1. לפניי בקשת המבקש לביטול צווים שהוצאו לו מכוח החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד – 2014 (להלן: "החוק").

המבקש היה בעל זכויות החכירה ב - 25% (במושע) מחטיבת קרקע ששטחה 2,850 מ"ר, שסומנה בעבר כחלק מחלקה 28 בגוש 3629, וכיום, לאחר חלוקה מחדש של החלקות, היא מורכבת מחלקים מחלקות 323, 324, 325, 330, 333, 344 באותו גוש 3629 (להלן: "המקרקעין").

עובר להגשת הבקשה נשוא הליך זה, נחתמו ע"י הממונים, כהגדרתם בחוק (הם מנהל רשות מקרקעי ישראל והיועץ המשפטי של הרשות), שני צווים המופנים למבקש ומתייחסים לזכויותיו במקרקעין: צו להעברת זכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע, לפי סעיף 29 ד' לחוק (להלן יכונה צו זה: "צו ההשבה"); וצו לסילוק יד ולפינוי מקרקעי ציבור לפי סעיף 29ה לחוק (להלן יכונה צו זה: "צו הפינוי").

1. בקשת המבקש הוגשה ביום 30.8.2017 ועמה הוגשה בקשה למתן סעד זמני שיעכב את ביצוע הצווים. לאחר תגובה ותשובה, ולאחר דיון שהתקיים במעמד הצדדים, ניתנה, ביום 4.10.2017, החלטה הדוחה את הבקשה לעיכוב ביצוע הצווים.

ביני וביני הוגשה מטעם צדדים שלישיים בקשה להצטרף להליך, וטענותיהם אף נשמעו במסגרת הדיון בבקשה למתן סעד זמני, אולם משנדחתה הבקשה לסעד זמני התייתרה גם השתתפותם בהליך.

ביום 26.10.2017 הודיעה המשיבה כי היא מבקשת לראות בתגובה שהוגשה מטעמה לבקשה לסעד זמני גם ככתב תשובה בהליך העיקרי.

הצדדים הגיעו להסכמה, לפיה יוכרע התיק ללא חקירות וללא שמיעת ראיות (מעבר לדברים שנשמעו במסגרת הדיון בסעד הזמני) ועל סמך סיכום טענות הצדדים.

משהגישו הצדדים את סיכומיהם, הגיעה שעת ההכרעה.

תמצית השתלשלות העניינים העובדתית

1. עיקרי העובדות העומדות בבסיס הבקשה למעשה אינן שנויות במחלוקת.

המבקש פרס בבקשתו יריעה רחבה, החוזרת אחורה לראשית המאה הקודמת, עת קרקע שהייתה בבעלות אבות אבותיו הועברה על ידם – ממניעים ציוניים - לבעלות הקק"ל, והוחכרה על ידי הקק"ל - להם. המבקש מלא כרימון טענות נגד התנהלות הרשות – והרשויות והגופים שבאו לפניה – כלפי משפחתו ומורישיו, ובפיו אף טענות קשות להפלייה ולחוסר תום לב. מבלי להקל ראש בטענות המבקש ביחס להיסטוריה של החלקה, לא שוכנעתי כי לצורך הכרעה בטענות המבקש נגד תוקפם של הצווים שהוצאו בעניינו, יש צורך להידרש לטענות הרבות שהעלה המבקש. זאת, בין היתר, מן הטעם כי מן החומר שהונח לפניי עולה כי בין הצדדים (וכן צדדים נוספים) התנהל הליך משפטי קודם (תא 13/93 בבית המשפט המחוזי בתל אביב) שבסיומו נחתם בין הצדדים הסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין (ראו נספח 3 לתשובת המשיבה), אשר בעקבותיו ובהתאם להוראותיו נחתמו בין הצדדים הסכמים חדשים.

על קצה המזלג יצויין, כי במסגרת הסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין כאמור, נערכה הבחנה בין חלק מן המקרקעין אשר למבקש וליתר התובעים היו זכויות בהם מכוח הסכמי חכירה קודמים ואשר נכון למועד פסק הדין כבר שוּנה ייעודו למגורים (חלק מחלקה א'), לבין החלק האחר של המקרקעין אשר ייעודו נותר חקלאי (יתרת חלקה א' וחלקה ב' כולה; המקרקעין מושא ענייננו הם חלק משטח זה).

בעוד שלגבי חלק הקרקע שכבר שוּנה ייעודו למגורים נחתם בין הצדדים הסכם לפיצוי בקרקע, במסגרתו הוקצו לבעלי הזכויות מגרשים למגורים (ראו נספח 4 לתשובת המשיבה), הרי שלגבי חלק הקרקע שייעודה נותר חקלאי הוסכם כי ייחתם הסכם חכירה לייעוד חקלאי ("הסכם מטעים").

הסכם אחרון זה הוא החל על המקרקעין שהם מושא בקשה זו, והוא יכונה להלן "הסכם החכירה" (נספח ג' לבקשה).

1. ביום 29.6.2011 נחתם אפוא הסכם החכירה בין המשיבה (בשמה הקודם: "מינהל מקרקעי ישראל") לבין המבקש ויתר יורשי הוריו המנוחים, במסגרתו הוחכרה ליורשים הקרקע המהווה בחלקה חלק מחלקה 90 בגוש 3628 וחלק מחלקה 28 בגוש 3629, לתקופה של 49 שנים, למטרת "מטעים ו/או גידולים אחרים". דמי החכירה השנתיים נקבעו לפי דירוג "גידולי שדה".

במסגרת הסכם החכירה נקבע, בין היתר, כי במקרה שישונה ייעוד המוחכר עפ"י תכנית או עפ"י כל דין, יהיה המחכיר (הוא הרשות) זכאי להביא את תקופת החכירה לסיום מוקדם, בכפוף לזכותו של החוכר לפיצוי עבור זכות החכירה לעיבוד חקלאי, שעיקרה הפסד הכנסה עתידי הנובע מהעיבוד החקלאי לכל יתרת תקופת החכירה (ראו סעיף 15 להסכם החכירה).

עוד נקבע, כי תחולנה על החוכר, מעת לעת, החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות לגביו שתהיינה בתוקף באותה עת בעניין שינוי ייעוד בשטח חקלאי (ראו סעיף 16 להסכם החכירה, שהוכפף לסעיף יג להסכם הפשרה, אשר דן בתחולתה של החלטה 727 של מינהל מקרקעין ישראל שהייתה בתוקף אותה שעה על זכויות בעלי הזכויות).

1. ביום 17.3.2011 (כשלושה חודשים לפני שנחתם הסכם החכירה) פורסמה למתן תוקף תכנית רצ/ 1/ 59/ 1, החלה גם על המקרקעין נשוא ענייננו, (להלן: "התכנית הראשונה") ואשר במסגרתה, בין היתר, נקבע שינוי ייעוד המקרקעין מאזור חקלאי לאזור מגורים (מסוגים שונים), מסחר ומבני ציבור.

ביום 19.3.2013 פורסמה למתן תוקף תכנית רצ/ 1/ 59/ 3, שהיא תכנית מתאר מפורטת, בסמכות ועדה מקומית, החלה גם על המקרקעין נשוא ענייננו (להלן: "התכנית השנייה"), ותכליתה איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים בחלקות הכלולות בתכנית הראשונה, ושינוי בחלוקת מספר יחידות הדיור בחלק ממגרשיה.

1. ביום 5.2.2014 נשלחה לעו"ד קיטי ברונר (אשר כנראה לסברת הרשות ייצגה אותה שעה, בין היתר, את המבקש, אך לטענתו מעולם לא ייצגה אותו), הודעה מטעם הרשות על סיום תקופת החכירה ודרישה להשבת המקרקעין, במסגרתה הודיעה הרשות למבקש ויתר היורשים, כי עקב שינוי ייעוד המקרקעין במסגרת התכנית הראשונה, ובהתאם לסעיף 15 לחוזה החכירה, מודיעה הרשות על סיום החכירה ודורשת מן המבקש ויתר היורשים להשיב את המקרקעין לידיה.

בהודעה (שצורפה כנספח 9 לתגובת המשיבה) אף הובהרה זכותם של בעלי הזכויות לעתור לקבלת פיצוי, לאחר השבת המקרקעין.

1. במהלך שנת 2015 התנהלו מגעים בין הרשות לבין המבקש, שעיקרם אופי וגובה הפיצוי שישולם למבקש תמורת השבת הקרקע.
2. ביום 6.4.2016 פורסם בספר החוקים תיקון מספר 3 לחוק, במסגרתו הוסף לחוק פרק ג'1 שעניינו ב"הסדרת הזמינות של מתחם מועדף לדיור ושל מתחמי תכניות רחבות היקף לדיור".

במסגרת הוראות תיקון מספר 3 לחוק, הוסמכו הממונים, כהגדרתם בחוק, בתנאים שנקבעו בו, להורות בצו על העברת זכויותיו של בעל זכויות בקרקע, המוגדרת כ"קרקע להשבה" ולהשיבן לקניינו של בעל הקרקע (סעיף 29ד לחוק); ולאחר מכן – אף זאת בתנאים שנקבעו בחוק – ליתן צו הדורש מהמחזיק בקרקע לסלק את ידו מהקרקע ולפנותה (סעיף 29ה לחוק).

כפי שיפורט להלן, עפ"י התיקון לחוק, מותנית הוצאת צווים להשבת הזכויות בקרקע לבעליהן ולסילוק ידו של המחזיק, בין היתר, בכך, שחלה על הקרקע תכנית המוגדרת כ"תכנית מועדפת לדיור" או "תכנית רחבת היקף לדיור" או "תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף", ושעפ"י תכנית כזו שונה ייעודה של הקרקע באופן שקמה לבעלי הזכויות חובה להשיבה לרשות (ראו הגדרת "קרקע להשבה" (חלופה (1) בסעיף 29א לחוק).

