ביום 23.3.16 הגישו התובעים כתב תביעה ל"אכיפת הסכם מכר מקרקעין", באשר לחנות המצויה בטבריה, בגדרו עתרו "לאכוף על הנתבעת את הסכם המכר... כאשר הן על התובעים והן על הנתבעת לקיים את חלקם בהסכם המכר, לרבות תשלום התמורה ורישום הזכויות" (סעיף 27(ב) לכתב התביעה המתוקן).

רקע עובדתי

1. התובעים הם בני זוג תושבי העיר טבריה. התובע 1 (להלן : "התובע") ניהל עסק של סיורים לתיירים ברחבי העיר טבריה על גבי כרכרות.

2. בשנת 2009 החליטה עיריית טבריה (להלן : "הנתבעת" או "העירייה") להפסיק את פעילות הכרכרות אשר היוו מטרד ויצרו סיכוני בריאות ותחבורה ברחבי העיר.

3. בעקבות החלטתה של הנתבעת, עתר התובע לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת. ביום 10.8.09 ניתן תוקף של פסק דין להסכמות הצדדים, לפיהן:

"העירייה מתחייבת להסדיר לעותרים מקור פרנסה חלופי עד לא יאוחר מסוף השבוע, 14.8.09. בשלב זה, העותרים מצהירים כי לא יעשו שימוש בכרכרות לא באופן ישיר ולא באמצעות כל אדם אחר עד סוף השבוע. במידה והעירייה תעמוד בכך יחזרו העותרים בהם מעתירתם".

4. העירייה פעלה בהתאם להתחייבותה וסיפקה לתובע חנות ברחוב הפרחים בטבריה, בסמוך לדוכני הפלאפל והשווארמה בעיר, אשר אמורה הייתה לשמש לו לצורך פרנסתו. התובע הקים בחנות דוכן לממכר מזון מהיר (פלאפל ושווארמה).

5. במסגרת פרויקט פינוי –בינוי של רח' הירדן מדוכני הפח (מתחם דוכני הפלאפל והשווארמה), באישור מועצת העירייה ומשרד הפנים, פונו כל הדוכנים מרח' הירדן ובעליהם קיבלו זכות שכירות במבנה החדש; גם התובע, כמו שאר בעלי הדוכנים, נתבקש על ידי הנתבעת לפנות את הדוכן שאותו קיבל כמקור פרנסה חלופי.

6. ביום 30.3.2011 נערך ונחתם בין הנתבעת ובין התובעים "זכרון דברים" (להלן: "זכרון הדברים"), בגדרו הסכימו הצדדים, כי התובע יקבל חנות ברח' הירדן ויפנה את מקומו ברח' הפרחים. הנתבעת תשכיר את החנות לתובע תמורת דמי שכירות חודשיים בסך 1,500 ₪. בנוסף, הנתבעת התחייבה למכור לתובעים את החנות ברח' הירדן, באופן מידי, בכפוף לאישור משרד הפנים; כן הוסכם כי כל עוד החנות נמצאת בידי התובעים, היא לא תימכר לאף אחד אחר.

7. התובעים עותרים במסגרת התובענה דנן לאכיפתו של זכרון הדברים, קרי לחייב את הנתבעת למכור להם את החנות מושא זכרון הדברים, חנות בגודל 13 מ"ר, המצויה במתחם גן העיר, רח' הירדן ד' 9 בטבריה, הידועה כחלק מחלקה 29 בגוש 15013 (להלן: "החנות").

גרסת התובעים

8. מאז חתימת זכרון הדברים והסכם השכירות שבא בעקבותיו, לא הפסיק התובע לפנות לנתבעת על מנת שתואיל בטובה להסדיר את ביצוע העברת הזכויות בחנות.

9. התובעים טוענים, כי הנתבעת הוליכה אותם בכחש ולך ושוב, התעלמה מכל פניותיהם, ואינה טורחת לפעול כמצוות אומד וגמירת הדעת שלה עצמה, כפי שהוסכם בזכרון הדברים.

10. התובע אף פנה בכתב ליועץ המשפטי של הנתבעת, על מנת לוודא כי זכרון הדברים יבוצע כדבעי, אך האחרון השיבו כך:

"...בדקתי את טענותיך, עם עו"ד רביבו ולטענתו, מעולם לא היה סיכום עימו כי החנות תימכר לך...", דבר העומד, כך לטענת התובעים, בסתירה לפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים ולזכרון הדברים, ומהווה הפרה מובהקת.

11. התובעים טוענים, כי חוזים יש לכבד, והנתבעת מחויבת לקיים את זכרון הדברים מכוח דיני החוזים ותקנת השוק.

12. לטענת התובעים, הנתבעת התחייבה במסגרת זכרון הדברים לעשות את כל המאמצים המינהליים על מנת להסדיר את המכר, אך "לא עשתה ולו פסיק".

13. משכך, התובעים מבקשים "לאכוף על הנתבעת את הסכם המכר... כאשר הן על התובעים והן על הנתבעת לקיים את חלקם בהסכם המכר, לרבות תשלום התמורה ורישום הזכויות" וכן "להורות לנתבעת ולטאבו לרשום את הסכם המכר הנ"ל בפנקסים הרשומים, כמו שאר הסכמי המכר שנעשו עם בעלי דוכני הפלאפל והשווארמה", ולחייב את הנתבעת בהוצאות משפט (סעיף 27 לכתב התביעה המתוקן).

