1. בלב שתי העתירות שלפניי עומדת תכנית תמ"ל 1042 - שערי עכו (להלן: "התכנית"), שלפיה יוקם מזרחית לעיר עכו רובע מגורים חדש הכולל כ-8,000 יחידות דיור ושטחי מסחר ותעסוקה. מדובר בתכנית שקודמה ואושרה בהתאם להוראות החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: "החוק"). שני העותרים, החווה האזורית לניסיונות בגליל המערבי (העותרת בעת"מ 18561-05-18) (להלן: "העותרת" או "החווה הניסיונית") והאדריכל גדי עירון- אדריכל ומתכנן ערים העותר בעת"מ 1800-05-18 (להלן: "העותר" או "האדריכל עירון") הגישו התנגדויות לתכנית בהתאם להוראות סעיף 18 (א) לחוק. התנגדויותיהם נדחו. העותרים תוקפים את ההחלטה לדחות את ההתנגדויות שהגישו והם תוקפים את ההחלטה לאשר את התכנית, לאור הפגמים שנפלו בתכנית ובהחלטה לאשרה. יצויין, כי בהחלטה מיום 30.08.2018 התרתי לצרף להליך את מטה המאבק לבינוי שפוי – עמותה רשומה כ-"ידיד בית המשפט".

2. להלן תיקרא העתירה מושא עת"מ 18561-05-18 "עתירת החווה הניסיונית" ואילו העתירה מושא עת"מ 1800-05-18 תכונה- "עתירת האדריכל עירון".

3. החווה הניסיונית היא שותפות לא רשומה שהחלה את פעילותה בתקופת המנדט, ומטרתה היא מחקר ופיתוח בענפי החקלאות השונים. השטח שבו פועלת החווה הניסיונית משתרע על פני 550 דונם, המהווים חלק משטח התכנית. היא מופעלת כיום כיחידת מחקר ופיתוח של ייצור חקלאי במחוז גליל- גולן של משרד החקלאות.

4. האדריכל עירון הוא אדריכל ערים. לטענתו, עתירתו מוגשת "עקב הדאגה הציבורית אותה הוא חש, כבר - סמכה בתחום, לאור הפגמים המהותיים בהליכי אישור התכנית" (סעיף 1 לעתירתו).

5. מטה המאבק לבינוי שפוי היא עמותה רשומה, שכאמור צורפה כ-"ידיד בית המשפט" והיא תומכת בעתירות שהגישו העותרים כנגד אישור התכנית.

6. המשיבה מס' 1 הועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: "הותמ"ל") היא גוף שהוקם מכח הוראות סעיף 5 לחוק והיא הגוף שהופקד על קידום התכנית ואישורה. משרד השיכון – המשיב מס' 3 הוא יוזם התכנית והוא אשר הגיש את התכנית לאישור הותמ"ל. עיריית עכו, היא הרשות המקומית שבשטח שיפוטה נופל שטח התכנית, היא היתה שותפה לתכנית ותמכה בקידומה.

7. לאחר שהוקפדה התכנית להגשת התנגדויות, שני העותרים הגישו התנגדויות. החווה הניסיונית, כפי שעוד יפורט בהרחבה, טענה כי נפלו פגמים בתכנית וכי ייגרם נזק לחווה הניסיונית, כאשר התוצאה הסופית של אישור התכנית היא שהפעילות של החווה תחוסל סופית, ואילו האדריכל עירון הגיש התנגדותו לאור כשלים שנפלו בתכנית וכאמור טעמיו הם "דאגה ציבורית" ו-"פגמים מהותיים בהליך אישור התכנית". שתי ההתנגדויות נדחו על-ידי ועדת ההתנגדויות של הותמ"ל, והתכנית אושרה על-ידי מליאות הותמ"ל. מכאן שתי העתירות.

8. אביא להלן, באופן כללי, את טענות העותרים בשתי העתירות. פירוט הטענות יופיע בהמשך בעת הדיון בכל אחת מן הטענות שהעלו הצדדים.

9. בעתירתה, עמדה החווה הניסיונית על הפעילות החקלאית המתבצעת בחווה הניסיונית. נטען כי מדובר ב-"נכס אסטרטגי" ואבן יסוד בפיתוח החקלאות בישראל לרבות בפיתוח זני אבוקדו. טענות החווה הניסיונית נחלקות למספר חלקים ואלה עיקרי טענותיה: ראשית נטען כי הותמ"ל חרגה מסמכויותיה כאשר אישרה תכנית ששטחה כ-3,464 דונם כאשר צו ההכרזה שפורסם ברשומות קובע, כי שטח התכנית שעל הותמ"ל להכין ולאשר הוא 2,200 דונם. לטענת החווה הניסיונית, מדובר בחריגה מסמכות (חוסר סמכות פורמלית ומהותית), שמביאה לבטלות המעשה המנהלי; שנית, השימוש בחוק המהווה הוראת שעה, שמטרתו היא לפטור בעיות אקוטיות של מחסור ביחידות דיור, בנסיבות העניין הוא בלתי סביר ומגיע כדי חוסר סמכות מהותית כאשר הוא מביא להריסת החווה הניסיונית ולפגיעה קשה בשטחים חקלאיים מעובדים מזרחית לעיר עכו. נטען, כי עוד בטרם תאושר התכנית עמדה קיבולת הבנייה המאושרת על 22,000 יחידות דיור, כאשר מספר היחידות בעכו הוא 16,000 יחידות ומשכך שיעור המימוש מתוך התכנון המאושר בטרם אושרה התכנית עומד על כ-70%. תכנית המתאר הכוללנית ג/21535 שפורסמה למתן תוקף בחודש 2/2017 (להלן: "תכנית המתאר הכוללנית") הוסיפה 6,800 יחידות מאושרות. משכך, השימוש ב-"חוק דרקוני" "עוקף תכנון מושכל ומאוזן" הוא בלי סביר בנסיבות העניין, כאשר המחיר הוא הרס שטחים חקלאיים וחווה ניסיונית המהווה "נכס אסטרטגי". הדברים מקבלים משנה תוקף לאור שטחי התעסוקה והמסחר הכלולים בתכנית אשר אינם באים לשרת את יחידות הדיור המתוכננות לפי הותמ"ל (על-פי התכנית מתוכנן שטח בגודל 870,000 מ"ר למסחר ותעסוקה); שלישית, נטען, כי בשים לב למועד היעד לביצוע התכנית, שהוא בין השנים 2025-2040, ראוי היה לבחור במסלול הרגיל והמושכל על-פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"), במיוחד מקום שבו רק לאחרונה אושרה תכנית המתאר הכוללנית; רביעית, טוענת החווה הניסיונית כי שטח התכנית אינו אלא ישוב חדש, ועל כן לא ניתן לאשרו בהתאם לחוק; וחמישית, נטען להעדר מידתיות מאחר והסמכות לבחור תכנון בהתאם לחוק התכנון והבנייה או לפי החוק הוא עניין הנתון לביקורת שיפוטית והוא כפוף לעקרונות המשפט המנהלי לרבות עקרון המידתיות והסבירות, ונסיבותיו של המקרה מובילות למסקנה, כי בחירה זו אינה מידתית ודינה בטלות.

10. האדריכל עירון חזר על חלק מן הטענות שהועלו בעתירת החווה הניסיונית. האדריכל עירון העלה מספר טענות כנגד ההחלטה לאשר את התכנית ולדחות את ההתנגדויות שהוגשו לתכנית ואלה עיקר טענותיו בעתירה: ראשית, נטען כי התכנית נידונה ואושרה על בסיס תשתית עובדתית חסרה, כאשר לא נבחנו לעומק נתונים רלוונטיים לרבות לגבי השפעת התכנית על הליכי ההתחדשות העירונית בעכו הוותיקה ובניגוד לתמ"א 35/1 שקובעת כי מוסד תכנון הדן בתכנית לתוספת שטח לפיתוח או לבינוי יעשה זאת אך לאחר שישקול "הצורך בחידוש עירוני ובהרווית הבינוי הקיים". נטען כי ועדת המשנה להתנגדויות ואף הועדה לא בחנו היטב את השפעת התכנית מושא העתירות על ההתחדשות העירונית של העיר עכו. האדריכל עירון מעלה טענות באשר למדיניות הראויה בעניין ההתחדשות העירונית, טוען כי תכנית זו חותרת תחת מדיניות הממשלה בנושא "ההתחדשות העירונית", שכן מרבית ההשקעה תופנה להוצאת התכנית אל הפועל ובכך לא יוקצו משאבים ראויים להתחדשות העיר עכו על שכונותיה הוותיקות והדבר כרוך במחיר כלכלי-חברתי ותכנוני. העותר אף מפנה למחקרים כלכליים אשר מוכיחים כי עלות תחזוקה של תשתיות ליחידות דיור רוויה במרקמים עירוניים ותיקים זולה כמעט פי שלושה מהעלויות של הבנייה בשולי הערים. משכך הוצאת התכנית לפועל עלולה להביא לכך שהרשויות (לרבות הרשות המקומית) לא יפנו תקציבים למרקם העיר הוותיק; שנית, נטען כי ההחלטה לאשר את התכנית התקבלה מבלי שהונח בפני הותמ"ל מידע המצביע על "מחסור מקומי או אזורי ביחידות דיור". העותר ערך ניתוח של מספר תושבים, יחידות מאושרות לדיור ולתכנית המתאר הכוללנית ולנספח הפרוגרמתי לה. נטען כי לא היתה כל הצדקה לאשר תכנית הסוטה מן התכנית הכוללנית ולעקוף הליכי תכנון רגילים. נטען כי ההיצע המאושר בעיר עכו מספק את צרכי העיר למשך מספר שנים; שלישית, נטען כי התכנית הופקדה ואושרה בניגוד למטרת החוק ולתכליתו, זאת מאחר ומדובר בישוב חדש וכן מאחר ומדובר בתכנית שזמן ביצועה יארך שנים רבות והדבר סותר מטרת החוק, שהוא בבחינת הוראת שעה ותכליתו אישור מהיר וזריז של תכניות לשם פתרון מצוקת הדיור, רביעית נטען כי מצוקת הדיור במדינה אינה רלוונטית לכל מחוזותיה, ועל כן שימוש במסלול תמ"ל נועד לפתור מצוקת דיור בעיר או באזור וחמישית, התכנית אף סותרת את תכלית החוק בהיבט אחר והוא שטחי אזור התעסוקה והמסחר המגיע כדי 870,000 מ"ר, דבר שאינו הולם תמ"ל שמקודמת לשם פתרון מצוקת הדיור.

11. המשיבים 1-3 (להלן: "המשיבים") והמשיבה מס' 4 (להלן: "העירייה") ביקשו לדחות שתי העתירות. בתשובותיהם לשתי העתירות, התנגדו המשיבים להעלאת טענות שלא עלו בהתנגדויות שהגישו העותרים. נטען כי רוב הטענות המועלות בעתירות לא הועלו בהתנגדויות שהגישו העותרים לותמ"ל.

12. בתשובת המשיבים לעתירת החווה הניסיונית, נטען כי לאחר אישור התכנית הוצא צו הכרזה מתקן שכלל את כל שטח התכנית ועל כן התרפא הפגם לו טענה החווה הניסיונית בעתירתה. נטען עוד, כי לא נפל כל פגם באישור התכנית. כן נטען, שמשרד החקלאות אשר הגיש התנגדויות לשם הגנה על החווה הניסיונית, הסיר התנגדותו לאחר שהובטח, כי יוקצה מקום חלופי לחווה הניסיונית כאשר התכנית תבוצע בשלבים והשלב שבו תפונה החווה הניסיונית הוא שלב עתידי בביצוע התכנית, ומשכך, נראה, כי אין החווה הניסיונית רשאית להגיש התנגדות לאחר שמשרד החקלאות הסיר התנגדותו.

13. יתרה מהאמור, נטען כי תמ"ל אינה אמורה לפתור מצוקת דיור מקומית או אזורית. מטרתה היא לפתור את בעיות הדיור ממנה סובלת מדינת ישראל. כך אף לגבי שטחי תעסוקה ומסחר, נטען כי לשון החוק, תכליתו ומטרתו מתירות תכנון שטחי מסחר ותעסוקה שישרתו את כלל תושבי הישוב. נטען עוד, כי ההחלטה לבחור במסלול תכנוני לפי הותמ"ל היא החלטה שבשיקול דעת הממשלה, ואין להתערב בה. נטען כי אין מדובר בישוב חדש, כי אם בהרחבת ישוב קיים.

14. אף העירייה טענה, כי אין מקום להתערב בשיקול הדעת, מקום שקיים מתווה מוסכם בין משרד החקלאות לבין משרד השיכון לפינוי החווה הניסיונית, ומשכך אין זכות עמידה לחווה הניסיונית לטעון כנגד מתווה זה אליו הגיעה הבעלים בחווה (משרד החקלאות) עם משרד השיכון. העירייה התייחסה לטענות החווה הניסיונית לגופן, וחזרה על טענות המשיבים כי לא נפל כל פגם בהליכי האישור או בשיקול הדעת של הותמ"ל.

15. בתשובת המשיבים לעתירת האדריכל עירון נטען כי יש לסלק על הסף טענות שלא נטענו בפני ועדת המשנה להתנגדויות זאת בשל אי מיצוי הליכים. נטען כי העתירה הוגשה בשיהוי מאחר וההחלטה הומצאה לעותר ביום 27.11.2017 והתכנית פורסמה למתן תוקף בחודש 1/2018. העתירה הוגשה לאחר חלוף 45 ימים ולאחר פרסום התכנית ועל כן מתקיימים יסודות השיהוי המצדיקים דחיית העתירה על הסף. עוד נטען כי מדובר במעשה עשוי.

16. אף לגופן, טענו המשיבים כי דין טענות האדריכל עירון להידחות. נטען כי אין כל סתירה בין הוראות התכנית לבין תמ"א 38. המשיבים חזרו על טענותיהם לגבי מתחם התעסוקה והמסחר וטענו כי אישור מתחם בסדר גודל זה הולם את הוראות התכנית ואת מטרת החוק והוא מצוי בלב שיקול הדעת של הותמ"ל. אף שיקולים בדבר התחדשות עירונית דינן דחייה שכן תכנית הותמ"ל אינה סותרת את תכנית המתאר הכוללנית והיא מהווה יישום מהיר ויעיל להוראות תכנית המתאר הכוללנית. המשיבים חזרו על טענותיהם בכתב התשובה לעתירת החווה הניסיונית, לגבי בחירה במסלולים חלופיים וטענו כי מדובר בשיקול דעתם של רשויות התכנון. עוד נטען כי אף "מימד הזמן" – דהיינו פריסת התכנית על פני שנים אינו מצדיק ביטול התכנית באשר הדבר מתיישב עם הוראות החוק ואינו סותר אותו.

