספת מטעמם, העלו המערערים טענות נוספות ביחס להסדר החדש לגופו וביקשו כי המדינה תתייחס לכך. כמו כן הפנו המערערים לפנייתם אל סגן ראש אמ"ש במשטרה במסגרתה לדבריהם, עמדו על כך שאין בתוספת שניתנה כדי לפצות על הקיפוח ביחס לשכרם של הפקדים והציעו לקיים דיון בפני בית הדין בעניין זה. בהחלטת הח"מ הובהר כי הודעתם זו של המערערים ביחד עם הודעות ותגובות הצדדים שהוגשו זה מכבר, נרשמו לתיק והם יידונו ויוכרעו על ידי המותב בכללותו.

דיון והכרעה

59. בפתח הדברים, ובהתייחס לבקשתם של המערערים לקיים דיון לגבי תוספות שכר נוספות ותחולה רטרואקטיבית של תוספות שכר שהוענקו בינתיים, לא מצאנו כי קיימת הצדקה לקיים דיון באירועים שהתרחשו לאחר מתן פסק הדין שביסוד הערעור, ואשר לא לובנו ולא בוררו בערכאה דיונית קודם לכן, ועל כן הבקהש נדחית.

אשר לבקשת המערערים בסיכומיהם שלא לדון בערעור המדינה כל עוד לא התאפשר דיון ממצה בנספח מע/5 שצורף לראשונה להודעת הערעור של המדינה, נציין שצירוף מסמך שלא הוגש לערכאה הדיונית, לראשונה בשלב הערעור, מבלי לבקש (לא כל שכן לקבל) היתר להגשתו, איננו בגדר התנהגות ראויה או מקובלת, אך אין בו כדי למנוע את הדיון באותו ערעור. לכל היותר, יצדיק הדבר להורות על הוצאת המסמך מתיק בית הדין תוך התעלמות מאותו מסמך. לציין, כי בענייננו, גם לאחר שהמערערים הלינו על צירוף נספח מע/5 הנ"ל ללא היתר, לא הוגשה בקשה מטעם המדינה להגשת המסמך בערעור בצירוף נימוקים, הרלוונטיים להגשת מסמכים חדשים בערעור, ועל כן מן הראוי היה להורות על הוצאת המסמך מתיק בית הדין. יחד עם זאת, הואיל ומדובר בהחלטת ממשלה שהיא בעיקרו של דבר מסמך רשמי, ובהינתן כי ממילא וכפי שיבואר להלן בהמשך דיוננו, אין למסמך זה כל נפקות לגבי הכרעתנו לגופם של דברים, איננו מורים על הוצאת המסמך מתיק בית הדין, הגם שלאור המבואר לעיל, כל הכרוך באופן הגשתו לתיק, יילקח בחשבון לעניין פסיקת ההוצאות בערעורים שלפנינו.

60. ולגופם של שני הערעורים, נקדים ונאמר כי לאחר שנתנו דעתנו לפסק דינו של בית הדין האזורי, לטענותיהם המקיפות של הצדדים לפנינו בכתב ובעל פה, ולכלל החומר שהובא בפנינו - הגענו לכלל מסקנה כי דין ערעורם של המערערים, להידחות ואילו דין ערעורה של המדינה להתקבל בעיקרו, והכל כפי שיבואר להלן.

ערעור המערערים בתיק ע"ע 39850-10-13

61. טענתם העיקרית של המערערים בערעורם היא שטעה בית הדין האזורי שעה שנמנע מלהעניק להם את הסעדים להם עתרו, או למצער את חלקם, ותחת זאת הורה להעביר את עניינם לדיון בוועדת המעקב. בד בבד עם השגותיהם על פסק הדין של בית דין זה בפרשת שפיק סעיד, טוענים המערערים כי זו העת להביא לשינוי בהלכה הפסוקה, ולקבוע כי במקרים "קיצוניים וזועקים" דוגמת עניינם, יתאפשר לבית הדין להתערב לעיצומם של דברים במנגנון קביעת השכר של קבוצת השוטרים שנפגעה לדבריהם.

אין בידינו לקבל את טענותיהם אלו של המערערים, מכמה טעמים, ונבאר טעמינו להלן.

62. ראשית, לנוכח מהות הסעדים שהתבקשו על ידי המערערים בכתב תביעתם לבית הדין האזורי, מדובר הלכה למעשה ב"תביעה כלכלית" לקביעת זכויות חדשות. הגם שהמערערים הכתירו את הסעדים להם עתרו בכתב תביעתם, בכותרת "סעד הצהרתי", הרי שבמסגרת אותו סעד "הצהרתי" עתרו לקבל זכויות כלכליות חדשות, ובכלל זה עתרו לקביעת "מנגנון פיצוי הולם של 3-4 דרגות שכר משמעותיות בהתאם" או "תשלום שכר כגון: משכורת 13 ...".

תביעה כלכלית מסוג זה, אין מקומה בבית-הדין, שמופקד על מימוש זכויות קיימות, במסגרת תביעה משפטית, ולא על יצירת זכויות חדשות.

אי לכך, וכבר מטעם זה, צדק בית הדין האזורי כאשר נמנע מלהעניק למערערים את הסעדים האופרטיביים להם עתרו בתביעתם לפניו, תחת הכותרת של סעד הצהרתי.

63. אלא שבאמור לא סגי, שכן אף אין בידינו לשעות לטענת המערערים, לפיה בית הדין האזורי, ביסס כביכול את הימנעותו מלהתערב לגופם של דברים בשכרם, על סעיף בודד בפסק דין יחיד של בית דין זה בעניין שפיק סעיד.