גרסת הנתבעת

14. הנתבעת טוענת, כי אין מקום להשוואה בין מעמדם של בעלי הדוכנים שניצבו ברחוב הירדן ובין מעמדם של התובעים. התובע פעל מתוך דוכן בשוק העירוני ולאחר מכן בדוכן בקרבת מקום. הדוכנים ברחוב הירדן עמדו על מכונם תקופה שבין 10 ל – 30 שנה. הניסיון של התובעים להיבנות מתכנית פינוי - בינוי של דוכנים היסטוריים ולהקיש גזרה שווה לגביהם אינו מבוסס לא עובדתית ולא משפטית. הנתבעת מוסיפה, כי לא הייתה הסכמה כי בעלי הדוכנים יוכלו לקבל את הקרקע לרשותם, בלא מכרז כדין, והחנויות הושכרו להם ללא כוונה להעניק להם מעמד של בעלים, הכל באישור מועצת העירייה ושר הפנים.

15. טענתה העיקרית של הנתבעת הנה, כי לא נכרת בין הצדדים הסכם מכר מחייב אלא זכרון דברים בלבד, בגדרו אכן נקבע כי העירייה תפעל בכל הדרכים החוקיות לנסות ולמכור לתובעים את הזכויות בחנות, אולם הובהר כי נושא זה כפוף לאישור משרד הפנים. הנתבעת מוסיפה וטוענת, כי זכרון הדברים אינו חוקי, הוא לא אושר על ידי הגורמים שצריכים לאשרו בעירייה, הוא אינו גובר על דיני העיריות והמכרזים, ולא ניתן לפעול על פיו כלל. בנוסף, זכרון הדברים לא אושר על ידי משרד הפנים, ועל כן אין לו כל תוקף.

16. הנתבעת חוזרת ומדגישה, כי המדובר בזכרון דברים בלבד, אשר אינו עומד בדרישות החוק והתקנות, והוא נחתם בחוסר סמכות מובהק. לפיכך, לתובעים אולי קיימת עילת תביעה אישית נגד אותם גורמים אשר חתמו על זכרון הדברים, אולם אין בכך כדי לחייב את הנתבעת לפעול על-פיו.

17. הנתבעת טוענת, כי מעולם לא הובטח לתובעים כי החנות תימכר להם, והם אינם זכאים לקבלה ללא הליך תקין כנדרש בחוק.

18. לשיטת הנתבעת, קיימים כללים בדין לגבי האפשרות למכור קרקע ציבורית לאדם פרטי, וזו אינה אפשרית אלא בדרך של מכרז; משכך, לא ניתן לומר כי זכרון הדברים מכיל את כל ההוראות הרלוונטיות לעניין זה.

19. הנתבעת מבקשת לדחות את התביעה ולחייב את התובעים בהוצאות משפט.

ראיות הצדדים

20. הצדדים הקדימו והגישו תצהירי עדות ראשית.

מטעם התובעים הוגשו תצהיריהם של התובעים עצמם והם הזמינו לעדות מטעמם את מר זוהר עובד, מי ששימש כראש עיריית טבריה בשנת 2011, מר יוסף נבעה, מי ששימש כמנכ"ל הנתבעת בשנת 2011 וגב' נעמה אברהמי, המנכ"לית של החברה הכלכלית של עיריית טבריה דאז.

מטעם הנתבעת הוגשה חוות דעת מומחה של שמאית המקרקעין – גב' אדווה גן סתיו ותצהיר עדות ראשית של מר ישראל ענתבי – מנכ"ל החברה הכלכלית בטבריה. בנוסף, העיד מטעמה עו"ד שמעון בלסן, היועץ המשפטי של הנתבעת.

21. בתום שמיעת הראיות, הגישו הצדדים את סיכומיהם בכתב.

דיון והכרעה

22. כל הניסיונות להביא את הצדדים לידי הסדר פשרה, לרבות הליך גישור שהופנו אליו, לא צלחו. משכך, לא נותר אלא להכריע בתובענה.

23. שני התובעים עמדו בתצהיריהם על השתלשלות העניינים תוך הפנייה והסתמכות על המסמכים הרלוונטיים שצורפו לתצהיריהם. הם נחקרו בחקירה נגדית על ידי ב"כ הנתבעת, חזרו על עמדתם ולא נתגלו סתירות מהותיות בדבריהם. גרסתם של התובעים נתמכת אף בעדויותיהם האמינות של ראש העיר דאז, מר זוהר עובד (להלן : "מר עובד") ושל מנכ"ל הנתבעת דאז, מר יוסף נבעה (להלן : "מר נבעה"). מכאן, אני מקבל את גרסתם של התובעים כגרסה אמינה בכל הנוגע להשתלשלות העניינים הנסמכת על המסמכים שהוגשו מטעמם.

מאידך, הנתבעת הגישה תצהיר עדות ראשית של מר ישראל ענתבי (להלן : "מר ענתבי"), מי שהיה מנכ"ל החברה הכלכלית טבריה ומנכ"ל עיריית טבריה, עובר לזמנים הרלוונטיים לתביעה עסקינן. מר ענתבי הצהיר מפורשות כי "איני מעורב כלל וכלל בהסכם שנחתם בין מנכ"ל עיריית טבריה לשעבר מר יוסי נבעה לבין מר צ'ארלי אלמליח ואיני מעורב בנסיבות חתימתו" (סעיף 12 לתצהירו, ועדותו בעמ' 25, ש' 18 – 20 לפרוטוקול). בהינתן העובדה כי התביעה דנן סבה סביב אכיפת אותו זכרון דברים, סבורני כי לא היה צורך בעדותו של מר ענתבי, שאינה רלוונטית לענייננו, מלבד לצורך תיאור הפרויקט של פינוי דוכני הפלאפל ברח' הגליל וברח' הירדן ובניית מתחם מודרני בו ישוכנו מפוני הדוכנים שניצבו שם תקופה שבין 15 – 40 שנה, כאשר התובע אינו נמנה לא עם רשימת מפוני רח' הירדן ולא רח' הגליל, הגם שעובדות אלה אינן שנויות במחלוקת. יחד עם זאת, הנתבעת נמנעה, על שום מה, מלהזמין לעדות מטעמה את האורגנים הרלוונטיים בנתבעת ובחברה הכלכלית, אשר היו מעורבים במשא ומתן שהתנהל עם התובעים, לרבות אלה שחתמו מטעמה על זכרון הדברים, דבר שאילץ את התובעים לזמנם לעדות מטעמם. יש להתחשב בעובדה זו בפסיקת הוצאות המשפט ויש לראות בה כחיזוק לגרסתם של התובעים. לא זו אף זו, גם חוות הדעת השמאית של הגב' אדווה גן סתיו באשר לשוויה של החנות אינה רלוונטית לענייננו, וזכרה לא בא בסיכומי הצדדים.