1. ביום 9.8.2016 נשלחה למבקש "הודעה לבעל זכויות לגבי קרקע להשבה, בתכנית רחבת היקף לדיור" בהתאם להוראת סעיף 29ב לחוק, במסגרתה הבהירה הרשות למבקש, כי לעמדתה, עפ"י חוזה החכירה, חלה על המבקש חובה להשיב את המקרקעין לרשות משהרשות רשאית להביא את תקופת השכירות לכדי סיום עקב שינוי ייעוד המקרקעין; כי בדעתה לפעול להשבת המקרקעין לבעליהם בהתאם לחוק; וכי ביום 19.3.13 פורסמה למתן תוקף תכנית רחבת היקף כמשמעותה בחוק, הכוללת בתחומה את המקרקעין (היא התכנית השנייה).
2. בהמשך להודעה זו, התנהלה בין המבקש לבין הרשות תכתובת, במסגרתה הציעה הרשות למבקש פיצוי בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל אשר התקבלו בהתאם לחוק, ואילו המבקש עמד על כך, שזכותו לקבל פיצוי משמעותי יותר, בין היתר בקבלת זכות לדירה/ות במגדלים שייבנו, וזאת, לטענת המבקש, כפי שקיבלו בעלי זכויות אחרים במתחם (אשר כונו "קבוצת כספי"), וכפי שלטענתו אף הבטיח לו נציג הרשות מר פרי.
3. לאחר הדברים הללו, ומשלא הושגה כל הסכמה בדבר הפיצוי לו יהיה המבקש זכאי תמורת השבת המקרקעין, נחתמו ע"י הממונים, כמפורט בפתח הדברים, צו ההשבה (להשבת הזכויות במקרקעין לבעליהם, הוא הרשות); וצו הפינוי.
4. ביום 30.8.2017, סמוך למועד האחרון עפ"י החוק, הוגשה, כאמור, בקשה זו, במסגרתה עותר המבקש להצהיר על בטלותם ולחלופין להורות על ביטולם של צו ההשבה וצו הפינוי.

המסגרת הנורמטיבית

1. בשנת 2014 חוקק החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), תשע"ד – 2014 ("החוק"). כעולה מסעיף המטרה, נחקק החוק, כהוראת שעה, על מנת לקבוע הסדרים מיוחדים למתחמים מועדפים לדיור בין היתר לצורך הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור למגורים. בדברי ההסבר להצעת החוק שקדמה לתיקון (פורסמו בהצעות חוק הממשלה התשע"ד 841, עמ' 353) הובהר, כי בשנים האחרונות חלה עלייה ניכרת במחירי הדיור בישראל, המקשה על זוגות צעירים לרכוש דירה ומטילה נטל כלכלי כבד על כלל משקי הבית אשר בוחרים לרכוש דירה. עפ"י דברי ההסבר, החוק, אשר בא בהמשך להחלטת ממשלה בעניין, נועד לגבש הליך תכנוני מיוחד לאישור תכניות בנייה למגורים בהיקף רחב והליך מזורז להשבת קרקעות המדינה עליהן חלות התכניות לידי המדינה – וזאת על מנת להגדיל בתוך פרק זמן קצר ככל הניתן את היצע הדירות למגורים ובכך להביא להפחתת מחירי הדיור.

לפיכך, הוצע להסדיר, במסגרת פרק ג' לחוק, הליך מזורז לתכנון ואישור תכניות רחבות היקף למגורים, ואילו במסגרת פרק ד' להצעת החוק, נקבעו הוראות שנועדו להסדיר את זמינות קרקעות המדינה, עליהן חלות התכניות, ואשר מוחזקות ע"י חוכרים חקלאיים ובעלי זכויות אחרים, אשר חלה עליהם חובה להשיב את הקרקע לידי המדינה. זאת, מששני חסמים אלו (התמשכות הליכי התכנון ועיכובים בהשבת המקרקעין לחזקת המדינה) זוהו כגורמים התורמים למחסור בהיצע הדירות למגורים הגורם לעליית מחירי הדיור.

במאמר מוסגר יוער, כי במסגרת הצעת החוק, אמור היה החוק לעבור כמקשה אחת, אולם בסופו של יום נחקק פרק ג'1 לחוק, שעניינו "הסדרת הזמינות של מתחם מועדף לדיור ושל מתחמי תכניות רחבות היקף לדיור" (ואשר נכלל במקור בהצעת החוק כפרק ד') רק במסגרת תיקון מספר 3 לחוק, שאושר בכנסת ביום 29.3.2016 (בישיבה שהחלה ביום 28.3.2016) ופורסם ברשומות ביום 6.4.16.

עוד יוער, כי עפ"י הצעת החוק המקורית, אמור היה פרק זה, שעניינו כאמור הסדרת זמינות המקרקעין, לחול רק על תכניות שאושרו בהליך המזורז מכוח החוק. ואולם, כפי שיפורט להלן, בסופו של יום, הוחלט להרחיב את תחולתו גם לתכניות נוספות.

ההוראות הקבועות בפרק זה הן המסגרת הנורמטיבית להפעלת הסמכויות והוצאת הצווים ע"י הממונים ואף לבירור טענות המבקש נגד צווים אלו.

1. סעיפים 29ד-29ה לחוק מסדירים את התנאים והמסגרת להוצאת צו השבה וצו פינוי כדלקמן:

29ד. (א) נכנסה לתוקף תכנית מועדפת לדיור או תכנית רחבת היקף לדיור הכוללת בתחומה קרקע להשבה או חלפו 90 ימים ממועד הצעת הממונים כאמור בסעיף 29ג(א) לגבי תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף, רשאים הממונים, לאחר שמצאו כי הקרקע היא קרקע להשבה, להורות, בצו, על העברת כל זכויותיו של בעל הזכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע, כשהן נקיות מכל שעבוד או זכות אחרת.

(ב) צו כאמור בסעיף קטן (א) יישלח בדואר רשום למי שנשלחה לו הודעה לפי סעיף 29ב; ההוראות לפי סעיף 29ב(ג) יחולו גם על דרכי מסירתו של צו כאמור בסעיף קטן (א).

(ג) הורו הממונים בצו כאמור בסעיף קטן (א), יהיו הזכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע, ואולם לעניין תכנית מועדפת לדיור ותכנית רחבת היקף לדיור – יהיו הזכויות כאמור לקניין בעל הקרקע בתום 30 ימים ממועד מסירת הצו כאמור.

...

29ה. (א) היו הזכויות לגבי הקרקע להשבה לקניין בעל הקרקע לפי הוראות סעיף 29ד, או לא נמסרה החזקה במועד שנקבע בהסכם ההשבה, רשאים הממונים, לאחר שעיינו בדין וחשבון מאת הפקח, לתת צו בחתימת ידם הדורש מהמחזיק בקרקע לסלק את ידו מהקרקע ולפנותה, כפי שקבעו בצו ועד למועד שנקבע בו (בפרק זה – מועד הסילוק והפינוי); צו כאמור יינתן לא יאוחר מ-30 חודשים מהיום שבו אושרה תכנית מועדפת לדיור או תכנית רחבת היקף לדיור או 30 חודשים מיום תחילת התיקון, לפי המאוחר; לעניין זה לא תבוא בחשבון תקופה שבה עוכב מתן הצו על ידי בית המשפט.

(ב) על אף האמור בכל דין או הסכם, מועד הסילוק והפינוי יכול שיהיה מוקדם ממועד ההשבה המקורי, ובלבד שלא יקדם לתום 60 ימים מיום מסירת הצו לבעל הזכויות לגבי הקרקע להשבה.

...

הנה כי כן, לגבי קרקעות שהחוק חל עליהן הוסמכו הממונים, בשלב ראשון, בתנאים שנקבעו בסעיף 29ד לחוק, להורות בצו על העברת כל זכויותיו של בעל הזכויות לקניין בעל הקרקע, הוא הרשות; בשלב שני, לאחר שעברו הזכויות לקניין בעל הקרקע מכוח צו ההשבה, ככל שלא פינה המחזיק את הקרקע, רשאים הממונים לדרוש מהמחזיק לסלק את ידו מהקרקע ולפנותה, וזאת במסגרת צו הפינוי

1. הסמכות להוציא צו השבה עפ"י החוק חלה רק על מקרקעין המוגדרים כ"קרקע להשבה", ובנוסף, נקבע בסעיף 29ד תנאי נוסף לגבי עיתוי הוצאת הצו ביחס לתוקף התכנית החלה על הקרקע (כניסה לתוקף של תכנית המוגדרת כ'תכנית מועדפת לדיור' או 'תכנית רחבת היקף לדיור', או חלוף 90 יום ממועד הצעת הממונים כאמור בסעיף 29ג(א), כאשר מדובר ב'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף').

'קרקע להשבה' הוגדרה בסעיף 29א לחוק כדלקמן:

"קרקע להשבה" – אחד מאלה:

(1) מקרקעי ישראל שבהתאם להסכם בין רשות מקרקעי ישראל ובין מי שהוקצו לו הזכויות לגביהם או בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל חלה על בעל הזכויות כאמור חובה להשיבם לידי רשות מקרקעי ישראל עקב שינוי ייעוד, ובלבד שעל פי תכנית מועדפת לדיור או תכנית רחבת היקף לדיור ישונה ייעודה של הקרקע באופן המקים חובת השבה כאמור או שעל פי תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף שונה ייעודה של הקרקע באופן שקמה חובת השבה כאמור;

(2) ...

הנה כי כן קרקע להשבה היא קרקע שמתקיימים לגביה שני תנאים עיקריים:

א. עפ"י ההסכם בין הרשות לבעל הזכויות או עפ"י החלטות מועצת מקרקעי ישראל חלה על בעל הזכויות חובה להשיבם לידי רשות מקרקעי ישראל עקב שינוי ייעוד;

ב. שינוי הייעוד באופן המקים את חובת ההשבה כאמור, נעשה באמצעות תכנית המוגדרת כ'תכנית מועדפת לדיור' או 'תכנית רחבת היקף לדיור' או 'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף'.

בענייננו אין חולק כי התכניות החלות על הקרקע אינן באות בגדרי 'תכנית מועדפת לדיור' או 'תכנית רחבת היקף לדיור' (שתיהן תכניות שאושרו לאחר כניסת החוק לתוקף ומכוחו), והטענה היא כי שינוי הייעוד נעשה במסגרת תכנית המוגדרת כ'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף' שהגדרתה בסעיף 29א כדלקמן:

"תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף" – תכנית שפורסמה למתן תוקף לכל המאוחר ארבע שנים לפני יום תחילת התיקון, הכוללת הוראות להקמת 750 יחידות דיור לפחות וכן הוראות כאמור בסעיף 4(א)..."

הוראות סעיף 4(א) לחוק מחייבות, בין היתר, כי התכנית תכלול הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר לבנייה או לשימוש בלא צורך באישורה של תכנית נוספת.

1. העולה מן המקובץ, ככל שמדובר ב'קרקע להשבה' – דהיינו כזו שמכוח תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף כהגדרתה בחוק, שוּנה ייעודה באופן המקים לבעל הזכויות בה חובה להשיב את הזכויות לבעליה, רשאים הממונים, בתוך 90 יום לאחר ששלחו לבעל הזכויות הצעה מכוח סעיף 29ג(א) לחוק, להורות בצו כי הזכויות בה יהיו לקניין הבעלים (סעיף 29ד(א)). ככל שכך הורו הממונים, יהיו הזכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע (סעיף 29ד(ג)), ואו אז, יהיו הממונים רשאים (לאחר שעיינו בדו"ח פקח) להורות בצו על פינוי הקרקע (סעיף 29ה(א)).
2. סעיף 29ח לחוק קובע את המסגרת לדיון בטענות המבקש כנגד הצו כדלקמן:

(א) הרואה את עצמו נפגע ממתן צו לסילוק יד ולפינוי קרקע להשבה לפי סעיף 29ה, רשאי לפנות לבית משפט השלום שבתחום שיפוטו נמצאת הקרקע להשבה שהצו חל עליה, עד למועד הסילוק והפינוי הקבוע בצו, כדי להוכיח את זכותו להחזיק בקרקע להשבה; הוכיח את זכותו כאמור, יבטל בית המשפט את הצו ואת הפעולות שנעשו מכוחו.