ההלכה לפיה בית הדין (או כל ערכאה שיפוטית) לא ישים, את שיקול דעתו תחת שיקול דעת הרשות המנהלית המוסמכת, שהיא הגורם המקצועי וברשותה הכלים הרלוונטיים לקבלת החלטות, כל עוד לא חרגה מסמכותה על פי דין, לא נקבעה לראשונה בפרשת שפיק סעיד. הנכון הוא כי מדובר בהלכה מושרשת מקדמת דנא בשיטתנו המשפטית, והיטיב לתאר את הדברים, השופט טירקל בסקירתו בפסק הדין בעניין דנג"צ 4128/00‏ מנכ"ל משרד ראש-הממשלה נ' הופמן, פ''ד נז(3), עמ' 289, כדלקמן:

"אפתח במושכלות ראשונים. שיקול-דעת הניתן לרשות המינהלית הוא הכוח לבחור בין פתרונות אפשריים שונים. הכלל הוא כי בית-המשפט לא ישים את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה של הרשות המינהלית שעליה הוטלה החובה להחליט בדבר. כך נאמר:

"דבר אחד נעלה מכל ספק, והוא – שבית-המשפט לא ינסה לשים את שיקול-דעתו במקום שיקול-דעתה של הרשות המוסמכת ולא יכפה את דעתו הוא על אלה שהמחוקק נתכוון לסמוך על תבונתם והגיונם, על ידיעתם ונסיונם בחיי המעשה; בקיצור – על שיקול-דעתם הם המבוסס על ידיעת המצב לאשורו מכל הבחינות והתנאים..." (דברי השופט ברנזון בע"א 311/57 היועץ המשפטי נ' מ. דיזנגוף ושות' (שיט) בע"מ [5], בעמ' 1039).

עוד נאמר על כך, בין היתר:

"שיקול דעת ניתן לרשות מינהלית... כדי שבמילוי תפקידיה הרב-גווניים שנסיבותיו שונות ומשתנות מדי פעם לפעם, ואין הן ניתנות לקביעה מדוייקת מראש, יהא לה חופש פעולה. חופש זה מאפשר לרשות לשקול בדעתה את נסיבות כל ענין וענין כשהוא בא לפניה, ולמצוא לו את הפתרון המתאים. לשון אחר: שיקול-דעת פירושו, חופש הבחירה בין פתרונות אפשריים שונים, או ברירה שניתנה בידי הרשות המינהלית, והואיל והרשות הוסמכה לבחור ולבור לה את הפתרון המתאים לפי דעתה, לא יתערב בית-המשפט בדבר על שום כך בלבד שהוא היה בוחר בפתרון אחר. התערבות כזאת כמוה כשלילת שיקול-הדעת מהרשות המינהלית והעברתו לבית-המשפט" (דברי השופט זוסמן בד"נ 16/61 רשם החברות נ' כרדוש [6], בעמ' 1215. וראו גם: דברי השופט לנדוי בבג"ץ 92/56 וייס נ' יו"ר וחברי המועצה המשפטית [7], בעמ' 1595; דברי השופט וינוגרד בבג"ץ 636/86 נחלת ז'בוטינסקי, מושב עובדים נ' שר החקלאות [8], בעמ' 708).

...

עם זאת נתגבשו בפסיקת בתי-המשפט עילות מספר להתערבות בשיקול-הדעת של הרשות המינהלית, בין השאר: החובה לפעול במסגרת החוק; החובה להימנע מהפליה ולנהוג בשוויון; החובה להפעיל את שיקול-הדעת בסבירות; החובה לפעול בהגינות ולא בשרירות; החובה שלא לפעול מתוך שיקולים זרים או למטרות זרות...".

עוד נקבע בפסיקתו של בית המשפט העליון כי ההתערבות בהחלטת הרשות המנהלית תעשה אך במקרים הקיצוניים בהם חרגה הרשות ממתחם הסבירות, אשר נקבע על פי הנסיבות של כל מקרה ומקרה [בג"צ 7444/06 דורון טיקוצקי ואח' נ' שר האוצר ואח', (מיום 23.09.2007)], ויפים לעניין זה דבריו של השופט זמיר בבג"צ 6406/00 בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד נח(1) 433:

"אכן, חוסר סבירות היא עילה משפטית לביקורת החלטות של רשויות מינהליות, אולם העילה כפופה לסייגים. אחד הסייגים הוא שבית-המשפט אינו מוכן להתערב בהחלטה מינהלית בעילה של חוסר סבירות, אלא רק כאשר ההחלטה היא כל כך בלתי סבירה עד שרשות סבירה לא הייתה יכולה לקבל אותה. פירושו של דבר שבית-המשפט אינו אמור לשקול במאזניים את העמדה של העותרת כנגד העמדה של המשיבים כדי להחליט איזו עמדה סבירה יותר. אין זה תפקידו של בית-המשפט, אלא תפקידם של המשיבים, שהרי החוק הקנה להם את סמכות ההחלטה, להם ולא לבית-המשפט; במסגרת זאת הוקנה להם שיקול-דעת, ושיקול-הדעת חל גם על השאלה מהי העמדה הסבירה יותר בנסיבות המקרה...

בית המשפט אינו מפעיל שיקול-דעת עצמאי, במקום המשיבים, אלא רק מפעיל ביקורת שיפוטית על שיקול-הדעת שלהם. הוא אינו מתערב בשיקול-הדעת של המשיבים אף אם הוא היה עשוי להפעיל את שיקול-הדעת באופן אחר, אלא רק אם שיקול-הדעת של המשיבים לוקה בפגם משפטי, ובכלל זה פגם של חוסר סבירות שיש בו כדי לבטל את ההחלטה".

64. ברוח זו, אף נפסק, לא אחת, על ידי בית דין זה, כי בית הדין איננו ערכאת ערעור על החלטות הרשות המינהלית והוא לא ישים שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, כל עוד פעולת הרשות, שיקוליה והחלטתה נעשו וניתנו בגדר סמכותה על פי דין, באופן ענייני, בסבירות, במידתיות, בהגינות ובתום לב [ראו: דב"ע לח/3-63 ש.א.ש בטחון ימי קרל זינגר בע"מ - עמליה הראל, פד"ע י' 21; דב"ע מט/3-133, 3-131 רחל שלום - ברית התנועה הקיבוצית, פד"ע כ"א 262; ע"ע 1123/00 בית הספר התיכון העירוני כל ישראל חברים בתל אביב יפו - יצחק צויזנר, פד"ע ל"ו, 438; ע"ע 307/99 אופיר טורס בע"מ - זהבה גולדנברג-חייט ואח' (מיום 15.10.2002); ע"ע 121/99 יצחק כהן - מדינת ישראל משטרת ישראל, (מיום 10.12.2002)].

ואמנם, אחד המקרים בהם העביר בית דין זה ביקורת שיפוטית על פעולותיה של המדינה בתחום השכר במשטרה, היה בפרשת שפיק סעיד [ע"ע 174/03 סגן ניצב שפיק סעיד ואח' - מדינת ישראל (מיום 29.05.2005)] לגביה הלינו המערערים.