24. הלכה למעשה, אין מחלוקת עובדתית משמעותית בין הצדדים בכל הנוגע להשתלשלות העניינים.

אין חולק כי התובע עסק כעגלון ברחבי העיר טבריה עד שהוציאה הנתבעת, בשנת 2009, צו להפסקת עבודתו, זאת במסגרת פרויקט ציבורי של הנתבעת להפסקת עבודתן של כרכרות, שהיוו מפגע קשה, ולשיקום אותן משפחות מבחינה כלכלית, כפי שהעיר מר עובד (עמ' 29 לפרוטוקול). התובע השיג על הצו להפסקת עבודתו, וביום 10.8.2009 הגיעו הצדדים להסכמה, שקיבלה תוקף של פסק דין בעת"מ 3/09 בבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (נספח א' לתצהירו של התובע), לפיה, הנתבעת התחייבה להסדיר לתובע מקור פרנסה חלופי בתמורה לכך שהתובע יפסיק לעשות שימוש בכרכרות.

בעקבות אותה הסכמה, ניתן לתובע רישיון רוכלות לממכר פרחים (לטענת הנתבעת בסיכומיה) והוא קיבל חזקה, ללא תמורה, בשטח ברח' הפרחים בטבריה, בסמוך לדוכני הפלאפל, ושם הקים דוכן לממכר מזון מהיר, שהיה למקור פרנסתו החלופי, עד שתסתיים בניית מתחם הירדן, שם אמור היה לקבל חנות.

25. לשם ביצוע הפרויקט הציבורי שיזמה הנתבעת לפינוי –בינוי של מתחם דוכני הפלאפל, נדרש התובע, כמו שאר בעלי הדוכנים, לפנות את הדוכן שקיבל; לפני החתימה על זכרון הדברים ביום 30.3.2011, התקיימו מספר פגישות בין התובע ובין גורמים שונים מטעם הנתבעת, לרבות מר עובד, בגדרן אישרו את המקום הזמני של הדוכן וגם התחייבו שבתום הבנייה יכנס התובע לחנות נשוא התובענה; בעצתו של מר עובד, פנה התובע לגב' עלווית פרוינד, מנכ"לית החברה הכלכלית דאז אשר הראתה לו את התשריט של מתחם גן העיר ואת החנות מס' 17 שמיועדת לו, תמורת סך 2,500 דולר למ"ר, שיצטרך לשלם.

26. ביום 30.3.2011 חתמו הצדדים על זכרון הדברים מושא התובענה (נספח ב' לתצהירו של התובע), "בהתאם לסיכומים בפגישה האחרונה עם ראש העיר מר זוהר עובד, מנכ"ל העירייה מר יוסי נבעה" (כפי שצוין בפתיח של זכרון הדברים), בגדרו התחייבה הנתבעת "לפעול בכל הדרכים החוקיות העומדות לרשותה, על מנת למכור לאלמליח זהבה ושלום את החנות ברח' הירדן, באופן מיידי וללא דחיות, בעלות זהה לזו ששילמו בעלי הדוכנים ברח' הירדן, תמורת החנויות הזהות" (סעיף 3 לזכרון הדברים). ייאמר כבר בשלב זה, כי הנתבעת הסכימה באופן ברור להתייחס לתובע כמו לשאר בעלי הדוכנים, ואין בידי לקבל את טענת הנתבעת שביקשה לאבחן בינו ובין שאר בעלי הדוכנים שהיו במקום מלפני שנים רבות. מר עובד הוסיף בתום חקירתו מספר דברים אודות אותו פרויקט ציבורי באומרו : "הפרויקט הזה ברח' הירדן עשינו כדי לשקם את הקהילה ואת העסקים. זה היה ג'נקייאדה, מבייש עיר תיירות. רח' הירדן ורח' הגליל. עשינו פרויקט פינוי בינוי, אכלסנו בחזרה את אותם דיירים שגם היו לא חוקיים אבל תוקף הזמן שלהם הפכו להיות בעלי זכות ונתן להם איכות חיים משופרים...לדעתי כראש עיר לשעבר, צריך למצוא את הפתרון לתת לאנשים האלה להמשיך להתקדם ולגדל את ילדיהם" (עמ' 33, ש' 1 – 7 לפרוטוקול).

אין חולק, כי על זכרון הדברים חתמו התובעים בעצמם, ומטעם הנתבעת חתם מר נבעה. בנוסף, חתמה כעדה גב' נעמה אברהמי, מי שהייתה אז מנכ"לית החברה הכלכלית (להלן : "גב' אברהמי"), שהחליפה את גב' עלווית פרוינד.

27. משנסתיימה בניית הפרויקט, פנתה גב' אברהמי לתובע והראתה לו חנות מס' 9, שאותה יקבל במקום חנות מס' 17 והתובע הסכים לכך.