17. אף העירייה טענה כי יש לדחות את העתירה והיא חזרה על טענות המשיבים.

18. העמותה – ידיד בית המשפט ביקשה, לקבל את טענות העותרים.

19. הצדדים הגישו עיקרי טיעון. חלק מן הטענות בעיקרי הטיעון חרגו מן הנטען בעתירות. לאחר איחוד שתי העתירות קיימתי דיון בו נשמעו טענות הצדדים באריכות.

הכרעה:

20. זהו מתווה ההכרעה בשתי העתירות:

1. תחילה אסקור את הוראות החוק, מטרותיו ותכליתו.

1. אסקור את הוראות התכנית ואת הליכי התכנון מיום הוצאת צו ההכרזה ועד אישור התכנית והוצאות צו הכרזה מתקן. בפרק זה אסקור את ההתנגדויות שהגישו העותרים.
2. אדון בטענות החווה הניסיונית, כאשר אסקור כל טענה ואכריע בה ולאחר מכן אכריע בטענות האדריכל עירון.

על החוק ועל מטרתו:

21. סעיף 1 לחוק הנ"ל, קובע כי מטרת החוק היא "לקבוע, כהוראת שעה, הסדרים מיוחדים לתכנון מתחמים מועדפים לדיור" לשם השגת המטרות האמורות שם ובין היתר להשיג "הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור יצירת היצע של יחידות דיור"; "יצירת היצע של יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך"; ו-"יצירת היצע של יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת". על מטרתו של החוק נאמרו בדברי ההסבר להצעת החוק, ה"ח הממשלה 841, 354, התשע"ד-2014, הדברים הבאים, אשר מהווים אחד הכלים לפרשנות הוראות החוק ולהבנת תכליתו:

"בשנים האחרונות חלה עלייה ניכרת במחירי הדיור בישראל אשר מקשה על זוגות צעירים לרכוש דירה ומטילה נטל כלכלי כבד על כלל משקי הבית אשר בוחרים לרכוש דירה. לעלייה זו גורמים מגוונים אשר קשורים, בין השאר, לעלייה בביקוש לדירות ולמחסור בהיצע.

למחסור בהיצע הדירות למגורים תורם, בין השאר, פרק הזמן הארוך הנדרש לשני שלבים מרכזיים במכלול הליכי הבנייה של דירות. השלב הראשון הוא הליכי התכנון של תכניות רחבות היקף של בנייה למגורים, המתנהלים ברובם על פי חוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון). הליכים אלה נמשכים בממוצע כמעט 5 שנים. השלב השני הוא הליך השבת הקרקע המיועדת לבניית הדירות על פי אותן תכניות מידי מחזיקים, ככל שמדובר בקרקעות מדינה. הליך זה נמשך לעתים שנים רבות.

לאור האמור החליטה הממשלה, ביום כ"ד בכסלו התשע"ד (27 בנובמבר 2014), בהחלטה מס' 987, לגבש הליך תכנוני מיוחד שבמסגרתו יאושרו תכניות בנייה למגורים בהיקף רחב בתוך פרק זמן קצר יחסית וכן גם הליך מזורז לעניין השבת קרקעות מדינה שעליהן מתוכננות התוכניות האמורות.

החוק המוצע מטרתו לקצר את שני השלבים הנזכרים, המהווים חסמים משמעותיים להגדלת היצע הדירות, ולאפשר את קידומן היעיל של תכניות בנייה למגורים במתחמי קרקע שהממשלה הכריזה עליהם, בצו, כמתחמים מועדפים לדיור (להלן – תכנית מועדפת לדיור) כפי שיפורט להלן. זאת, באמצעות יצירת הליך תכנוני מיוחד שבו יאושרו תכניות כאמור וכן באמצעות קיצור פרק הזמן להשבת הקרקע במתחמים כאמור לחזקת המדינה".

22. החוק (הוראת שעה) בא, אפוא, כדי לייצר מסלול מקוצר לשם אישור תכניות שיגדילו את הקרקע המיועדת לבניה לצרכי מגורים, זאת לאחר שממשלת ישראל מצאה שקיים ביקוש העולה על ההיצע לדירות מגורים והדבר גורם לעלייה במחיר הדיור. ממשלת ישראל מצאה עוד, כי "חלק מן הבעיה" הם חסמים בירוקרטיים בדמות "הליכי התכנון של תכניות רחבות היקף של בנייה למגורים, המתנהלים ברובם על פי חוק התכנון והבנייה", אשר "נמשכים בממוצע כמעט 5 שנים". לשם הסרת חסמים אלה, מצא המחוקק לחוקק חוק המציע מסלול חלופי לאישור תכניות בדרך מקוצרת.

23. להלן חלק מהוראותיו העיקריות של החוק. סעיף 5 הכריז על הקמת הותמ"ל; סעיף 3 לחוק מסמיך את ממשלת ישראל או ועדת השרים שמינתה הממשלה להכריז, בצו הכרזה, על קרקע כעל מתחם מועדף לדיור. לאחר מתן צו ההכרזה, יועבר התכנון לידי הותמ"ל לאחר הגשת התכנית על-ידי אחד הגורמים (יוזמי התכנית) המנויים בסעיף 9 לחוק. לאחר הגשת התכנית, ולאחר קיום התנאים האמורים בחוק, תופקד התכנית על-פי החלטת הותמ"ל (סעיף 14 לחוק), ותפורסם הודעה על כך (סעיף 15 לחוק). סעיף 18 לחוק מאפשר ל-"כל אדם" להגיש התנגדויות לתכנית תוך 60 ימים מיום פרסום ההודעה על ההפקדה. ככל שמוגשות התנגדויות, ימונה חוקר לשמיעת ההתנגדויות ויגיש לועדת המשנה להתנגדויות המלצותיו תוך 30 ימי עבודה מתום המועד האחרון להגשת ההתנגדויות וזו תחליט אם לקבל או לדחות את ההתנגדויות. לאחר פרסום החלטת ועדת המשנה להתנגדויות תובא התכנית לאחר השינויים לאישור הותמ"ל וזו תחליט תוך שבעה ימי עבודה מיום החלטת ועדת המשנה אם לאשרה (סעיף 19 לחוק). אושרה התכנית, יפורסם דבר אישורה ברשומות (סעיף 21 לחוק). אוסיף, כי סעיף 24 לחוק קובע סד זמנים לסיום הטיפול בתכנית בקובעו כי "הוועדה תחליט לאשר תכנית שבסמכותה או לאשרה בשינויים, לקבוע תנאים לאישורה או לדחותה, בתוך 24 חודשים ממועד הגשתה".

24. עיון בהוראות החוק מעלה, כי החוק שמר על העקרונות הבסיסיים של אישור תכנית מתאר מקומית על-פי חוק התכנון והבניה) כגון הפקדת התכנית, הגשת התנגדויות, הכרעה בהתנגדויות על-ידי ועדת משנה להתנגדויות ולאחר מכן אישור התכנית על-ידי מליאת הותמ"ל ופרסומה למתן תוקף. יחד עם זאת יצר החוק מנגנוני זירוז וקיצור הליכים. כך לדוגמא, הוקמה ועדה ייעודית לצורך אישור תכניות על-פי החוק (הותמ"ל), החוק קובע כי ימונה חוקר לבדיקת ההתנגדויות (תחת ההסדר שנקבע בסעיף 107א(ב) לחוק התכנון והבנייה, אשר הקנה לוועדה מקומית או מחוזית רשות למנות חוקר). החוק קבע סד זמנים מחייב לצורך טיפול בכל שלב משלבי התכנית וסד זמנים עד לאישורה.

25. בבואו להכריע בטענות כנגד אישור תכנית על-פי חוק הותמ"ל, ראוי כי בית המשפט יתן דעתו לרצון המחוקק אשר מבקש לקדם תכנית לשם פתרון בעיית העלייה במחירי הדיור. בית המשפט אינו יכול להתעלם מרצון המחוקק אשר מבקש ליצור מסלול מזורז. יחד עם זאת, זריזות ויעלות הכנת תכניות אינן חזות הכל, ולמרות מטרת המחוקק, וייתכן שלאור ההליך המזורז, ראוי לבחון בכל מקרה, אם לא נפגעו זכויות הפרט או הציבור כתוצאה מן התכנית או בגין הליכי קידומה לרבות זכות הציבור להיות שותף לגיבוש תכניות וזכותו להתנגד לתכנית. הכלל הוא שיש לשמור על שקיפות ההליך התכנוני על-ידי פרסום התכנית לציבור. נקבע כי עקרון זה הוא בעל חשיבות ויש בו כדי להוות "מעין^-ערובה להתנהגות ראויה ונורמטיבית של בעלי סמכות". "עקרון השקיפות משמיע חובות^-משנה שונות, ובהן מתן פרסום ופומביות למעשי הרשות ולהחלטותיה" בפרסום תכנית ומתן זכות ההתנגדות לה מושג עקרון "הדמוקרטיזציה של הליך התכנון", זאת על-ידי שיתוף הציבור הרחב בהחלטותיהם של בעלי סמכות (עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 835-837 (2003). עקרון זה מושג על-ידי מתן הזדמנות לכל מי שעלול להיפגע מהליכי תכנון להתנגד לתכנית, שכן "ההתנגדות היא המכשיר שבאמצעותו ניתנת לאזרח זכות טיעון בפני הרשות עובר לפגיעה בו בגדריה של תכנית" (ע"א 2962/97 ועד אמנים חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תך אביב, פ"ד נב(2) 362, 379 (1998)).

26. יחד עם זאת, כבר כעת אדחה טענות העותרים, לפיהן מדובר "במכשיר דרקוני" (סעיף 6 לעתירת החווה הניסיונית) וכי מדובר ב-"מסלול חירום" ו-"נשק לא קונבנציונלי" (שם, סעיף 54) שיש לעשות בו שימוש רק בנסיבות מיוחדות ויש להעדיף לעולם את "המסלול הרגיל" שהתווה המחוקק בחוק התכנון והבנייה. החווה הניסיונית הרחיקה לכת והשוותה בין החוק לבין תקנות שעת חירום, וביקשה לעשות היקש בין ההלכה הפסוקה לעניין תקנות שעת חירום לבין הפעלת הוראות החוק. כאמור, אני דוחה טענות אלה. מדובר בדבר חקיקה ראשית, שהוא "צו שעה". המחוקק מצא, כי לאור מצוקת הדיור, יש לקצר הליכים בירוקרטיים שארכו שנים והוא ביקש להשיג מטרה זו בחקיקה ראשית הגם שהוגדרה כהוראת שעה. כפי שציינתי לעיל נשמרו כל עקרונות התכנון על-פי חוק התכנון והבנייה (הפקדת התכנית, שיתוף הציבור בתכנון על-ידי הגשת התנגדויות (הזכות להתנגדות שמורה ל-"כל אדם"), הכרעה בהתנגדויות על-ידי ועדת משנה להתנגדויות ולאחר מכן אישור התכנית על-ידי מליאת הותמ"ל ופרסומה למתן תוקף) ואולם הליכים אלה קוצרו. קיצור ההליכים שביקש החוק להשיג, כפי שציינתי לעיל, מציב תמרור אזהרה מפני פגיעה בזכויות הפרט, אולם אינו מביא בהכרח למסקנה, כי הפעלת הוראות החוק, שנתון לשיקול דעת הממשלה הוא בבחינת "הפעלת נשק לא קונבנציונלי" או "תקנת שעת חירום". יש להותיר בידי הרשויות את הזכות לשקול אם להפעיל את הוראות החוק, ובית המשפט יתערב בשיקול זה בנסיבות חריגות. עניין זה נידון לאחרונה בבית המשפט העליון בעע"מ 1846/18 הוועדה לתכנון ובנייה מתחמים מועדפים לדיור ואח' נ' החברה להגנת הטבע ואח' (17.09.2019) (להלן: "עניין גבעת צוריאל") בו נקבע, כי הליכי תכנון מזורזים אמנם עלולים לפגוע באיכות התכנון, יחד עם זאת יש לערוך ביקורת שיפוטית על בחירה בהליך מזורז, על פי שלושה שיקולים (סעיף 18 לפסק הדין) מישור הסמכות, מישור ההליך ומישור שיקול הדעת (ראו התייחסות לנקודה זו בהמשך במסגרת הכרעה בטענות הצדדים).

על צו ההכרזה, על התכנית, על ההתנגדויות ועל צו ההכרזה המתקן:

27. ביום 04.01.2016 התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני תכנון בנייה מקרקעין ודיור (הידועה בשמה "קבינט הדיור) דר/44, לפיה הוכרז מתחם שערי עכו כמתחם דיור מועדף על-פי הוראות החוק. ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 21.01.2016. צו ההכרזה פורסם בקובץ התקנות ביום 11.04.2016 (ק"ת תשע"ו מס' 7645, עמ' 998) (ראו ע/7 לנספחי עתירת האדריכל עירון) (להלן: "צו ההכרזה הראשון"). חשובה לענייננו ההוראה בצו ההכרזה, שעוד נשוב אליה בהמשך, לפיה "גודלו של המתחם הוא 2,200 דונם". נקבע כי המתחם מצוי בתחום השיפוט של העיר עכו, "ממזרח לכביש 4 וצפונית לכביש 85".

28. ביום 18.01.2017 התקיימה ישיבת "שולחן עגול" – דיון ראשוני לשם קידם התכנית על-פי צו ההכרזה בנוכחות משרד השיכון, הותמ"ל, עיריית עכו, גופי תכנון, החברה להגנת הטבע ונוכחים נוספים. בפני הנוכחים הוצגו עיקרי התכנית, ובין היתר, ששטח התכנית המוצעת הוא 2,248 דונם, היא כוללת 8,100 יח"ד, והיא תכלול שטחי ציבור בגודל 470 דונם הכוללים נפח בנייה של כ-300,000 מ"ר. נסקרו בישיבה עקרונות התכנון (ראו ע/8 לעתירת האדריכל עירון). לקראת הדיון בהפקדה, הופצה חוות הדעת של מתכננת הותמ"ל (ע/9 לעתירת האדריכל עיורן). בין היתר, נקבע כי קיים תכנון באזור התעסוקה והמסחר המתוכנן להקמת בית חולים. לחוות הדעת צורף מכתב משרד החקלאות (ע/10 לעתירת עירון) ממנו עולה, כי משרד החקלאות עושה לאתר מקום חלופי לחווה הניסיונית. עוד הוסיף משרד החקלאות כי אזור התעסוקה בתכנית אינו אמור לשרת את העיר, כי אם מדובר ב-"אזור תעשייה מטרופוליני".

