1. עניינה של העתירה שלפני בקשת העותרת לקבלת מידע מהרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית (להלן: המשיבה) על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998.

2. ברקע העתירה הליך תחרותי שפרסמה המשיבה לבחירת מוסדות חוץ-אקדמאיים אשר יפעלו למתן הכשרות חוץ במקצועות דרושים בתחום טכנולוגיה עילית (היי-טק), כדי להביא להרחבת כוח אדם מיומן לתעשייה זו בישראל.

את ההליך התחרותי ניהלה "ועדת המחקר" של המשיבה, המוסמכת על פי סעיף 10(א) לחוק לעידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית בתעשייה, התשמ"ד-1984 (להלן: חוק החדשנות), להחליט "בדבר הענקת הטבות בהתאם להוראות מסלולי ההטבות שקבעה המועצה ולתקציב שהוקצה להפעלתם". ועדת המחקר בחנה את ההצעות, ניקדה אותן ובחרה בשבע זוכות, שהעותרת אינה נמנית עליהן.

3. בעקבות זאת ביום 19.2.2019 הגישה העותרת למשיבה בקשה לקבלת מידע בנוגע לפרטים הנוגעים להליך התחרותי האמור ולהוצאתו לפועל לאחר התקשרות עם הזוכות. ביום 4.6.2019 הודיעה המשיבה לעותרת כי בקשתה התקבלה בחלקה, ויתרתה נדחתה.

על החלטה זו הוגשה העתירה שלפני. לאחר הגשת כתבי טענות וקיום דיון, נותרו במחלוקת שתי סוגיות הנוגעות לחוות דעת שהוגשו לוועדת המחקר על ידי צוות מומחים שמונה מטעמה: גילוי שמותיהם של היועצים המקצועיים ותוכן חוות דעתם.

הבקשה לגילוי שמות היועצים

4. בהחלטתה מיום 4.7.2019 נימקה המשיבה את עמדתה לדחות את הבקשה לגילוי שמותיהם של היועצים המקצועיים בכך ש"היועצים המקצועיים אשר סייעו בבדיקת ההצעות שהוגשו בהליך היו הבודקים המקצועיים של המערך הטכנולוגי ברשות, שלרשות הסכמי התקשרות ארוכי טווח עמם לבדיקת בקשות המוגשות לה במסלולי ההטבות השונים". עוד צוין כי "חלק ניכר מאותם בודקים הינם אנשים פרטיים ולא תאגידים" ו-"מתקיים ביחס להסכמי ההתקשרות עמם החריג למסירת המידע לפי סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע".

העותרת טוענת כי משיועצים חיצוניים בחרו להשתתף בהליך התחרותי האמור בדרך של מתן חוות דעת לוועדת המחקר, לא תשמע מפיהם טענה בדבר פגיעה בפרטיותם כתוצאה מגילוי שמותיהם, זאת "מאחר שבהתקשרות עם רשות החדשנות, רואים את היועצים כמסכימים לחשיפת זהותם ותנאי ההתקשרות עמם". עוד נטען כי לעותרת "חשש כבד שמא נפלו ניגודי עניינים שונים במהלך המכרז דנן... בנסיבות אלה, ברור שקיימת חשיבות רבה לדעת מיהם היועצים המקצועיים".

המשיבה מבהירה כי בחוות הדעת שהונחו לפני ועדת המחקר שולבו דבריהם של המומחים החיצוניים בדבריהם של עובדי המשיבה, לחוות דעת אחת. עוד נטען כי "לעניין זהותם של המומחים קיים חשש שינסו להגיע ליועצים מוסרי חוות הדעת ולהשפיע עליהם כדי לשנות את דעתם שכן מדובר גם במכרזים עתידיים". בהמשך חזרה בה המשיבה מטענה זו, נוכח פרסום באתר האינטרנט של המשיבה של שמותיהם של כלל היועצים החיצוניים המספקים לה שירות כאמור.

בעקבות הדיון בעתירה פנתה המשיבה לשבעת חברי הצוות האמורים בבקשה לקבל את עמדתם. שניים מהם – עובדי המשיבה, נתנו את הסכמתם לגילוי שמותיהם. כמו כן שלושה מחמשת היועצים החיצוניים מסרו את הסכמתם לגילוי שמותיהם, ושניים מהם התנגדו לכך. בין טענותיהם של המתנגדים, הטענה כי הסתמכו על כך שפרטיהם יוותרו חסויים; כי לא עמדו בקשר ישיר עם המציעות; וכי אינם מעוניינים ב"חשיפה מיותרת שיכולה לגרור אותי להליכים והשקעת זמן מיותרת". המשיבה הודיעה כי אין היא מתנגדת לחשיפת שמותיהם של השניים האמורים.