באותו מקרה נדונה שאלת זכאותם של קציני משטרה בכירים לקבלת שכר בדירוג מהנדסים על בסיס לימודיהם באוניברסיטאות בשיטת "למידה מרחוק".

בית דין זה קבע כי במעמדה של המשטרה כמעסיק ציבורי, שומה עליה לפעול כלפי השוטרים המועסקים על ידה בהגינות, ביושר ובתום לב, ובמיוחד כך על רקע המציאות לפיה שכרם ותנאי שירותם נקבעים באופן חד צדדי על ידה, ובהתייחס לביקורת השיפוטית על החלטותיה של המשטרה בתחום שכר השוטרים, פסק באותו מקרה, כדלקמן:

"פעולותיה של המשטרה בתחום השכר נתונות לביקורת שיפוטית המבוצעת על ידי בתי הדין לעבודה. ביקורת זו משתרעת על פני כל אותם תחומים בהם מוסמך בית הדין להפעיל את ביקורתו, כגון – טענות בדבר חוסר סמכות, שיקולים זרים, העדר סבירות, מידתיות לא ראויה, אפליה פסולה וכיוצאות באלה טענות. עם זאת בית הדין– כערכאת שיפוט – אינו מוסמך לבחון עניינים הנוגעים לעיצומם של גובה השכר הראוי או תנאי העבודה הראויים".

65. הנה כי כן, ובניגוד לסברת המערערים, לא מדובר בקביעה יוצאת דופן, לא כל שכן קביעה "עמומה" בפסק הדין בפרשת שפיק סעיד, אלא ביישום ההלכה המושרשת בשיטתנו המשפטית, כפי שהובהרה לא אחת בפסיקתו של בית המשפט העליון ושל בית דין זה.

66. יתרה מכך, על האמור לעיל נוסיף, כי במסגרת עתירות שהובאו לפניו לרבות בנושאי כח אדם בצה"ל, פסק בית המשפט העליון, לא אחת, כי ההלכה לפיה בית המשפט אינו שם את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, חלה ביתר שאת, כאשר מדובר בפיקוחו של בית המשפט העליון על החלטות מקצועיות-תכנוניות של שלטונות הצבא [ראו למשל: בג"צ 734/83‏ ‎יעקב שיין‎ ‎נ' שר הביטחון, פ''ד לח(3) 393; בג"צ 329/87‏ ריצ'רד סורקו-רם נ' שר הביטחון, פ''ד מג(4) 873; בג"צ 3246/92 גלעד הר עוז ו-59 אח' נ' שר הביטחון, פ''ד מו(5), 301; בג"צ 279/72‏ אילן עובד נ' שר הביטחון ו-4 אח'‏, פ''ד כז(1), 169], וכפי שנפסק מאוחר יותר בבג"צ 9628/03 רס"ב אבי צרפתי נ' ראש אכ"א, בקשר לעתירתם של מפעילי מערכות חימוש מוטסות בחיל האוויר, להכיר בהם כאנשי "צוות עזר אוויר" ולזכותם בהטבות הכספיות הנובעות מכך:

"נקודת המוצא היא כי מדיניות הצבא בכל הנוגע למערכת היחסים בינו לבין החייל בשירות קבע אינה חסינה מביקורת שיפוטית, והיא נבחנת על-פי אמות מידה מקובלות המנחות את הפיקוח השיפוטי על מעשי הרשות הציבורית. במסגרת פיקוח זה נבחן האם הצבא פועל בגדרי סמכותו, האם הוא עומד בקני המידה של הגינות ותום-לב המתחייבים מרשות ציבורית בביצוע תפקידה, והאם החלטותיו חורגות מגדר הסבירות או מונחות משיקולי שרירות וטעמים בלתי עניינים. עם זאת, מידת הריסון הננקטת, דרך כלל, בביקורת שיפוטית על מעשי המינהל, חלה ביתר שאת לגבי מדיניות הצבא ביחסיו עם חייליו. כבר נאמר לא אחת כי הצבא מהווה מסגרת מיוחדת, עליה מוטלת המשימה הכבדה ביותר מאלה המוטלות על המערכות הציבוריות – להגן על חיי האזרחים ועל בטחון המדינה. במסגרת החובה לעמוד במטלה זו, נתון לצבא שיקול דעת רחב ביותר בכל הנוגע לארגון המערכים המקצועיים בשירותיו וסיווגם לקטגוריות שונות, וקביעת מעמדם לצורך תכליות כאלה ואחרות. ארגון המערך המקצועי וסיווגו הוא אחד האמצעים החשובים הנתונים בידי צה"ל להבטיח את יכולתו לעמוד כראוי במשימות המוטלות עליו, והוא מצריך ראייה מקצועית רחבת היקף, בד בבד עם בקיאות פרטנית לגבי אופיים הפרטיקולרי של המערכות המקצועיות השונות ותרומתן היחסית לביצוע משימות הצבא. במסגרת קביעת המדיניות הנוגעת למערכים המקצועיים בצבא נשקלים, בין היתר, שיקולים של הקצאת כח אדם, תקציבים, הכשרה וקידום מקצועי, קביעת משקלם היחסי של המערכים השונים על פי נחיצותם וחשיבותם, וכיוצא באלה. מושכלות ראשונים הם כי בית-משפט זה לא יתערב, דרך כלל, במדיניות הצבא בנושאים אלה, אלא במקרים קיצוניים של סטייה מכללי מינהל תקין, פגיעה באמות מידה של המשפט הציבורי, ובכללם, פגיעה בזכויות אדם. המיוחדות של המערך הצבאי, והמקצועיות הנדרשת בקביעת מדיניותו להגשמת תכליותיו, מדגישים את הריסון המתבקש בהחלת הביקורת השיפוטית על מעשי המינהל הצבאי. וכך, הביקורת השיפוטית על מדיניות הצבא בהקצאת כח אדם לתפקידים שונים וקביעת מעמדם וזכויותיהם של מערכים מקצועיים שונים היא צרה ביותר (בג"ץ 279/72 עובד נ' שר הבטחון, פד"י כז(1) 169; בג"ץ 4537/90 שושן נ' הרמטכ"ל, פד"י נ(4) 416; בג"ץ 3246/92 הר עוז נ' שר הבטחון, פד"י מו(5) 301; בג"ץ 6840/01 פלצמן נ' הרמטכ"ל, תק-על 2005(4) 219)".