29. ביום 24.05.2017 התקיימה ישיבה בותמ"ל והוחלט על הפקדת התכנית להתנגדויות. יצויין כי התכנית התקבלה להפקדה לאחר ששטחה גדל ועמד על 3,463 דונם (ראו התכנית להפקדה נספח 3 לעתירת החווה הניסיונית).

30. ביום 05.06.2017 בטרם הפקדת התכנית, התקבלה החלטת קבינט הדיור להגדיל את שטח התכנית ב-1,100 דונם נוספים על מנת לשפר את "החיבוריות התחבורתית באמצעות חיבורו לתשתיות התחבורה הארציות הקיימות במרחב" (ראו נספח ע/13 לעתירת האדריכל עירון).

31. התכנית הופקדה ביום 04.08.2017. לתכנית הוגשו 10 התנגדויות. הרלוונטיות לענייננו הן התנגדויות שני העותרים בשתי העתירות שלפניי.

32. העותר, האדריכל עירון הגיש התנגדות ארוכה (ראו נספח ע/15 לעתירתו) ובה פירט עשרה נימוקים עיקריים להתנגדות, ואלה עיקר נימוקיו (ראו עמ' 3 להתנגדות): הקמת רובע חדש תפגע בלכידות החברתית-כלכלית ותיצור קיטוב באוכלוסייה; לשכונה החדשה אין נתונים אטרקטיביים למשיכת אוכלוסייה מחוץ לישוב; השקעות בשכונה החדשה ייעשו על חשבון ההתחדשות העירונית הדרושה לעכו הוותיקה; עלויות הקמת השכונה החדשה תהיינה גבוהות מציפוף ועיבוי המרקם הקיים, כאשר הוצאות הארנונה לא תכסנה עלויות אחזקת השכונה החדשה; הרובע החדש הוא מערכת סדורה ואוטונומית ולא תהיה לו זיקה לעיר הקיימת; הקרקע עליה יוקם הרובע היא קרקע חקלאית משובחת והקמת הרובע תגרע ממאגר הקרקעות החקלאיות הנחוצות לקיום ביטחון תזונתי; קיומן של בעיות תחבורתיות בתכנית.

33. אף החווה הניסיונית (נספח 3 לעתירת החווה הניסיונית) הגישה התנגדות בה עמדה על חשיבותה לחקלאות ועל פעילותה הייחודית. נטען כי ניתן להשיג את מטרות התכנית על-ידי הגדלת צפיפות הבנייה ב-30% לדונם תוך צמצום השטח, כך שבפחות שטח ניתן יהיה להשיג מטרות התכנית ללא פגיעה בחווה הניסיונית. החווה הניסיונית עמדה על הפרויקטים שהיא מנהלת כיום, ועמדה על הנזק שייגרם לענף פיתוח החקלאות, לרבות לענף האבוקדו ועל מידת הפגיעה של התכנית בחווה הניסיונית. בהתנגדות הפנתה החווה הניסיונית לעמדת משרד החקלאות ולפיה ראוי, כי שטחי החווה החקלאית יפותחו על-פי התכנית רק בשלב האחרון של עבודות מימוש התכנית. החווה הניסיונית עמדה על עלות העתקת פעילות החווה הניסיונית המוערכת ב-12.5 מיליון ₪. בסעיף 11 להתנגדות הוסיפה החווה הניסיונית, כי מדובר בשכונה מעבר לכביש 4 המנותקת מן העיר ותביא לפגיעה שתמנע את חיזוקה של העיר, כאשר עמדת רשויות התכנון היתה תמיד להשקיע משאבים בחיזוק העיר הוותיקה. נטען עוד כי התכנית נעדרת שלביות שתאפשר התחשבות בחווה הניסיונית.

34. ביום 30.10.2017 התקיימו דיונים בהתנגדויות, נשמעו המתנגדים וביום 13.11.2017 הגיש החוקר שמונה על-ידי הותמ"ל – רן דרסלר את דו"ח החקירה (ראו נספח 5 לעתירת החווה הניסיונית). בדו"ח המליץ החוקר על דחיית שתי ההתנגדויות שהגישו העותרים שלפניי. ביום 22.11.2017 התכנסה וועדת המשנה וקיבלה את המלצות החוקר (ראו נספח 6 לעתירת החווה הניסיונית) ובו ביום התכנסה מליאת הוועדה ואימצה את המלצות וועדת המשנה ואישרה את התכנית במספר שינויים.

35. להשלמת התמונה לגבי אישור התכנית, אציין, כי משרד החקלאות הגיש התנגדות מתוך כוונה להגן על המשך קיומה של החווה הניסיונית. החוקר דחה את ההתנגדות ולא מצא מקום לשלב את שלביות הפינוי בתוך התכנית וסבר, כי יש למצוא מיקום חלופי על-ידי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. לפני אישור התכנית, ביום 23.11.2017 הגיעו משרדי הממשלה למתווה לפיו משרד החקלאות יסיר התנגדותו, ישיב את הקרקע לרמ"י וייחתם הסכם בין משרד החקלאות לבין משרד השיכון ורמ"י לגבי שלביות הפינוי ולגבי הפיצוי שיינתן. משכך, משרד החקלאות הסכים להשיב את הקרקע לידי רמ"י אגב הבטחה למצוא קרקע חלופית (ראו לענין זה נספח 4 לתשובת העירייה בעתירת החווה הניסיונית).

36. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 09.01.2018.

37. מטעמים לא הובררו, ולמרות החלטת קבינט הדיור מיום 05.06.2017 (עליה עמדנו לעיל, ולפיה תוקן שטח התכנית והוספו 1,100 דונם לתכנית עוד בטרם תופקד), לא פורסם צו הכרזה מתוקן. צו הכרזה מתוקן פורסם ביום 05.03.2018 לאחר הגשת העתירה.

38. להשלמת התמונה התכנונית אציין, כי על-פי תכנית המתאר הכוללנית, עליה עמדתי לעיל, שטח החווה הניסיונית נכלל בשטח תכנית המתאר. שטח התכנית, נכלל בשטח תכנית המתאר הכוללנית לעיר עכו וחלק מן השטח סומן כ-"תכנון לעתיד" ללא הוראות מפורטות. יצויין עוד, שכפי שעולה מדו"ח החוקר, שלא נסתר על-ידי העותרים בשתי העתירות, לא הגישה החווה הניסיונית התנגדות לתכנית הכוללנית הגם ששינתה את ייעוד הקרקע מחקלאות. עוד עולה מדו"ח החוקר, כי התכנית מושא העתירות היא יישום להוראות התכנית הכוללנית, שכן חלק ניכר משטחי התכנית סומן עוד בתכנית המתאר הכוללנית לשטח לתכנון בעתיד שלא כלל פירוט בעת שאושרה התכנית הכוללנית. משכך, על פניו, וכפי שעולה מדו"ח החוקר, אין סתירה ממשית בין התכנית הכוללנית לבין התמ"ל.

39. על-פי תכנית המתאר עכו יעד האוכלוסייה הוא 70,000 ₪ בטווח הביניים ו-85,000 נפש בטווח הארוך ועל-פי הנספח הפרוגרמתי (נספח ע/4 לעתירת עירון) יעד זה מחייב הוספת 10,000 יחידות דיור בטווח הבינוני ועוד 4,800 בטווח הארוך. עוד עולה מאותו נספח, כי ניתן לאשר במרקם הקיים (ללא תכנית המתאר) יחידות דיור.

40. עוד הובא בפני בית המשפט הסכם בין עיריית עכו לבין משרד הבינוי והשיכון, לפיו הוסכם על הגדלת היצע הדירות בעיר עכו, כאשר העירייה מתחייבת לשווק עד לשנת 2021 כ-17,780 יחידות דיור. המדינה התחייבה להקצות מקרקעי מדינה לצורך הגדלת ההיצע של יחידות דיור בעכו. ההסכם מונה בעמוד 2 שבו תכניות מאושרות ותכניות בהכנה, כאשר תכניות אלה אמורות להביא לאישור 12,338 דירות על מקרקעי המדינה. בהסכם מופיעה התכנית מושא העתירה (שהיתה אז בהליכי הכנה) כתכנית שאמורה לאשר 8,100 יחידות דיור מאותן 12,338 יחידות דיור על מקרקעי המדינה.

הכרעה:

עתירת החווה הניסיונית:

41. החווה הניסיונית העלתה מספר רב של טענות (אותן סקרתי באופן כללי לעיל). ניתן לחלק את טענות החווה הניסיונית לשני חלקים, הראשון הוא הנוגע לסמכות הועדה לאשר את התכנית לאור הפגם שנפל בצו ההכרזה, שתוקן רק לאחר שפורסמה התכנית למתן תוקף כאשר פורסם צו הכרזה מתוקן, והטענות האחרות הן טענות שנוגעות לתכנית עצמה, לסבירותה ולפגמים שנפלו בה. מאידך, טוענות המשיבות כי טענות אלה לא הועלו כלל על-ידי החווה הניסיונית, ושכך, הרי יש לדחות את העתירה רק מטעם זה.

הטענה בדבר אי-מיצוי הליכים ובדבר העדר זכות עמידה-

42. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, מצאתי כי יש מקום לדחות את העתירה, למצער לגבי כל הטענות הנוגעות לגוף התכנית מאחר וטענות אלה לא הועלו בהתנגדות שהגישה החווה הניסיונית. למעשה, מבקשת החווה הניסיונית להכריע בטענות הנוגעות לתכנית, לסבירותה ולפגמים שנפלו בה או באישורה, מבלי שטענות אלה הועלו ונידונו בפני ודעת המשנה להתנגדויות ובפני הותמ"ל, ומבלי שמוצו ההליכים לגבי טענות אלה.

43. בהתנגדות שהגישה החווה הניסיונית (ראו פירוט לעיל) נטען, כי ניתן להשיג את מטרות התכנית על-ידי הגדלת צפיפות הבנייה ב-30% לדונם תוך צמצום השטח, כאשר הדגישה החווה הניסיונית הנזק שייגרם לפעילותה החיונית למחקר החקלאי. בסעיף 11 להתנגדות הוסיפה המתנגדת כי מדובר בשכונה מעבר לכביש 4 המנותקת מן העיר ותביא לפגיעה שתמנע את חיזוקה של העיר כאשר עמדת רשויות התכנון היתה תמיד להשקיע משאבים בחיזוק העיר הוותיקה. נטען עוד, כי התכנית נעדרת שלביות שתאפשר התחשבות בחווה הניסיונית. אלא שטענות אלה נעדרו מן העתירה ובמקומן הופיעו טענות חדשות (שלמעלה מן הצורך אתייחס להן בהמשך). טענות אלה לא הועלו כלל בהתנגדות ועל כן דינן להידחות.

44. בעע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל (30.05.2012) הבהיר בית המשפט העליון את המסגרת הדיונית הראויה בעתירה מנהלית אשר תוקפת החלטה תכנונית של רשויות התכנון והבנייה שניתנה לאחר שיתוף הציבור בהחלטה (על-ידי מתן זכות ההתנגדות לציבור הרחב):

"בפתח הדברים יש לדעתי מקום גם להבהיר את המסגרת הדיונית הראויה בעתירה מינהלית בענייני תכנון ובערעור עליה. המסמך הבסיסי הוא, לענייננו ההתנגדות שהגישה העירייה לתוכנית. התנגדות המוגשת לוועדה מחוזית צריכה לכלול את כל הנימוקים שבענייני תכנון ובמידת הצורך גם חוות דעת. אין להעלות במסגרת עתירה מינהלית נימוק תכנוני שלא עלה בהתנגדות.... ועדת המשנה של המועצה הארצית העירה בהחלטתה ובצדק, כי בערר נעשה 'מקצה שיפורים' ביחס להתנגדות. המסמך המכונן הוא כאמור כתב ההתנגדות. אין ככלל מקום להוסיף על ההתנגדות טענות תכנוניות בערר, ועל אחת כמה וכמה שאין מקום להוסיף טענות שכאלה בעתירה מינהלית המוגשת לבית המשפט לעניינים מינהליים" (ההדגשה אינה במקור – נ.ג).

הכלל הוא, כי אין להביא בפני בית המשפט לעניינים מנהליים טענות שלא הועלו בפני רשויות התכנון במסגרת זכות ההתנגדות שאם לא כן יהפוך בית המשפט לענייני מנהליים לערכאה ראשונה שבה תתקבלנה החלטות תכנוניות. לענין זה ראו האמור בעע"מ 5239/09 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז (16.09.2009):

"על המתנגדים לתוכנית לבסס את טענותיהם בפני מוסדות התכנון ובמידת הצורך, עליהם להגיש חוות דעת מקצועית התומכת בעמדתם. ההכרעה בעניינים מקצועיים הקשורים בתכנון ובניה מסורה למוסדות התכנון. בית המשפט לענינים מינהליים אינו ערכאה ראשונה לבחינת עניינים תכנוניים...".

ראו גם:

• עע"מ 5937/14 אברישמי איניאט ו- 14 אחרים נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה (19.07.2015).
• עע"מ 7186/10 זילבר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים (22.04.2013).

45. בפניי עתירה מנהלית שבה הועלו טענות רבות כנגד סבירות התכנית, יצירת עיר חדשה ואף חריגה מסמכות לאור שטח התעסוקה והמסחר וכן טענות תכנוניות אחרות המצויות בלב שיקול דעתן של רשויות התכנון. טענות אלה לא הועלו בהתנגדות. על כן, למצער לגבי טענות אלה מן הדין לדחותן בשל אי מיצוי הליכים, שאם לא כן יהפוך בית המשפט לעניינים מנהליים לגוף תכנון שאמור לבחון לראשונה טענות תכנוניות המצויות בשיקול דעתן של רשויות התכנון.

46. נימוק נוסף המצדיק דחיית העתירה על הסף הוא העדר זכות עמידה. החווה הניסיונית הגישה התנגדות, כאשר בגוף העתירה מציינת היא כי היא שותפות בלתי רשומה. על-פי ההסכם בין משרד החקלאות, מי שהחזיק במקרקעין על-פי הסכמי חכירה עם רמ"י לבין משרד השיכון, הסכים משרד החקלאות להשיב קרקעות אלה לרמ"י ולקבל במקומן קרקעות אחרות לשם הפעלת חווה ניסיונית. משכך, לא ברור מהו מעמד החווה הניסיונית לאחר שבעל הזכויות במקרקעין בהן פועלת החווה הניסיונית הסכים להסיר התנגדותו לתכנית ואף הסכים להשיב את המקרקעין לרמ"י. נראה, כי זכות העמידה שעמדה לשותפות בעלת הזכות לנהל במקום חווה ניסיונית אינה קיימת עוד. ועוד, מן המסמכים שהונחו בפניי נראה, כי מפעיל החווה הוא משרד החקלאות מחוז גולן-גליל, שהסיר את ההתנגדות וזהו טעם נוסף המצדיק דחיית העתירה מבלי להידרש לטענות החווה הניסיונית לגופן.