28. בהתאם למוסכם בזכרון הדברים (סעיפים 2 ו – 4), חתמו הצדדים בחודש נובמבר 2011 על "הסכם שכירות בלתי מוגנת" (נספח ד' לתצהירו של התובע – נ/2), לפיו השכירה הנתבעת לתובע את החנות עסקינן לתקופה המתחילה ביום 11.8.2011 ומסתיימת ביום 10.7.2016, תמורת דמי שכירות חודשיים בסך 1,500 ₪, וזאת "לאור פסק הדין וההסכמות אליהם הגיעו הצדדים בעת"מ שמספרה 3/09" (כפי שצוין ב"הואיל" הרביעי להסכם השכירות); משלא עמד התובע בתשלום דמי השכירות, הגישה הנתבעת נגדו תביעה לפינוי החנות (נ/6), שבעקבותיה חתמו הצדדים ביום 10.11.2013 על "נספח להסכם" (נ/3), לפיו הוסכם כי התובע ישלם את דמי השכירות ב – 1 לכל חודש קלנדרי (במקום תשלום דמי שכירות עבור כל 4 חודשים מראש, כפי שהוסכם בהסכם השכירות).

29. התובע פנה וחזר ופנה לנתבעת על מנת שתואיל להסדיר את ביצוע העברת הזכויות בחנות בהתאם לזכרון הדברים; התובע אף טרח ושלח מכתב מפורט ליועץ המשפטי של הנתבעת, עו"ד שמעון בלסן (נספח ה' לתצהירו של התובע – נ/4), ובו תיאר את השתלשלות העניינים, כדי לסייע בידי הנתבעת לפנות למשרד הפנים בבקשה לקבלת אישור למכירת החנות לתובע ללא מכרז. במכתב תשובתו מיום 9.11.2015 (נספח ד' לתצהירו של התובע), השיב עו"ד בלסן לתובע, כי "בדקתי את טענותיך, עם עוה"ד רביבו ולטענתו, מעולם לא היה סיכום עימו כי החנות תימכר לך, וודאי וודאי שלא בפטור ממכרז".

אף אם לא צירף התובע למכתבו הנ"ל העתק של זכרון הדברים, כטענת עו"ד בלסן, לו היה טורח האחרון לברר את העניין עם הגורמים הרלוונטיים בנתבעת ובחברה הכלכלית, היה נוכח בקלות בצדקת גרסתו של התובע.

נוכח סירובה של הנתבעת כאמור במכתבו של עו"ד בלסן, הגיש התובע את התביעה דנן לאכיפתו של זכרון הדברים.

30. מר עובד, ששימש כראש עיריית טבריה בזמנים הרלוונטיים לתביעה, אישר בעדותו כי מקור הפרנסה החלופי שהוצע לתובע, כפי התחייבות הנתבעת בעת"מ 3/09, היה החנות ברח' הירדן – היא החנות מושא התובענה (עמ' 29, ש' 18 – 24 לפרוטוקול). לדבריו, "סייענו בעדו מבחינת ההבנה הכלכלית של העיר לתת לו את החנות שיוכל להתפרנס ממנה" (עמ' 30, ש' 2 -3 לפרוטוקול). בחקירתו הנגדית השיב מר עובד, "בעיקרון יש בזה גם חסד ויש כאן הרבה חוכמת חיים לשקם משפחה ולהוביל לחיים נורמטיביים. זה היה באישור והובלה של היועמ"ש של העירייה, עו"ד בלסן" (עמ' 31, ש' 3 – 5 לפרוטוקול). בהמשך חקירתו חידד מר עובד את דבריו, "כשרצינו לשקם את אלמליח, הרעיון היה לתת לו קביעות מסלול חיים קבוע. החזון היה למכור לו את הנכס, אבל זה היה הליך, הפתרון המידי היה שכירות, להכניס אותו למקום שיכול להתפרנס, אחרת הוא היה מוריד את עגלת הסוסים ועוד פעם חוזרים להפרות סדר כאלה ואחרות" (עמ' 32, ש' 27- 29 לפרוטוקול).

בחקירתו הנגדית נשאל מר עובד, מדוע לא הביא את זכרון הדברים לאישור מועצת העירייה ולאישור שר הפנים, והשיב : "בהוראתו של בלסן היועמ"ש ההוראה היתה, להכניס אותו בהסכם של שכירות בשלב הראשון, בתוך פרק זמן של 5 שנים תיפתר הבעיה לכאן או לכאן באישור משרד הפנים, זה ההליך, היינו צריכים לקבל כאן פטור ממכרז. לפי דעתי הייתה פניה למשרד הפנים, לא יכול להגיד בוודאות, הייתה פניה שלנו לרשויות להכשיר את ההליך עד סופו. כשאני סיימתי הקדנציה שלי הוא היה כבר בתוך המבנה, התפרנס" (עמ' 31, ש' 8 – 12 לפרוטוקול).

מר עובד נשאל לגבי עמדתו של עו"ד בלסן והשיב : "לא זכור לי שעו"ד בלסן הסתייג או עמד על רגליו האחוריות כי אחרת הוא היה אומר מההתחלה לא להשכיר להם. היה ברור שהיה צריך לפנות למשרד הפנים והתהליך עדיין לא הושלם" (עמ' 31, ש' 20 – 21 לפרוטוקול).

31. עדותו של מר עובד הייתה קוהרנטית, הגיונית וברורה. הוא לא התחמק ממתן תשובות. הוא הותיר עלי רושם חיובי ומהימן. כאמור, עדותו תומכת בגרסתם של התובעים באשר להשתלשלות העניינים.

32. גם מר נבעה אישר בחקירתו את גרסתם של התובעים; לדבריו, "היה סיכום ששתי חנויות ששייכות לחברה הכלכלית, אחת מהן תינתן בשכירות לתובע כאשר בפגישה שהיתה בעירייה, וכחלק מהמדיניות של ראש העיר לעזור לאנשים למשפחות במצב הזה, לעשות את כל מה שניתן לסייע. הבקשה של המשפחה הייתה לרכוש את החנות כמו שניתן לעוד מספר אנשים שם במקרים אחרים" (עמ' 33, ש' 25 – 28 לפרוטוקול). ובהמשך הוסיף : "ההנחיה באותה פגישה, בעקבות הבקשה של התובע, הייתה לעשות ככל שניתן אל מול משרד הפנים על מנת לתת לו את הזכאות לרכישת החנות וכך היה" (עמ' 34, ש' 1 – 2 לפרוטוקול).

