בפניי ערעור מינהלי על החלטת רשם האגודות השיתופיות, עו"ד מירון הכהן (להלן – הרשם), מיום 18.11.14, שלא לרשום את תיקון התקנון של קיבוץ עין חרוד מאוחד (להלן – החלטת הרשם או ההחלטה).

רקע

1. קיבוץ עין חרוד מאוחד (להלן – הקיבוץ), המאוגד כאגודה שיתופית חקלאית, החליט על שינוי אורחות החיים בו, כך שיפסיק להתנהל חברתית, כלכלית ומשפטית בהתאם למודל של 'קיבוץ שיתופי' (כל אחד לפי צרכיו), ובמקום זאת יעבור להתנהל בהתאם למודל של 'קיבוץ מתחדש'. במודל מסוג זה נשמרים השיתוף והערבות ההדדית, הגם שאין שוויון בין חברי הקיבוץ. לדברי הקיבוץ, החלטה זו התקבלה באוגוסט 2009 (אעיר כי זו לא צורפה לערעור דנן). בעקבות ההחלטה האמורה, ביום 15.11.10 פנה הקיבוץ לרשם בבקשה לקבל אישור מוקדם לתיקון התקנון, בהתאם לתקנה 7(ג) לתקנות האגודות השיתופיות (ייסוד), תשל"ו-1976 (להלן – תקנות הייסוד). אולם, משרד הרשם מסר לב"כ הקיבוץ כי לא יינתן רישום מוקדם כמבוקש. זאת נוכח המדיניות הנוהגת במשרדי הרשם, בגדרה יש להשתמש בסמכות זו בזהירות ובמשורה, ובהינתן שמדובר בהתערבות חיצונית של הרשם ביחסי הכוחות הפנימיים באסיפת הקיבוץ. בפועל, הקיבוץ שינה את אורחות חייו והפעיל, בין היתר, מודל של שכר דיפרנציאלי, לצד רשת ביטחון (כפי שגילה הרשם בסיור שערך). משכך, ביום 19.7.12 הורה הרשם לקיבוץ להשלים את שינוי הסיווג ואת שינוי התקנון בתוך שלושה חודשים.
2. ביום 8.11.12 קיים הקיבוץ אסיפה שעל סדר יומה הצעה לתיקון כולל בתקנות האגודה, וביום 30.11.12 נערכה ההצבעה בעניין במשאל בקלפי. במועד זה היו 349 חברים בקיבוץ, 248 מהם השתתפו בהצבעה, 2 קולות נפסלו, 201 חברים הצביעו בעד שינוי התקנון ו-45 התנגדו לכך. ביום 10.1.13 הגיש הקיבוץ לרשם בקשה ל"תיקון תקנון ושינוי סיווג", בהתאם לתקנה 7(ב) לתקנות הייסוד. תקנה זו קובעת כי שעה שמתבקש שינוי תקנון, נדרש כי באסיפה הכללית הראשונה יהיו נוכחים לפחות שני שלישים מכלל חברי האגודה (או מספר נוכחים כלשהו באסיפה נדחית), ובנוסף נדרש כי שלושה רבעים מהנוכחים יצביעו בעד התיקון, זולת אם בתקנון נקבע רוב גדול יותר. ביום 3.4.13 דחה הרשם את בקשת המערער, מן הטעם שסעיף 118 של תקנון הקיבוץ (מיום 27.12.70) (להלן – סעיף 118) קובע כי יש צורך ברוב של שלושה רבעים מכלל חברי הקיבוץ כדי לשנותו, ואילו בהצבעה השתתפו רק 71% מחברי הקיבוץ, כאשר בשינוי התיקון תמכו 57.5% מהחברים. לפיכך, לא קיבל הרשם את התיקון ולא רשם אותו.
3. לאחר מכן התקיימו שיחות והתכתבויות בין הצדדים, בהן נעשה ניסיון למציאת פתרון מוסכם, אלא שהדבר לא צלח. הרשם ערך סיור בקיבוץ, בסביבות אפריל 2013, אז טענו בפניו נציגי הקיבוץ כי קיים קושי אובייקטיבי בהחלת סעיף 118, נוכח העובדה כי 15 מחבריו הם סיעודיים, ואינם יכולים להשתתף בהצבעות האסיפה. בהמשך שלח הקיבוץ לרשם מכתב (ביום 6.5.13) בו דרש כי הלה יירשום את השינויים בתקנון. במכתב צוין כי "הוראת סעיף 118 הנ"ל עומדת בסתירה ברורה ובולטת להוראת תקנה 7 ב' לתקנות ועל כן בטלה מפניה" (סעיף 5). ביום 15.8.13 ביקש יו"ר ועד ההנהלה של הקיבוץ את מעורבותו האישית של הרשם בדבר הוצאת האישור המבוקש. בתגובה (מיום 13.10.2013), ענה הרשם כי קיים קושי לאשר את שינוי התקנון המבוקש, הגם שהוא מודע לכך שהקיבוץ החליט, עוד באוגוסט 2009, לעבור למודל התנהלות מופרט; כי קיים לכאורה קושי להביא להצבעה כמות מצביעים ראויה; וכי יש להתאים את סיווג האגודה והוראות תקנונה למצב ההתנהלות העכשווי. נוכח זאת (כך המכתב), באופן חריג "נטה" הרשם לאשר את שינוי התקנון מראש, מכוח תקנה 7(ג) בתקנות הייסוד. לצורך זה נדרש ועד הקיבוץ להעביר לרשם בקשה מנומקת בליווי פרוטוקול ישיבת ועד, הכוללת החלטה לפנות לרשם בבקשה לאישור.
4. הצדדים התכתבו ביניהם ומהודעת דוא"ל מיום 27.1.14, מאת מר אהוד אמיתי, עו"ד במחלקה המשפטית אצל הרשם, עלה כי הרשם החליט להיוועץ במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים בסוגיה. אז החליט הקיבוץ להגיש ערעור מינהלי בו התבקש בית המשפט לבטל את החלטתו של הרשם ולהורות לו לרשום את השינוי המוצע (עמ"נ 2833-03-14). בדיון שהתקיים בערעור זה (ביום 15.6.14) בפני חברתי הנכבדה, השופטת בן אור, טען ב"כ הרשם כי נכון למועד הדיון לא התקבלה במשרדי הרשם עמדתה של מחלקת ייעוץ וחקיקה, ובקשתו היתה כי החלטה בערעור תידחה עד לקבלת עמדה זו. הקיבוץ טען כי אין צורך בקבלת העמדה, שכן השאלה בדבר הרוב הנדרש לצורך תיקון התקנון כבר הוכרעה בפסיקה (לעניין זה הפנה לת"א (ת"א) 1664/97 סגל נ' יד נתן מושב עובדים של העובד הציוני (6.9.00) (להלן – עניין יד נתן). לאחר ששמע את הערות בית המשפט, הצהיר ב"כ הרשם כי החלטה בנושא הערעור תינתן תוך שלושה חודשים. נוכח זאת, חזר בו המערער מהערעור, והערעור נמחק.
5. ביום 18.11.14 נתן הרשם, עו"ד הכהן, את החלטתו נושא ערעור זה, בגדרה דחה את בקשת הקיבוץ לשינוי התקנון. בהחלטה צוין כי מתרשומת של סיור בקיבוץ שערך רשם האגודות דאז, עו"ד אורי זליגמן (ביום 15.7.2012), עולה כי באוגוסט 2009, החליט הקיבוץ לעבור למודל של קיבוץ מתחדש לתקופת ניסיון בלבד, הגם שבפועל כך הוא נוהג עד היום. הרשם נימק החלטתו בכך שתקנה 7(ב)(1) לתקנות הייסוד קובעת אך את הקוורום המינימלי הנדרש לשינוי תקנון האגודה (שני שליש לפחות מבין חברי האגודה). אולם, הוסיף, תקנה 7(ב)(1) אינה סותרת קביעה של רף גבוה יותר בתקנון האגודה. אליבא דרשם, משמעות הוראת סעיף 118 בתקנון האגודה היא שאין לשנות את תקנון האגודה באסיפה בה נוכחים פחות מ- 75% מחברי הקיבוץ. למרות האמור, המשיך הרשם, בהצבעה בה שונה התקנון בפועל, השתתפו רק 71% מחברי הקיבוץ. משכך, קבע הרשם, לא עמד הקיבוץ בדרישת הקוורום, וממילא מתייתר הצורך לקיים דיון באשר לתקנה 7(ב)(2) לתקנות הייסוד. עם זאת, לשיטתו, גם תקנה 7(ב)(2) אינה מאפשרת את שינוי התקנון, משום שהרוב הקבוע בה אינו קוגנטי ומאפשר קביעת רוב גדול יותר בתקנון האגודה (כפי שנעשה בסעיף 118). הרשם גם לא קיבל את טיעון הקיבוץ לפיו יש להסיק מתקנה 12 בתקנות האגודות השיתופיות (רשויות האגודה), תשל"ה-1975 (להלן – תקנות רשויות האגודה) לעניין דנן, שכן מדובר בתקנה העוסקת אך ורק בסדרי ההצבעה (היינו אילו קולות ייחשבו קולות כשרים בהצבעה).
6. בטרם אעבור להצגת טענות הצדדים, אציין כי עם הגשת הערעור עלתה השאלה, האם ניתן כלל לצרף את הרשם כצד להליך. ברם, הגם שטען נגד אפשרות זאת, הסכים הרשם להישאר כבעל דין בערעור, ובעקבות זאת הוריתי כי כך יהיה (החלטה מיום 30.3.2015). כמו כן, בהינתן שפרט למערער לא היה כל צד נוסף בהליך בפני הרשם, קבעתי כי אין צורך להורות על צירוף חברי הקיבוץ, המתנגדים לתיקון התקנון, כמשיבים לערעור. ביום 2.6.15 נערך דיון בערעור ובסופו איפשרתי לצדדים להשלים טיעוניהם בכתב.