47. למעלה מן הנדרש אדרש לכל הטענות שהעלתה החווה הניסיונית.

הטענה לפיה התכנית אושרה בחוסר סמכות, מאחר וצו ההכרזה המתקן ניתן לאחר אישור התכנית:

48. בעתירה, טוענת החווה הניסיונית, כי צו ההכרזה הראשון מחודש 4/2016 תוחם שטח 2,200 דונם אלא שהתכנית הופקדה, נידונה ואושרה כאשר שטח התכנית במלואה עמד על 3,464 דונם דהיינו בחריגה של כ-1,250 דונם מן השטח של צו ההכרזה. בהתאם לאמור נטען כי מדובר במעשה מנהלי שהתקבל בחריגה מן הסמכות שהיתה לותמ"ל, דהיינו, מעשה מנהלי אשר סותר את עקרון חוקיות המנהל ומהווה פגיעה בשלטון החוק, משכך מדובר במעשה מנהלי (תכנית שאושרה) שהוא בבחינת void. בעתירה נטען כי בהיעדר צו הכרזה, שהוא בבחינת הצו המכונן (קונסטיטוטיבי) של כל תכנית על-פי החוק, אין תקומה לתכנית ועל כן הצו אמור לכלול את כל שטח התכנית. נטען עוד כי כל פעולות הפקדת התכנית ואישורה לאחר מכן היא חריגה מן הסמכות שהיתה לותמ"ל על-פי הצו הראשון.

49. בעתירה לא התייחסה החווה הניסיונית לקיומו של צו מתקן, שהרי זה הוצא לאחר הגשת העתירה. בעיקרי הטיעון נטען כי פרסום צו מתקן אינו יכול לרפא את הפגם. הגם שהצו יכול לשמש מכאן ואילך בסיס לאישור התכנית (סעיף 4 לעיקרי הטיעון), הרי מדובר בחקיקת משנה, וכזו אינה יכולה לחול רטרואקטיבית, ואינה יכולה לרפא פגם שמקורו בפעולה בחוסר סמכות. נטען עוד כי תקנות טעונות פרסום ותחולתן מיום הפרסום, חקיקת משנה אינה יכולה להיות למפרע. בהתאם לאמור, נטען כי מדובר בפגמים חמורים של חריגה מסמכות שמביאה לבטלות המעשה המנהלי.

50. מאידך, טוענים המשיבים שתי טענות: הראשונה, אין כל איסור גורף על תחולת חקיקת משנה למפרע; ושנית, הגם שנפל פגם במעשה המנהלי הרי פגם זה תוקן, ומכח תורת הבטלות היחסית, הרי אין מקום לבטל את המעשה המנהלי (ראו סעיף 43 ואילך לעיקרי הטיעון מטעם המשיבים).

51. על מנת להכריע בטענות הצדדים, אביא את השתלשלות העניינים לגבי מועדי פרסום הצווים ואירועים שהתרחשו בין שני התאריכים:

- ביום 21.06.2017 פורסם צו ההכרזה הראשון;

- ביום 24.05.2017 הוחלט על-ידי קבינט הדיור להגדיל את שטח התכנית ב-1,100 דונם;

- ביום 04.08.2017 הופקדה התכנית, וביום 22.11.2017 החליטה הותמ"ל לאשר את התכנית;

- ביום 09.01.2018 פורסמה התכנית למתן תוקף;

- ביום 05.03.2018 פורסם הצו המתקן.

52. לאחר עיון בטענות הצדדים מצאתי לדחות טענות העותרות לענין בטלות התכנית בשל חריגת הותמ"ל מן הסמכות שהוענקה לה בצו ההכרזה.

53. אעמוד תחילה על מהות הפגם בדבר חריגה מסמכות לו טוענות העותרות: כלום מדובר בפגם מהותי קונסטוטיבי או שמא בפגם טכני. לא כל פגם בפרסום יחשב פגם קונסטיטיבי, וייתכנו מקרים שבהם פגם בפרסום או אי פרסום ברשומות אודות החלטה לא יביא לבטלותה של ההחלטה באופן אוטומטי. כך לדוגמא נפסק בבג"ץ 5760/93 פלונית נ' גילה הרץ, פד נ(2) 194, 202 (1995), בו נידון מקרה, שבו לא פורסמו ברשומות שמות חברי ועדת המשמעת על-פי חוק הפסיכולוגוים, התשל"ו-1977 למרות שהחוק הנ"ל קובע, כי שמות חברי ועדת המשמעת יפורסם ברשומות. נידונה השאלה האם החלטות אותה ועדה תקפות הן. בית המשפט הגבוה לצדק קבע, כי "מדובר בפגם פרוצדורלי-טכני, שניתן לתיקון בדיעבד. מטרת הפירסום ברשומות היא להודיע לציבור את זהותם של חברי הוועדות, וכך ליתן תוכן מעשי למסגרת הסמכות. הוועדה מונתה למקרה ספציפי אחד בלבד. פעולתה של הוועדה הייתה מלווה בפגם פרוצדורלי לכל אורכה. אום פגם זה ניתן לתיקון, ומשסווג הפגם כפגם טכני גרידא, אין הוא גורר בהכרח בטלות המעשה המינהלי".

במקרה דנן נראה, כי מדובר בפגם מהותי קונסטיטיבי. סעיף 3 לחוק קובע כי "הממשלה או ועדת השרים רשאית להכריז בצו על קרקע שמתקיים לגביה תנאי מהתנאים המפורסמים להלן, כעל מתחם מועדף לדיור, ובלבד שלא יוקם במתחם האמור ישוב חדש". על פניו נראה, כי מאחר ולא קיים צו הכרזה, לא היתה מוסמכת הותמ"ל לקדם את התכנית. משמע, פעולת ההכרזה באמצעות צו הכרזה, היא הפעולה שמקנה לותמ"ל הסמכות לקדם את התכנית. צו ההכרזה, היא פעולה בת פועל תחיקתי והיא ממלאת אחר הגדרת תקנה בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 כ-"הוראה שניתנה מכח חוק והיא בת-פעל תחיקתי". משכך, הותמ"ל לא היתה מוסמכת לאשר תכנית ששטחה חורג מן השטח שתוחם בצו ההכרזה המסמיך. הותמ"ל חרגה מסמכותה אפוא, חריגה מהותית, הגם שקבינט הדיור אישר את הגדלת שטח התכנית לפני הפקדת התכנית.

54. המחלוקת בין הצדדים היא בשאלה, האם הפגם שנפל מאיין את המעשה המנהלי ומבטל אותו. כאמור, המשיבים סבורים, כי התשובה לכך בשלילה בשל שני נימוקים: ראשית, ניתן לחוקק חקיקת משנה בעלת תוקף רטרואקטיבי; ושנית יש להחיל על הפגם תורת הבטלות היחסית. אדון בשתי הטענות, וראשונה תוכרע הטענה השנייה, לפיה ניתן להחיל את תורת הבטלות היחסית בנסיבות העניין.

55. תורת הבטלות היחסית קובעת, כי לא כל פגם מביא לבטלות המעשה המנהלי. כלל הוא במשפט המנהלי כי לא כל פגם משפטי שנפל בפעולה מסוימת גורר בהכרח לבטלות הפעולה מעיקרה, אלא ניתנו בידי בתי המשפט אמצעים להפריד במקרים מתאימים בין הפגם שנפל לבין תוצאותיו, כאשר החלת תורת הבטלות היחסית על מקרה נתון מחייבת "התחשבות מיוחדת" בנסיבותיו הפרטניות של המקרה, ובכלל זה, באופי הפגם שנפל, מידת חומרתו, והשפעת תוצאות הפגם על כלל הגורמים המעורבים (בג"ץ 1555/05 לוי נ' בית הדין הרבני האזורי מחוז תל-אביב, פסקה 43 (16.07.2009); רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637 (2000)). על-פי דוקטרינת הבטלות היחסית, אשר הוחלה בכל תחומי המשפט, פגם שנפל בהחלטה מנהלית אין משמעותו המיידית והמתחייבת בטלותה, אלא שיש להבדיל בין שאלת עצם קיומו של הפגם ומהותו לבין שאלת הסעד או התוצאה של הפגם. עמד על הכלל כבוד השופט זמיר ברע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 685 (2001) (להלן: "עניין גיספן"):

"המשמעות העיקרית של תורת הבטלות היחסית, היא שבכל מקרה שבו נפל פגם משפטי, אם בפסק^-דין של בית^-משפט ואם בהחלטה של רשות מינהלית, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה את מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שיינתן על^-ידי בית^-המשפט לכל הנסיבות. אשר^-על^-כן אפשר כי בנסיבות מסוימות פגם מסוים, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יצדיק מתן סעד מסוים, כגון הצהרה על הבטלות של פסק^-הדין או ההחלטה, ואילו בנסיבות אחרות אותו פגם יצדיק מתן סעד אחר".

56. כבר נקבע בפסיקת בית המשפט העליון, כי תורת הבטלות היחיסת חלה על פגמים של חריגה מסמכות. בפסק הדין בעניין גיספין הנ"ל נקבע, כי "תורת הבטלות היחסית חלה, על-פי ההיגיון, התכלית והפסיקה, גם על פגם של חריגה מסמכות. אמנם מקובל לומר כי חריגה מסמכות היא פגם חמור במיוחד. אכן, כך הדבר במקרים מסוימים, אך לא בכל המקרים. יש סוגים וגוונים של חריגה מסמכות".

אמנם מקובל לומר כי פגם חמור הוא זה שנוגע לסמכות פונקציונלית של הרשות, בעניין גיספין נקבע כי "במסגרת הסמכות הפונקציונלית ייתכן כי התוצאה של חריגה מסמכות תהיה שונה ממקרה למקרה". כך נקבע לדוגמא בבג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 203 (1999):

"פגמים הנופלים במעשי הרשות אינם עשויים מעור אחד; יש בהם פגמים קלים או אפילו זניחים, ויש פגמים חמורים וחמורים ביותר. התוצאה המתבקשת מפגמים שנפלו במעשה המינהל שונה היא בהתאם לטיבו של הפגם, ולא הרי פגם היורד לשורש הסמכות כפגם אחר בהליך. כך הדבר במשפטנו המינהלי משכבר הימים, ובמיוחד כך הדבר מאז התפתחה בפסיקתנו הגישה שלפיה בכל הליך של ביקורת שיפוטית מבחינים אנו בין הפגם לבין התוצאה המשפטית המתבקשת ממנו. התוצאה – הסעד הניתן עקב קיומו של הפגם – לא בהכרח תביא לביטול המעשה המינהלי או לביטול מכול וכול של תוצאותיו, גם מקום שהפגם הוא מהותי ויורד לשורשם של דברים. לעניין התוצאה ייבחנו בנוסף לפגם עצמו גם הנסיבות הקשורות בביטול המעשה המינהלי...". (ההדגשה אינה במקור, נ.ג').

57. בספרו של פרופ' יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד', 2996-2994 (1996) מונה המחבר שלושה שיקולים שעל בית המשפט לשקול בבואו ליישם את תורת הבטלות היחסית: הראשון הוא "חומרת הפגם"; השיקול השני הוא שיקול "הצדק האישי" שבו תיבחן מידת הפגיעה במי שנפגע מן המעשה המנהלי, והשיקול השלישי הוא מידת הפגיעה באינטרס הציבורי כאשר פרופ' זמיר מציין בהקשר זה בעמוד 3012, כי "לעיתים הנזק הצפוי מביטול החלטה כבד עד שהוא עשוי לגבור על שיקול של חוקיות המנהל. במקרים כאלה בית המשפט עשוי לחפש סעד שימנע או ימתן את הנזק או אפילו להשלים בדיעבד עם החלטה בלתי חוקית".

58. אדון במקרה שלפניי, ואעשה זאת כאשר מודע אני לקביעת בית המשפט (כב' השופט ד' ברק ארז) בעע"מ 8518/11 הועדה המחוזית לתכנון ובנייה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ (04.02.2013), לפיהם, "השימוש בעיקרון של בטלות יחסית צריך להיעשות בזהירות רבה יותר ככל שהפגם שנפל בפעולת הרשות הוא חמור יותר, ולא כל שכן פגם של חוסר סמכות".

59. לאחר ששקלתי טענות הצדדים והזהרתי עצמי מפני חומרת הפגם הנטען, מצאתי כי הפגם, בנסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפניי אינו מצדיק ביטול אישור התכנית. בענייננו, מדובר בפגם של חוסר סמכות לאשר התכנית. יחד עם זאת, הפגם התבטא בכך שצו ההכרזה לא התפרסם חרף קיומה של החלטת קבינט הדיור (ככל הנראה בשל טעות). מכל מקום, הפגם תוקן, ואין העותרים חולקים על כך כי צו ההכרזה הנוכחי, לו היה מתפרסם לפני הפקדת התכנית, הוא צו המסמיך את הותמ"ל, מבחינת הסמכות הפונקציונלית, לאשר את התכנית.

60. לפיכך, בבחינת השיקול הראשון מצאתי כי חמורת הפגם, המתבטאת בחוסר הפרסום למרות קיומה של החלטת ממשלה, אינה מן החמורות (שכן העדר הפרסום נבע מטעות לאחר שוועדת השרים קיבלה החלטה להגדיל את שטח צו ההכרזה הראשון עוד לפני שהופקדה התכנית).

61. בבחינת השיקול השני, מצאתי כי לא נגרם כל נזק לעותרים, שכן הם הגישו התנגדותם לתכנית , ניתנה להם זכות הטיעון, העלו טענותיהם כנגד התכנית והפגם לא השפיע כהוא זה על זכות הטיעון ולא שלל אותה.

62. מצאתי כי אל מול העדר נזק מן הפגם לעותרים, ייגרם נזק לציבור הרחב. התכנית היא מעשה מנהלי המהווה חלק ממאמץ לפתור את מצוקת הדיור, שכן הרשות מבקשת לקדם את התכנית על מנת להגדיל את היצע יחידות הדיור.

63. בשוקלי האמור לעיל, מצאתי כי ראוי במקרה הנדון, במיוחד לאור תיקון הפגם (אמנם בדיעבד), להחיל את תורת הבטלות היחסית ולדחות את טענות העותרים לביטול המעשה המנהלי- אישור התכנית ופרסומה למתן תוקף.