...

הנה כי כן, על מנת שבית המשפט יבטל את צו הפינוי, על המבקש להוכיח את זכותו להחזיק בקרקע להשבה.

1. ייאמר מייד, כי במסגרת בקשתו זו עתר המבקש להצהרה על בטלותם או לביטולם של שני הצווים שהוצאו נגדו – הן צו ההשבה והן צו הפינוי. ואולם, מעיון בהוראות החוק עולה, כי בהתאם לסעיף 29ח, הוסמך בית משפט זה לדון אך ורק בטענות לגבי תוקפו של צו הפינוי ולא הוסמך לדון בתקפותו של צו ההשבה. על פני הדברים, נראה כי הסמכות העניינית לדון בתקיפת צו ההשבה מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים, וזאת בהתאם לסעיף 5 לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס – 2000, ולפרט 10(א) לתוספת הראשונה לו, כפי שתוקן במסגרת סעיף 33 לחוק.

בית משפט זה אינו מוסמך, אפוא, להעניק למבקש את הסעד המבוקש על ידו בכל הנוגע לצו ההשבה, ודין חלק זה של בקשתו להידחות על הסף בשל חוסר סמכות עניינית.

יחד עם זאת, כפי שיפורט להלן, במסגרת הדיון בתוקפו של צו הפינוי – אשר לגביו אין ספק כי הסמכות לדון בתוקפו מסורה לבית משפט זה - אין מנוס מלהידרש ולהכריע בטענות שהעלה המבקש נגד צו ההשבה. זאת, הן מאחר ותנאי להוצאת צו הפינוי הוא הקניית הזכויות בקרקע לבעליה, מכוח צו ההשבה; והן מאחר וכאמור על מנת להביא לביטול צו הפינוי על המבקש להוכיח את זכותו להחזיק בקרקע. במצב דברים זה, משהצדדים לא טענו דבר בעניין הסמכות, ובהתחשב בתוצאה אליה הגעתי, מצאתי לדון ולהכריע גם בטענות בעניין תוקפו של צו ההשבה, בגררא, בהתאם לסמכותי לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד - 1984, וזאת מבלי לקבוע מסמרות בשאלת מעמדם של ממצאים אלו ביחסים בין הצדדים או בכלל, ובייחוד בהתחשב בכך שהצדדים לא עוררו את סוגיית הסמכות העניינית במהלך ההליך לפניי.

טענות הצדדים

1. המבקש העלה מספר טענות נגד הצווים שהוצאו לו, אשר לטענתו הוצאו שלא כחוק.

ראשית, טען המבקש כי בניגוד לדין ולהיגיון, נחתם צו הפינוי עוד לפני שנחתם צו ההשבה (לטענת המבקש נחתם צו הפינוי ביום 20.5.2017 בעוד שצו ההשבה נחתם ביום 8.6.2017; הרשות טוענת כי צו הפינוי נחתם ביום 20.6.2017). לחילופין, טען המבקש, כי מכל מקום וגם לפי טענת הרשות, הרי שצו הפינוי נחתם בטרם חלפו 30 הימים הדרושים עפ"י חוק למעבר הזכויות לקניין הבעלים, שהוא תנאי להוצאת צו הפינוי, לטענת המבקש.

שנית טען המבקש, כי הצווים הוצאו בניגוד לחוק, שכן, עפ"י החוק מוגדרת 'קרקע להשבה', שלגביה ניתן להוציא צווים כאמור, כקרקע שהתכנית המשנה את ייעודה באופן המקים חובת השבת הקרקע לבעליה, באה בגדרי אחת התכניות המוגדרות בסעיף, ובענייננו 'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף'. ואולם, לטענת המבקש, אף אחת מן התכניות עליהן מבקשת הרשות להתבסס אינה עונה על הגדרת 'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף' - התכנית הראשונה, שבמסגרתה שונה ייעוד הקרקע למגורים – משאושרה למעלה מארבע שנים קודם לתחילת החוק; והתכנית השנייה – משלא נקבע בה שינוי ייעוד המקרקעין, אשר ייעודם שונה עוד קודם לכן במסגרת התכנית הראשונה.

שלישית, טען המבקש כי לכתחילה לא קמה לבעל הזכויות (הוא המבקש) חובה להשיב לרשות את המקרקעין מכוח הסכם החכירה (חובה שכזכור אף היא תנאי להגדרת הקרקע כ'קרקע להשבה' שרק ביחס אליה ניתן להוציא צווים מכוח החוק), וזאת מאחר ובמועד בו נחתם הסכם החכירה (29.6.2011), כבר הייתה התכנית הראשונה בתוקף, כך שייעודם של המקרקעין לא שוּנה לאחר החתימה על הסכם החכירה.

המבקש הדגיש, כי החוק מעניק לרשות סמכויות דרקוניות שיש בהן משום פגיעה מהותית בזכויות חוקתיות, ולפיכך יש לפרשו בצמצום ולהקפיד בדווקנות על התקיימות התנאים להפעלת סמכויות אלו.

עוד טען המבקש, כי יש לבטל את הצווים מכוח עקרונות הדין הצדק והמוסר, וזאת בשל התנהלותה הקלוקלת של הרשות כלפיו במהלך השנים, שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בהפרת הבטחות שנמסרו לו ע"י נציגים בכירים של הרשות, והפלייתו לרעה לעומת בעלי זכויות אחרים.

1. המשיבה מצידה, הרחיבה בתיאור התכליות העומדות בבסיס החוק ותיקון מספר 3 לו, שעיקרן בקידום מהיר ויעיל של תכניות בניה למגורים, וזאת במסגרת היעד הלאומי להפחתת מחירי הדיור.

המשיבה לא חלקה על כך שהתכנית הראשונה אינה באה בגדר הגדרת 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף', וזאת משאושרה למעלה מארבע שנים לפני כניסת התיקון לתוקף. יחד עם זאת, טענה הרשות, כי פרשנות תכליתית של הוראות החוק מחייבת את המסקנה, כי התכנית השנייה – אשר רק מכוחה ניתן היה להוציא היתרי בנייה למגורים – היא שהשלימה הלכה למעשה את שינוי ייעוד המקרקעין בפועל למגורים, ולפיכך, ומשתכנית זו אושרה בתוך 4 שנים קודם למועד כניסת התיקון לחוק לתוקף, הרי שמדובר במקרקעין המהווים 'קרקע להשבה' כהגדרתה בחוק.

המשיבה עמדה בהרחבה על המגעים שהתנהלו במהלך השנים בין הרשות למבקש, ליורשים האחרים, ולבעלי זכויות אחרים במתחם, בנוגע לפיצוי המגיע להם תמורת השבת המקרקעין, כמתחייב מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל בעניין, והדגישה כי הגיעה להסדרים עם כל בעלי הזכויות במתחם והמבקש הוא היחיד שטרם השיב את הקרקע לרשות.

הרשות טענה כי המבקש השתהה מאוד בפנייתו לבית המשפט והוסיפה וטענה כי קבלת טענות המבקש עלולה לגרום נזקים לצדדים שלישיים ולאינטרס הציבורי.

הרשות טענה כי אין ממש בטענות המבקש ביחס להתנהלות הרשות, וחזרה והדגישה כי הרשות פעלה בתום לב ועפ"י כל דין ואף אין בסיס לטענת ההפלייה שנטענת ע"י המבקש. בדיון לפניי הדגישה ב"כ הרשות כי הרשות נכונה להעניק למבקש את אותו פיצוי שקיבלו בעלי הזכויות האחרים, אשר המבקש טען כי הופלה לרעה ביחס אליהן ("קבוצת כספי").

דיון והכרעה

1. להלן אדון בטענות שהועלו ע"י המבקש ביחס לצווים, שלא בהכרח עפ"י הסדר שהועלו ונסקרו לעיל. בשלב ראשון, אדון בטענות המבקש כי המקרקעין אינם עונים על הגדרת 'קרקע להשבה' אשר רק לגביה ניתן להוציא את הצווים – וזאת הן מאחר שכלל לא קמה חובת השבה מכוח הסכם החכירה והן מאחר שלא בוצע כל 'שינוי ייעוד' במסגרת 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף'; לאחר מכן, אדון בטענת המבקש כי נפל פגם בהוצאת צו הפינוי – אשר הוצא – לטענת המבקש - בטרם הוצא צו ההשבה ו/או בטרם חלף המועד הקבוע בחוק להוצאת צו הפינוי משלא חלפו שלושים ימים מיום הוצאת צו ההשבה; לבסוף, אדרש לטענות שהעלה המבקש ביחס להתנהלות הרשות כלפיו ומשמעותן.

האם קמה חובת השבה של המקרקעין מכוח ההסכמים בין המבקש לבין הרשות והחלטות מועצת מקרקעי ישראל

1. כפי שהובא לעיל, אין חולק כי ביום 29.6.2011 נחתם בין הצדדים הסכם החכירה. עוד אין חולק, כי באותו שלב כבר פורסמה למתן תוקף התכנית הראשונה, אשר במסגרתה שוּנה ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד מגורים.