טענות הקיבוץ

1. לטענת המערער, סעיף 118 בתקנון הקיבוץ עומד בסתירה הן לתקנה 7(ב) בתקנות הייסוד, הן לתקנה 12 בתקנות רשויות האגודה; ומאחר שלפי המדרג הנורמטיבי תקנות מחוקק המשנה גוברות על תקנון האגודה, יש לפרש את הרוב הנדרש לשינוי התקנון, כרוב הקבוע בתקנות האמורות. לדבריו, תקנה 7(ב)(1) בתקנות הייסוד, הקובעת כי באסיפה הכללית הראשונה נדרש קוורום של שני שליש מחברי האגודה, בעוד שאסיפה נדחית יכולה להתנהל עם איזה מספר חברים שנוכח, הינה הוראה קוגנטית. לעומתה, המשיך, תקנה 7(ב)(2) היא דיספוזיטיבית וקובעת במפורש שניתן להתנות על הרוב היחסי (75% מן המצביעים). מן ההן, טען, לומדים את הלאו. הגם שאגודה רשאית לקבוע, מכוח תקנה 7(ב)(2) כי נדרש רוב גדול יותר מבין המצביעים בלבד, הרי שפרשנות לפיה ניתן לקבוע רוב מבין חברי האגודה (כפי שנקבע בסעיף 118 בתקנון), נוגדת את דרישת הקוורום של תקנה 7(ב)(1). כן שב וטען כי הסוגיה כבר הוכרעה בעניין יד נתן. בנוסף, כך הקיבוץ, פרשנות הרשם מתעלמת מכוונת התקנות למנוע, באמצעות מנגנון האסיפה הנדחית, את שיתוקה של האגודה. לטענת הקיבוץ, הרשם מבקש לקבוע קוורום בשיעור שלא ניתן לקיימו. עוד טען כי התקנון (לרבות סעיף 118) התקבל בשנת 1970 – שש שנים קודם להתקנת תקנות הייסוד. אליבא דקיבוץ, סעיף 118 זה לא נועד ליצור דרישת קוורום מחמירה, אלא שבדיעבד נוצר המצב לפיו הסעיף נוגד את הוראות התקנות.
2. תיקון התקנון המבוקש, כך הקיבוץ, נועד להתאים את תקנון הקיבוץ למצב הנוהג בפועל. קרי, התקנון "מפגר" (בלשון הקיבוץ) אחר התנהלות הקיבוץ – התנהלות המבוססת על הסכמה רחבה. למרות זאת, המשיך הקיבוץ, אין הרשם מאפשר שינוי התקנון, מתוך דאגה, כביכול, למיעוט שאינו קיים או אינו דורש הגנה. עוד טען הקיבוץ, כי בשנים האחרונות אישר משרד הרשם מספר פעמים תיקון שעמד בתנאי תקנה 7(ב), הגם שלא עמד בתנאי סעיף 118 לתקנון. כך לדוגמא, הביא המערער את אישור תקנון בקיבוץ חפציבה, שם התקבלה החלטה לשינוי תקנון ברוב של 73% מכלל החברים, ואישור התקנון בקיבוץ איילון, שם התקבלה ההחלטה ברוב של 69% מכלל החברים, כאשר לטענתו הדבר נכון באשר לקיבוץ מזרע וקיבוצים נוספים.
3. עוד טען הקיבוץ כי מיום קבלת ההחלטה בדבר שינוי אורחות החיים בו והמעבר ממודל של קיבוץ שיתופי לקיבוץ מתחדש, חלות עליו תקנות האגודות השיתופיות (ערבות הדדית בקיבוץ מתחדש), תשס"ו-2005 (להלן – תקנות הערבות ההדדית). משכך, לטענת הקיבוץ, תקנה 11 ותקנה 9 בתקנות האמורות, מחייבות את הקיבוץ לקבוע הוראות בדבר ערבות הדדית בתקנונו. תקנה 9(ב), טען, מורה כי עקרונות אלו ייקבעו בהתאם לתקנה 7 שבתקנות הייסוד, אך מוסיפה חריג לפיו: "הרוב הנדרש הוא שלושה רבעים מהמצביעים באסיפה גם אם נקבע בתקנון רוב גדול יותר". לטענת הקיבוץ, מחוקק המשנה היה מודע לכך שבקיבוצים רבים קיים סעיף מגביל מן הסוג הקבוע בסעיף 118. מטעם זה, ועל מנת להסיר מכשול בפני עיוור, קבע במפורש כי עקרונות הערבות ההדדית שבתקנון, אשר קביעתם הופכת את הקיבוץ הלכה למעשה לקיבוץ מתחדש, יותקנו על פי הרוב הקבוע בתקנות הייסוד, ללא אפשרות להתנות עליהן.
4. בטיעונו המשלים הוסיף הקיבוץ, כי למעלה מ-25% מכלל חברי הקיבוץ אינם יכולים להתייצב להצבעה, בין בשל היותם סיעודיים, בין בשל היותם בחופשה מחוץ לקיבוץ או משום שאין להם דעה והם לא מוכנים להשתתף בהצבעה. משמעות הדבר, כך הקיבוץ, היא שאם פרשנות הרשם תתקבל, לעולם לא יהא אפשר להחליט על תיקון תקנון הקיבוץ.