[ראו: בג"צ 9628/03 רס"ב אבי צרפתי נ' ראש אכ"א, האלוף גיל רגב (מיום 7.3.2006)].

67. דברים אלו נכוחים הם גם בכל הנוגע למדיניות המשטרה לגבי קידום בדרגות ובשכר, וזאת לאו דווקא בשל השוואת שכר השוטרים לשכר משרתי הקבע בצבא, אלא, ולא פחות חשוב מכך, בשל הדמיון המהותי בין שני גופים אלו, ובין המטלות להן הם נדרשים. כך, כמו הצבא, גם המשטרה מהווה מסגרת מיוחדת שהוטלה עליה המשימה הכבדה של הגנה על חיי האזרחים וביטחונם האישי; כמו בצבא, ארגון המערך המקצועי וסיווגו הוא אחד האמצעים החשובים הנתונים בידי המשטרה להבטיח את יכולתה לעמוד כראוי במשימות המוטלות עליה; כמו הצבא, גם המשטרה היא ארגון היררכי, והיא נדרשת לשקול, במסגרת קביעת המדיניות הנוגעת למערכים המקצועיים אצלה, בין היתר, שיקולי הקצאת כח אדם, תקציבים, הכשרה וקידום מקצועי, ונדרשת לקביעת משקלם היחסי של המערכים השונים על פי נחיצותם וחשיבותם.

68. אי לכך, ובדומה לריסון המוחל לעניין הביקורת השיפוטית על החלטות מקצועיות או תכנוניות של שלטונות הצבא, גם לעניין מדיניות הקידום בדרגות ובשכר במשטרה, בית הדין לא יתערב דרך כלל, במדיניות המשטרה בנושאים אלה, אלא במקרים קיצוניים של סטייה מכללי מנהל תקין או פגיעה באמות המידה של המשפט הציבורי שפורטו לעיל, וכל זאת, מבלי לפחת מחובתה של המשטרה כמעסיק ציבורי, לפעול כלפי השוטרים המועסקים על ידיה במסגרת החוק, בהגינות, ביושר ובתום לב.

69. כך או כך, וגם אם השתכנע בית הדין האזורי, כי בהחלטת הרשות (המשטרה, בענייננו), נפל פגם מסוג הפגמים המצדיק את התערבותו, הרי שכמבואר בראשית הדברים, בית הדין, איננו מוסמך להעניק זכויות כלכליות, כפי שאלו התבקשו על ידי המערערים בכתב תביעתם, ועל כן, לכל היותר, מוסמך היה בית הדין האזורי להורות על החזרת הסוגיה של קידום פקדים בדרגות או בשכר, לדיון והכרעה אצל הגורמים המוסמכים במדינה ובמשטרה, בצירוף הנחיותיו.

בענייננו כאמור, והגם שהדבר לא נתבע במפורש, הורה בית הדין האזורי - לנוכח הפגמים שמצא בהתנהלות המדינה - על העברת נושא קידום הפקדים בדרגות ובשכר, לדיון בפני ועדת מעקב, בצירוף הנחיותיו לוועדה, ובכך בעצם נעתר לתביעת המערערים לגופה. משכך, איננו נדרשים, במסגרת הדיון בערעורם של המערערים, לשאלה האם כטענת המערערים "חומרת" הפגמים שמצא בית הדין האזורי בהתנהלות המדינה, יכלו להביא לכך שבית הדין האזורי יחליט במקום הרשות, האם להחזיר את הסדר ה"פק"ד גמיש" אם לאו, או יחליט במקומה איזה תוספת שכר להעניק להם, והחל ממתי, במטרה לפצותם.

צפייתם של המערערים כי נורה על שינוי ההלכה הפסוקה - כך שיתאפשר לבית הדין "במקרים קיצוניים וזועקים" להתערב לעיצומם של דברים במנגנון קביעת השכר של קבוצת השוטרים נשוא הדיון - אין לה על מה שתסמוך, ועל כן אין לנו אלא לדחות את השגותיהם אלו של המערערים על פסק דינו של בית הדין האזורי.

70. אשר לעתירתם החלופית של המערערים להורות על הרחבת, מרחב הבדיקה של ועדת המעקב אליה הועבר הנושא, כך שהבדיקה תתבצע הן בהשוואה לסרנים בצה"ל והן בהשוואה לדרגות השכר של הקצינים במשטרת ישראל מרפ"ק ומעלה והן בהשוואה לדרגות השכר של נגדים במשטרת ישראל, נציין, כי מבלי להידרש בשלב זה לטעמים שבעטים החלטנו לקבל את ערעור המדינה בכל הנוגע לוועדת המעקב, הרי שאף לגופם של דברים, עתירה זו, על פניה איננה מתיישבת עם המנדט שהוקנה לוועדת המעקב והוא להשוות את השכר שמשולם לאנשי הקבע, לשכר המשולם לשוטרים, ולא להשוות בין השכר המשולם לשוטרים וקציני משטרה בינם לבין עצמם. אי לכך, וכבר מטעם זה, אין בידינו להיענות לעתירתם החלופית של המערערים בערעורם.

71. אשר על כן, ולאור המבואר לעיל, אין לנו אלא לדחות את ערעור המערערים בתיק ע"ע 39850-10-13 שבכותרת.

ערעור המדינה בתיק ע"ע 6287-10-13

72. במסגרת ערעורה על החלטת בית הדין האזורי טוענת המדינה מספר טענות שכרוכות ושלובות האחת בשניה, ובין היתר, כי:

- יש להבחין בין החלטות ועדת המעקב מכח החלטה ש/33 שעניינן במעקב אחר השינויים שיחולו בשכר בצה"ל, לבין סיכומים בין משרדיים שנועדו לענות על צרכים ארגוניים פנימיים של המשטרה או של שירות בתי הסוהר בנוסף על רובד ההשוואה לשכר באמצעות ועדת המעקב.

- במישור השינויים בשכר, מלכתחילה לא חל שינוי בשכר בעלי דרגות סרן בצבא, שיכול להצדיק את כינוס ועדת המעקב.