סעיפים 15-16 להסכם החכירה, עליהם מסתמכת הרשות בטענתה כי קמה חובת השבה של המקרקעין לידי הרשות, קובעים כדלקמן:

"15. שינוי ייעוד הקרקע:

1. מוסכם בין הצדדים כי במקרה שישונה יעוד המוחכר, כולו או מקצתו, על ידי תוכנית בין על פי חוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965, ובין על פי כל דין, רשאי המחכיר, על אף כל האמור בחוזה זה, להביא לידי סיום מוקדם את תקופת החכירה של המוחכר, או של חלק המוחכר אשר שינה את ייעודו, בהודעה מוקדמת של 6 חודשים לפחות.
2. החוכר יהיה זכאי לפיצוי עבור זכות החכירה לעיבוד חקלאי, שעיקרה הפסד הכנסה עתידי הנובע מהעיבוד החקלאי לכל יתרת תקופת החכירה. בקביעת הפסד הכנסה עתידי יילקחו בחשבון ההשקעות והמתקנים במוחכר.
3. שווי הזכויות כאמור ייקבע בהתאם להחלטות המועצה בקשר לפיצוי עבור הפסקת חכירה בקרקע חקלאית אשר תהיינה בתוקף בעת הפסקת החכירה. לחוכר הזכות לערער בפני בית משפט מוסמך על גובה הפיצוי שנקבע, בהתאם להחלטת המועצה הנ"ל, בתנאי שהערעור יוגש תוך 60 יום מתאריך משלוח ההודעה לחוכר על ההחלטה. פניה לבית משפט לא תעכב העברת החזקה בקרקע לידי המחכיר במועד שנקבע כנ"ל.
4. לא פנה החוכר לבית המשפט תוך התקופה האמורה, יהיה דין ההחלטה כדין החלטה סופית ומחייבת ללא כל ערעור.
5. לעניין סעיף זה מתן היתר על פי דין להקמת מתקן בטחוני, כמוהו כשינוי יעוד.
6. אין בסעיף זה כדי למנוע הפקעת הקרקע ו/או קבלת החזקה בקרקע בהתאם לחוקי ההפקעה לצורכי ציבור שיהיו בתוקף באותה עת לרבות פקודת הדרכים ומסילות הברזל וחוק כביש חוצה ישראל. למרות האמור בס"ק (ב), (ג), ו – (ד) לעיל, במקרים של הפקעה לפי חוקים אלה – יחולו הוראות חוקים אלה לכל דבר ועניין לרבותלגבי קבלת החזקה וקביעת הפיצויים.

16. על אף האמור בסעיף 15 לחוזה המטעים, הרי לפי בקשת החוכר תחולנה עליו, מעת לעת, החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות לגביו שתהיינה בתוקף באותה עת בעניין שינוי ייעוד בשטח החקלאי, בכפוף לאמור בסעיף י"ג להסכם הפשרה..."

כפי שהוער לעיל, בסעיף י"ג להסכם הפשרה הנזכר בסעיף 16 להסכם החכירה המצוטט לעיל, נקבע כי על תכניות לשינוי ייעוד, אם וכאשר יאושרו, תחול החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל, או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה, תוך שנקבעו הוראות ביחס לכך.

1. המבקש טען, כי הרשות לא הייתה זכאית לדרוש את השבת הקרקע מכוח הסכם החכירה, וזאת מאחר ובהסכם החכירה נקבע, כמצוטט לעיל, כי הזכות לדרוש את השבת הקרקע תקום "במקרה שישונה יעוד המוחכר" (דהיינו בלשון עתיד - סעיף 15(א) הנ"ל) ואילו בענייננו, ייעוד הקרקע שוּנה למגורים עוד טרם נחתם הסכם החכירה, במסגרת התכנית הראשונה, אשר כזכור פורסמה למתן תוקף בחודש מרץ 2011, כשלושה חודשים לפני שנחתם הסכם החכירה.

הרשות טענה כי מדובר בטענה המהווה הרחבת חזית, משלא נזכרה במסגרת הבקשה וכי מכל מקום היא נגועה בשיהוי ניכר, מקום בו מאז נדרש המבקש להשיב את הקרקע ובמהלך כל המגעים שהתנהלו בין הצדדים, הוא מעולם לא העלה את הטענה כי הרשות אינה זכאית לדרוש את השבת הזכויות מטעם זה.

הגם שיש ממש בטענות אלו של הרשות, מצאתי לדון בטענת המבקש לגופה.

דין הטענה להידחות.

1. כאמור, בענייננו חלות על המקרקעין שתי תכניות רלוונטיות:

התכנית הראשונה – תכנית רצ1/59/1 – אשר פורסמה למתן תוקף בחודש מרץ 2011. אין מחלוקת בין הצדדים, כי במסגרת תכנית זו שוּנה ייעודם של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד מגורים. אף אין מחלוקת ביניהם, כי לא ניתן היה להוציא מכוחה של תכנית זו היתרי בנייה למגורים.

במאמר מוסגר יוער, כי אין מדובר בתכנית מתארית כללית אלא בתכנית אשר כוללת הוראות של תכנית מפורטת, ועל פני הדברים אין בה הוראה מפורשת שקובעת שלא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה. ההיפך הוא הנכון, מהוראותיה דווקא עולה לכאורה, כי ניתן להוציא מכוחה היתרים (ראו, למשל סעיף 1.4 שכותרתו סיווג התכנית, וכן ההוראות השונות הפזורות בה לגבי הייעודים השונים, המתנות הוצאת היתר בנייה בתנאים טכניים לכאורה – ובהם סעיפים 4.1.2 (ה), 4.2.2 (ח), 4.4.2 (ח) וכן סעיף 6.20). ואולם, כך הוא רק לכאורה, שכן, סעיף 6.19 לתכנית קובע כי "לאחר מתן תוקף לתוכנית זו, יוגשו טבלאות איזון והקצאות בתוכנית מפורטת לאיחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים – בתאום עם מ.מ.י – אשר תאושר בוועדה המקומית עפ"י סעיף 62(א)(1) לחוק התכנון והבניה". אין חולק, כי משמעותה של הוראה זו הלכה למעשה היא, כי עד שלא תאושר בוועדה המקומית תכנית לאיחוד וחלוקה אשר תקבע את טבלאות האיזון וההקצאות – לא ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה (ראו לעניין זה בג"ץ 11197/07 פרשקובסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל (2.2.2012) (להלן: "עניין פרשקובסקי"), אשר עוד אדרש אליו בהמשך, שם ציינה כב' השופטת (כתוארה אז) נאור: "ודוק: אין זהות בין המונח 'תוכנית מפורטת' לבין היכולת להוציא היתרי בניה מכח התוכנית. לעיתים גם תוכנית מיתאר כוללת פרטים מספיקים להוצאת היתרי בניה, אך לא כך הוא בענייננו. תוכנית המיתאר מח/90 שהיתה תכנית קיימת בזמן שהחלטה 979 היתה בתוקף לא כללה חלוקה למגרשים ולא אפשרה, לכל הדעות, הוצאת היתרי בניה").

התכנית השנייה – תכנית רצ/3/59/1 – היא אותה תכנית לאיחוד וחלוקה אשר ניזומה מכוח הוראות התכנית הראשונה, קבעה טבלאות איזון והקצאות ואפשרה הלכה למעשה מימוש הייעוד למגורים בדרך של הוצאת היתרי בנייה.

תכנית זו אושרה בשנת 2013 ורק מכוחה ניתן היה להוציא היתרי בנייה למגורים במקרקעין.

1. מהאמור עולה, כי מבחינה פורמלית צודק המבקש בטענתו כי כבר בחודש מרץ 2011 (דהיינו לפני החתימה על הסכם החכירה) נכנסה לתוקף התכנית הראשונה, במסגרתה נקבעו הוראות, בין היתר, לשינוי ייעודם של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד מגורים.

יחד עם זאת, וכפי שאפרט בקצרה להלן, מעיון בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל בכל הנוגע לשינוי ייעוד (אשר הצדדים הסכימו, במסגרת סעיף 16 להסכם החכירה ובמסגרת סעיף י"ג להסכם הפשרה, כי יחולו על החוכר), בהתנהלות הצדדים, ובמכלול נסיבות העניין - עולה כי כוונת הצדדים במסגרת סעיף זה בהסכם החכירה הייתה לכך שזכותה של הרשות לדרוש את השבת המקרקעין עקב שינוי הייעוד תקום רק עם אישורה של תכנית מפורטת למטרת מגורים אשר ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה. משאין מחלוקת כי מכוחה של התכנית הראשונה לבדה לא ניתן היה להוציא היתרי בנייה למגורים, הרי שרק עם אישור התכנית השנייה שוּנה ייעודם של המקרקעין בפועל למגורים כמשמעות מונח זה בהסכם החכירה ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, ולפיכך עם רק אישור תכנית זו קמה לרשות הזכות לדרוש את השבת הזכויות.

להלן אפרט את הבסיס למסקנה זו.

1. ראשית, כאמור, אין חולק, כי מבחינה תכנונית, כבר במועד בו נחתם הסכם החכירה, הייתה התכנית הראשונה, במסגרתה נקבעו הוראות לגבי שינוי הייעוד, בתוקף.

במצב דברים זה, לא סביר כי בסעיף 15 התכוונו הצדדים כי תקום לרשות זכות לדרוש השבה עם כניסתה לתוקף של תכנית כלשהי הכוללת הוראות לעניין שינוי ייעוד, שכן אירוע זה כבר התרחש קודם לכן. יש להניח, אפוא, כי כוונת הצדדים במסגרת סעיף 15 הנ"ל להסכם החכירה, הייתה להתרחשותו העתידית של אירוע המשפיע על שינוי ייעודם של המקרקעין.

על כך יש להוסיף כי אין מחלוקת כי במסגרת הסכם החכירה הוחכרו המקרקעין לחוכרים לצורך עיבוד חקלאי בלבד (ראו סעיף 4(א) להסכם החכירה וכן סעיף 4(ב) האוסר על החוכר להשתמש במוחכר לכל מטרה אחרת), דמי החכירה ששולמו היו אף הם לפי דירוג של "גידולי שדה" (ראו סעיף 5(א) להסכם החכירה), וגם העקרונות שנקבעו במסגרתו לפיצוי החוכר ככל שתדרוש הרשות את השבת הקרקע עקב שינוי הייעוד, נקבעו בהתאם לייעוד החקלאי (ראו סעיף 15(ב) שצוטט לעיל).

אומד דעתם של הצדדים היה, אפוא, כי לעת חתימת הסכם החכירה עדיין ייעודם הרלוונטי של המקרקעין לצורך תחולת ההסכם - הוא ייעוד חקלאי.

1. ואכן, בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל – אשר כפי שהוסכם בין הצדדים במסגרת סעיף 16 להסכם החכירה שצוטט לעיל חלות על היחסים ביניהם – מוגדר המונח "שינוי ייעוד" לצרכי זכותה של הרשות לדרוש את השבת הזכויות בקרקע, באופן שאינו כולל כל הוראה בתכנית בת תוקף לשינוי הייעוד, אלא אך ורק שינוי ייעוד על פי תכנית מאושרת אשר ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה.

כך, במסגרת החלטה 1470 של מועצת מקרקעי ישראל שעניינה "הוראת שעה בדבר הפסקת חכירה בקרקע חקלאית שיעדה שונה למטרת מגורים או תעסוקה" ושהחליפה החלטות קודמות באותו עניין, הוגדר המונח "שינוי ייעוד" כדלקמן:

"שינוי יעוד של קרקע חקלאית על פי תכנית מתאר מקומית או מפורטת מאושרת למטרת מגורים או תעסוקה ואשר ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה"

המונח "תכנית" הוגדר באותה החלטה בהתאמה:

"התכנית לפיה ומכוחה יוציאו היתרי בנייה"

במצב דברים זה, ומשאין חולק כי לא ניתן היה להוציא היתרי בנייה למגורים מכוח התכנית הראשונה, הרי שברור כי ייעודם של המקרקעין שוּנה – כמשמעות מונח זה בהסכם החכירה ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל – רק עם אישור התכנית השנייה.