טענות הרשם

1. הרשם הפנה להחלטתו ולנימוקיה. בנוסף טען הרשם כי החלטה על שינוי אורחות החיים בקיבוץ כרוכה בשינוי משמעותי של נורמות הייסוד של הקיבוץ, והיא מבטאת מהפך בתפיסה האידיאולוגית שאפיינה את הקיבוץ המסורתי. אליבא דרשם אין להתעלם מהמנגנון לתיקון התקנון שהוסכם בין חברי הקיבוץ. זאת, נוכח העובדה כי התקנון מהווה חוזה בין האגודה השיתופית לבין כל אחד מחבריה ובין החברים לעצמם, בציינו כי לתקנון יש גם מימד חוקתי-נורמטיבי. עוד טען הרשם כי יש להעדיף את הפרשנות המקיימת את תקנון האגודה השיתופית, בשל מעמדו כמסמך חוזי וכמסמך הייסוד של האגודה, על פני פרשנות החותרת תחתיו או המאיינת אותו. לטענת הרשם, פרשנות המערער יכולה להביא למצב שגם בקולות מעטים מקרב חברי הקיבוץ ניתן יהיה לשנות את התקנון, כל אימת שללא קוורום מתאים בכינוס הראשון, תתקבל החלטה בכל נוכחות שהיא באסיפה שניה, אף אם מדובר יהיה ברוב מקרי של קולות ספורים.
2. עמדת הרשם היא כי סעיף 118 קובע דרישה של רוב מוחלט (דהיינו מספר מינימלי שלבעלי זכות הצבעה) ורוב מיוחד (75% מתוך המצביעים). שינוי כה יסודי באופיו של הקיבוץ, כך הרשם, ראוי שיתקבל מכוח הסכמה רחבה ככל האפשר של חברי הקיבוץ אשר היו שותפים להסכמה הקודמת. הרשם טען גם כי הרציונל העומד בבסיס הדרישה המחייבת אישור של 75% מכלל החברים לצורך שינוי התקנון הוא, החשיבות שבהובלת תהליך של הידברות ופשרות שעה שיש אינטרסים מנוגדים לקבוצות אוכלוסייה שונות בקיבוץ, ובין הרוב למיעוט. כראיה לדבריו ציין הרשם כי עד כה התקבלה החלטה על שינוי אורחות חיים בכ-200 קיבוצים, הגם שברבים מתקנונם נכללה הוראה דומה לזו שנקבעה בסעיף 118. מכאן, טען הרשם, הדבר בר ביצוע באמצעות תהליך הידברות ונכונות לפשרות. עוד טען הרשם, כי יש להתייחס בחשדנות לטענה בגדרה מתבקש ביטולו של הסדר מרכזי שנקבע בתקנון הקיבוץ, שכן זו הועלתה לאחר שלא עלה בידי קבוצת הרוב להשיג את הרוב המיוחד שנקבע בתקנון. לדבריו, טענה לשינוי "כללי המשחק" המועלית שלא מאוחרי "מסך הבערות", אינה ראויה. הרשם גם כפר כי אישר שינויי תקנון אגודות שונות באופן הנוגד את תקנון אותן האגודות, ואם עשה כן, המשיך, הרי שעשה כן בטעות.
3. הרשם דחה את פרשנות הקיבוץ באשר לדרישת הקוורום בתקנה 7(ב) בתקנות הייסוד, שכן, לטענתו, היא אינה מעוגנת בלשון התקנה ועומדת בניגוד לתכלית ההסדר שנקבע בתקנות הייסוד. אליבא דרשם, לו ביקש מחוקק המשנה להגביל את כוחה של האגודה השיתופית באופן שהגדלת הרוב הדרוש לשינוי התקנון יוכל להיות רק מקרב המצביעים, הרי שהיה אומר כן במפורש בסיפא של תקנה 7(ב)(2) (כפי שנאמר במפורש בתקנה 9(ב)(1) בתקנות ערבות הדדית). נוסף על כן, לטענת הרשם דרישת הקוורום שבסעיף 7(ב)(1) היא דרישה מינימלית, ואינה עומדת בסתירה לכוח שניתן לאגודה לקבוע הסדר רוב מחמיר יותר בתקנה 7(ב)(2).
4. כן טען הרשם כי לא ניתן ללמוד דבר מתקנה 12(א) בתקנות רשויות האגודה, שעניינה קביעת סדרי ההצבעה לצורך קבלת החלטה רגילה על ידי האסיפה הכללית. ההסדר הספציפי באשר לתיקון התקנון, טען, נקבע בסעיף 7(ב) לתקנות הייסוד, הוא ואין בלתו. הרשם הפנה לע"א 219/80 בית חלקיה, מושב עובדים להתישבות שיתופית בע"מ נ' יחזקאל אפרתי, פ"ד לו(2)516(1982) (להלן - עניין בית חלקיה) באשר לפרשנות תקנה 12(ב) לתקנות רשויות האגודה, שלדבריו תומכת באפשרות לקבוע בתקנון דרישת רוב גדול יותר מזו שבתקנה. הרשם גם טען כי אין להסתמך על פסק הדין בעניין יד נתן, שאינו מהווה הלכה מחייבת.