64. טענתם השנייה של המשיבים היא כי צו ההכרזה הוא צו שניתן להחילו רטרואקטיבית בנסיבות העניין שלפניי. ניתן היה לייתר את הדיון בטענה זו, שכן הנחתי כי אישור התכנית נעשה ללא הרשאה ובחריגה מסמכות, אף על-פי-כן מצאתי כי הדבר אינו מביא לביטול אישור התכנית. יחד עם זאת אדון בטענה זו.

65. כאמור, עסקינן בחקיקת משנה. הצדדים שניהם הפנו לפסק דינו של כבוד השופט זמיר בבג"צ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837 (1996), באותו פסק דין נידונה השאלה אם אישור שנתן שר העבודה להסכם קיבוצי חל רטרואקטיבית מיום חתימת ההסכם הקיבוצי. כב' השופט מצא חזר על פסיקה שניתנה על-ידי בית המשפט העליון בעבר אשר לא דרשה הסמכה מיוחדת בחקיקה הראשית, ואילו כבוד השופט זמיר סבר, כי יש להסתייג מחקיקת משנה רטרואקטיבית, ויש להתירה במקרים שבהם היא מותרת בחקיקה ראשית. בפסק דינו עמד כב' השופט זמיר על ההלכה הנוהגת וקבע, כי ההלכה המוצעת היא שחקיקת משנה בעלת תוקף רטרואקטיבי תיתכן, מקום שהחקיקה הראשית הסמיכה את מחוקק המשנה לעשות כן "במפורש או במשתמע" וכי "ראוי לקבוע הלכה שחזקה על המחוקק שלא הסמיך את הרשות המנהלית לקבל החלטות שתוקפן למפרע". כב' השופט זמיר קבע שני תנאים להכשרת חקיקת משנה בעלת תוקף רטרואקטיבי במישור הסמכות: הראשון שהחקיקה הראשית הקנתה סמכות להתקין חקיקת משנה רטרואקטיבית מקום שקיימת חזקה פרשנית, כי המחוקק לא התכוון להקנות סמכות כזאת והשני שחקיקת המשנה תקבע תחולתה למפרע באופן מפורש . עוד נקבע, כי ככל שבית המשפט מוצא כי קיימת אפשרות לחקיקת משנה רטרואקטיבית, יש לעבור לבחינת חקיקת המשנה במישור שיקול הדעת . יש לבחון את התוצאה של המעשה המנהלי מבחינת השלכתו והשפעותיו. עמדתו זו של כב' השופט זמיר התקבלה בהסכמה בבג"ץ 5290/97 עזרא – תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410 (1997). במישור שיקול הדעת ביקשה הפסיקה למנוע פגיעה בזכויות יסוד (ראו לדוגמא דנג"ץ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד סג(3) 43 (2009)), ובאינטרס ההסתמכות על מצב משפטי קיים (ראו לדוגמא, בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה בארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582 (1996) באשר לשינוי מיידי של שיטת בחינות להסמכת עורכי הדין) (ראו גם דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך א 346-369 (2010)).

66. יישום האמור בפסק הדין בעניין רשות שדה התעופה ובפסיקה שבאה אחריו על ענייננו, מוביל למסקנה כי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפניי, הן במישור הסמכות והן במישור שיקול הדעת, ניתן היה להכשיר את צו ההכרזה המתקן רטרואקטיבית. במישור הסמכות, אין מחלוקת בין הצדדים כי מוסמכת הממשלה או קבינט הדיור להכריז בצו על קרקע כעל מתחם מועדף לדיור וזאת מכוח סעיף 3 לחוק. סבורני כי לא סביר, בנסיבות העניין לאמץ את הפרשנות לפיה הממשלה אינה מוסמכת לתקן את הצו מקום והדבר לא צוין מפורשות בחוק, כאשר מתגלה בו טעות כלשהי, מקום שהיא מוסמכת מלכתחילה להוציא צו כאמור. אף במישור שיקול הדעת, נראה כי לא נפל כל פגם וניתן להכשיר את צו ההכרזה המתקן רטרואקטיבית, שכן בנסיבות העניין, לא נפגע מי מן המתנגדים או הציבור הרחב מתיקון הצו רטרואקטיבית מקום שבו התכנית נידונה, פורסמה, ואושרה על בסיס החלטת הממשלה המתקנת את שטח צו ההכרזה הראשון ולא נפגעה זכות הטיעון של מי מן הצדדים.

67. סוף דבר אני דוחה טענת העותרות לבטלות התכנית, בשל פרסום צו הכרזה מתקן לאחר אישור התכנית.

טענת החווה הניסיונית, באשר להקמת שטח תעסוקה ומסחר במסווה של פתרון משבר הדיור:

68. העותרת- החווה הניסיונית טוענת כי הפעלת החוק, מהווה סטיה ניכרת מדרך המלך, לפיה תכנון ייעשה בהתאם לחוק התכנון והבנייה ותכלית החוק היא פתרון בעיית המגורים באמצעות תכנון שטחים להגדלת ההיצע של דירות מגורים. על-פי העותרת מותר לתכנן דירות שטח מסחר ותעסוקה על מנת ששטחים אלה ישרתו את יחידות המגורים שיבנו בהתאם לותמ"ל. במקרה דנן מציעה התכנית שטחי מסחר ותעסוקה בהיקף של 872,000 מ"ר (שטח המסחר משתרע על פני 64,266 מ"ר ואילו שטחי התעסוקה משתרעים על פני 807,000 מ"ר כפי שעולה מסעיף 2.3 לתכנית המופקדת). החווה הניסיונית מודה, כי העתירה אינה עוסקת בשאלה של סדר עדיפות של הממשלה להפוך שטח החווה הניסיונית שהיא "גאווה ישראלית" לשטחי מסחר, כי אם בשאלה נורמטיבית, האם באמצעות החוק, שתכליתו הוא להגדיל באופן מהיר, את שטחי המגורים ניתן לתכנן שטח מגורים ותעסוקה בהיקף מונומנטלי כאמור לעיל. נטען עוד כי על-פי תכנית המתאר של עכו הוגדל שטח המסחר ל-102,000 מ"ר על רקע תוספת של 6,800 יחידות מגורים. מסקנת העותרת היא שנפל פגם חמור בשיקול דעתה של הותמ"ל ועל כן יש לבטל את התכנית במלואה.

69. בעיקרי הטיעון מטעמה הוסיפה החווה הניסיונית על טענות אלה נתונים לגבי שטחי תעסוקה ומסחר בעיר עכו. היא חוזרת על הטענה כי מוסדות התכנון מצאו כי במסגרת תכנית המתאר יתווספו 102,000 מ"ר, ועל-פי התכנית יתווספו 872,000 מ"ר. העותרת אף הפנתה לפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעת"מ 67657-11-17 כפר אז"ר מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ נ' הועדה הארצית לתכנון ובנייה של מתחמים מועדפים לדיור ועת"מ 30761-12-17 עיריית רמת גן נ' ועדת השרים לענייני דיור (09.08.2018) (להלן: "עניין עיריית רמת גן") שעסק באישור שטחי מסחר במסגרת תמ"ל/1023 בשטח שיפוט העיר רמת גן אשר קבעה שטחי מסחר של 360,000. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע, כי הצורך לפתור בעיות מחסור בשטחי התעסוקה אינו יכול לבוא בגדרה של סמכות הותמ"ל. כן מפנה העותרת לפסק דין שניתן בשתי עתירות מאוחדות, עת"מ 30909-12-17 זיוד נ' הועדה הארצית לתכנון ובנייה של מתחמים מועדפים (29.10.2018) (להלן: "עניין ביר אלמסכור") אשר התייחס לתמ"ל/1036. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע, כי הקמת שטחי מסחר במסגרת תמ"ל בהיקף של 426,000 מ"ר מהווה חריגה מסמכות.

70. מאידך המשיבים והעירייה טענו כי טיעון זה של החווה הניסיונית לא עלה בהתנגדות, ואף לגוף הטענה דינה להידחות. נטען כי קביעת שטחי מסחר בתמ"ל אינו מיועד לשרת את שטח התכנית, כי אם העיר במלואה, והיא מהווה חלק מפתרון כולל שימשוך תושבים חדשים לעיר. על כן, כך לטענת המשיבים, הדבר נתון לסמכותה של הותמ"ל. באשר לפסק הדין בעניין עיריית רמת גן נטען כי עליו הוגש ערעור ובהודעה נוספת, שהוגשה לתיק בית המשפט לאחרונה, הודיעו המשיבים כי הערעור התקבל בהסכמה, ואילו לגבי הערעור על פסק דין ביר אלמכסור, אף הוא התקבל ופסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בוטל. העירייה בדומה למשיבים טענה, כי הדבר מצוי בסמכותה של הותמ"ל.

71. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים מצאתי לדחות את טענות העותרת.

72. זו לשונו של סעיף 4 (ד) לחוק:

"תכנית מועדפת לדיור יכול שתכלול גם את אלה:

(1) הוראות לעניין שימושים נוספים, לרבות לתעסוקה או למסחר, הנדרשים לשמש את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה, או הוראות לעניין שימושים לתעסוקה או למסחר הנדרשים לרשות המקומית שהתכנית חלה בתחומה בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות ממנה;

(2) כל הוראה אחרת שניתן לקבוע בתכנית מפורטת לפי חוק התכנון". (ההדגשה אינה במקור, נ.ג').

73. לשון הסעיף קובעת אפוא, כי הותמ"ל רשאי לאשר בתכנית שטחי מסחר ותעסוקה בתכנית תמ"ל "הנדרשים לרשות המקומית שהתכנית חלה בתחומה בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות ממנה". נראה, כי המחוקק צפה כי תהיינה לתכנית השפעות על העיר כולה, ולא רק על שטח התכנית , ועל כן יש להותיר בידי הותמ"ל שיקול דעת לבחון את ההשלכות של התמ"ל על העיר כולה ולבחון מהם שטחי התעסוקה והמסחר הדרושים לעיר כולה. אני דוחה פרשנות העותרת, לפיה יש לבחון את צרכי יחידת הדיור שאושרו על-פי התמ"ל ובהתאם לצרכים אלה לקבוע את שטחי המסחר והתעסוקה: ראשית, פרשנות זו אינה עולה מלשון החוק, אשר קובע כי יתוכננו שטחים "הנדרשים לרשות המקומית...בשל ההשלכות הכלכליות" הנובעות מן התכנית; שנית, נראה כי יש היגיון רב באישור שטחי תעסוקה ומסחר. הותמ"ל אמורה להוסיף יחידות דיור והרשות המקומית תידרש לממן את התשתיות של האזורים האלה, ועל כן תכנון שטחי תעסוקה ומסחר אמור להביא לקופת העירייה סכומי כסף (לדוגמא מגביית ארנונה) שיש בהם כדי לסייע לעירייה לקיים את רובע המגורים שיוקם בהתאם לתמ"ל; שלישית, ראיה רחבה של הוראות התמ"ל מביאה למסקנה, כי בסמכות הותמ"ל להקים שטחי מסחר שישרתו את העיר בשלמותה, ואין כל הצדקה או הגיון כי שטחי המסחר ישרתו את יחידות המגורים שייבנו. רביעית, עיון בהיסטוריה החקיקתית מעלה, כי כוונת המחוקק היא ששטחי המסחר בותמ"ל אמורים לשקף את צרכי העיר על כל שכונותיה כתוצאה מן התמ"ל; כך עולה מן הדיון בועדת הפנים שהובא במסגרת כתב התשובה מטעם המשיבים (ראו סעיפים 45 ואילך) וכן מדברי ההסבר לסעיף 4 להצעת החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור 2014 (ה"ח הממשלה מס' 841 (03.02.2014) בעמ' 345):

"בנוסף, ככל שהדבר יידרש משיקולים תכנוניים אחרים, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ג) שיהיה אפשר לקבוע בתכנית, בין השאר, גם שימושים נוספים, כגון שימושים למסחר או לתעסוקה, הנדרשים לשימוש יחידות הדיור הכלולות בתכנית ובסביבתה, וכן שימושים נוספים הנדרשים לרשות המקומית בשל התכנית שחלה בשטחה, לרבות שימושים הנדרשים לרשות המקומית לצורך איזון הכנסותיה עקב הוצאות שייגרמו לה כתוצאה מתוספת יחידות הדיור הכלולות בתכנית שבשטחה" (ההדגשה אינה במקור, נ.ג'.).

74. לאור האמור לעיל, קביעת שטחי מסחר אף בהיקפים הדרושים לעיר כולה כתוצאה מהגדלת מספר תושבי העיר כתוצאה מן התמ"ל, מצויה בסמכות הותמ"ל ולא מצאתי כי הותמ"ל חרג מסמכותו.

75. באשר לפסקי הדין בעניין רמת גן וביר אלמכסור; ראשית, על שני פסקי הדין הוגשו ערעורים לבית המשפט העליון. בעניין ביר אלמכסור, בוטל פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים ככל שהוא נוגע לחוסר סמכות הותמ"ל לאשר אזור התעשייה (ראו עע"ם 8834/18, 8836/18 חברת החשמל לישראל בע"מ ואח' נ' איימן זיון ואח'(03.06.2019)) בית המשפט העליון הפך את קביעת בית המשפט לעניינים מנהליים וקבע כי אישור שטח מסחר ותעשייה בשטח של 426,000 מ"ר מצויה בסמכותה של הותמ"ל על-פי החוק. אף פסק הדין של עיריית רמת גן אינו יכול לסייע לעותרת: ראשית מדובר בפסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים שאינו מתיישב עם הקביעה של בית המשפט העליון בעניין ביר אלמכסור; שנית, פסק הדין בעניין עיריית רמת גן בוטל בהסכמה; שלישית, מכל מקום פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה המנהלית בעניין רמת גן אינו מחייב בית משפט זה.

76. אני דוחה, אפוא, טענת העותרת- החווה הניסיונית, לפיה אין בסמכות הותמ"ל לאשר שטחי מסחר בהיקף האמור. באשר למישור שיקול הדעת, אף כאן לא מצאתי כל עילה להתערבות. בית המשפט אינו מתכנן על ורשויות התכנון מצאו, כי שטחי המסחר בתכנית הולמים את צרכי העיר עכו (ולעמדה זו מצטרפת העירייה בתשובתה), ומשכך מצאתי שלא להתערב בשיקול דעת רשויות התכנון לגבי שטחי המסחר והתעסוקה.

77. סוף דבר אני דוחה טענות העותרת לגבי שטחי המסחר והתעסוקה בתכנית.