ודוק. גם אם ניתן לטעון כי בהקשרים אחרים בדיני התכנון והבנייה שינוי ייעוד הוא מונח תכנוני אשר מתרחש, באופן עקרוני, עם אישורה של התכנית במסגרתה שוּנה הייעוד ופרסומה למתן תוקף, וללא קשר לשאלה אם ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה ולשאלת השימוש שניתן לעשות בפועל במקרקעין בשלב זה - הרי שבכל הנוגע לזכותה של רשות מקרקעי ישראל לדרוש את השבת המקרקעין – הוגדר המונח 'שינוי ייעוד' באופן שונה והוא מותנה, כאמור, בכך שניתן להוציא מכוח התכנית הרלוונטית היתרי בנייה ובהתאמה היא מוגדרת כזו ששינתה את הייעוד.

בהוראה זו טמון היגיון רב והיא באה למעשה להגן על החוכרים ולהיטיב עימם. שהרי, ברי, כי גם מקום בו שונה ייעודם של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד מגורים, ייתכן וייקח עוד שנים מספר עד שניתן יהיה לממש את ייעוד המקרקעין בפועל ולהוציא היתרי בנייה למגורים. במצב דברים זה, אין הצדקה כי רשות מקרקעי ישראל תדרוש השבת המקרקעין לידיה כבר בשלב שינוי הייעוד המתארי, מקום בו ממילא אין באפשרותה לממש ייעוד זה עד לאישורה של תכנית נוספת מכוחה ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה. הדרישה להשבת המקרקעין הופכת רלוונטית רק משעה שניתן לעשות בהם שימוש לצורך ייעודם החדש.

1. ניתן ללמוד לענייננו מפסק הדין שנזכר לעיל בעניין פרשקובסקי. באותה פרשה, דן בית המשפט העליון בעתירה שעסקה בשאלת תחולתה של החלטה 969 של מועצת מקרקעי ישראל, אשר החליפה את החלטה 727 לאחר שבוטלה בהוראת בג"ץ (בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25), ואשר קדמה להחלטה 1470 המצוטטת לעיל ועסקה באותו עניין (הפסקת חכירה בקרקע חקלאית שיעודה שונה למטרה אחרת). גם בהחלטה 969 שנדונה שם, הוגדרו המונחים 'שינוי ייעוד' ו'התכנית' באופן דומה להגדרות שצוטטו לעיל מתוך החלטה 1470. באותה פרשה נדון מצב דומה לענייננו, בו אושרה בשלב ראשון תכנית המשנה את ייעוד המקרקעין אך לא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, ורק שנים מספר לאחר מכן אושרה תכנית נוספת אשר מאפשרת הוצאת היתרי בנייה. העותרים טענו כי יש להחיל עליהם את החלטה 969 (שבינתיים בוטלה אף היא) וליתן להם פיצוי מכוחה, וזאת מאחר ובעת אישורה כבר שוּנה ייעוד המקרקעין במסגרת התכנית הראשונה.

בית המשפט העליון ניתח את הוראות הסכם החכירה (אשר גם שם קבעו כי ניתן יהיה לדרוש את השבת המקרקעין עם שינוי הייעוד, כפוף לפיצוי בעל הזכויות) ואת הוראות החלטת מועצת מקרקעי ישראל 969 אשר כללה, כאמור, הגדרות דומות לענייננו לעניין 'שינוי ייעוד' ו'תכנית' וקבע, כי בעת אישורה של התכנית הראשונה, לא ניתן היה להוציא מכוחה היתרי בנייה ולפיכך לא התקיימו התנאים להחלתה של החלטה 969, ואילו כאשר אושרה התכנית השנייה כבר לא הייתה החלטה 969 בתוקף. וכך קבע בית המשפט העליון דברים אלו, היפים, בשינויים המחוייבים, גם לענייננו:

"החלטה 969, מיום 5.8.2003, עניינה הפסקת חכירה בקרקע חקלאית שייעודה שונה למטרה אחרת. ההחלטה קובעת, ככלל, הוראות בדבר חובת השבת מקרקעין שהוחכרו למטרות עיבוד חקלאי ששינו את ייעודם. לחוכר המחזיר את הקרקע ולא ניתן להעמיד לו קרקע חקלאית אחרת, יש זכות לפיצוי כספי, הכל לפי הסדר מורכב שפורט באותה החלטה. סכום הפיצוי אינו נגזר משווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה. תכליתה של החלטה 969 היתה, גם כן, לתת תמריץ כלכלי לחוכר כדי שהקרקעות יוחזרו באופן דחוף:

הביטויים "שינויי יעוד" ו"התכנית" מוגדרים בהחלטה כך:

"'שינוי ייעוד' ...

'התכנית' התכנית לפיה ומכוחה יוצאו היתרי בניה במקרקעין אשר שונה ייעודם"

...

התנאי בהוראת המעבר של החלטה 727 היה קיומה של תוכנית באישור ועדה מחוזית. לאו דווקא תוכנית שניתן לקבל היתרי בניה מכוחה. לא כך הוא לעניין החלטה 969, שדרשה דווקא תכנית שמכוחה ניתן להוציא היתרי בניה...

תכנית המתאר מח/90 שהיתה תכנית קיימת בזמן שהחלטה 969 היתה בתוקף לא כללה חלוקה למגרשים ולא אפשרה, לכל הדעות, הוצאת היתרי בניה...

היכולת לבקש היתרי בניה לגבי הקרקע התגבשה רק עם אישורה של תכנית מפורטת מח/90/א, ביום 19.6.2006. אלא שבאותה עת החלטה 969 היתה כבר "מוקפאת" ולא ניתן היה עוד לפעול על פיה, ואחר כך היא בוטלה כליל...

הרעיון שביסוד החלטה 969, שנועדה להחליף את החלטה 727 שנפסלה, היה ליתן הטבות מסוימות כדי להחיש את זמינותם של מקרקעין לצורכי פיתוח (ראו דברי ההסבר להחלטה). כאשר חלה על המקרקעין תוכנית שלא ניתן היה עדיין להוציא מכוחה היתרי בניה, לא היתה דחיפות בכך שניתן יהיה להפוך את הקרקע לזמינה באופן מיידי, כיוון שלא ניתן היה להתחיל לבנות. שונים הם פני הדברים כשמדובר בקרקע שניתן כבר לשווקה".

1. הנה כי כן, פירוש הסכם החכירה לפי אומד דעתם של הצדדים, בראי החלטות מועצת מקרקעי ישראל בעניין שינוי ייעוד החלות על הסכם החכירה מכוח הוראותיו, ובהתחשב בתכלית החלטות מועצת מקרקעי ישראל, כפי שאושרה גם בפסיקת בית המשפט העליון, לקדם השבת מקרקעין שכבר ניתן לשווקם ולבנות עליהם – מחייב את המסקנה כי פרשנות המונח 'שינוי ייעוד' בהקשר זה, המקים לרשות את הזכות לדרוש את השבת המקרקעין מכוח הסכם החכירה – היא שינוי ייעוד באופן המאפשר הוצאת היתרי בנייה בפועל למימוש ייעודם החדש של המקרקעין. פרשנות זו היא אף מתיישבת עם ההיגיון ועם חובת ההגינות, שכן ברי כי יש להעדיפה על פני פרשנות לפיה תוכל הרשות לפנות חוכרים המעבדים עיבוד חקלאי במקרקעין מכוח הסכמי חכירה, אף שלא ניתן לממש, הלכה למעשה, את אפשרות הבנייה באותם מקרקעין.
2. ואכן, מתוך הבנה זו פעלה הרשות גם ביחסיה עם החוכרים בעניייננו (המבקש ובני משפחתו) בזמן אמת – חידשה עימם את הסכם החכירה לצרכים חקלאיים בהמשך להסכם הפשרה (אשר כזכור הבחין בין חלק המקרקעין שכבר שוּנה ייעודו למגורים לזה שטרם שוּנה ייעודו), וזאת על אף שכבר אושרה תכנית אשר שינתה את ייעודם להלכה למגורים; המשיכה לגבות מהם דמי חכירה לפי דירוג 'גידולי שדה'; ודרשה את השבת המקרקעין רק לאחר אישורה של התכנית השנייה, אשר מכוחה ניתן היה להוציא היתרי בנייה ולממש בפועל את ייעודם החדש של המקרקעין.

וכזכור, כך הבינו זאת אף המבקש ובני משפחתו, אשר המשיכו להחזיק במקרקעין מכוח הסכם החכירה החקלאי ולשלם עליה דמי חכירה בהתאם לשימושים המותרים בה, ולא בכדי לא העלה המבקש – לא בזמן אמת בראשית שנת 2014 עת נדרש ע"י הרשות להשיב את הקרקע, לא במהלך השנים שחלפו מאז, ולא במסגרת בקשתו הנוכחית (אלא רק לראשונה בתשובה לתגובה ובמסגרת הדיון בבקשה למתן צו זמני) – כל טענה כי הרשות לא הייתה רשאית מכוח ההסכמים בינו לבינה לדרוש את השבת המקרקעין, אלא ניהל עמה דין ודברים ביחס לפיצוי המגיע לו תמורת השבת הקרקע.

1. העולה מן המקובץ, בכל הנוגע לטענת המבקש כי הרשות לא הייתה זכאית לדרוש את השבת המקרקעין וכי לא קמה לו חובה להשיב את המקרקעין לבעליהם – אני דוחה את הטענה וקובעת כי אכן עם אישור התכנית השנייה התמלא התנאי של שינוי ייעוד המקרקעין למגורים כמשמעותו של ביטוי זה בהסכם החכירה, ולפיכך – ובהתאם לסעיף 15(א) להסכם החכירה - קמה לרשות זכות לדרוש את השבת המקרקעין, כפי שאכן עשתה, וקמה למבקש חובה להשיב את המקרקעין לידיה.

האם התקיימו יתר התנאים הקבועים בהגדרת הקרקע כ"קרקע להשבה" לגביה ניתן להוציא צווי השבה ופינוי עפ"י החוק

1. מן האמור לעיל עולה, כי מכוח ההסכמים בינו לבין הרשות ומכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל, הייתה הרשות רשאית לדרוש מן המבקש את השבת המקרקעין לידיה, עם התרחשותו של 'שינוי יעוד', בהתאם לפרשנותו של מונח זה כמבואר לעיל, ולפיכך קמה לו חובה להשיבם.