5. באשר לטענת הקיבוץ, לפיה שינוי התקנון נועד אך להתאימו למצב הנוהג בקיבוץ מזה מספר שנים, טען הרשם כי אין להנציח החלטה בדבר שינוי אורחות חיים שהתקבלה לתקופת ניסיון והועברה כהחלטה רגילה, שאינה כפופה להוראות הדין החלות על שינוי תקנון. לעניין זה הסתמך הרשם על פסק הדין בע"א 1773/06 אלף נ' קיבוץ איילת השחר (19.2.10) (להלן – עניין איילת השחר).
6. עוד טען הרשם כי תקנה 9 בתקנות הערבות ההדדית מתייחס לחובה לכלול את הוראות הערבות בתקנון של קיבוץ שסווג כ"קיבוץ מתחדש". אולם, המשיך וטען, ההסדר המקל, המאפשר קבלת ההסדרים ברוב של 3/4 רלוונטי אך ורק לגבי מרכיבי הערבות, ולא באשר לשאר ההסדרים שבתקנון אותו מבקש הקיבוץ לקבל. שאר התיקונים כפופים להסדר הקבוע בתקנון הקיים, ובענייננו סעיף 118.
7. עוד טען הרשם כי הפסיקה הכירה במומחיותו בתחום האגודות השיתופיות, וכי בין תפקידיו, מנויה החובה "לריב את ריבו של החלש". משכך, טען, יש לכבד את שיקול דעתו.
8. לטענת הרשם, אין להידרש לטיעון העובדתי שהעלה הקיבוץ בהשלמת הטיעון לפיה 25% מחברי הקיבוץ אינם יכולים או אינם מוכנים להשתתף בהצבעות, זאת משום שטענה זו לא הועלה בפני הרשם, ולא הונחה בפניו תשתית ראייתית מינימלית להוכחתה. בנוסף ציין כי דווקא חברים במצב סיעודי פגיעים יותר להחלטה בדבר שינוי אורח החיים הקיבוצי ודעתם צריכה להישמע. מעבר לכך, סבר הרשם, כי כל עוד לא הוכרזו החברים שנמצאים במצב סיעודי כפסולי דין הם כשרים להצביע, וכי לאור ההשלכות המשמעותיות של שינוי התקנון דווקא עליהם, מן הראוי היה לנקוט בהסדרים מיוחדים שיאפשרו לכמה שיותר מהם נגישות להצבעה.

דיון והכרעה

1. הקיבוץ ה"קלאסי" מושתת על השקפה הדוגלת בשיתוף ושוויון מלא בין כל חבריו, בהתייחס לכלל אורחות החיים. אולם, באמצע שנות ה-80 של המאה הקודמת נסדק הבסיס האידיאולוגי והחברתי עליו הסתמך הקיבוץ, ועם השנים, רבים מהקיבוצים נקלעו לקשיים כלכליים חמורים. בשנת 2002 החליטה הממשלה על הקמת ועדה ציבורית לבדיקת התמורות שחלו בקיבוצים, וזו פרסמה את המלצותיה באוגוסט 2003. עיקרי ההמלצות היו אלה: ראשית, הומלץ להחליף את ההגדרה הקיימת ל"קיבוץ" בשלושה סיווגים חדשים, כאשר אחד מהם היה "הקיבוץ המתחדש" - סיווג אשר נועד לתת ביטוי לשינויים המגוונים שהתרחשו בקיבוצים, ובכלל זה, לאפשר הכרה בזכות לקניין פרטי, בכפוף לשמירה על עקרונות הערבות ההדדית והשוויון. שנית, הומלץ לשמור על הערבות ההדדית בקיבוץ המתחדש וגיבוש של גבולות מינימליים לערבות כאמור. שלישית, הוכר כי שינויים עקרוניים בקיבוץ, שפירושם מעבר של הקיבוץ לסיווג של "קיבוץ מתחדש" צריכים להתקבל בתהליכי הסכמה רחבים, כאשר לדעת הוועדה, הרוב הנדרש לעניין זה צריך שיהיה הרוב הנדרש לשינוי התקנון. המלצות הוועדה אומצו על-ידי הממשלה ביום 28.3.04 (עניין איילת השחר, פסקאות 27-35).
2. הקיבוץ הוא סוג של אגודה שיתופית, וככל אגודה שיתופית הוא פועל מכח פקודת האגודות השיתופיות, התקנות שהותקנו על פיה ותקנון הקיבוץ. תקנון הקיבוץ מגלם את הקשר החוזי שבין האגודה לבין כל חבר בה, ובין החברים לבין עצמם. שינוי התקנון אמור, בראש וראשונה, לבטא את רצונם של החברים. המעבר ממודל הקיבוץ השיתופי למודל של קיבוץ מתחדש, מערער את יסוד ההסכמה שבבסיס הקיבוץ והוא מחייב שינוי של תקנון האגודה השיתופית. כדבריה של כב' השופטת פרוקצ'יה:

מדובר ב...סטייה מהותית מעקרונות היסוד של שוויון ושיתוף מלא בין החברים, כמשמעותם בתורה הקיבוצית, אשר על יסודה הוקם המפעל הקיבוצי כולו, והקיבוץ הנדון בענייננו. [...] מעבר זה מבטא לא רק שינוי מהותי ביסודות הקיבוץ מבחינת ההיבט הכלכלי; הוא מהווה מהפך בתפיסה החברתית והאידיאולוגית שאפיינה את התורה הקיבוצית. יש בו משום שינוי עמוק בתפיסת השיתוף החברתי והערבות ההדדית בין החברים, והעצמת הליך האינדיווידואליזציה באורחות-החיים הקיבוציות (עניין איילת השחר, פסקה 42).

השינויים המהותיים אותם עבר הקיבוץ לאורך השנים, באו לידי ביטוי בתקנות שונות. תקנות אלו הותקנו מכח פקודה שחוקקה עוד קודם לקום המדינה. עקב מכך, על הקיבוצים חל דין ש"נתפר טלאי על טלאי, וחלקיו השונים אינם עולים בקנה אחד זה עם זה" (כדברי כב' השופט ריבלין בעניין אחר: רע"א 418/03 אסם תעשיות מזון בע"מ נ' סמג'ה, נט (3) 541, עמ' 552 (2004)). הערעור דנן מעלה את שאלת התאמת ההוראות הנוגעות לתיקון תקנון, כאשר מטרת התיקון היא מעבר ממודל של קיבוץ שיתופי למודל של קיבוץ מתחדש.

1. כזכור, בקיבוץ המערער נערכה הצבעה בנובמבר 2012 על שינוי תקנון הקיבוץ. בהצבעה הצביעו 248 איש, מתוך 349 חברי הקיבוץ – קרי, 71% מכלל חברי הקיבוץ נכחו באסיפה הכללית. לשיטת הקיבוץ, מספר הנוכחים מקיים את הקוורום הדרוש להצבעה שעניינה תיקון התקנון. הרשם חולק על כך, בהתבססו על סעיף 118 בתקנון הקיבוץ, שכותרתו היא "תיקון התקנון", ולשונו היא כלהלן:

הקיבוץ רשאי להחליט בדבר תיקונים או שינויים בתקנון זה אם נתקבלה על כך החלטה ברוב של שלושת רבעים מכלל מספר חברי הקיבוץ וניתנה לכך הסכמה בכתב על-ידי התנועה ועל-ידי גיר שיתופית.

1. לטענת הקיבוץ, התקנות הרלוונטיות קובעות כי די בקוורום של שני שלישים מחברי האגודה. כן טוען הוא שלא ניתן להתנות על ההוראות האמורות. כידוע, הקביעה האם הוראת חוק היא קוגנטית או דיספוזיטיבית תיעשה בהתאם למטרתה. כמו כן, נתייחס להוראת חוק ככופה, מקום בו מטרתה היא לשמור על בני קבוצה הנמנים עם מי שהחוק רואה בהם כטעוני הגנה (ע"א 11/84 רבינוביץ' נ' שלב – הקואופרטיב המאוחד להובלה בע"מ, מ(4) 533, עמ' 547 (1986); ע"א 156/82 ליפקין נ' דור הזהב בע"מ, לט(3) 85, עמ' 94 (1985)). עקב כך, כדוגמה, חלקים נרחבים מחוקי העבודה הם קוגנטים (ע"ע (ארצי) 203/09 רשת הגנים של אגודת ישראל נ' בוסי (2.10.11), פסקה 60), שכן מטרתם היא להגן על ציבור העובדים.

נזכור נא את האמור בבואנו עתה לבחון את התקנות השונות.

1. ראשית יש להידרש לתקנות רשויות האגודה, הקובעות את ההסדר הכללי באשר לאורגנים באגודה השיתופיות ואת סדרי פעולתם. בתקנה 12 לתקנות אלו נקבע כלהלן:

(א) החלטה באסיפה כללית מתקבלת לפי קולות המצביעים והוא אף אם נקבע אחרת לענין זה בתקנות האגודה; הרוב הדרוש מבין המצביעים הוא כפי שנקבע בפקודה או בתקנות שלפיה, ואם אין שם הוראה – כפי שנקבע בתקנות האגודה.

(ב) החלטה מיוחדת מתקבלת ברוב של לפחות שני שלישים מקולות המצביעים באסיפה.

(ג) במנין קולות המצביעים באסיפה כללית יובאו בחשבון רק קולות המצביעים "הן" או "לאו".

...

הצדדים נחלקו לעניין משמעות התקנה בעניינו. כן חלוקים הם באשר לפרשנות פסק הדין בעניין בית חלקיה, בו נדונה התקנה. בפסק דין זה נקבע כי אפשר לקבוע בתקנון הוראת רוב מחמירה מזו הקבועה בתקנות. הקיבוץ טען, כי המחוקק דחה את הפרשנות שבפסק הדין ואף תיקן את התקנה. עוד טען הקיבוץ, שקיימת סתירה בין סעיף 118 בתקנון לבין תקנה 12(ג) דלעיל. זאת שכן, כך טען, אם התקנה אוסרת התחשבות בקולות הנמנעים באסיפה, קל וחומר שהיא אוסרת התחשבות בקולות החברים שכלל לא הגיעו להצבעה. הרשם, מצדו, טען כי התקנה כלל אינה רלוונטיות למקרה דנן, בהסתמכו על עניין בית חלקיה.