הטענה בדבר העדר כל צורך ענייני להפעיל סמכויות חירום לאור קיבולת הבנייה המאושרת במרחב

התכנון בעכו:

78. העותרת טוענת, כי קידום התכנית לפי החוק היא הליך "בלתי קונבנציונלי" ועל כן מקום שעל הרשות לבחור בין קונבנציונלי לבין בלתי קונבנציונלי, אזי הראשון עדיף. נטען, כי אין די בכך שקיימת מצוקת דיור ויש לבחון כל מקרה לגופו כאשר הבחינה אמורה להיות קונקרטית לצרכי המקום. עוד מוסיפה העותרת, כי יש לבחון את סבירות ההחלטה להפעיל את "סמכויות החירום" על-פי החוק לפי שני מבחנים: הראשון הוא מימד הזמן דהיינו, משך הזמן שעל פניו נפרסת תקופת ביצוע התמ"ל והמבחן השני הוא מימד הצורך דהיינו, האם קיים צורך להפעיל סמכויות על-פי החוק לשם אישור יחידות מגורים.

79. באשר למימד הזמן טוענת העותרת, כי מאחר ומטרת החוק היא לקצר את הליכי התכנון הרגילים על-פי חוק התכנון והבנייה אשר נמשכים כ-5 שנים, על כן אם בישוב מסוים ישנם מספר יחידות דיור מתוכננות המספיקות ל-5 השנים הבאות, הרי שאין מקום להפעיל את הוראות החוק מאחר ואין צורך בהגדלה מהירה של יחידות הדיור למגורים. יש לבחון את ההיצע המאושר ואת קצב הביקוש הטיפוסי לשנה. העותרת מפנה לפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעניין גבעת צוריאל ולפיו יש להצביע על צורך אמיתי מוחשי בדבר הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור. נטען, כי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין גבעת צוריאל קובע את שני המבחנים הנ"ל (מימד הזמן ומימד הצורך) כמבחנים לצורך בחינת סבירות ההחלטה להפעלת הסמכויות על-פי החוק. נטען עוד כי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין גבעת צוריאל קובע, כי סבירות ההחלטה להפעיל את הוראות החוק הוא צורך "לוקאלי" ולא ארצי, דהיינו לצרכי העיר ולא צורך ארצי מופשט. על טענה זו חזרה העותרת בעיקרי הטיעון וטענו כי קיים "עודף אדיר" של תכנון למגורים עד כי תכניות מתאר מאושרות שמפקעו עקב העדר מימוש (ראו סעיף 40 לעיקרי הטיעון).

80. העותרת הפנתה להיקף התכנון המאושר למגורים בשטח השיפוט של עכו, והפנתה לכך כי ביום 21.02.2017 פורסמה למתן תוקף תכנית המתאר הכוללנית. לצורך התכנית נערך "נספח פרוגרמתי" על-ידי גורם חיצוני אשר מתייחס למאפייני האוכלוסייה (נספח 12 לעתירה). הנספח קבע כי סך כל יחידות הדיור הנדרשות עד שנת 2030 מעבר לקיבולת המאושרת במרחב התכנון המקומי עומדת על 4,800 יחידות. אף על פי-כן תכנית המתאר הכוללנית הגדילה את קיבולת יחידות הדיור המאושרות בכ-7,000 יחידות דיור. עוד הוסיפה העותרת כי על-פי נתוני הדו"ח הנ"ל קיבולת יחידות הדיור המאושרות בעיר עכו נאמדה בכ-22,000 יחידות דיור. משמע, בעיר עכו ישנם 6,200 יחידות דיור מאושרות שטרם מומשו ובנוסף, על-פי התכנית הוגדל מספר היחידות ב-6,800 יחידות דיור ולפיכך, עוד לפני אישור התכנית מושא העתירה עמדה קיבולת יחידות הדיור המאושרות הלא מנוצלות על 13,000 יחידות דיור. העותרת עמדה על הביקוש הצנוע ליחידות דיור בעיר עכו ומשכך התכנון הקיים מספק את הביקוש אפילו אם יוכפל הביקוש הקיים. משכך, אין מקום לתכנית נשוא הדיון, על-פי הוראות החוק.

81. עוד מוסיפה העותרת כי על-פי סעיף 72 להוראות התכנית מושא העתירה, מימוש התכנית יהא במשך 20 שנה וכי המתחם מושא התכנית ייבנה ב-4 שלבים כאשר אכלוס שלב א' צפוי לעוד 8 שנים. משכך, מאחר והתכנית קובעת תקופת מימוש ארוכה הנפרסת על פני 20 שנה הרי שלא היה כל צורך מלכתחילה להשתמש בהוראות החוק שהרי אין כל דחיפות לאישור התכנית על-פי מסלול לא קונבנציונלי.

82. מנגד טוענים המשיבים כי שטח התכנית נכלל בהליכי התכנון שקדמו לתכנית מושא העתירה כפי שעולה מעמ' 16 לדו"ח החוקר. השטח הועבר לתחומה המוניציפלי של עכו, והדבר מצא ביטוי בתשריט המרקמים של תכנית המתאר הארצית 35/1 אשר הגדיל את תחום המרקם העירוני של העיר עכו והדבר אף מצא ביטוי בתכנית המתאר הכוללנית אשר כללה את שטח התכנית מושא העתירה. נטען כי "התמ"ל מהווה למעשה יישום של תכנית המתאר הכוללנית המייעדת את השטח הנ"ל לבינוי". חלק משטח התכנית סומן בתכנית הכוללנית כשטח בייעוד "תכנון בעתיד". נטען עוד, כי התמ"ל נועד להציע יחידות מגורים ולפתור את בעיית המגורים במישור הארצי ולא לפתור את מצוקת המגורים בעיר עכו. המשיבים הפנו להסכם בין העירייה לבין משרד השיכון לפיו התחייבה העירייה לשווק 2,000 יחידות בתחום העיר בכל שנה בין השנים 2017 ל-2021 ונכון להיום שיווק מספר יחידות הדיור בהיקף הנ"ל יכול להיעשות רק במסגרת התמ"ל מאחר והתכניות הנוספות עלולות להיארך זמן רב.

83. העירייה הצטרפה לטיעוני המשיבים.

84. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים נחה דעתי, כי דין טענת העותרת להידחות.

85. עמדת העותרת העקרונית, כי יש לבדוק את "צרכי המקום" בטרם יוחלט על הפעלת הוראות החוק נדחתה בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין גבעת צוריאל. בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין גבעת צוריאל קבע בית המשפט לעניין העדפת הפעלת הסמכות לפי החוק על פני ההליכים לפי חוק התכנון והבנייה את הדברים שלהלן:

"הבטחת קידומה של כל תכנית במסלול המתאים לה מוטלת לא רק על המחוקק, אלא גם על הגורם המוסמך ליזום את התכנון ועל המוסד המתכנן. כאשר נתונה לרשות מינהלית סמכות לקדם תכנית מסוימת הן במסלול הרגיל הן במסלול המזורז, עליה להחליט איזו סמכות להפעיל. כידוע, הבחירה בין מקורות סמכות מקבילים כפופה, ככל החלטה מינהלית, לכללי המשפט המינהלי (בג"ץ 1605/94 טלסינימה בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד נב(3) 803, 813 (1998)). העילות לביקורת השיפוטית על ההחלטה לקדם תכנית במסלול מזורז נחלקות אפוא לשלושה מישורי הביקורת: מישור הסמכות, שבמסגרתו נבדק עצם קיומה של סמכות לתכנן במסלול המיוחד; מישור ההליך, שבגדרו יש לבחון את האופן שבו התקבלה ההחלטה שלא לתכנן במסלול הרגיל, ובין היתר את התשתית העובדתית שעמדה ביסודה; ומישור שיקול הדעת, שבבסיסו נבחן האיזון שערכה הרשות המינהלית בין השיקולים השונים שביסוד ההחלטה, ובפרט החשש מפגיעה מיותרת באיכות התכנון ובאינטרסים ציבוריים שונים כתוצאה מהדיון במסלול המזורז" (שם, פסקה 18).

86. בית המשפט העליון עוד בחן בעניין גבעת צוריאל את שאלת הסמכות, לפי הצד הפורמלי שלה דהיינו, הוא בחן אם ניתן צו הכרזה וקבע כי:

"ההכרזה האמורה הקנתה לוועדה את הסמכות לקדם תכנון של תכנית מועדפת לדיור בשטח מתחם צוריאל לפי החוק... בנתון לאמור אין יסוד לקביעתו של בית משפט קמא, שלפיה הוועדה פעלה בחוסר סמכות כאשר אישרה את תמ"ל/1057, שכן התנאים לקניית סמכותה לדון בתכנית – המוגדרים במפורש בחוק – התקיימו" (שם, פסקה 23).

87. משכך, נראה כי במישור הסמכות היתה בידי הותמ"ל הסמכות שהוקנתה לה בצו ההכרזה לקדם התכנית על-פי החוק ולא מצאתי, כי נפל פגם בצו ההכרזה או בסמכות הותמ"ל לקדם את התכנית על-פי החוק. כמו כן, לא מצאתי כי נפל כל פגם בהליך. החוקר דן בהתנגדויות לרבות בהתנגדות החברה להגנת הטבע אשר טענה, כי יש לקדם את התכנית למסלול תכנון רגיל בוועדה המחוזית (ראו: עמ' 9 לדו"ח החוקר). משכך, הותמ"ל היתה מודעת להליך והיתה מודעת לטענות חלק מן המתנגדים כי התכנית אינה ראויה להידון במסגרת המזורזת של החוק ואף על פי כן, החליטה לקדם את התכנית בהתאם לחוק לאחר שדחתה את טענות החברה להגנת הטבע במישור זה. משכך, בדומה לנסיבות שנדונו בפסק הדין בעניין גבעת צוריאל, אף כאן הותמ"ל התמודדה עם הטענה בדבר הצורך לקדם את התכנית בהתאם לחוק. משכך, לא מצאתי כל פגם בהליך.

88. באשר למישור שיקול הדעת של הוועדה ובאשר לטענה, כי לא היה צורך לקדם את התכנית בהתאם להוראות החוק בשל היעדר צורך מקומי, לאור ההיצע של יחידות דיור מאושרות, לאור הביקוש הצנוע ולנוכח פריסת מימוש התכנית מושא העתירה, ראו קביעת בית המשפט העליון בעניין גבעת צוריאל (בסעיף 25 לפסק הדין):

"אשר לקביעה כי לפני הוועדה לא עמדו הנתונים הרלוונטיים בדבר הצורך המקומי בדיור, מקובלת עלינו עמדת המערערים שלפיה בקידום תכנית מועדפת לדיור נדרשת הוועדה לבחון את הגדלת היצע יחידות הדיור בראייה ארצית רחבה, ולא מנקודת מבט אזורית בלבד. אין יסוד לקרוא ללשון החוק מגבלה גיאוגרפית צרה שתתמקד בצרכי היישוב בלבד. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם לשון החוק ותכליתו. לכך נוסיף, בהקשר בו עסקינן, כי החלטת קבינט הדיור שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בהחלטה 2457 של הממשלה ה-34 "תכנית אסטרטגית לדיור" (2.3.2017) מפרטת את העקרונות לקביעת הפריסה הארצית של יחידות הדיור החדשות שבתכנון, ועומדת, בין היתר, על הצורך בהוספת יחידות דיור בהיקף ניכר בפריפריה. לפיכך, גם בנפרד מצרכי הדיור המקומיים של מעלות-תרשיחא, לא נפגעה יכולת הוותמ"ל למצוא כי תמל/1057 מאפשרת להגדיל במהירות את היצע הדיור ובכך מסייעת להתמודד עם משבר הדיור הארצי".

89. התמ"ל לא נועדה אך לפתור את בעיות המגורים בעיר עכו היא נועדה לפתור בעיה ארצית ומשכך, לא מצאתי כי נפל פגם בשיקול הדעת של הרשויות אשר החליטו לקדם את התכנית על-פי המסלול שקבע החוק. הרשויות מצאו כי התמ"ל מאפשרת להגדיל במהירות את היצע הדיור בעיר עכו ובכך מסייעת היא להתמודד עם משבר הדיור הארצי. תפיסה זו מתיישבת גם עם החלטת הממשלה מספר 2457 מיום 02.03.2017 אשר מתייחסת לפיזור יחידות מגורים במחוזות השונים ומורה, כי יש מקום לתוספת של יחידות דיור בהיקף ניכר בפריפריה. עיריית עכו התחייבה לשווק 2,000 יחידות דיור מדי שנה ונראה כי על מנת שתוכל העירייה לעמוד בהתחייבותה זו יש מקום להליכי תכנון מהירים.

90. לאמור לעיל אוסיף כי אני מקבל את טענת המשיבים, כי התכנית מושא העתירה לא עשתה אלא לקדם באופן מהיר את התכנון בתכנית העיר הכוללנית אשר כללה את שטח החווה הניסיונית (לה לא התנגדה העותרת – החווה הניסיונית) ולפיכך קידום הליכי התכנון באופן מהיר בשטח הכלול בתכנית הכוללנית אינו מהווה בעיניי מעשה מינהלי בלתי סביר המצריך התערבות שיפוטית. יצוין בהקשר זה כי בית המשפט אינו קובע מדיניות התכנון או פריסת יחידות המגורים שמבקשת הממשלה לקדם במסלול מהיר ובית המשפט אינו "מתכנן על" ואינו מתערב בשיקול דעתן של רשויות התכנון. גם מימד הזמן אינו מצדיק התערבות בהחלטה. התכנית אשר אושרה תוך תקופה קצרה מודיעה, כי באזור יוקם רובע עם אלפי יחידות דיור ועצם אישור התכנית הוא חלק מהתמודדות הממשלה עם מצוקת הדיור הארצית, ולפיכך לא מצאתי כי מימד הזמן כפי שטענה לו העותרת, הוא סיבה המונעת קידום התכנית לפי הוראות החוק.

91. לאור האמור לעיל, אני דוחה את טענת העותרת, לפיה נפל פגם בשיקול דעתה של הותמ"ל כאשר קידמה את התכנית בהתאם להוראות החוק.

הטענה בדבר הקמת ישוב חדש בהתאם להוראות החוק:

92. טוענת העותרת כי הוראות החוק אינן מתירות הקמת ישוב חדש על-פי תכנית המקודמת לפי הוראות החוק ובפנינו רובע המהווה יישוב חדש לכל דבר ועניין. על-פי העותרת, הגם שהחוק אינו מגדיר ישוב חדש מהו, בפנינו תכנית המקימה הלכה למעשה ישוב חדש. בפנינו תכנית ששטחה הינו כ-3500 דונם. בנוסף, אין כל רציפות פיזית וטריטוריאלית בין העיר עכו לבין שטח התכנית שכן, כביש 4 שהינו כביש מהיר, חוצץ בין העיר לבין אותו שטח. עוד נטען, כי מדובר ברובע עצמאי בעל מערכת תעסוקתית, תחבורתית וחינוכית נפרדת.