- לא מדובר בענייננו ב"ועדה בין משרדית" או ב"וועדת משנה ממליצה" שקיבלה את סיכומי המענקים נשוא דיוננו, אלא בבעלי תפקידים, במשרדים השונים שמתכנסים כעניין שבשגרה לדון בצרכים ארגוניים פנימיים של המשטרה/שירות בתי הסוהר, ואשר הגיעו לסיכומי המענקים שנזכרו לעיל. כפועל יוצא מכך, לא היה מקום למסקנת בית הדין האזורי בדבר פגמים שנפלו בעבודת ה"וועדה" לכאורה או בקביעותיה לעניין שכר הפקדים.

73. נפנה איפוא לדון תחילה בטענת המדינה לפיה, לא חל שינוי בשכר בעלי דרגות סרן בצבא, שיכול היה להצדיק את כינוס ועדת המעקב.

טענה זו של המדינה והנובע ממנה, מחייבים להשיב תחילה על השאלה, מה נכלל בהגדרת שכר לעניין ההשוואה, נשוא החלטה ש/33.

כאמור, החלטה ש/33 קובעת:

"ש/ 33 השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר

מחליטים:

א. ועדת השרים לענייני שכר קובעת כי תישמר ההשוואה בין שכר השוטרים לבין השכר בצה"ל.

ב. להקים ועדת מעקב, בהרכב נציג נציבות שירות המדינה, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר והנציגים אשר יבחרו על ידי שר הפנים שמתפקידה יהיה לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר" (ההדגשות הוספו – א.ר.ק.).

בדב"ע מה/3-77 (ארצי) יחזקאל גרשון ו- 17 אחרים - מדינת ישראל, פד"ע יז, 337 שניתן ביום 21.5.86, נדרש בית דין זה לשאלה זו, והשיב עליה כך:

"... מטרת ההחלטה היתה ליצור שיוויון בין השכר בצה"ל לבין השכר במשטרה. על מטרת החלטת הממשלה למדים מלשונה: אמנם הדיבור "שכר" לא פורש באותה החלטה, אך ברור כי אין ליתן לו פירוש צר, הכולל את טבלת השכר בלבד, אלא את השכר על כל רכיביו ותוספותיו; שכר - להבדיל מזכויות נלוות כגון פנסיה, אשר תנאיה לגבי שוטרים מוסדרים בחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב],תש"ל-1970, ולגבי אנשי קבע בחוק שירות הקבע בצה"ל (גמלאות) תשי"ד-1954".

לאל שכאמור במסגרת ערעורה שבנדון, הוסיפה המדינה על האמור והפנתה להחלטת ממשלה מש/678 מיום 18.01.93, שכותרתה: "השוואת שכר בין המשרתים בצבא קבע בצה"ל לשכר המשרתים במשטרה ובשב"ס", ואשר העתק ממנה צורף לערעור, כאמור לראשונה (וללא קבלת היתר לכך), כנספח מע/5, ובה נאמר:

"מחליטים בהמשך להחלטת הממשלה 397 (ש/33) מיום 4.2.79 בדבר שמירת ההשוואה בין שכר משרתי הקבע בצה"ל לשכר המשרתים במשטרה ובשב"ס, ובהמשך לשינויים אשר סוכמו בצה"ל במסגרת תכנית רב שנתית:

1. החלטת ועדת המעקב (אשר הוקמה מכוח החלטה מס' 397 (ש/33) הנ"ל) ממצה את השוואת השכר בין שוטרים לסוהרים למשרתי הקבע עד היום.
2. מובהר בזאת כי החלטת הממשלה(ש/33) מיום 04.02.79 הנה לשמירת ההשוואה בשכר בלבד ולא בזכויות נלוות או בהטבות אחרות כלשהן או תנאי שירות או תנאי עבודה גם אם הם ניתנים בקביעות, בכסף או בשווה כסף" (להלן – "החלטה 678")".

כאמור, מן הטעמים שביארנו לעיל, לא הורינו על הוצאת נספח זה מהתיק. יחד עם זאת, לגופם של דברים, לא מצאנו כי יש בהחלטה זו כדי לשנות מאשר נקבע בפרשת גרשון לעיל בנוגע להגדרת השכר נשוא ההשוואה, היינו כי מדובר בהשוואת השכר על רכיביו ותוספותיו, להבדיל מזכויות נלוות לשכר או הטבות אחרות.

74. עד כאן לעניין הגדרת המונח שכר שבהחלטה ש/33. ואשר לשינויים בשכר זה, הרי שלא נטען על ידי המערערים ואף לא נקבע על ידי בית הדין האזורי, כי מאז ביטול הסדר ה"רפ"ק גמיש" או אף קודם לכן, חל שינוי בשכרם של בעלי דרגת סרן בצה"ל, למעט טענתם של המערערים בעניין הסיכום שנחתם כאמור ביום 29.3.2007 בין משרד האוצר לבין צה"ל בדבר מענקי התמדה לבעלי דרגת סרן (להלן ייקרא – סיכום הסרנים).

אשר לסיכום הסרנים לגופו, הרי שברישא לסיכום זה (צורף כמוצג נ/1 בבית הדין האזורי), הוסבר הרציונל שביסודו באלו המילים:

"הואיל ויישום מודל השירות החדש בצה"ל אשר עיקרו דחיית גיל פרישה על ידי האטת קידומים, הביא להאטה משמעותית בקידום של משרתי של משרתי קבע בדרגת סרן;

והואיל והמיון הנעשה על פי מודל השירות האמור מביא לכך ששיעור הסרנים הוותיקים אשר אינן מקודמים ואשר נאלצים להשתחרר מצה"ל שלא במסגרת יציאה לקצבה, גבוה באופן המפחית משמעותית את בטחונם התעסוקתי של הסרנים;

והואיל ועל רקע יישום מודל השירות האמור, מעוניין הצבא בהמשך שירותם של משרתי קבע בדרגת סרן במשך מלוא תקופת השירות בדרגה זו:"

אי לכך הוסכם במסגרת סיכום זה על הענקת מענקי התמדה חד פעמיים, כמפורט באותו סיכום, לכל בעל דרגת סרן 3, שיחתום על הצהרה לפיה: "הוא נכון להמשיך את שירותו בדרגת סרן מעבר לתקופה האמורה בסעיף קטן (ב) לעיל וכי הוא יודע כי תקופת השירות המוארכת כסרן כאמור לא תעלה על תקופה של שנתיים וכי בתום תקופת השירות המוארכת הוא עלול לסיים את שירותו בצה"ל, במקרה בו הוא לא יעבור לשירות קבע מובהק".