1. הדין הוא עם הרשם. בעניין בית חלקיה נדונה תקנה 12(ב), ומאז מתן פסק הדין ועד ימינו אנו נוסח תקנה 12(ב) היה ונותר זהה. בנוסף, הפרשנות של בית המשפט העליון, לפיה התקנון יכול לנקוט בגישה מחמירה מזו הקיימת בתקנות, שרירה וקיימת. לעומת זאת, נוסח תקנה 12(א), שלא נדונה בפסק הדין בעניין בית חלקיה, אכן שונה, כאשר בעבר נוסח התקנה היה כלהלן: "החלטה באסיפה הכללית מתקבלת ברוב קולות, כפי שנקבע בפקודה, בתקנות לפיה או בתקנות האגודה". והנה, התיקון האמור אינו מעלה או מוריד לעניינו. הרשם או הקיבוץ אינם טוענים כי ההחלטה באסיפה הכללית יכולה היתה להתקבל ברוב שאינו מתוך המצביעים הנוכחים באסיפה. השאלה שהתעוררה נוגעת למספר הנוכחים באסיפה (קוורום) – האם היו נוכחים מספר החברים הנדרש כדי שהנושא כלל יועלה להצבעה. נוכח האמור, דומני כי הרשם צודק באומרו שלא ניתן ללמוד מתקנה 12 (א) או (ב) לענייננו. מעבר לכך, לא ברורה לי כלל ועיקר פרשנות הקיבוץ לתקנה 12(ג), שלדבריו סותרת את סעיף 118 לתקנון, ולא ראיתי להרחיב בדבר.
2. שנית יש להידרש לתקנות הייסוד, שעניינן דרך רישום אגודה שיתופית, כמו גם האופן בו יכולה היא לתקן את תקנונה. לשון תקנה 7(ב) בתקנות אלו הינה כלהלן:

תיקון התקנות יהא על פי החלטה שנתקבלה באסיפה כללית לפי התנאים שלהלן:

(1) נכחו באסיפה הכללית הראשונה לפחות שני שלישים מכלל חברי האגודה, או באסיפה כללית נדחית מספר נוכחים כלשהו, ובלבד שהאסיפה הכללית הנדחית כונסה לא לפני עשרה ימים ולא יאוחר משלושים יום מיום כינוס האסיפה הכללית הראשונה;

(2) הצביע בעד התיקון רוב של שלושה רבעים מהמצביעים, מלבד אם נקבע בתקנות האגודה רוב גדול יותר;

...

לדברי הקיבוץ תקנה 7(ב)(1) היא קוגנטית, ומשכך סעיף 118 אינו יכול לסתור אותה. בעניין זה מסתמך הקיבוץ על עניין יד נתן, שם נדונה סוגיה כמעט זהה למקרה דנן. את החלטתו בפסק הדין ביסס בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו על תקנה 5 בתקנות האגודות השיתופיות (הוראות כלליות), התשל"ו-1976, הקובעת את עליונות התחיקה על התקנון. על סמך זאת הוחלט שם כלהלן:

הסתירה בין הוראות תקנות האגודה ותקנות האגודות השיתופיות (ייסוד) בולטת לעין. תקנות הייסוד מאפשרות להחליט על שינוי תקנות האגודה באסיפה כללית נדחית שבה נכחו "מספר חברים כלשהו" (סעיף 7(ב)(1) לתקנות האגודות השיתופיות (ייסוד)). לעומת זאת דורשות תקנות האגודה בסעיף 179ב' נוכחות של 75% מכלל חברי האגודה. בסתירה זו גוברת הוראת התקנה מכוח הפקודה ולפיכך לדרישה בסעיף 179 הנ"ל אין תוקף. התקנה 7(ב)(2) לתקנות הייסוד מאפשרת אמנם לקבוע אחוז רוב נדרש גבוה יותר מ-75% אולם זאת רק מבין המשתתפים באסיפה וזאת לא נקבע בתקנות. תקנות האגודה התיימרו להורות על צורך בהתייצבות לפחות 75% מכלל חברי האגודה בשעה שתקנות הייסוד (שהן במדרג תחיקתי גבוה יותר) מאפשרות הצבעה בכל מספר חברים.

1. עם כל הכבוד, אינני מסכים לפסיקה זו. בע"א 4245/00 חן נ' קיבוץ תל קציר אגודה שיתופית, נז(6) 10, התייחסה כב' השופטת שטרסברג-כהן לסעיף בתקנון ובו דרישת רוב זהה לזו שבסעיף דידן, אלא שהיא ראתה בו כסעיף בר קיימא, ואף ביקשה להסיק ממנו לנושא שנדון שם – הוצאת חבר מן הקיבוץ (שם, עמ' 21 ו-27). עם זאת, מאחר שבתקנון עצמו לא נדרש הרוב האמור לצורך הוצאת חבר מן הקיבוץ, דעתה לא התקבלה. כב' השופטת דורנר, אשר כתבה שם את דעת הרוב, הסתמכה לצורך זה על חשיבות כלל ההכרעה אשר נקבע בתקנון של תל קציר, אותו היא בחנה על פי הקשר הדברים. בהחלטתה מצאה השופטת דורנר כי כלל ההכרעה שבתקנון הולם את אורח החיים הקיבוצי (שם, עמ' 34). לטעמי גם במקרה שלפנינו יש לכבד את כלל ההכרעה הקבוע בתקנון. זאת שכן, סבורני כי סעיף 118 עולה בקנה אחד עם תקנה 7(ב) בתקנות הייסוד, ומאחר שקבלת פרשנות הקיבוץ עלולה להביא למצבים אבסורדים, בהם החלטות מהותיות ואפילו קונסטיטוציוניות יקבעו על ידי מספר מזערי מחבריו.

אבהיר.