ואולם, בכך לא סגי, שכן עפ"י הגדרת 'קרקע להשבה' בסעיף 29א לחוק, יש צורך אף בכך ששינוי הייעוד של הקרקע באופן שהקים חובת ההשבה בוצע במסגרת אחת התכניות המנויות בחוק, ובענייננו - במסגרת 'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף'.

'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף' מוגדרת בסעיף 29א כדלהלן:

"'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף' – תכנית שפורסמה למתן תוקף לכל המאוחר ארבע שנים לפני יום תחילת התיקון, הכוללת הוראות להקמת 750 יחידות דיור לפחות וכן הוראות כאמור בסעיף 4(א)... "

ואילו סעיף 4(א) קובע:

"4. (א) תכנית מועדפת לדיור תכלול הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר לבנייה או לשימוש בלא צורך באישורה של תכנית נוספת, ואולם לגבי חלק מתחום התכנית אפשר שתידרש תכנית נוספת לשם הוצאת היתר בו, ובלבד שהתכנית כוללת הוראות להקמת יחידות דיור בהיקף המפורט להלן, לפי העניין, אשר לגביהן מתאפשר להוציא היתר לבנייה או לשימוש בלא צורך באישורה של תכנית נוספת:

(1) לעניין הכרזה לפי סעיף 3(א)(1) או (4) – 750 יחידות דיור לפחות;

(2) לעניין הכרזה לפי סעיף 3(א)(2) – 200 יחידות דיור לפחות;

(3) לעניין הכרזה לפי סעיף 3(א)(3) – 500 יחידות דיור לפחות."

1. לטענת המבקש, אף אחת משתי התכניות הרלוונטיות החלות על המקרקעין אינה מקיימת בתוכה את דרישת החוק לגבי הגדרת 'קרקע להשבה' כי שינוי הייעוד המקים חובת השבה יתרחש במסגרת תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף: התכנית הראשונה – הכוללת את שינוי הייעוד – מאחר ואינה כזו שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה ללא אישורה של תכנית נוספת (כדרישת סעיף 4(א) לחוק) והיא אף לא אושרה בתוך 4 שנים מיום תחילת התיקון (כדרישת הגדרת 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף' בסעיף 29א לחוק); ואילו התכנית השנייה – אשר מקיימת שני תנאים אחרונים אלו – מאחר ואינה זו שבמסגרתה שוּנה הייעוד.

המשיבה טענה, כי יש לפרש את המונח 'שינוי ייעוד' בהקשר הספציפי בו אנו דנים, פרשנות תכליתית. לשיטת הרשות, רק עם אישורה של התכנית השנייה, אשר הוציאה מן הכוח אל הפועל את האפשרות לממש את ייעוד המגורים בדרך של הוצאת היתרי בנייה למגורים – השתכלל למעשה שינוי הייעוד שנקבע כבר בתכנית הראשונה. לפיכך, לטענת הרשות, יש לראות את התכנית השנייה כזו ששינתה את הייעוד בפועל, ומשמקיימת היא אף את שאר התנאים הנדרשים בחוק, הרי שיש לראות בה 'תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף', אשר מכוחה היו הממונים מוסמכים להוציא את הצווים מכוח החוק.

1. אף כאן, הדין עם המשיבה.

עמדתי לעיל על כך, שבמסגרת החלטות מועצת מקרקעי ישראל והסכמי החכירה הקובעים את זכותה של הרשות לדרוש את השבת המקרקעין עקב שינוי ייעוד, הוגדר שינוי ייעוד ככזה המתרחש רק לעת אישורה של תכנית שמכוחה ניתן להוציא היתרי בנייה לייעוד החדש. עם זאת, אין זה מובן מאליו כי יש להחיל הגדרה זו גם במסגרת פרשנות המונח 'שינוי ייעוד' ביתר חלקי ההגדרה של 'קרקע להשבה' עפ"י החוק.

כפי שהערתי לעיל, אין לכחד, כי עפ"י מובנו הרגיל של המונח 'שינוי ייעוד' בהקשרים השונים שבו הוא מופיע בחקיקה ובפסיקה, הוא מתרחש, ככלל, באופן עקרוני ותכנוני, עם כניסתה לתוקף של התכנית אשר קובעת את ההוראות בדבר ייעודי המקרקעין עליהם היא חלה. עם זאת, בהינתן כי לעיתים קרובות קיים פער בין שינוי הייעוד במובנו התכנוני לבין תוצאותיו והשלכותיו בחיי המעשה, ניתן למצוא, בהקשרים שונים, התייחסויות המבקשות למתן את השפעתו של שינוי הייעוד בשלב אישורה של התכנית על מנת לגשר על פער זה.

כך, למשל, במקרה של שינוי ייעוד המקים חובה בתשלום היטל השבחה מכח סעיף 196א לחוק התכנון והבניה והתוספת השלישית לו, המועד הקובע ליצירת החיוב בהיטל השבחה הוא מועד כניסתה לתוקף של התכנית ששינתה את הייעוד, ללא קשר לשאלה אם בשלב זה כבר ניתן היה להוציא היתרי בנייה לפי הייעוד החדש. עם זאת, עפ"י הדין, נדחה מועד תשלומו של היטל ההשבחה לעת מימוש זכויות, לרבות בדרך של קבלת היתר בנייה (ראו, למשל, בג"ץ 199/88 קהילת ציון אמריקאית נ' יו"ר הוועדה לתכנון ולבניה קריית אתא, פ"ד מג(1), 89).

הוא הדין גם במקרה של שינוי ייעוד בתכנית, באופן הפוגע במקרקעין ומבסס עילה לתביעה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. אף כאן הכלל הוא כי המועד הקובע הוא תחילת תוקפה של התכנית ששינתה את הייעוד (הנשיא שמגר בע"א 474/83 הועדה המקומית לבניה ולתכנון ערים ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3), 370). יחד עם זאת, בהלכה הפסוקה נקבע כי לא בכל מקרה של אישור תכנית, ולו גם כזו המשנה ייעוד, מניה וביה ניתן להגיש תביעה בגין הפגיעה במקרקעין, אלא שיש צורך במידה מזערית של קונקרטיזציה, שלעיתים תתרחש רק לעת הוצאת היתר בנייה (השוו בר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ (22.7.2014)). עוד נקבע, כי במקרים חריגים, כאשר אושרו שתי תכניות (או יותר) בזו אחר זו באופן שניתן לראותן כמהלך תכנוני אחד, ניתן יהיה, בתנאים המתאימים, להתייחס אל מועד אישורה של התכנית המאוחרת בזמן כמקים את הזכות להגיש תביעת ירידת ערך גם בגין התכניות המוקדמות בזמן והקשורות אליה קשר הדוק ומשמעותי (ההלכה המקורית נקבעה בהקשר מעט שונה בברמ 3781/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' הר (7.8.2006), ויושמה בהמשך, בין היתר, בהקשרים של שינוי ייעוד מקום בו תכנית מאוחרת בזמן שכללה ופרטה לפרוטות שינוי ייעוד שנקבע במקור בתכנית המוקדמת יותר, ובלבד שקיימת זיקה עניינית משמעותית בין שתי התכניות – ראו והשוו, בין היתר: עמנ (תא) 32868/12/16 האחים עופר הנדה ופיתוח בע"מ נ' הועדה המקומית לתכון ובניה הרצליה (9.4.2018); ערר (ים) 28/12 ברקאי נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה ירושלים (7.8.2012); ערר (מרכז) 9028/13 שמחי נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה מצפה אפק (8.1.2018); ערר (תא 95020/13 פולק נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (23.5.2017)).

עינינו הרואות, כי הגם שכלל, מבחינה עקרונית ותכנונית, שינוי ייעוד מתרחש לעת אישורה של תכנית הקובעת את הייעוד החדש של המקרקעין, הרי שבהקשרים שונים נוצק תוכן שונה וגמיש יותר למונח זה בהתאם לנסיבות ולתכלית הנורמטיבית שעמדה על הפרק (השוו גם ע"א 3521/10 עיריית חיפה נ' גסר (7.1.2013), שם נחלקו דעות השופטים בעניין פרשנות המונח 'שינוי ייעוד' בהקשרו של סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, הקובע כי ניתן להעביר מקרקעין ששונה ייעודם לאחר שהופקעו, רק לאחר שניתנה לבעליהם המקורי הזדמנות לקנותם חזרה).

העולה מן המקובץ, כי גם בענייננו יש לבחון את המונח 'שינוי ייעוד' בהקשרו הקונקרטי ולפרשו פרשנות תכליתית בהתאם למטרות החקיקה ומכלול נסיבות העניין.

1. בענייננו, המונח 'שינוי ייעוד' אינו מופיע במסגרת הגדרת 'קרקע להשבה' כשלעצמו אלא בהקשר מאוד מסויים שעניינו שינוי ייעוד המקים חובת השבה עפ"י הסכם בין הרשות לבעל הזכויות והחלטות מועצת מקרקעי ישראל. בנסיבות אלו, גם אם ככלל לא בהכרח ניתן באופן אוטומטי לשאוב את ההגדרות הקבועות למונח זה בהסכמי החכירה ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, הרי שבהקשר הספציפי בו מדובר, ובהתחשב בהגדרות הרלוונטיות אשר מתכתבות באופן הדוק עם הוראות הסכמי החכירה והחלטות מועצת מקרקעי ישראל המהוות תנאים ליישומו, ברי כי יש לאופן בו מתפרש מונח זה בהקשרים אלו השלכה על התוכן שיש ליצוק להגדרות אלו בדבר החקיקה, בהתאם לתכליותיו. בהקשר זה, מתבקש, אפוא, לפרש מונח זה בזיקה לאופן בו הוגדר באותם מסמכים, שהרי מכוחם קמה חובת ההשבה בעקבות שינוי הייעוד.

ודוק. בהגדרת 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף' אין דרישה כי התכנית תכלול במסגרת הוראותיה הוראה על שינוי ייעוד המקרקעין; אלא, שהדרישה היא – במסגרת הגדרת 'קרקע להשבה' – כי שינוי הייעוד אשר מקים חובת השבה של המקרקעין לבעליהם – יתרחש מכוחה של 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף'.

לשון אחר, בענייננו אין הכרח להיזקק לפרשנות התיבה 'שינוי ייעוד' כשלעצמה, ובהתחשב בהקשרים השונים בהם פורשה זו בהלכה הפסוקה, אלא יש לבחון את ההקשר הקונקרטי בו היא מופיעה בענייננו, ולמעשה להידרש לפרשנות התיבה 'שינוי ייעוד באופן המקים חובת השבה כאמור' כאשר 'כאמור' משמעו, בהקשר הגדרת 'קרקע להשבה' - מכוח הסכמים בין הרשות למי שהוקצו לו זכויות במקרקעין או בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל.