בחקירתו הנגדית נשאל מר נבעה, מדוע לא נמכרה החנות לתובע, והשיב : "היועץ המשפטי שמעון בלסן טען שאי אפשר למכור את החנות מידית וצריך להמתין 5 שנים ולצאת למכרז. כשזוהר הנחה אותנו וגם אותי וכך פעלתי במהלך השנים שלי בעבודה, לפנות למשרד הפנים ולבקש להקל עליו, גם ראש העיר אמר שהוא יפנה למנכ"ל משרד הפנים לבקש כחריג לתת את האופציה כדי לתת שיקום למשפחה" (עמ' 34, ש' 8 – 11 לפרוטוקול).

מר נבעה סיפר, כי לאחר הפגישה שהתקיימה בעירייה הוציא מכתב למשרד הפנים ונפגש עם מנהל המחוז. לדבריו, "יש פרוצדורה ברורה איך לבצע מכירת שטח מהרשות לאזרח. בפגישה שלי עם מנהל מחוז משרד הפנים, מבחינתם אם הרשות מעוניינת אין בעיה. רק צריך לפנות בהליך של יועץ משפטי למשרדים של משרד הפנים בירושלים. כשביקשתי מיועץ המשפטי שמעון בלסן להתחיל את ההליך מול משרד הפנים, הוא ביקש שתצא החלטת מועצה שאחריה יש טופס מסוים שצריך להגיש. אם זה נעשה או לא נעשה לדעתי זה התמסמס" (עמ' 34, ש' 13 – 17 לפרוטוקול).

מר נבעה הוסיף, כי ביקש מהיועץ המשפטי, עו"ד בלסן, יותר משבע פעמים להכין חוות דעת בכתב, אך לדבריו "אני לא זוכר למה שמעון התעקש לא להוציא... הוא רצה שזה יעבור דרך המועצה" (עמ' 34, ש' 30 – 31 לפרוטוקול).

33. באשר לנסיבות עריכתו וחתימתו של זכרון הדברים, העיד מר נבעה : "אם אני זוכר מתי נכתב המסמך הזה, היה פרויקט של פינוי החנויות באותו ערב, שמי שניהל אותו, פרויקט עם משאיות, היה משהו שצ'רלי לא פינה שם כי לא ידע מה הולך להיות, אם אני זוכר נכון, אני זוכר שהמסמך נכתב בשעה 20:00 או 21:0 בשטח, כשבעצם העקרונות שלו, אני לא קראתי אותו עכשיו, העקרונות היו שנעשה ככל שניתן לסייע לו, אני אומר את זה עכשיו, לקנות את החנות" (עמ' 35, ש' 26 – 29 לפרוטוקול). ובהמשך, "אני חושב שהמדיניות הייתה ברורה לעשות ככל שבידינו כדי מצד אחד לפנות מצד שני לתת פתרון" (עמ' 36, ש' 2 – 3 לפרוטוקול).

מר נבעה אף אישר בעדותו את פניותיו המרובות של התובע למשרדי הנתבעת בעניין החנות

("20, 30 פעמים לפחות", עמ' 36, ש' 15 לפרוטוקול).

34. גם עדותו של מר נבעה הותירה עלי רושם חיובי ומהימן והיא תומכת בגרסתם של התובעים.

העד, עו"ד בלסן, אישר בעדותו כי הייתה פניה מטעמו של מר נבעה למשרד הפנים בעניין מכירת החנות לתובעים בפטור ממכרז; הוא למד על פניה זו ממכתב תשובתו של משרד הפנים שהגיע לידיו (עמ' 42 לפרוטוקול).

השאלות העומדות להכרעה

35. כאמור, העובדות המהותיות הרלוונטיות להכרעה בתיק דנן, במישור העובדתי, אינן שנויות במחלוקת. השאלות העומדות להכרעה הן במישור המשפטי, והן בעיקר שתי שאלות :

1. תוקפו המשפטי של זכרון הדברים – האם מדובר בהסכם חוקי ומחייב, כטענת התובעים, או שמא מדובר בהסכם בלתי חוקי ובטל, כטענת הנתבעת.
2. במידה וייקבע כי מדובר בהסכם בלתי חוקי ובטל – מהן תוצאות ההכרזה על בטלות זכרון הדברים בנסיבות המקרה עסקינן.

תוקפו המשפטי של זכרון הדברים

36. מי הם מורשי החתימה מטעם הנתבעת, והאם האנשים שחתמו בפועל על זכרון הדברים מוסמכים לחייבה?

סעיף 203(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות") קובע את זהותם של האורגנים המוסמכים לחתום בשם עירייה, וזו לשונו :

"חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה".

דרישת הצורה שנקבעה בסעיף 203(א) פורשה בפסיקה של בית המשפט העליון כדרישת צורה מהותית קונסטיטוטיבית ולא דרישה טכנית ראייתית, ונקבע כי חוזה שאינו מקיים את דרישת הצורה המהותית הקבועה בסעיף זה יסווג כחוזה בלתי חוקי (ע"א 3005/11 קריסטל מוצרי צריכה בע"מ נ' עיריית באר שבע, מיום 4.6.2013, פסקה 19 לפסק דינו של השופט דנציגר – להלן : "עניין קריסטל").

37. יודגש, כי חוזה שנכרת בין עירייה ובין גורם פרטי הנו "חוזה מינהלי" הכפוף הן למשטר דיני החוזים והן לדיני המשפט הציבורי ("דואליות נורמטיבית") – ראו עניין קריסטל פסקה 17 לפסק דינו של השופט דנציגר.