75. לאור מהותם של המענקים החד פעמיים כאמור, המתייחסים לסיטואציה מאוד מסוימת במהלך שירותו של בעל דרגת הסרן, שאיננה עניין קבוע, אין לראות באותם מענקים חד פעמיים, בבחינת "שכר על כל רכיביו ותוספותיו" לפי החלטה ש/33, כהגדרתו לעיל.

אי לכך, ובשונה מקביעתו של בית האזורי לפיה - ככלל יש לפרש את המונח "שכר" שבהחלטה ש/33 ככולל גם מענקים ותנאים נלווים - אנו סבורים כי יש לבחון כל מענק וכל תנאי נלווה לגופם, על מנת להיווכח אם הם מהווים חלק מן השכר כהגדרתו לעיל, אם לאו. אשר למענקים החד פעמיים, נשוא סיכום הסרנים מיום 29.3.2007, נחה דעתנו כאמור כי לא מדובר ב"שכר על כל רכיביו ותוספותיו" לפי החלטה ש/33, ועל כן תשלום המענקים החד פעמיים מכח סיכום הסרנים, לא הקים למערערים זכות כי תכונס ועדת מעקב מכח החלטה ש/33, שתחיל את אותם מענקים חד פעמיים, גם עליהם.

למרות הדמיון לכאורה בשמות שני הסיכומים והמענק המשתלם, הרי שבמישור הנורמטיבי, סיכום מענקי ההתמדה, אינו נובע מהחלת עקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33 על סיכום הסרנים. בהקשר לכך נוסיף, כי מקובלות עלינו טענות המדינה ואף עדויות עדיה בבית הדין האזורי לפיהן סיכום הסרנים, נלקח בחשבון, או אף שימש "בסיס לדיון" בעת הדיונים על סיכום מענקי ההתמדה לפקדים, זאת כשם שכל הסכם בשירות הציבורי יכול להשפיע על קבלת החלטה דומה, אך מכך לא נובע ואין להסיק, כי סיכום מענקי ההתמדה, הוא תוצאה של יישום ההשוואה נשוא החלטה ש/33, בעניין החלת מענק הסרנים, על שוטרים/סוהרים.

אשר לחששם של המערערים כי באמצעות הגדרת תוספות שכר לסרנים בצה"ל כ"מענקים חד פעמיים", ניתן יהיה לרוקן את החלטה ש/33 מכל תוכן, נעיר כי אם כך ייעשה (ואין להבין מדברינו שכך ייעשה), הרי שלשם כך בדיוק נועד הפיקוח השיפוטי של בית הדין על פעולות והחלטות הרשות, וזאת בין היתר כדי למנוע שימוש פסול ולמראית עין בכללי הפרשנות. דא עקא, שלא זה המקרה שלפנינו, עת שוכנענו לגופם של דברים כי מדובר בתשלום מסוג מענק חד פעמי, שאינו חלק מהשכר על רכיביו ותוספותיו כאמור בהחלטה ש/33.

76. הואיל וכאמור סיכום הסרנים דלעיל, לא הקים לפקדים במשטרה זכות כי תכונס ועדת מעקב מכח החלטה ש/33, שתחיל את המענקים נשוא אותו סיכום גם עליהם, והואיל וכאמור לא נטען ולא הוכח כי מעבר לסיכום הסרנים, חל שינוי אחר בשכר הסרנים בצה"ל כהגדרתו לעיל, אין זאת אלא שאכן כטענת המדינה, לא חלו שינויים בשכר הסרנים בצה"ל, שהיה בהם כדי לחייב את כינוס ועדת המעקב בעניין שכרם של הפקדים.

לא זו אף זו. כפועל יוצא מכך שלא חלו שינויים כאמור בשכר הסרנים בצה"ל, ברי כי הסיכומים הבין משרדיים שהושגו בעניינם של הפקדים: הן סיכום מענקי ההתמדה והן סיכום פקד מתקדם, הם סיכומים שהתקבלו בנוסף על רובד ההשוואה לשכר הסרנים בצה"ל לפי החלטה ש/33, והם לא פועל יוצא של אותה השוואה.

מכל מקום, מששוכנענו כי לא קמה לפקדים במשטרה זכות כי תכונס ועדת מעקב מכח החלטה ש/33, שתחיל את המענק הסרנים עליהם, אין זאת אלא שאף לא היה מקום לקביעתו של בית הדין האזורי, לפיה חל שיהוי בלתי מידתי בהחלת מענק הסרנים על פקדי המשטרה, וכל הכרוך בקביעה זו.

77. הנה כי כן, ניתן לסכם עד כה, שלנוכח הגדרת השכר שבהחלטה ש/33, המענקים מכח סיכום הסרנים, אינם מהווים שכר לפי החלטה ש/33, כך שתשלומם לסרנים בצה"ל, לא הקים למערערים זכות כי תכונס ועדת מעקב מכח החלטה ש/33, שתחיל את אותם מענקים חד פעמיים, גם עליהם; על כן, סיכום מענקי ההתמדה ולא כל שכן סיכום פקד מתקדם (שלא נטען לקיומו של סיכום דומה בצה"ל), אינם נובעים מהחלת עקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33, אלא הם הסדרים פנימיים של המשטרה שתכליתם ליתן מענה לצרכים פנים ארגוניים, וזאת בנוסף על עקרון ההשוואה שבהחלטה ש/33. כפועל יוצא מכך, גם השיקולים העומדים בבסיס אותם סיכומים, אינם דומים לאלו שמונחים בבסיס החלטותיה של ועדת המעקב שדנה בהשוואת השכר; כך, בעוד ששיקולי תקציב ועלות הזכויות הנוספות שייקבעו כמו גם השלכות רוחב על שאר המשרתים במשטרה הם שיקולים רלוונטיים בשעה שמתקבלים אותם סיכומים פנימיים, הרי שבכל הנוגע להחלטות ועדת המעקב שתפקידה לפעול להשוואת השכר במשטרה לשכר בצה"ל, שיקולי התקציב או שיקולי השלכות רוחב אינם יכולים לשקול, כפי שנקבע בפסק הדין בפרשת גרשון.