שינוי ייעוד זה, התרחש, כפי שקבעתי לעיל, רק עם אישורה של התכנית השנייה, אשר רק מכוחה ניתן היה להוציא היתרי בנייה.

על כך יש להוסיף כי במסגרת הגדרת 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף' נכללו גם הדרישות המפורטת בסעיף 4(א) לחוק ובכללן הדרישה כי ניתן יהיה, מכוחה של התכנית, להוציא היתרי בנייה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת. אף דרישה זו תומכת בפרשנות כי רק תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה למגורים משכללת את שינוי הייעוד ומוציאה אותו מן הכוח אל הפועל.

1. פרשנות זו אף מתיישבת ומתחייבת מתכלית החקיקה.

כפי שציינתי לעיל, וכעולה מן הציטוט שהובא מעניין פרשקובסקי, תכליתן של ההוראות הקבועות בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובהסכמי החכירה הקיימים בין הרשות לבין החוכרים, לקבוע את זכותה של הרשות לקבל לידיה בחזרה את הזכויות במקרקעין אשר שוּנה ייעודם, לצורך שיווקם בהתאם לייעודם החדש. מטעם זה, ברי כי אין הצדקה כי הרשות תדרוש ותקבל לידיה את הזכויות כבר בשלב שינוי הייעוד התכנוני, שהרי עשוי לחלוף פרק זמן משמעותי ביותר עד שניתן יהיה לשווק את הקרקעות כקרקעות למגורים.

הוא הדין ביחס לתכליות החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים למגורים. כאמור, מטרת החוק היא לקבוע הסדרים מיוחדים לתכנון מתחמים מועדפים לדיור, על מנת להגדיל במהירות את היצע יחידות הדיור, כאשר תכליתו של פרק ג'1 לחוק לקבוע הוראות להסדרת זמינותם של מקרקעין שהוגדרו כמתחמים מועדפים לדיור, ובכלל זאת להקל על הפרוצדורה להשבת הזכויות במקרקעי ישראל אשר מוחזקים ע"י בעלי זכויות, מקום בו קמה לרשות הזכות לדרוש את המקרקעין בחזרה. זאת, לאור ההבנה שהליך פינויים של מקרקעי ישראל אשר מוחזקים בידי בעלי זכויות, מהווה חסם משמעותי המעכב את קידומן של תכניות בנייה למגורים ותורם לעליית מחירי הדיור, ובהתחשב ביעד הלאומי להפחתת מחירי הדיור.

במקור, כעולה מהצעת החוק, אמור היה פרק זה של החוק לחול רק על מקרקעין שחלות עליהם תכניות מועדפות לדיור או תכניות רחבות היקף לדיור שאושרו מכוח החוק, אולם, בסופו של יום אישרה הכנסת נוסח של החוק המחיל הוראות אלו גם על מקרקעין אשר החובה להשיבם לידי הרשות קמה לא מכוח תכניות שאושרו עפ"י החוק, אלא גם מכוח תכניות שאושרו בארבע השנים שקדמו לו, ובלבד שאישורן הקים לבעלי הזכויות במקרקעין חובה להשיב את המקרקעין לרשות.

יש להניח, כי הרציונל להרחבת תחולתו של החוק, ובפרט הוראות פרק ג'1 אשר הסמיכו את הממונים לדרוש את השבת הקרקע ופינוייה בהליך מזורז בהתאם לצווים מנהליים, גם על מקרקעין אשר תוכננו שלא במסגרת הוראותיו אלא עוד קודם לכניסתו לתוקף – הוא דומה, וקשור בטבורו ברצון להאיץ את תהליכי התכנון והפיכת המקרקעין לזמינים על מנת להגדיל את היצע הדיור למגורים במהרה. נראה, כי המטרה הייתה להרחיב את היקף הקרקעות שעליהן יחול החוק, ולפיכך הוחלט להחילו לא רק על קרקעות שהתכניות לבנייה עליהן למגורים אושרו מכוחו אלא עוד קודם לכן.

עם זאת, נראה כי לאור העובדה שהחוק קובע הוראות שיש בהן משום פגיעה בזכויותיו של הפרט אשר לו זכויות בקרקע מכוח הסכמים עם רשות מקרקעי ישראל, סבר המחוקק כי אין להחיל הוראות אלו באופן גורף על כלל מקרקעי ישראל שחלה על בעל הזכויות חובה להשיבם לרשות, אלא רק על כאלו שזה מקרוב קמה חובה להשיבם לבעליהם, כאשר קו פרשת המים נקבע לארבע שנים קודם לאישור התיקון לחוק. שהרי, ככל שזכותה של הרשות לדרוש את השבת המקרקעין קמה כבר לפני שנים והיא לא עשתה כן ולא פעלה באמצעים שעמדו לרשותה לפינויו, יש להניח כי אין כל דחיפות בהשבתם, ולפיכך אין הצדקה להחיל עליהם את ההליך המקוצר להשבת הזכויות באמצעות צווים מנהליים. לגבי מקרקעין כאלו, תתכבד הרשות ותתבע את פינויים במסגרת האמצעים האחרים העומדים לרשותה עפ"י כל דין.

תכלית זו מחייבת כי הוראות פרק ג'1 יוחלו רק על מקרקעין אשר זה מקרוב (בארבע השנים שקדמו לאישורו של התיקון) קמה חובה להשיבם לרשות והם הפכו זמינים לשיווק ובנייה למגורים, דהיינו כאלו שבארבע שנים אלו שונה ייעודם למגורים לא רק במובן התכנוני העיוני אלא באופן שמאפשר מימוש ייעוד זה בהוצאת היתרי בנייה למגורים.

1. ראוי להפנות בהקשר זה להחלטת בית משפט השלום בהרצליה (כב' השופט גלעד הס) בהפ (הר') 45826/11/17 דיין נ' רשות מקרקעי ישראל (30.1.2018), במסגרתה נדרש בית המשפט לניתוח הוראות דומות לענייננו, שנקבעו בסעיף 4א לחוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), תשמ"א – 1981 (להלן: "חוק מקרקעי ציבור") ואשר תוקנו וחודש תוקפן במסגרת תיקון מספר 3 לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור. עפ"י דברי ההסבר להצעת החוק הובהר, כי הפרוצדורה שנקבעה בסעיף 4א לחוק מקרקעי ציבור וחודש תוקפה במסגרת התיקון לחוק "עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה לקידום הפתרונות לבעיית הדיור בישראל באופן שאפשר יהיה לפנות קרקע ששונה ייעודה ולממש את הייעוד החדש שנקבע לה, לרבות ביחס לייעוד למגורים". גם במסגרת סעיף זה, נקבעה פרוצדורה לפינויו מן המקרקעין של מי שמחזיק בהם שלא כדין, לרבות מי שהמשיך להחזיק במקרקעין שהוחכרו לו ע"י הרשות לייעוד חקלאי והסכם החכירה פקע עקב שינוי הייעוד. גם באותו סעיף נקבעה מגבלת זמן לפינויו של אותו אדם מן המקרקעין במסגרת ההליך המזורז הקבוע באותו חוק, אשר עמדה על 36 חודשים מיום שפקע ההסכם עקב שינוי הייעוד (סעיף 4(א) לחוק מקרקעי ציבור). כב' השופט הס קבע כי יש למנות את תקופת 36 החודשים מיום פקיעת הסכם החכירה ולא מיום אישורה של התכנית במסגרתה שונה הייעוד החקלאי. עם זאת, מצא בית המשפט באותו עניין להבהיר, כי גם אילו היה סבור כי יש למנות את פרק הזמן האמור מיום ששונה הייעוד, הרי שהיה מקום לאמץ את פרשנות הרשות כי שינוי הייעוד בהקשר זה הוא שינוי ייעוד שניתן למימוש בפועל בדרך של הוצאת היתרים, ולכן יש לראותו כמתחולל רק עם אישורה של תכנית ישימה המאפשרת הוצאת היתרי בנייה. וכך קבע כב' השופט הס שם דברים היפים, בשינויים המחוייבים, גם לענייננו:

"הינה כי כן, המועד ממנו יש למנות את התקופה בת 36 החודשים לצורך הוצאת הצו אינו מועד פרסום התכנית לשינוי הייעוד, אלא המועד בו הסתיים או פקע חוזה החכירה של המבקשים. אדגיש, אין כל רלוונטיות למועד תכנית שינוי הייעוד לעניין סד הזמנים להוצאת צו הפינוי, כאשר המשיבה מחויבת להוציא את הצו בתוך 36 חודש מיום פקיעת חוזה החכירה [בין אם זה פקע מכל סיבה בחלופת 4א'(א) ובין אם זה פקע כתוצאה משינוי ייעוד בחלופת 4א'(א1)] ולא מיום תכנית שינוי הייעוד.

אציין כי מדובר בפרשנות סבירה, תכליתית והגיונית לחוק פינוי קרקע. הרי אין כל היגיון או תכלית לדרוש מהמשיבה להוציא צו פינוי מיד לאחר שפורסמה תכנית לשינוי ייעוד המקרקעין ועוד טרם הודיעה זו על סיום החכירה. אזכיר כי סיום החכירה לאור שינוי ייעוד הינה זכות של המשיבה ולא חובה.

לפיכך, ראוי ונכון כי לאחר פרסום תכנית לשינוי ייעוד של המקרקעין, בוחנת המשיבה האם נדרש ביטול או סיום הסכם החכירה, ואם כן, אז המשיבה מודיעה על כך לחוכר. רק לאחר שהמשיבה מודיעה לחוכר כי ההסכם הסתיים או פקע לאור שינויי יעוד מתחיל מנין המועדים במסגרתו המשיבה זכאית להוציא צו פינוי.

מכאן, בענייננו, יש לבחון לא את מועד שינוי הייעוד, שכלל אינו רלוונטי לצורך זה, אלא את מועד פקיעת חוזה החכירה של המבקשים. לטעמי, חוזה החכירה של המבקשים לא פקע באופן אוטומטי במועד התכנית לשינויי הייעוד (בין המתארית ובין המפורטת), אלא רק לאחר הודעת המשיבה כי זה פקע...

...

למען שלמות התמונה, אבהיר כי אף אם הייתי מקבל את פרשנות המבקשים כי את מנין 36 החודשים מונים מיום שינוי הייעוד ולא מיום פקיעת ההסכם עקב שינויי הייעוד, הרי הייתי מעדיף את פרשנות המשיבה, כי המועד הרלוונטי הוא מועד שינוי הייעוד המאפשר הוצאת היתרי בניה ולא שינוי הייעוד המתארי. אין הגיון, או תכלית, לגרום למשיבה להוציא צווי פינוי לאחר שינוי ייעוד מכוח תכנית מתאר וזאת כאשר לא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה. האיזון הנכון בין האינטרסים השונים, הינו לקבוע את תחילת מניין המועדים רק מיום שקיימת תכנית ישימה המאפשרת הוצאת היתרי בניה.