38. במקרה עסקינן, אין חולק כי זכרון הדברים לא נחתם על ידי ראש העירייה והגזבר אלא על ידי מנכ"ל העירייה בלבד (מר נבעה) [ועל ידי מנכ"לית החברה הכלכלית כעדה]; בהעדר החתימות הדרושות של ראש העירייה והגזבר, אני מקבל את טענת הנתבעת וקובע כי זכרון הדברים הנו בלתי חוקי, נטול תוקף משפטי ודינו בטלות, כאמור בהוראת סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג – 1973 (להלן: "חוק החוזים"), לפיו :

"חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור – בטל".

כך על פי משטר דיני החוזים, כאשר על פי דיני המשפט המינהלי ניתן לומר כי סעיף 203(א) מגביל את כשרותה המשפטית של הנתבעת מלחתום על זכרון הדברים; משכך, הנתבעת נעדרת סמכות לכרות אותו, ומכאן בטלותו (ראו : עניין קריסטל, פסקה 20 לפסק דינו של השופט דנציגר).

התוצאה היא אחת – דינו של זכרון הדברים בטלות.

תוצאות ההכרזה על בטלות זכרון הדברים

39. כפי שנקבע בעניין קריסטל, הסעדים המוענקים בעקבות ההכרה בבטלות החוזה קבועים בהוראת סעיף 31 לחוק החוזים, הקובע כהאי לישנא :

"הוראות סעיפים 19 ו – 21 יחולו, בשינויים המחויבים, גם על בטלותו של חוזה לפי פרק זה, אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה- לחייב את הצד השני בקיום החוב שכנגד, כולו או מקצתו".

מכאן, כך נקבע בעניין קריסטל, "שהסעד הרגיל שייפסק בעקבות בטלותו של חוזה בלתי חוקי הוא סעד ההשבה . יחד עם זאת, החוק מקנה לבית המשפט שיקול דעת לפטור מחובת ההשבה ואף להורות על קיום חיובים מכוח החוזה הבטל, באם קיים צד אחד את חיובו על פי החוזה. ואולם, חשוב לתחום את הגבול. הכלל הוא השבה והחריגים הינם פטור מהשבה או קיום ... יצוין כי החריגים הנ"ל, המאפשרים לרכך את תוצאות בטלות ההסכם הפסול, אף עולים בקנה אחד עם התכלית המונחת בבסיס דוקטרינת הבטלות היחסית במשפט המינהלי..." (פסקה 21 לפסק דינו של השופט דנציגר). בית המשפט העליון הוסיף וקבע בעניין קריסטל, "אכן, באופן עקרוני מוסמך בית המשפט להורות על קיום החיובים שטרם בוצעו, כולם או מקצתם, "אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון", כלשון הוראת סעיף 31 לחוק החוזים. לשון הסעיף ברורה. בית המשפט יורה כן רק אם נוכח כי שיקולי הצדק בכללותם מחייבים זאת, כאשר כל מקרה יידון לגופו בהתאם לנסיבותיו. בהקשר זה נפסק כי י ש לקחת בחשבון שיקולים דוגמת אשמת הצד המתנער מההסכם וההסתמכות של הצד האחר מחד גיסא, והאינטרס הציבורי בסדרי שלטון תקינים ועקרון ההרתעה מאידך גיסא... אלא שצו המורה על קיום חוזה פסול, ובכך "מחיה" את החיובים על פיו, לא יוענק כעניין שבשגרה" (פסקה 23 לפסק דינו של השופט דנציגר. ראו גם : ע"א 8609/1 מוסטפא נ' המועצה המקומית דלית אל כרמל, 3.5.2017, פסקה 19 לפסק דינו של השופט עמית).

40. מן הכלל אל הפרט

כיצד יש לנהוג בחיובים הבטלים מושא זכרון הדברים.

על-פי עדויות הצדדים, התובעים ביצעו את חיובם עד תום. במעמד החתימה על זכרון הדברים, נאותו התובעים לפנות את הדוכן שלהם ברח' הפרחים במסגרת הפרויקט הציבורי של הנתבעת לפינוי הדוכנים, וזאת באותו ערב שבו נחתם זכרון הדברים – בשעה 20:00 או 21:00 בשטח, כפי שהעיד מר נבעה (עמ' 35, ש' 27 – 28 לפרוטוקול).

ומה באשר לחיוביה של הנתבעת על-פי זכרון הדברים?

1. בסעיף 1 לזכרון הדברים התחייבה הנתבעת למסור לידי התובעים את המפתח של החנות עסקינן. חיוב זה בוצע באותו מעמד.
2. בסעיף 2 לזכרון הדברים התחייבה הנתבעת להשכיר לתובעים את החנות החדשה; גם חיוב זה בוצע משחתמו הצדדים על "הסכם שכירות בלתי מוגנת" (נ/2), בחודש נובמבר 2011.
3. בסעיף 3 לזכרון הדברים התחייבה הנתבעת "לפעול בכל הדרכים החוקיות העומדות לרשותה, על מנת למכור לאלמלח זהבה ושלום את החנות ברח' הירדן, באופן מיידי וללא דחיות, בעלות זהה לזו ששילמו בעלי הדוכנים ברח' הירדן, תמורת החנויות הזהות"; וגם בסעיף 4 לזכרון הדברים התחייבה הנתבעת כי בתקופת האופציה להארכת השכירות "תמשיך העיריה במאמצים למכור לאלמלח זהבה ושלום את החנות וכל זה בכפוף לאישור משרד הפנים".

הדרך החוקית העומדת לרשות הנתבעת לעשות עסקה במקרקעין היא הדרך הקבועה בסעיף 188(א) לפקודת העיריות, לפיו :

"עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך".