מכל מקום, לנוכח מסקנותינו כמבואר לעיל, אין זאת אלא שאכן כטענת המדינה, לא חלו שינויים בשכר הסרנים בצה"ל, שהיה בהם כדי לחייב את כינוס ועדת המעקב בעניין שכרם של הפקדים, ולא היה מקום לקביעתו של בית הדין האזורי, לפיה חל שיהוי בלתי מידתי בהחלת מענק הסרנים על פקדי המשטרה, וכל הכרוך בקביעה זו.

78. משאלו קביעותינו עד כאן, נפנה להלן לדון בטענת המדינה ולפיה, כלל לא קיימת "ועדה בין משרדית" או "ועדת משנה ממליצה" כסברת בית הדין האזורי, שקיבלה את סיכומי מענקי ההתמדה ופקד מתקדם, אלא עסקינן בסיכומים שהתקבלו בין המשרדים הרלוונטים, באמצעות בעלי התפקידים באותם משרדים.

79. כך, בסעיף 30 לפסק דינו, קבע בית הדין האזורי כי בעניינם של המערערים, ישבה:

"וועדה בינמשרדית אשר לגבי מינויה של הועדה או מינויים של חבריה לא הוצג בפנינו אף כתב הסמכה או כתב מינוי" (ההדגשה הוספה – א.ר.ק.).

נראה כי בעניין זה נתפס בית הדין האזורי לכלל טעות, בסוברו כי סיכומים שנערכו בין משרדי ממשלה באמצעות נציגיהם, מצביעים בהכרח על כך שקיימת ועדה בינמשרדית שעוסקת בקבלת אותם סיכומים, ונבאר.

עיון בכתב הטענות מטעם המדינה (סע' 17 לכתב ההגנה), ובתצהירי המצהירים מטעמה (סעיפים 14, 14(א),16 לתצהירו של המצהיר מר בר נתן; סעיפים 11 ו-18 לתצהירה של המצהירה נצ"מ כרמלה כץ; סעיפים 5 ו-15 לתצהירה של המצהירה סנ"צ חניתה כהן), מעלה כי בכל מקום בו נזכרו המענקים ותוספת השכר שניתנו לפקדים, הובהר במפורש כי אלו הוענקו מכח סיכומים בין משרדיים, ובשום מקום לא נטען לקיומה של "ועדה בין משרדית". כך גם במסגרת המוסכמות שנוסחו בבית הדין האזורי, נקבע בין היתר: "בין משרד האוצר לבין משרד לביטחון פנים קיים סיכום (נספח א' לכתב ההגנה) בעניין קידום השוטרים בדרגת פקד..."(מוסכמה 3) (ההדגשה הוספה – א.ר.ק.), סיכום בין המשרדים נאמר, ולא החלטת ועדה בין-משרדית.

80. לא זו אף זו, עיון בסיכומים עצמם, מעלה כי גם בזמן אמת, לא היתה כל התייחסות בגוף הסיכומים לקיומה של ועדה כביכול שקיבלה את אותם סיכומים. כך, בסיכום מענקי ההתמדה מיום 30.8.2010, נאמר במפורש בכותרת:

"סיכום בין משרד האוצר לבין המשרד לבט"פ מיום 30.8.2010 בעניין מעניק התמדה לפקדים וכלאים".

בהמשך נאמר:

"הואיל ומשטרת ישראל....

והואיל ...

והואיל ...

לפיכך סוכם בין משרד האוצר לבין המשרד לבט"פ כדלקמן:

...

...

5. תקופת הסיכום

סיכום זה יהא בתוקף בתקופה שמיום חתימתו ועד ליום 1.9.2015 לקראת תום התקופה תבחן אפקטיביות תשלום המענק עפ"י סיכום זה ובהתאם לכך יוחלט בין הצדדים האם לחדש את הסיכום לתקופה נוספות" (ההדגשות הוספו – א.ר.ק.).

הנה כי כן מדובר על סיכום בין המשרדים, ובשום מקום אין אזכור או רמז לקיומה של ועדה בין משרדית. מכל מקום, על הסיכום חתומים: ניר רייס, סגן בכיר לממונה על השכר - משרד האוצר; דני קריבו, ראש אח"כ - המשרד לביטחון פנים; ורותם פלג, סגן הממונה על התקציבים - משרד האוצר, היינו כנציגי המשרדים שהגיעו לסיכום ולא כחברי ועדה כביכול.

בדומה לכך, גם בסיכום פקד מתקדם מיום 29.9.2011 הובהר בכותרת כי מדובר ב: "סיכום בין משרד האוצר לבין המשרד לבט"פ", ובהמשך הובהר כי: "לפיכך סוכם בין משרד האוצר לבין המשרד לבט"פ כדלקמן" ...

גם על סיכום זה חתמו אותם נציגי המשרדים דלעיל, כנציגי המשרדים שהגיעו לסיכום ולא כחברי ועדה כביכול.

יותר מכך, אפילו בנספחים שצורפו לתצהיריהם המשלימים של המערערים בבית הדין האזורי, אין כל אזכור לקיומה של ועדה בין משרדית כביכול, אלא כל ההתייחסויות הן לקיומם של סיכומים עם משרד האוצר.

81. הלכה למעשה רק בתצהירים המשלימים מטעם המערערים נזכר לראשונה הביטוי "החלטת הוועדה הבינמשרדית" בהקשר לסיכום פקד מתקדם. מאוחר יותר, בפתח ישיבת ההוכחות בבית הדין האזורי, היה זה ב"כ המערערים שנקט בביטוי "ועדה" בהתייחס לסיכום פקד מתקדם, ותהה מה מקור סמכותה של ועדה כאמור (עמ' 12 לפרוטוקול). על כך הגיבה לאלתר לפרוטוקול , נציגת המשטרה, עו"ד רחל בציה, באלו המילים:

"כשמדובר בשכר שוטרים ישנה החלטה שנמצאת בבסיס השכר, שמה ש. 33.... מכוח החלטה זו מוקמת עד הוק ועדת המעקב שדנה בכל אימת שישנו שינוי בשכר משרתי הקבע בצה"ל... הסוגיה כעת סוגית שכר הפקדים לא נוגעת לש.33, מאחר ששכר פקד במשטרה מושווה לשכר סרן בצה"ל.

אנו לא נמצאים במשבצת של ועדת מעקב. אנו מדברים על סיכומים בין משרדיים, אין לנו מצב של שינוי בשכר משרתי הקבע... הממונה על השכר ותקציבים שלצידו ונציג המשרד לבטחון פנים הם החותמים על סיכומים בין משרדיים שיכולים לתת פתרונות ספציפיים לבעיות שכר ספציפיות. זה משהו שמעבר לוועדת מעקב"(עמ' 12 לפרוטוקול) (ההדגשות הוספו – א.ר.ק.).