1. אין ספק וגם אין חולק כי סעיף 7(ב)(1) קובע דרישת קוורום מינימלית לצורך שינוי התקנון. מדובר בדרישה חיונית נוכח היות התקנון ה"אמנה החברתית" עליה נבנית תשתית החיים בקיבוץ כולו. ברם, וכפי שנאמר בעניין בית חלקיה, אין בכך למנוע מהקיבוץ לבחור בגישה מחמירה יותר בתקנונו, ולהורות כי הקוורום הנדרש בדיונים על שינוי התקנון הוא שלושה רבעים מחברי הקיבוץ. מנגד, אם תתקבל פרשנות הקיבוץ, משמעות הדבר היא כי נדרש קוורום של שני שלישים מחברי קיבוץ רק באסיפה הראשונה, בעוד שהתכנסות אסיפה נדחית יכולה להיעשות בכל קוורום. קרי ייתכן מצב בו ארבעה מחברי הקיבוץ, יחליטו על שינוי תקנון הקיבוץ כולו, היה ושלושה מהם מסכימים לכך. אין להתיר מצב שכזה. אמנם, לולא היה סעיף 118 קבוע בתקנון, הרי שתקנה 7(ב) היתה חלה, והדבר היה אפשרי. ברם, משקבעו חברי הקיבוץ, בינם לבין עצמם, כי נדרש קוורום של שלושה רבעים ממספר חברי הקיבוץ כדי לשנות את תקנון הקיבוץ, יש לכבד החלטה זו. אציין כי עמדתי זו מתחזקת נוכח העובדה כי במקרה שלפניי אכן מדובר בשינוי מהותי וגורלי בחיי הקיבוץ – מעבר ממודל קיבוץ שיתופי למודל של קיבוץ מתחדש.
2. שלישית עלינו להידרש לתקנות הערבות ההדדית, לפיהן קיבוץ המבקש לתקן את תקנונו לצורך סיווגו כקיבוץ מתחדש, חייב לכלול הוראות בדבר ערבות הקיבוץ לחבריו. בתקנות אלו קובעת תקנה 9(ב) כלהלן:

עקרונות בדבר היקף הערבות ההדדית ייקבעו בהתאם לתקנה 7 לתקנות האגודות השיתופיות (ייסוד), התשל"ו-1976 (להלן – תקנות הייסוד) בשינויים אלה:

(1) בתקנת משנה (ב)(2) לתקנות הייסוד – הרוב הנדרש הוא שלושה רבעים מהמצביעים באסיפה גם אם נקבע בתקנון רוב גדול יותר;

האם יש בכך לגרוע מהאמור לעיל או לסתור את סעיף 118 בתקנון? תשובתי בעניין אינה חד משמעית. לטעמי שתי אפשרויות פרשניות קיימות והצד השווה בהן הוא, ששתיהן מובילות לדחיית טענות הקיבוץ.

1. על פי פרשנות אחת, אין כל סתירה בין תקנה 9(ב)(1) לסעיף 118. זאת משום שהתקנה קובעת אך זאת: שהרוב באסיפה לשינוי תקנון יהיה שלושה רבעים. אולם התקנה אינה קובעת מה הקוורום שממנו יש לגזור את השיעור המדובר. סעיף 118, מוסיף על התקנה וקובע כי את שלושה הרבעים יש למנות מכלל חברי הקיבוץ.
2. על פי פרשנות שניה, ניתן לראות בתקנה 9(ב)(1) כסותרת את סעיף 118. אולם, הגם שתקנות הערבות ההדדית קובעות כי הקיבוץ יקבע בתקנונו את העקרונות בדבר היקף הערבות ההדדית שהוא מחויב לה (תקנה 9(א)), הן קובעת בנוסף, שחור על גבי לבן, כי רק את העקרונות בדבר היקף הערבות ההדדית יש לקבל כאמור בתקנה 7(ב)(2) בתקנות הייסוד, ובכפוף לשינויים הנקובים בתקנה 9(ב)(1) בתקנות הערבות ההדדית. תקנות הערבות ההדדית הן האחרונות שתוקנו (בשנת 2005) ואם רצה המחוקק לשנות את כללי ההכרעה הקבועים בתקנות הקודמות, כך שיהיה צורך אך בשלושת רבעים מהמצביעים באסיפה, יהיה מספרם אשר יהיה, יכול היה לקבוע כן מפורשות ולומר בסעיף 9(ב)(1) כי החלטה בדבר מעבר קיבוץ ממודל שיתופי למודל מתחדש, יכול שייעשה בשינויים המצוינים שם - אך לא כך פעל המחוקק. ברור לי כי קבלת פרשנות זו עלולה להוביל לאישור תקנון בצורה דו-שלבית, כך שבקיבוץ בעל סעיף קוורום הדומה לזה בו עסקינן, יהיה צורך תחילה לאשר את מעבר הקיבוץ ממודל שיתופי למודל מתחדש ברוב של שלושה רבעים מתוך כלל חברי הקיבוץ (קרי, על השינוי להתקבל ברוב מספרי וברוב מיוחס); כאשר לאחר מכן (אם לא הסכימו לכך קודם), יוכלו חברי הקיבוץ לאשר את קבלת עקרונות הערבות הדדית ברוב של שלושה רבעים מהמצביעים בלבד (קרי, ברוב מיוחס בלבד). כן ברור לי כי ייתכן שההחלטה השניה "תיבלע" בתוך ההחלטה הראשונה. ברם, יש היגיון בהפחתת הרוב הנדרש לקביעת עקרונות הערבות, לעומת שמירה על הרוב "הנוקשה" לצורך שינוי מודל הקיבוץ. ההחלטה בדבר שינוי המודל היא מכוננת, מהותית ופוגעת בבסיס ההסכמה עליו יוסד הקיבוץ. הגם שאין צורך בהסכמה פה אחד לצורך קבלת החלטה כאמור (ת"א (נצ') 187/01 כספי נ' קיבוץ סוללים – קבוצת המכבי הצעיר להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (16.5.04), פסקה 55), עליה להתקבל על בסיס הסכמה רחב ככל האפשר, ובהתאם ל"כללי המשחק" הראשוניים הקבועים בתקנון. לעומת זאת כללי הערבות נועדו להגן על אותם ציבורים מוחלשים העלולים להיפגע ממעבר הקיבוץ למודל קפיטליסטי יותר, ולכן נדרש רוב "גמיש" יותר בקבלתם. כך איפשר מחוקק המשנה את המעבר למודל הקיבוץ המתחדש מקום בו חלק ניכר מבני הקיבוץ רוצים בכך, אך גם הגן על בני אותם אוכלוסיות מוחלשות, במצב בו רק מספר קטן (יחסית) מבני הקיבוץ מוכן להסכים לעקרונות הערבות ההדדית.