הנתבעת ביצעה חיובה שבסעיף 3 הנ"ל באופן חלקי בלבד, שכן עניין מכירת החנות לתובעים לא הובא כלל לדיון במועצת הנתבעת ולא ניתן אישור השר (או הממונה על המחוז במשרד הפנים) למכירתה. אמנם, על פי הנחיתו של ראש העירייה, מר עובד, פנה מר נבעה למשרד הפנים בבקשה למכירת החנות לתובעים בפטור ממכרז ואף נפגש עם מנהל המחוז, שהודיעו כי "מבחינתם אם הרשות מעוניינת אין בעיה" (עמ' 34 לפרוטוקול). בניגוד לטענתו של ב"כ התובעים, אין בעמדתו זו של מנהל המחוז כדי להוות אישור והסכמה של משרד הפנים לביצוע העסקה; אדרבא, לפי דבריו של מר נבעה, משרד הפנים ביקש חוות דעת משפטית, שהיועץ המשפטי של הנתבעת סירב להכין וביקש שהעניין יידון במועצת העירייה.

1. בסעיף 8 לזכרון הדברים, התחייבה הנתבעת כי "במידה ולא ניתן יהיה להפעיל את החנות עד 1.5.2011, יישופו אלמלח זהבה ושלום על ידי עירית טבריה בשתי משכורות מינימום חודשיות על להפעלת החנות על ידם"; הנתבעת ביצעה בפועל את חיובה האמור, שכן התובע הצהיר כי הנתבעת שילמה לו פיצוי כספי של כמה אלפי שקלים "מכיוון שאני כבר פיניתי את הדוכן הישן, ולא הייתה לי אפשרות להיכנס לדוכן החדש נשוא תובענה זו" (סעיף 32 לתצהירו).

41. יוצא, כי החיוב היחיד שלא בוצע עד תום הוא חיובה של הנתבעת לעשות את כל המאמצים המינהליים על מנת להסדיר את מכירת החנות לתובעים בפטור ממכרז (ראו : סעיף 33 לתצהירו של התובע). כיצד יש לנהוג בחיוב בטל זה שטרם בוצע עד תום על ידי הנתבעת?

על פי כלל ההשבה, אין על הנתבעת לבצע את החיוב שטרם בוצע ויש להורות על השבה בעין של טובות ההנאה שנתקבלו מכוח זכרון הדברים ולהחזיר את הצדדים למצב שהיו בו אלמלא נכרת זכרון הדברים; יחד עם זאת, סעיף 31 לחוק החוזים מקנה לבית המשפט שיקול דעת להורות על אכיפת וקיום החיוב, כולו או מקצתו, "אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון" וזאת בתור חריג לכלל ההשבה.

42. באשר לשיקולי הצדק הרלוונטיים להחלת החריג לכלל ההשבה, נקבע בהלכה הפסוקה, כי:

"במסגרת שיקולי הצדק מקובל עלי כי יש ליתן משקל גם לעקרון תום הלב. במסגרת שיקולי הצדק אין לאפשר לעיריה להשתמש בסעיף 203 באופן המקנה לה "חומה" בצורה שאינה משקללת את התנהגותה ואולי אף את רשלנותה בנסיבות העניין. במסגרת שיקולי הצדק ניתן יהיה להגיע למסקנה (בתביעת השבה שהגישה העיריה) כי יש לפטור את המתקשר מחובת ההשבה, באופן חלקי או מלא. אולם המסקנה הסופית בעניין זה תיעשה תוך שקלול שיקולי הצדק כולם: השיקולים לריכוך דרישת הצורה, החוסים תחת עקרון תום הלב עשויים להיות אשמת הצד המתנער והסתמכות הצד המתקשר (השוו פרשת קלמר, 198), בעוד שהשיקולים להקשחת דרישת הצורה, החוסים תחת תכלית דרישת הצורה החקיקתית, עשויים להיות האינטרס הציבורי בדבר שלטון החוק וחוקיות המינהל, כמו גם הרצון להרתיע מפני כריתת חוזים מינהליים בלתי – חוקיים. התוצאה הסופית תהיה תוצר של איזון מכלול השיקולים, ולא של קביעה א-פריורית לפיה עקרון תום הלב "גובר" מראש על תכלית דרישת הצורה המהותית" (ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, 22.1.2009, פסקה 54 לפסק דינה של השופטת (כתוארה אז) מ' נאור).

43. בנסיבות המקרה דנן, ובשים לב לעמדתם הברורה והנחרצת של ה"ה עובד ונבעה, שהנתבעת התחמקה מזימונם לעדות מטעמה, סוברני כי שיקולי הצדק בכללותם מצדיקים מתן הוראה לנתבעת להשלמת קיום חיובה על-פי זכרון הדברים.

ראשית, בניגוד לטענת ב"כ הנתבעת בסיכומיו, זכרון הדברים לא נעשה במחשכים. עובר לחתימתו התנהל משא ומתן בין הצדדים והתקיימו מספר פגישות במשרדי העירייה, כפי שהעידו התובעים וה"ה עובד ונבעה, והעניין נבחן היטב על ידי הנתבעת. הדבר אף צוין בפתיח של זכרון הדברים ("בהתאם לסיכומים בפגישה האחרונה עם ראש העיר מר זוהר עובד, מנכ"ל העיריה מר יוסי נבעה ועימנו, אלמליח זהבה ושלום, מסכימים הצדדים....").

שנית, התובעים, אנשים פשוטים שנמצאים במצב סוציו אקונומי קשה, נתנו אמון מלא בראש העירייה ובמנכ"ל העירייה וכן במנכ"לית החברה הכלכלית, שהם מבחינתם אנשים ברי סמכא, והאמינו כי הם מוסמכים לפעול מטעם העירייה ולחייבה (ראו : סעיף 30 לתצהירו של התובע). הדבר אף בא לידי ביטוי בסעיף האחרון של זכרון הדברים, לפיו, "הסכם זה אינו ניתן לפרשנות ונחתם מתוך אמון הדדי".