בהמשך ישיבת ההוכחות, במסגרת השאלות שהופנו למצהירים מטעם המדינה במסגרת חקירתם הנגדית, חזר ונקט ב"כ המערערים במונח "ועדה" בין משרדית, בהתייחסו לסיכומים הנ"ל, הגם שלא הובאה כל ראיה או ראשית ראיה לכך שמונתה ועדה בן משרדית, כסברת בית הדין האזורי.

לא נעלם מעינינו כי חלק מן המצהירים מטעם המדינה, השיבו לשאלות ב"כ המערערים בחקירה נגדית, באותה לשון שבה נשאלו, היינו התייחסו לוועדה כביכול, שקיבלה את הסיכומים, אלא שנקיטה אגבית במונח זה, בתשובה לשאלות שהופנו אליהם, שעה שכל האסמכתאות מזמן אמת, מצביעות על כך שלא דובר ב"ועדה" אלא בסיכום בין משרדים, ובהעדר כל תימוכין לכך שדובר בוועדה בין משרדית – אין בה די כדי לקבוע שבענייננו מונתה ועדה בין משרדית כדי לדון בשיפור שכרם של הפקדים.

82. אי לכך ולאור כל המבואר לעיל, דין קביעתו של בית הדין האזורי - לפיה כביכול הוקמה ועדה בין משרדית, שהגיעה לאותם סיכומים בדבר מענקי התמדה ותוספת פקד מתקדם - להתבטל.

משזו מסקנתנו, ברי כי לא היה מקום שבית הדין האזורי יזקוף לחובת המדינה את העובדה שלא הוצג כתב מינוי לוועדה (שלא קיימת כאמור) או לחבריה, ולא כתב הסמכה מאת ועדת המעקב ל"ועדת משנה ממליצה". כך גם לא היה מקום לקביעת בית הדין האזורי כי סיכומי מענקי ההתמדה ופקד מתקדם, התקבלו שלא בדרך של מנהל תקין מן הטעם שלא הוצגו, מסד נתונים, מסגרת תקנון, כללים, או נהלים ל"עבודת ועדה זו", ולא הובהר כל כמה זמן מתכנסת ה"ועדה" ומי רשאי לכנסה, ולא כל שכן שלא היה מקום לקבוע כי "הוועדה הבינמשרדית" לא פעלה על פי אמות מידה של מנהל תקין, משום שלא הוצגו נהלים, לא הוכחה סבירות בלוח זמנים, לא בוסס שיקול דעת ענייני, ולא הוצגו נתונים או פרוטוקול של הוועדה.

בהקשר לכך גם ראוי להבחין בין עבודת ועדה שמתמנית לעניין מסוים (למשל ועדת המעקב בענייננו), או לתפקיד מסוים (למשל ועדות ערר למיניהן) ומובא לפניה מידע בכתב או בעל פה שמכוחו היא אמורה לקבל החלטות, לבין עבודתם השוטפת של נציגי המשרדים המוסמכים, שמטבע הדברים נמצאים בקשר שוטף ומתמשך לאורך זמן, מכירים את המאטריה שבה הם עוסקים, ומגיעים מעת לעת לסיכומים בין המשרדים. מובן כי החובה לנהוג בהגינות, ביושר ובתום לב, חלה ומחייבת הן את אלה, והן את אלה, אך הנהלים והכללים החלים עליהם אינם דומים, ולעניין זה נראה כי בית הדין האזורי החמיר בדרישות המתייחסות לאופן קבלת הסיכומים הבין משרדיים, עקב סברתו כי מדובר בעבודת ועדה בין- משרדית.

אי לכך, גם דין קביעותיו של בית הדין האזורי - בדבר פגמים שנפלו בהתנהלות המדינה, והמשרדים הפועלים במסגרתה, בכל הנוגע לקביעת שכרם של הפקדים ובכלל זה בסיכומים הבין משרדיים נשוא הדיון - להתבטל.

83. בטרם סיום נוסיף, כי יש להבחין בין קידום בדרגות כתף ובתפקידים של קציני המשטרה, שהוא עניין ארגוני, אשר ככלל בית דין זה אינו מוסמך להתערב בו, לבין השלכותיו של אותו קידום או ליתר דיוק אי הקידום בדרגות, על שכר היסוד של הקצין. איננו מקלים ראש במצוקת הפקדים, ובכלל זה חלק מהמערערים, שטרם קודמו בתפקידם ובדרגתם בשל אותו "צוואר בקבוק" בקידום הפקדים (לגביו לא היה חולק), אך בשונה מבית הדין האזורי, לא שוכנענו, כי התנהלות המדינה בכל הנוגע לתיקון עיוותי השכר שנבעו מאותו "צוואר בקבוק", חרגה באופן קיצוני מגדר הסביר, וזאת גם אם ייתכן שניתן היה למצוא פתרונות אחרים, יעילים יותר או אף במועד מוקדם יותר.

סוף דבר –

84. אשר על כן ולאור כל המבואר לעיל, התוצאה היא שערעור המערערים בתיק ע"ע 39850-10-13 שבכותרת - נידחה, ואילו ערעור המדינה בתיק 6287-10-13 שבכותרת - מתקבל, ואנו מבטלים את חיובה של המדינה לכנס את ועדת מעקב כאמור בפסק הדין ומבטלים את קביעותיו של בית הדין האזורי בכל הנוגע לפגמים שנפלו בקביעת שכרם של הפקדים. לאור המבואר לעיל, באשר לעתירות המדינה בערעורה, איננו מורים על ביטול ההוצאות שנפסקו לחובת המדינה בפסק הדין.

אשר להוצאות בערעורים שבנדון, כפי שציינו בסעיף 59 לעיל יש מקום להתחשב לעניין ההוצאות, בנסיבות ואופן הגשת מסמך מע/5, ועל כן, וחרף התוצאה אליה הגענו, איננו עושים צו להוצאות בערעורים שבנדון.

ניתן היום, י"א תמוז תשע"ח (24 יוני 2018) בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

_____________ _________________

גב' מיכל בירון-בן גרא מר אמנון גדעון

נציגת ציבור (עובדים) נציג ציבור (מעסיקים)