כפי שאמרתי בתחילת דבריי, באשר לסוגיה זו, פרשנות הקיבוץ אינה מקובלת עליי, שכן אין היא עולה בקנה אחד עם תכלית תקנות הערבות ההדדית, ולצורך דחיית טענות הקיבוץ, אינני נדרש להכריע איזה מהפרשנויות דלעיל היא זו החלה על העניין.

באשר לטענות נוספות אשר הועלו על ידי הקיבוץ:

1. אין בידי לקבל את עמדת הקיבוץ כי הוא מתנהל דה פאקטו מאז שנת 2009 כקיבוץ מתחדש, וכל שמתבקש עתה הוא התאמת התקנון לנסיבות שנוצרו. בשנת 2009 עבר הקיבוץ למודל של קיבוץ מתחדש לתקופת ניסיון, וכדברי הרשם בהחלטתו: "החלטה על 'תקופת נסיון מניחה, על פי מהותה, כי לא מדובר בדרך ללא חזרה, אלא בשינוי לתקופה מוגבלת שניתן גם לסגת ממנו" (פסקה 27). ועוד נרשם שם: "יתר על כן, ההחלטה על מעבר למודל של 'קיבוץ מתחדש' לתקופת נסיון התקבלה ככל הנראה, כהחלטה רגילה באסיפה הכללית..." (פסקה 28). מעבר לכך, גם בערעור עצמו מתבקש אישורה של החלטה אשר התקבלה ביום 30.11.12, כך שלמעשה אין להתייחס לתקופה הקודמת לכך כרלוונטית לעניין שינוי הנסיבות הנטען. כך או אחרת, משלא התקבלה כדין ההחלטה בדבר שינוי התקנון, בנושא המשנה סדרי עולם, הרי שגם לא ניתן לאשרה מכח הנסיבות (עניין איילת השחר, פסקה 60).
2. כן אינני מקבל את טענת הקיבוץ לפיה אין ביכולתו להגיע לקוורום הנדרש משום שחלק מחבריו סיעודיים, בחופשה או חסרי דעה בעניין. ניתן לשער שדווקא אותם חברים סיעודיים משתייכים לדור מייסדי הקיבוץ, שהצטרפו אליו מתוך רצון כן לממש את האידיאולוגיה השיתופית שלו. בנוסף ברור כי אותם חברים סיעודיים הם אשר נמנים על האוכלוסייה שעלולה להיפגע מהמעבר האמור. תפקיד הרשם, בין השאר, הוא להגן על אותה אוכלוסייה מוחלשת ולבחון שהמעבר נעשה בהתאם להוראות החוק ותוך שמירה על עקרונות הערבות ההדדית. לעניין זה גם צודק הרשם, כי על פי פסיקת בית המשפט העליון, הביקורת השיפוטית עליו מוגבלת ותתאפשר רק כאשר התרחשה טעות משפטית מהותית או שהדבר מתחייב מטעמים של צדק (בגץ 861/07 יונתן קמחי נ' רשם האגודות השיתופיות (08.12.2010), פסקה 49). משלא מצאתי כי הרשם טעה טעות כאמור, ומאחר שלטעמי מבקש הוא דווקא לעשות צדק עם חברי הקיבוץ בכללותם, לא נמצאה לי סיבה להתערב בשיקול דעתו.
3. מה יכול הקיבוץ לעשות? פתוחה בפניו הדרך לפעול בהתאם לתקנה 7(ג) בתקנות הייסוד, אשר מורה כלהלן:

אישר הרשם מראש ובכתב הצעת תיקון לתקנות אגודה שהוגשה לו מאת הועד, יכול שהצעת התיקון תתקבל ברוב של שני שלישים מהקולות שניתנו בהצבעה באסיפה כללית, יהא מספרם אשר יהא, ובלבד שהאסיפה הכללית לתיקון התקנות כונסה לא יאוחר משלושה חדשים לאחר תאריך אישור הרשם, אולם אם האסיפה הכללית תכניס שינויים בהצעת התיקון שאישר הרשם כאמור, יהא דרוש לקבלתה רוב של שלושה רבעים מהקולות שניתנו בהצבעה.

1. למעשה, הרשם אף הודיע לקיבוץ כי הוא נוטה ליתן לקיבוץ אישור כאמור, אלא שככל הנראה קצר בין הצדדים והעיכוב שנגרם עקב רצון הרשם להיוועץ עם מחלקת ייעוץ וחקיקה של היועץ המשפטי לממשלה, הובילו להתדיינויות בבית המשפט. חבל. עוד אעיר, כי לטעמי, אכן טוב יהיה אם מחוקק המשנה ייתן דעתו על ריבוי התקנות הנוגעות לאגודות השיתופיות, שהן בבחינת טלאי על טלאי על בגד בלתי שמיש (השוו לשם מאמרו של פרופ' ש"ז פלר, תנאי משונה על גבי בגד בלתי שמיש, הפרקליט, כח (תשל"ב), 235). דומה כי ייטיב מחוקק המשנה לעשות אם יבחן את הפרשנויות האפשריות השונות העולות מהתקנות, והצורך להתאים את התקנות למצב הקיבוצים דהיום. ברם, משהמצב החוקי הוא כמתואר לעיל, אינני יכול לקבל את ערעור הקיבוץ.

סיכום

1. הערעור נדחה.
2. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

המזכירות תמציא בדחיפות פסק דין זה לצדדים.

ניתן היום, י"א כסלו תשע"ו, 23 נובמבר 2015, בהיעדר הצדדים.