93. המשיבים ביקשו לדחות טענה זו. ראשית, מיקומו של הרובע מזרחית לכביש 4 נקבע עוד בתכנית המתאר הכוללנית של עכו כחלק מהתפתחותה הטבעית של העיר; שנית, הרובע המחובר לעיר עכו מהווה המשך לעיר. הרובע יחובר לעיר עכו באמצעים שונים בין רגליים ובין מוטוריים; ושלישית, ברובע החדש מתוכננים שטחים ציבוריים אשר אמורים לשרת את כלל תושבי העיר. גם המשיבה מס' 4 ביקשה לדחות את הטענה וטענה כי התכנית מציעה חיבור תחבורתי עם העיר הוותיקה. נטען עוד כי עכו ידעה תמיד "חצייתה ע"י תשתיות ארציות: מסילת החוף וכביש 4 הישן, וכן ידעה תוספת רובע (הכפלת עיר) במנותק ממרקם קיים" (ראו סעיף 56 לתגובה).

94. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים אף כאן מצאתי לדחות את טענות העותרת.

95. טענה זו לא הועלתה בהתנגדות העותרת ורק מטעם זה דינה להידחות. אף לגופה דין הטענה להידחות.

96. אמנם, סעיף 3(א) לחוק אוסר על הקמת יישוב חדש על-פי תכנית שתקודם לפי הוראות החוק. יחד עם זאת, לא די בטענה ולפיה כביש 4 שהינו כביש מהיר מפריד בין הרובע החדש המתוכנן בהתאם לתכנית לבין העיר הוותיקה על מנת להגיע למסקנה, כי מדובר ביישוב חדש ואנמק מסקנתי זו בקצרה.

97. ראשית, נראה כי כוונת החוק ב-"יישוב חדש" בהתאם לסעיף 3(א) לחוק היא ביישוב חדש שהוכרז על הקמתו בהליכי הכרזה על הקמת יישוב חדש לפי הנחיות היועמ"ש (נוהל קבלת החלטה בנושא הקמת יישובים חדשים), ועל-פי נהלי ההכרזה על הקמת יישוב חדש לרבות נוהל עבודת המועצה הארצית לתכנון ובנייה מיום 02.08.2005. החוק לא הגביל את מספר יחידות הדיור שניתן לקבוע בתכנית המקודמת על-פי החוק, ומשכך ניתן להסיק כי ניתן לקדם תמ"ל הכוללת אלפי יחידות דיור ולתחום אותם בשטח הצמוד לעיר או כפר קיימים והדבר לא יהפוך יחידות דיור אלה לעיר או לכפר חדשים; שנית, עצם העובדה כי כביש מס' 4 שהינו כביש מהיר חוצה בין העיר עכו לבין שטח התמ"ל אינו הופך את הרובע לעיר חדשה ואינו מנתק אותה מן העיר הוותיקה, שהרי ערים רבות בארץ נחצות על-ידי מסילות ברזל או על-ידי כבישים מהירים; שלישית, כפי שעולה מדו"ח החוקר (ראו עמ' 16) שטח התכנית מהווה חלק מתחומה המוניציפלי של העיר עכו ושינוי זה אף עוגן בתשריט המרקמים של תכנית המתאר הארצית תמ"א 35/1 ועל כן מדובר בתכנית המוקמת על השטח המוניציפלי של העיר עכו ומשכך יש לראות בו כחלק מהתפתחות העיר מזרחה; רביעית, שטח התכנית מהווה חלק מתכנית מתאר כוללנית שאושרה והיא מהווה חלק מתכנון עתידי של העיר עכו; חמישית, התכנית על-פי הוראותיה, קובעת חיבור בין העיר עכו לבין הרובע המתוכנן ואף קובעת, כי שטחי התעסוקה והמסחר יהוו חלק משטחי התעסוקה והמסחר אשר ישרתו את כלל התושבים. משכך, הטענה כי מדובר בעיר חדשה נותרה בגדר טענה בעלמא, ודינה להידחות.

טענות אחרות שהעלתה העותרת בעתירתה או בעיקרי הטיעון מטעמה:

98. העותרת טענה כי הופרה חובת המידתיות בהעדפת השימוש במסלול על-פי החוק על פני קידום התכנית על-פי חוק התכנון והבנייה, בטענה זו הכרעתי לעיל בפרק הדן בתקיפת שיקול הדעת של הרשויות בהפעלת החוק ולא בהפעלת סמכויות מקבילות. העותרת הוסיפה וטענה כי לא נשקל על-ידי הותמ"ל עיקרון ההגנה על שטחים חקלאיים כמעוגן בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה כאשר, כך נטען בסעיף 180 לעתירה, "נוכח העודף התכנוני הבלתי ממומש בשטחי המגורים, אין צורך בהפעלת ה'אמצעים המיוחדים', החריגים, לפי חוק הותמ"ל". אף טענה זו דינה דחייה. קבעתי לעיל כי החוק בא לתת מענה למצוקה ארצית וכי התכנית היא חלק ממאמץ שנועד לפתור בעיה בהיקף ארצי ולא בעיה בהיקף מקומי. בית המשפט אינו מתכנן על ולא מצאתי פגם בשיקולי הממשלה להעדיף פתרון מצוקת הדיור על חשבון שטחים פתוחים. מתח זה בין "פיתוח אזורים פתוחים" לבין "חיסול שטחים חקלאיים פתוחים" הוא מתח קיים מאז ומתמיד וכפי שציינתי לעיל, בית המשפט אמור לבחון את סבירות ההחלטה, את הסמכות לקבלה ואת תקינות ההליך התכנוני וכפי שציינתי לעיל, לא מצאתי כי נפל פגם בשלושת מרכיבי ההחלטה הנ"ל.

בעיקרי הטיעון מטעמה, הוסיפה העותרת טענה שלא נטענה בהתנגדות או בעתירה. נטען, כי מדובר בתמ"ל אשר מתעלמת מן ההגנה על שטחים חקלאיים פתוחים והיא סותרת את הוראות תמ"א 35. די בכך שטענה זו לא נטענה בעתירה על מנת לדחותה. יחד עם זאת, אפנה להכרעה בטענה זו במסגרת הכרעתי בעתירת האדריכל עירון (ראו להלן).

לסיכום עתירת החווה הניסיונית:

99. לאור האמור לעיל, מצאתי לדחות את העתירה של החווה הניסיונית. לא מצאתי בנימוקי העתירה (שחלקם הארי היה מקום לדחותם על הסף) עילה לביטול התכנית ומשכך, דין העתירה להידחות.

דיון בעתירת האדריכל עירון:

100. בעתירתו עמד העותר על הוראות החוק, על הוראות תכנית תמ"ל 1042 אשר כוללת 3,464 דונם מזרחית לכביש 4 וצפונית לכביש 85 ומטרתה לקבוע מסגרת תכנונית להקמת רובע מגורים חדש הכוללת 8,060 יחידות דיור ובהתאם היא אמורה להגדיל את אוכלוסיית העיר עכו בכ-37,000 נפשות. העותר עמד על שטחי התעסוקה והמסחר על-פי התכנית, כ-870,000 מ"ר. בנוסף, עמד העותר על מאפייני העיר עכו שבה התגוררו נכון לשנת 2015 כ-48,000 תושבים כאשר גידול האוכלוסייה השנתי הוא 0.4%. העותר אף עמד על תכנית המתאר הכוללנית שמטרתה היא להרחיב את העיר מבחינת תכנונית לכיוון מזרח כאשר יעד האוכלוסייה המוצע בתכנית נקבע ל-70,000 נפש בטווח הביניים ועל 85,000 נפש בטווח הארוך כאשר יעד זה מחייב תוספת של 10,000 יחידות דיור (ראו הנספח הפרוגרמתי והוראות התכנית נספחים ע/4 ו-ע/5 לתכנית) כאשר על-פי אותם נספחים בתחומי העיר הותיקה תכניות סטטוטוריות מאושרות לכ-5,700 יחידות. עוד עמד העותר על הסכם הגג בין משרד השיכון לבין העירייה לפיו הוסכם על שיווק 17,800 יח"ד בין השנים 2016 ועד 2021.

101. העותר העלה שלל טענות; הראשונה, שהתכנית הופקדה על-פי תשתית עובדתית חסרה; השנייה, התכנית הופקדה מבלי שנבחנו היתכנותם של הליכי התחדשות עירונית; השלישית, לא הוצג בפני הועדה מידע המצביע על מחסור מקומי ביחידות מגורים המצדיק שימוש במסלול החוק; הרביעית התכנית הופקדה בחוסר סמכות מאחר ואין כל סיבה לתכנון מהיר; והחמישית היא ששטח המסחר והתעסוקה (870,000 מ"ר) מנוגד לתכלית החוק.

102. מאידך, ביקשו המשיבים לדחות את העתירה על הסף. המשיבים טענו כי מדובר בעתירה שהוגשה בשיהוי, וכי מדובר במעשה עשוי לאחר שהתכנית אושרה. נטען עוד כי חלק ניכר מן הטענות המועלות בעתירה לא נטענו כלל על-ידי העותר בהתנגדות שהגיש לותמ"ל ומשכך אף מן הטעם הזה דין העתירה להידחות.

טענת השיהוי וטענת "מעשה עשוי":

103. בטרם אדרש לטענות העותר לגופן, מצאתי כי ראוי לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי. בית המשפט המחוזי במסגרת עת"מ 42866-02-18 האריך את המועד להגשת העתירה כאשר קבע בפסק דינו, כי טענות הצדדים לרבות טענת השיהוי שמורה למשיבים. ההחלטה בדבר דחיית ההתנגדות הומצאה לידי העותר עוד ביום 27.11.2017, בעוד הבקשה להארכת מועד להגשת העתירה הוגשה רק ביום 19.02.2019 בחלוף למעלה מ-60 ימים (לאחר פרסום התכנית למתן תוקף). המועד הוארך על מנת לברר טענות הצדדים כאשר נשמרה למשיבים טענת השיהוי (ראו פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ציגלר) שהאריך את המועד להגשת העתירה).

מצאתי, כי דין העתירה להידחות בשל שיהוי שדבק בהתנהלות העותר. אמנם, העתירה הוגשה במועד שקצב בית המשפט שהאריך את המועד להגשת העתירה, אלא שבהתנהלות העותר נפל שיהוי. התכנית פורסמה למתן תוקף והעותר מבקש כעת לבטל את התכנית שעליה מסתמכות הרשויות וצדדים שלישיים. מדובר בשיהוי אשר גרר מעשה עשוי.

104. תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות"), קובעת, כי עתירה תוגש בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה, לפי המוקדם. מהחומר שבפניי עולה, כי העתירה הוגשה באיחור לאחר אישור התכנית ולאחר שחלפו אותם 45 ימים הקבועים בדין. העותר הגיש בקשה להארכת המועד להגשת העתירה ובית המשפט התיר לעותר להגיש עתירה, כאשר טענות המשיבים לרבות טענת השיהוי בפניית העותר לבית המשפט שמורה להם.

105. הלכה פסוקה, כי המעוניין לנקוט בהליכי תקיפה כנגד החלטה של רשות מנהלית חייב לפעול ללא שיהוי (בג"צ 232/85 רובין נ' ברגר, פ"ד לט(2) 215 (1985); בג"צ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630 (1994)). שכן, כידוע, עיכוב בבירור טענות כנגד החלטה של רשות מנהלית עלול לפגוע באינטרסים הראויים להגנה, כמו למשל עיכוב בלתי סביר בביצוע תפקידה של הרשות המנהלית. הוטעם, כי "לא חלוף הזמן כשלעצמו משמש יסוד לדחיית עתירה שהוגשה באיחור, אלא העובדה כי עקב הזמן שחלף עלולים להיפגע אינטרסים ראויים להגנה" (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 202 (1999)). לעניין זה יפים הדברים שנקבעו בבג"ץ 453/84 איתורית נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 617, 622 (1985):

"על-פי כלל זה יעשה בית המשפט הגבוה לצדק שימוש בשיקול-דעתו וידחה עתירה על הסף, אם נוכח לדעת, כי הוגשה באיחור וכי הדבר גרם נזק או שינוי באינטרס של יחידים או של הכלל. ודוק: לא הרי שיהוי כהרי התיישנות. עבור הזמן כשלעצמו אין בו כדי להוות שיהוי. בבסיסו של השיהוי עומדת העובדה, כי עבור הזמן גרם לשינוי המצב ולפגיעה באינטרסים ראויים להגנה. בין אם אלה אינטרסים של הרשות השלטונית, בין אם אלה אינטרסים של אדם אחר, ובין אם זהו אינטרס הכלל; ובאיזון הכולל, השמירה על אינטרסים אלה חשובה היא יותר מהשמירה על האינטרס של העותר, שעתירתו נדחית בשל השיהוי".

106. יחד עם זאת, כפי שנקבע לא אחת בהלכה הפסוקה: אין בשיהוי כשלעצמו כדי להוביל בהכרח לסילוק העתירה על הסף והדבר נתון לשיקול דעתו של בית המשפט, בהתאם לנסיבות כל מקרה לגופו, כאשר לא נקבעו כללים נוקשים ביחס לאופן הפעלתו של שיקול דעת זה (בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס, פ"ד סא(1) 185, 192 (2006) (להלן: "עניין התנועה למען איכות השלטון")). על כן נקבעו בפסיקה שלושה מבחנים לבחינת השיהוי: שיהוי סובייקטיבי – אופן התנהגות העותר, היינו האם קיים לעותר טעם סביר המצדיק את האיחור שבהגשת העתירה והאם חלוף הזמן מעיד כי ויתר העותר על זכויותיו; שיהוי אובייקטיבי – האם האיחור בהגשת העתירה יוצר אפשרות לפגיעה באינטרסים הראויים להגנה של הרשות המנהלית ושל צדדים שלישיים, בכלל זה יש לבחון אם אלו שינו את מצבם לרעה כתוצאה מהאיחור; והמבחן הציבורי – חומרת הפגיעה בשלטון החוק, דהיינו בית המשפט יהיה מוסמך לדון בעתירה לגופה אם הוא מוצא, כי דחייתה מביאה לפגיעה בעקרון שלטון החוק (עע"מ 5834/16 לינוי הושק ו-54 אח' נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 21 (15.08.2016); עע"מ 2339/12 שוחט נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פסקה 33 (19.08.2013) וההפניות שם).

107. נקבע כי היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי נקבע על-פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. "הכרעה בטענת שיהוי מבוססת, איפוא, על איזון בין האינטרס של העותר בביטול המעשה המינהלי; האינטרס של המשיב בקיומו, והאינטרס של הציבור בשלטון החוק" (עניין התנועה למען איכות השלטון, פסקה 13)).