שלישית, "צד למשא ומתן לחוזה צריך לכלכל את דרכיו ומהלכיו בתום לב, ולא כל שכן רשות ציבורית. חובת תום הלב של רשות ציבורית כוללת בתוכה גם את החובה להעמיד את הצד שעמו היא מנהלת משא ומתן על המגבלות החלות על התקשרויותיה, ובכלל זה, על העובדה ש"נקודת האל -חזור " בהתחייבויותיה היא זמן החתימה על החוזה על ידי הגורמים המוסמכים לכך" (עניין קריסטל, פסקה 6 לפסק דינה של השופטת ברק – ארז).

הנתבעת חטאה בכך, משלא העמידה את התובעים, חרף פער "הכוחות" המשמעותי ביניהם, על המגבלות החלות על התקשרויותיה מכוח סעיפים 203 ו – 188 לפקודת העיריות (למעט, הצורך באישור משרד הפנים).

רביעית , סעד ההשבה אינו אקטואלי יותר; מבחינה מעשית לא ניתן להשיב את הדוכן ברח' הפרחים לרשות התובעים, בהינתן הפרויקט הציבורי שבוצע על ידי הנתבעת באותו מקום. מדובר במעשה עשוי.

חמישית, הנתבעת לא התנערה מחיובה על פי זכרון הדברים; והראיה, היא ביצעה הלכה למעשה את רוב חיוביה, והיא לא טרחה להודיע בשום שלב, עד להגשת התביעה, כי מדובר בזכרון דברים בלתי חוקי, חרף פניותיו החוזרות ונשנות של התובע לנתבעת בעניין מכירת החנות. לא זו אף זאת, ה"ה עובד ונבעה אישרו בעדותם את זכרון הדברים ואת תכלית הפרויקטים הציבוריים שבוצעו אז על ידי הנתבעת – קרי הפסקת עבודתן של הכרכרות בעיר טבריה ופינוים של דוכני הפלאפל, שאינם מתאימים לעיר תיירות כמו טבריה, ושיקום אותן משפחות, לרבות משפחתם של התובעים, על ידי מכירת חנות במבנה החדש שייבנה במקום, כדי להכניס אותן למסלול של נורמטיביות כלכלית. ה"ה עובד ונבעה חזרו והדגישו בעדותם, כי המטרה הייתה לעשות כל שניתן כדי לסייע בשיקומו של התובע ולמכור לו חנות חדשה שתספק לו מקור פרנסה חלופי.

שישית, אף שזכרון הדברים הוא בלתי חוקי, התחייבותה של הנתבעת לפיו היא "לפעול בכל הדרכים החוקיות העומדות לרשותה" כדי למכור את החנות לתובעים "בכפוף לאישור משרד הפנים", היינו אין בקיום החיוב ע"י הנתבעת כדי להוות פגיעה משמעותית באינטרס הציבורי ובסדרי שלטון תקינים, לא כל שכן, כאשר התובעים סמכו על בכירי העירייה ועל התחייבותה המפורשת של הנתבעת בזכרון הדברים, ואילו גורמי הנתבעת גררו רגליים ולא התאמצו לפעול בנחרצות, בעקביות, ביעילות ובמהירות למען מכירת החנות לתובעים בפטור ממכרז; מר עובד לא סיפק בעדותו כל נימוק מדוע לא הובא העניין לדיון במועצה (עמ' 31, ש' 13 – 14 לפרוטוקול) ומר נבעה העיד, כי העניין לא הושלם מול משרד הפנים בגלל ש"זה התמסמס" (עמ' 34, ש' 17 לפרוטוקול).

שביעית, הנתבעת מחויבת בפעולותיה לנהוג בתום לב ובהגינות והחובות המוטלות עליה הן מוגברות מאלה המוטלות על מתקשר פרטי; הלכה למעשה, הנתבעת פעלה בנסיבות המקרה דנן בניגוד לחובות המוטלות עליה, אף שהתובעים הסכימו לפינוי הדוכן שלהם ופרויקט הפינוי-בינוי יצא לפועל.

44. במכלול השיקולים כמפורט לעיל, ובשים לב לאשמת הנתבעת והסתמכותם של התובעים, וכאשר אין פגיעה משמעותית באינטרס הציבורי, בסדרי שלטון תקינים ובעקרון ההרתעה, סבורני כי שיקולי הצדק מטים את הכף בנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה עסקינן לעבר מתן צו אכיפה לקיום חיובה של הנתבעת על-פי זכרון הדברים.

התוצאה

45. נוכח כל המקובץ לעיל, אני מחליט לקבל את התביעה ולהורות לנתבעת לקיים את חיובה על-פי זכרון הדברים, היינו, אני מורה לנתבעת "לפעול בכל הדרכים החוקיות העומדות לרשותה" על מנת למכור את החנות מושא התובענה לתובעים, כפוף לאישור משרד הפנים. למען הסר ספק, על הנתבעת לפעול בתום לב, בהגינות, ביעילות ובמהירות בקיום חיובה האמור, ולהביא את עניינם של התובעים לדיון במועצת העירייה, תוך זמן סביר, ולא יאוחר משלושה חודשים מתום מצב החירום המיוחד, ולהציג את עניינם בצורה מקיפה ומפורטת, ובמידת הצורך לשמוע את הגורמים הרלוונטיים דאז, לרבות ה"ה עובד ונבעה; וכן לנהוג באופן זהה בכל פניותיה בעניין למשרד הפנים.

46. אני מחייב את הנתבעת לשלם לתובעים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד, בין היתר בשים לב להתנהלותה בניהול ההליך, סכום כולל בסך 30,000 ₪ וזאת תוך 45 ימים מתום מצב החירום המיוחד, שאם לא כן, יישא סכום זה הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"ו ניסן תש"פ, 20 אפריל 2020, בהעדר הצדדים.