פרשנות זו גם מתיישבת עם החלטת מועצת מינהל מקרקעי ישראל 1470 המגדירה שינוי ייעוד, כשינוי ייעוד מכוח תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה וכן תואמת פסיקה בנושאים קרובים, ר' בג"ץ 11197/07 ‏אריה פרשקובסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל (פורסם במאגר נבו, 2.2.2012)".

דברים אלו, המקובלים גם עליי, יפים לענייננו בשינויים המחוייבים, וזאת הן ביחס למועד ממנו נמנים המועדים – כאשר המועד בו קמה החובה להשיב את המקרקעין מקביל רעיונית למועד פקיעת הסכם החכירה לצרכי חוק מקרקעי ציבור; והן ביחס לדברים שנאמרו ביחס לעיתוי אליו מתייחס שינוי הייעוד (דהיינו אישור תכנית מפורטת מכוחה ניתן להוציא היתרי בנייה לפי הייעוד החדש ולאו דווקא אישור תכנית מתארית הקובעת את הייעוד התכנוני החדש להלכה).

1. העולה מן המקובץ, כי יש להעדיף את הפרשנות המוצעת ע"י המשיבה, לפיה שינוי הייעוד המקים חובת השבה אכן התרחש רק עם אישורה של התכנית השנייה, ומשזו עומדת בכלל התנאים הנדרשים בהגדרת 'תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף' כמפורט בסעיפים 29א ו - 4(א) לחוק, הרי שקמה לממונים סמכות להוצאת הצווים כאמור.

האם נפל פגם בהוצאת צו הפינוי בשל עיתוי הוצאתו

1. כזכור, מעבר לטענותיו כי הממונים לא היו מוסמכים להוציא את הצווים משאין מתקיימים התנאים הנדרשים בחוק לסמכותם, טען המבקש כי נפל פגם בהוצאת צו הפינוי בשל עיתוי הוצאתו, וזאת –לטענת המבקש, משהצו נחתם עוד בטרם נחתם צו ההשבה, ולחלופין בטרם חלפו 30 הימים הנדרשים בחוק מיום חתימת צו ההשבה.
2. המבקש טען, כזכור, כי צו הפינוי נחתם כבר ביום 20.5.17, בעוד שצו ההשבה נחתם רק ביום 8.6.18.

מדובר בטענה עובדתית מובהקת, אשר אין בידי לקבל אותה, ובפרט בהתחשב בהסדר הדיוני אליו הגיעו הצדדים.

הרשות טענה כי צו הפינוי נחתם ביום 20.6.17, וכך אף נחזה הדבר מן המסמכים שצורפו לבקשה – ראו העתק צו הפינוי אשר צורף כנספח א' לבקשה, אשר בו מופיע התאריך 20.6.17 בשני מקומות שונים, אשר נראה כי מולא בהם באותו יום – הן בתאריך החתימה, והן בתאריך ההסמכה של המפקח למסור את הצו.

המבקש העלה בסיכומיו טענה כי בעותק המצוי בידיו ברור כי התאריך הוא 20.5.17, אולם אין בידי לקבל טענה זו.

כזכור, מטעם המשיבה הוגש תצהירו של מר נתי פרי, אשר הצהיר כי צו הפינוי נחתם ביום 20.6.17 (ראו סעיף כח לתצהיר). אמנם, לדיון בבקשה למתן צו זמני התייצבה לחקירה נציגה אחרת של הרשות – גב' מיכל עזריה, והמבקש אף העלה בסיכומיו טענות לגבי הרלוונטיות של עדותה ומידת הכרותה עם העובדות, אך זאת בכל הנוגע למגעים שהתנהלו בין הצדדים, אשר התנהלו באמצעות מר פרי המצהיר המקורי. בכל הנוגע לידיעת נציגי המשיבה אודות מועד חתימת הצווים אין כל הבדל בין מר פרי לבין גב' עזריה, ומעיון בפרוטוקול הדיון עולה כי האחרונה לא נשאלה ולו שאלה אחת לגבי מועד חתימת הצווים.

במצב דברים זה, טענת המשיבה שצו הפינוי נחתם ביום 20.6.17 (ולא ביום 20.5.17) לא נסתרה.

1. הוסיף המבקש וטען, כי גם בהנחה שצו הפינוי נחתם ביום 20.6.17, הוצא הוא שלא כדין, וזאת משטרם חלפו 30 ימים מיום שהוצא צו ההשבה (אשר נחתם ביום 8.6.17), לא כל שכן שטרם חלפו 30 ימים מיום שהומצא למבקש (ביום 3.7.17, למחרת היום בו הומצא לו צו הפינוי).

אלא, שבטענה זו נתפס המבקש לכלל טעות.

סעיף 29ה(א) לחוק קובע כי הסמכות להוצאת צו פינוי קמה עם היות הזכויות לגבי הקרקע להשבה לקניין בעל הקרקע לפי הוראת סעיף 29ד. סעיף 29ד(ג) קובע את מועד הקניית הזכויות בקרקע להשבה לקניין הבעלים כדלקמן: "הורו הממונים בצו כאמור בסעיף קטן (א), יהיו הזכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע, ואולם לעניין תכנית מועדפת לדיור ותכנית רחבת היקף לדיור – יהיו הזכויות כאמור לקניין בעל הקרקע בתום 30 ימים ממועד מסירת הצו כאמור".

הנה כי כן, עפ"י לשון הסעיף, כאשר מדובר בקרקע להשבה שחלה עליה אחת התכניות שאושרו מכוח החוק (תכנית מועדפת לדיור ותכנית רחבת היקף לדיור) – הזכויות יהיו לקניין הבעלים רק בתום 30 יום ממועד מסירת צו ההשבה לבעל הזכויות. לעומת זאת, כאשר עסקינן בקרקע להשבה מכוח תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף – אין מעוכבת הקניית הזכויות לבעלים עד לחלוף 30 יום מיום המצאת צו ההשבה למבקש, אלא היא נכנסת לתוקף מייד עם מתן צו ההשבה, וזאת מכוח הרישא של סעיף 29ד(ג) : "הורו הממונים בצו כאמור בסעיף קטן (א), יהיו הזכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע". יש לזכור, כי לגבי קרקע להשבה מכוח תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף, אשר אושרה עוד קודם לכניסת החוק לתוקף, יש להניח כי בעל הזכויות היה מודע לקיומה של התכנית ולדרישת הרשות לקבל לידיה את המקרקעין עקב חובת ההשבה הקמה מכוחה, מה גם שהסמכות להוציא צו השבה במקרה כזה קמה רק בחלוף 90 יום מיום שנשלחה לבעל הזכויות הצעת הממונים לפי סעיף 29ג לחוק (בענייננו אין מחלוקת כי תנאי זה התקיים – ראו גם נספח 15 לתגובת המשיבה). נראה, כי מטעם זה, לא מצא המחוקק להתנות את הקניית הזכויות לרשות בהודעה נוספת למבקש על הוצאת צו ההשבה וחלוף 30 ימים נוספים.

כך או כך, עפ"י לשונו של החוק, מקום בו מדובר בחובת השבה הקמה מכוח תכנית רחבת היקף למגורים בתוקף, כבענייננו, אין נדרש חלוף 30 יום מהמצאת צו ההשבה כתנאי להוצאת צו הפינוי, וניתן להוציאו מייד לאחר שהוצא צו ההשבה והזכויות היו לקניין הבעלים.

1. אשר לטענת המבקש בקשר למועדי המצאת הצווים, הרי שבהתחשב בהסברים שניתנו מטעם הרשות ביחס לדרכי ההמצאה שנקבעו וננקטו – הרי שעל אף הקושי הנעוץ בעובדה שצו הפינוי הגיע לידיעת המבקש יממה לפני צו ההשבה, לא מצאתי כי יש בו כדי לשמוט את הבסיס להוצאתם או לגרוע מתוקפם. זאת, בייחוד בהתחשב בעובדה שאין כל מחלוקת בין הצדדים כי דרישת הרשות להשבת המקרקעין הובאה לידיעת המבקשים כבר חודשים ארוכים (למעשה כשנתיים ומחצה) קודם לכן.

טענות נוספות שהועלו ע"י המבקש

1. כפי שציינתי לעיל, המבקש הרחיב את היריעה והפליג בהתייחסויות ביחס להיסטוריה של החלקה, ובכלל זאת לנסיבות שבהן הועברה החלקה, אשר היתה בבעלות מורישי המבקש, לבעלות הקק"ל והוחכרה להם, ועוד כיוצא באלה.

עוד הוסיף המבקש וטען, כי הרשות נהגה כלפיו בחוסר תום לב ותוך הפלייתו לעומת אחרים.

לא מצאתי הצדקה להיזקק לטענות אלו שהעלה המבקש.

בכל הנוגע להיסטוריה של החלקה סבורני, כי בכל הכבוד לטענות המבקש, אין הוא יכול להישמע כעת בטענות אלו מקום בו ביום 2.1.2000 נחתם בין הצדדים הסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, אשר בעקבותיו כאמור אף נחתמו ההסכם לפיצוי בקרקע והסכם החכירה. הסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין נחתם כאשר המבקש ובני משפחתו היו מיוצגים ע"י עו"ד ולא הובאה לפניי הצדקה כלשהי לפתוח מחדש במסגרת הליך זה מערכת הסכמית זו, שלהבנתי הצדדים מושתקים מלטעון בניגוד לה.

1. אשר לטענות ההפלייה, לבד מהעלאתן באופן סתמי, לא הונחה לפניי כל תשתית שתאפשר מסקנה בדבר הפלייה כלשהי שננקטה כלפי המבקש. הרשות שבה והצהירה שהיא נכונה לנהוג כלפי המבקש בדיוק באותו אופן בו נהגה עם אחרים, בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובהתחשב בחלקיהם היחסיים במקרקעין, ולא הובאה לפניי כל ראייה שתוביל למסקנה כי לא נהגה כך.

למעלה מן הצורך אציין, כי ההליך שלפניי עסק בתקיפת הצווים בלבד. בכל הנוגע לגובה הפיצוי אשר המבקש זכאי לו מכוח הסכם החכירה ומכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל לא הובאו לפניי כל ראיות או טענות וממילא המסגרת להכריע בהן אינה התיק שלפניי.

סיכום

1. העולה מן המקובץ, כי דין הבקשה להידחות, וכך אני מורה.

המבקש יישא בהוצאות המשיבה ובשכר טרחת עו"ד בסכום כולל של 15,000 ₪.

ניתן היום, ב' אלול תשע"ח, 13 אוגוסט 2018, בהעדר הצדדים.