108. נראה, כי בנסיבות העניין, דבק שיהוי בפניית העותר לבית המשפט, שכן התכנית אושרה, ושיהוי זה גרם ל-"מעשה עשוי". על העותר היה לפנות מייד לבית המשפט על מנת למנוע אישור התכנית ופרסומה למתן תוקף. כפי שעולה מתגובת המשיבים, התכנית כבר מיושמת ומשכך, בשל השיהוי שדבק בפניית העותר לבית המשפט פורסמה התכנית. לא מצאתי הסבר להתנהלות העותר המצדיקה אי פנייה לערכאות באופן מיידי ולא מצאתי סיבה מדוע לא ביקש העותר צו ביניים שימנע יישום התכנית. במישור האובייקטיבי, מצאתי כי האיחור בהגשת העתירה ואי הגשת בקשה לצו ביניים, פגע באינטרסים הראויים להגנה של הרשות המנהלית ושל צדדים שלישיים שמסתמכים על העתירה. שקלתי את המבחן הציבורי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק ומצאתי כי אין טענות העותר מהווות סיבה לדחות את טענת השיהוי.

אי מיצוי ההליכים:

109. כפי שקבעתי בעתירת החווה הניסיונית, אף כאן מעלה העותר טענות שלא בא זכרן בהתנגדות והוא מבקש, כי בית המשפט ישב כגוף תכנון ויכריע בטענותיו. העותר העלה מספר נימוקים בהתנגדותו (ראו נספח ע/15 לעתירת העותר). סקרתי לעיל את טענות העותר בהתנגדות וכפי שאראה להלן, רוב נימוקי העתירה לא הוזכרו בהתנגדות וחלקן הועלו על-ידי מתנגדים. משכך, נראה, כי לא מוצו ההליכים ומן הדין לדחות את העתירה בגין טענות שלא הועלו בהתנגדות.

110. למרות האמור לעיל, אסקור להלן טענות העותר לגופן, בקצרה, (חלק מן הטענות נידונו במסגרת עתירת החווה הניסיונית ) ואכריע בהן:

הטענה בדבר הפקדת התכנית ללא בחינת השפעתה על תהליכי התחדשות עירונית:

111. העותר מפנה להוראות תמ"א 35 (שינוי מס' 1) הקובע כי "מוסד תכנון הדן בתכנית לתוספת שטח לפיתוח או לבינוי יחליט על הפקדתה רק לאחר ששקל את הצורך בחידוש עירוני ובהרווית הבינוי הקיים ואת האפשרות לבצעם, כתנאי לתוספת שטח לפיתוח או לבינוי". עוד מפנה העותר להוראות סעיף 4(ו) לחוק הקובע כי "כוחה של תכנית מועדפת לדיור שאישרה ועדה לפי חוק זה יפה מכל תכנית אחרת שאושרה לפי כל דין, למעט תמ"א 35, ויראו בה שינוי לכל תכנית אחרת החלה בשטחה, למעט לתמ"א 35 בכפוף להוראות סעיף 8(ב)".

112. עוד הפנה העותר להוראות סעיף 8(ב) לחוק הקובע בזו הלשון:

"(ב)  על אף האמור בסעיף קטן (א) –

(1)   לא תאשר הוועדה תכנית מועדפת לדיור בסטייה מתכנית מיתאר ארצית, אלא באישור הממשלה או ועדת שרים שמינתה לעניין זה;

(2)   לא תאשר הוועדה תכנית בסטייה מהוראות תמ"א 35, ואולם ככל שנדרש לפי תמ"א 35 אישור של מוסד תכנון כלשהו, לתכנית מועדפת לדיור, תהיה נתונה לוועדה הסמכות למתן האישור כאמור; לא יוקנו לוועדה סמכויות המועצה הארצית לפי תמ"א 35, אלא אם כן הורתה הממשלה, בצו ההכרזה על מתחם מועדף לדיור, כי לגבי אותו מתחם יהיו נתונות לוועדה גם הסמכויות האמורות;

(3)   לא יוקנו לוועדה סמכויות הוועדה לשמירת הסביבה החופית לפי התוספת השנייה לחוק התכנון, אלא אם כן הורתה הממשלה, בצו ההכרזה על מתחם מועדף לדיור, לפי הצעת שר האוצר, כי לגבי אותו מתחם יהיו נתונות לוועדה גם הסמכויות האמורות".

113. העותר טוען כי בצו ההכרזה לא ניתנה לותמ"ל סמכות לפעול בניגוד לתמ"א 35 ועל כן שומה היה על הועדה לפועל לפי הוראות תמ"א 35 ולשקול הליך התחדשות עירונית בטרם הפקדת התכנית. נטען עוד כי תמ"א 35 נמצאת בראש הפירמידה התכנונית ואין לפועל בניגוד לאמור בה. משכך, ומשלא דנה הותמ"ל בהליכי התחדשות עירונית בעיר עכו ובמספר היחידות שניתן יהיה לבנות לפי הליך התחדשות עירונית, הרי חרגה הותמ"ל מסמכותה ופעלה בניגוד להוראות תמ"א 35 וכפועל יוצא מכך אף כנגד הוראות החוק. העותר טוען, כי חלק גדול מן הדירות בעיר עכו הן ישנות הדורשות חיזוק מפני רעידות אדמה. העותר ציטט מדיוני ועדת המשנה להתנגדויות וביקש להסיק מהם, כי ועדת המשנה להתנגדויות לא שקלה את התכנות הליכי תכנון עירונית בעיר עכו (לבות פינוי – בינוי או הפעלת תמ"א 38), ולא שקלה את השפעת התכנית מושא העתירה על הליכי התחדשות עירונית.

114. המשיבים והעירייה ביקשו לדחות את טענתו זו של העותר והדין עימם. ראשית טענה זו לא נטענה בהתנגדות העותר; שנית, מכל מקום שטח התכנית מושא העתירה הוא שטח הכלול בשטח תכנית המתאר הכוללנית ועל כן אין מדובר "בתוספת שטח לפיתוח או בינוי" לפי הוראות תמ"א 35; שלישית, על-פי תמ"א 35 הוגדרה "תכנית לתוספת שטח לפיתוח" כתכנית מתאר מחוזית או מקומית המשנה את ייעודו של שטח פתוח לשטח המיועד לפיתוח" (ראו סעיף ההגדרות) ועל כן בעניינו הסעיף לא חל משתי סיבות: הראשונה שהשטח אינו "פתוח" כי אם שטח הכלול בתכנית מתאר כוללנית, והשנייה כי אין בפנינו תכנית מתאר מקומית או מחוזית המשנה את ייעודו של השטח; ורביעית, עיון בדו"ח החוקר מעלה כי נושא ההתחדשות העירונית נידון והועלה על-ידי החוקר (ראו עמודים 23-25 לדו"ח החוקר).

הטענה כי לא נשקלו שיקולים כלכליים לבחינת השפעת התכנית על הליכי התחדשות עירונית:

115. לטענת העותר, על-פי התכנון יוקם בשטח התכנית רובע המהווה ישוב חדש. על כן מירב המשאבים הכספיים יופנו להקמת הרובע החדש והדבר יפגע בסיכויי מימוש תכנית למגורים בתחומי העיר עכו ויפגע בהתחדשות העירונית לה משוועת העיר. על-פי מחקרים בניית רובעים חדשים יביא להעתקת עסקים ומגורים לרובע החדש והדבר יביא בהכרח לדעיכת העיר הוותיקה. עוד מפנה העותר למחקרים מהם ניתן ללמוד, כי בנייה רוויה במרקמים עירוניים ותיקים זולה יותר (פי שלושה) מבניה רוויה בשולי העיר. העותר אף מפנה לממצאי מבקר המדינה לגבי "פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית". נטען עוד כי הוצאות הרשויות בגין משק בית שיבנה ברובע החדש גבהות לאין שיעור מן הארנונה שישלם אותו משק.

116. המשיבים ביקשו לדחות טיעון זה ממספר נימוקים, נטען כי שיקולים אלה נבחנו על-ידי הותמ"ל; שנית, נטען כי שטחי תעסוקה ומסחר אמורים להכניס לקופת העירייה סכומים שבאמצעותם תוכל היא לעמוד בהוצאות הכרוכות בתכנון ואספקת שירותים לרובע החדש; שלישית בהסכם הגג בין העירייה לבין משרד השיכון נקבעו הסדרים הנוגעים לתכנון, לשיווק ולפיתוח הרובע החדש.

117. אף העירייה ביקשה לדחות טענה זו של העותר וטענה כי מדובר במדיניות תכנון שאין להתערב בה.

118. לאחר עיון בטענות הצדדים נחה דעתי, כי יש לדחות טענה זו.

119. טענות העותר נשקלו על-ידי החוקר ועל-ידי ועדת המשנה להתנגדויות. טענות אלה של העותר, לפיהן התכנית תפגע בקידום התכנון העירוני הועלתה על-ידי החברה להגנת הטבע (ראו עמ' 2 לדו"ח החוקר). החוקר שקל טענה זו ודחה אותה, כאשר הוא מזכיר את הסכם הגג בין העירייה לבין משרד השיכון וכאשר הוא שוקל את הכנסות הסכם לקופת העירייה והשתתפות הרשויות כתוצאה מהקמת הרובע החדש (ראו עמ' 3 לדו"ח החוקר). באשר להתנגדות העותר שלפניי, התייחס החוקר להתנגדות זו וקבע בדו"ח (ראו עמוד 25), כי רבים מתושבי העיר עזבו אותה לאור התדרדרות מואצת של מרכז העיר והרובע החדש נועד לחזק את מחזור החיים של העיר ולמשוך אליה זוגות צעירים דבר שיטיב עם העיר בכללותה. ועוד, מעבר לכך הרובע החדש ישחרר יחידות דיור בעיר הותיקה כאשר העירייה מקדמת פרוייקטים להתחדשות עירונית. עוד קבע החוקר כי אין תימוכין לטענה כי עלויות הקמת שכונה חדשה גבוהות מציפוף העיר הותיקה, במיוחד כאשר קיים נתון חשוב, והוא שטחי התעסוקה והמסחר הגדולים אשר אמורים להניב לקופת הרשות הכנסה נאותה.

120. לאחר ששקלתי טענות הצדדים מצאתי לדחות טענות העותר: ראשית, טענות העותר נשקלו על-ידי החוקר, על-ידי ועדת ההתנגדויות ועל-ידי הותמ"ל והן נדחו לאחר שהותמ"ל שקלה טענות אלה מההיבט התכנוני ולאחר ששקלה את ההשלכות של התכנית החדשה מן ההיבט הכלכלי ומן ההיבט של התחדשות עירונית; שנית, בית המשפט אינו מתכנן על ורשויות התכנון מצאו כי על מנת לפתור את בעיית הדיור (הארצית) יש ליזום תמ"ל מזרחית לעיר עכו כחלק מפריסה ארצית של תכניות תמ"ל אשר יסייעו בפתרון מצוקת הדיור; שלישית, טענות העותר סותרות את ההיגיון העומד בבסיס החוק; החוק קובע מנגנון פיתוח שכונות ורובעים חדשים וקבלת קו הטיעון של העותר, לפיו התחדשות עירונית לעולם עדיפה על פיתוח רובע צמוד לעיר ותיקה (זאת בהתאם למחקרים המוזכרים בעתירה), תביא לריקון החוק מתכונו והפיכתו לאות מתה. נושא התחדשות עירונית הוא נושא המטופל במסגרות דינים אחרים (כגון תמ"א 38); רביעית קו הטיעון של העותר מתמקד בצרכי העיר עכו ואילו התמ"ל היא תכנית אשר נועדה לפתור מצוקת דיור ארצית (ראו עניין גבעת צוראיל לעיל).

הטענה כי לא הוצג בפני הותמ"ל מידע המצביע על מחסור מקומי או אזורי ביחידות דיור בעיר:

121. דין טענה זו להידחות. דנתי בטענה דומה שהועלתה על-ידי החווה הניסיונית והבאתי את הדברים שקבע בית המשפט העליון בעניין גבעת צוריאל, מהם עולה כי התכנית לא נועדה לפתור בעיית מגורים מקומית או אזורית כי אם בעיה ארצית. התכנית נועדה להגדיל את היצע יח"ד ברמה הארצית והיא חלק ממערך חקיקה והחלטת ממשלה להשיג מטרה זו. כל כן הפניה לנספח הפרוגרמתי של התכנית הכוללנית אינו רלוונטי בנסיבות אלה. מדובר בתכנון רובע שלם שאמור למשוך רוכשי דירות מחוץ לעכו ועל כן אף טענה זו נדחית.

הטענה כי מדובר בתכנית המהווה חריגה מסמכות שניתנה לותמ"ל מאחר ומדובר בישוב חדש,

מאחר ומדובר בתכנית ארוכת טווח ולאור שטח התעסוקה והמסחר העצום:

122. טענות אלה נידונו בהרחבה בעתירת החווה הניסיונית והן נדחו כולן. אין לי אלא לחזור על האמור בהנמקתי לעיל.

123. אוסיף כי הטענה, לפיה תכנון בית חולים בשטח התכנית והטענה כי בית החולים אינו מיועד לצרכי יחידות הדיור של התמ"ל אף היא דינה דחייה. קבעתי לעיל כי הפרשנות הראויה להוראות החוק היא שהחוק מתיר תכנון שטחים לצרכי מסחר ולצרכי ציבור לאור ההשלכות של התכנית החדשה. משכך, ולאור קביעותיי בסעיפים 72-74 לעיל אף טענה זו דינה דחייה.

לסיכום:

124. לאור האמור לעיל, לא מצאתי עילה בדין להורות על ביטול אישור התכנית מושא שתי העתירות ועל כן החלטתי לדחות את שתי העתירות.

125. אציין עוד כי עיינתי היטב בעמדת "ידיד בית המשפט" שצורף להליך, ושקלתי את טענות העמותה ולא מצאתי כי יש בהן כדי לשנות מן המסקנה אליה הגעתי לעיל. טענות אלה רובן ככולן נידונו במסגרת פסק דיני זה לרבות טענת העמותה, כי מדובר בתכנית אשר פוגעת בשטחים חקלאיים. משכך, לא מצאתי כי יש בטענות אלה כדי לשנות מעמדתי האמורה לעיל.

126. כל אחד מן העותרים בשתי העתירות ישלם למשיבים 1-3 סך של 12,500 ₪ בגין הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד וסכום דומה למשיבה מס' 4 . הסכום ישולם תוך 30 ימים מהיום , שאם לא כן יישא הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

127. המזכירות תסגור את שני התיקים.

ניתן היום, י"א סיוון תשע"ט, 14 יוני 2019, בהעדר הצדדים.