5. הדין בעניין זה עם העותרת.

יועצים חיצוניים הנשכרים על ידי הרשות לצורך מתן ייעוץ בהליך תחרותי משמשים ידה הארוכה של הרשות. לעמדתם עשוי להיות משקל גבוה בקבלת ההחלטה. משהסירה המשיבה את התנגדותה למסירת שמותיהם, מששמותיהם ממילא התפרסמו באתר האינטרנט של המשיבה, ונוכח החשיבות העשויה להיות למידע, יש לדחות את התנגדותם של השניים לגילוי שמותיהם.

אשר על כן המשיבה תמסור לעותרת את שמותיהם של שני היועצים האמורים, ובכך תשלים את מסירתם של שמותיהם של כל היועצים ששימשו בהליך תחרותי זה.

הבקשה לגילוי תוכן חוות הדעת

6. אשר לבקשתה של העותרת לגלות את תוכן חוות הדעת שהוגשו לוועדת המחקר על ידי צוות היועצים, את החלטתה מיום 4.7.2019 לדחות את הבקשה נימקה המשיבה בכך שמדובר במידע על דיונים פנימיים, שלשיטתה אין לגלות בהתאם לסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע.

המשיבה הוסיפה ונימקה כי "סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע אינו מאפשר מסירת מידע שנקבע לגביו בדין אחר שאין לגלותו". המשיבה הפנתה לסעיף 14 לחוק החדשנות. לטענתה הוראת החוק האמורה מטילה עליה חובת סודיות על דיוני ועדות המחקר וכן על "כל חוות דעת שהוכנה עבור הוועדה חוסה בגדר סייג זה לגילוי המידע".

7. בתגובתה לעתירה מציינת המשיבה כי ממילא "אם נלקחו במסגרת החלטות הוועדה בחשבון חוות הדעת של הבודקים (שכאמור הינן בגדר המלצות אשר אינן מחייבות את חברי הוועדה), הרי ששוקפו במסגרת נימוקי הוועדה. באשר לחוות הדעת עצמן – עמדת הרשות היא כי מדובר ב'חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה...", אשר רשות החדשנות רשאית שלא לגלותו לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. זאת בנוסף להיותו מידע אשר אין לגלותו על פי דין סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע וסעיף 14 לחוק החדשנות, הקובע חובת סודיות ביחס לדיוניה של ועדת המחקר או כל חומר שנמסר לה".

בדיון שהתקיים ביום 19.1.2020 הבהירה המשיבה כי היועצים האמורים לא ניקדו את ההצעות. המשיבה חזרה על הנימוקים הנזכרים בהחלטתה ולפיהם, מאחר שמדובר במסמך שהוכן לצורך דיון פנימי, בשל חובת הסודיות החלה עליה על פי חוק ובשים לב לחשש לפגיעה בסודות מסחריים של המציעות, אין לגלות את תוכן חוות הדעת, והבהירה כי "הטענה כאן היא תרשומת פנימית – יש חשש לסוד מסחרי, כל מה שקורה ברשות לחדשנות ככלל זה כל מיני פטנטים וראיונות של המתחרות של מי שהגיש את ההצעות למכרז. המטריה של הדבר הזה הוא תחת מעטה של סודיות מוגבר, כי אנשים יש להם ציפייה מהרשות לשמור על הרעיונות שלהם. מדובר בתרשומת פנימית של הוועדה שבתוכה מעוגן סוד מסחרי. אני לא מדברת על החשש לפגיעה בהחלפת הדעות וסיעור המוחות והטעמים הרגלים הנוגעים להתייעצות פנימית אלא על החשש לפגיעה בסודות מסחריים אגב גילוי תהליך זה. העמדה שלנו בנושא הזה היא גורפת ולא נעשתה בדיקה לגבי מסירת מידע חלקי מתוך הטבלאות האלה וזאת מכוח סעיף 14 ...לחוק החדשנות ... מבחינתנו הסעיף הזה גובר על חוק חופש המידע. לשאלת בית המשפט, לא נעשתה כאן בדיקה פרטנית".

8. בתום הדיון ניתנה החלטה, ולפיה על המשיבה למצות את בחינת הבקשה בהתאם להוראת הסודיות שבסעיף 14 לחוק החדשנות המקנה לראש הרשות סמכות להתיר גילוי מידע. נקבע כי על המשיבה "למסור את תוצאות בדיקתה באשר לאפשרות למסור מידע חלקי מחוות הדעת האמורות, ולצורך כך תבחן את הדברים באופן מפורט וכן תקבל את התייחסותו של ראש הרשות".

9. בעקבות זאת הגישה המשיבה הודעת עדכון, שבהמשך ההליך הפכה כתב תשובה מטעם המשיבה, ובה מסרה כי ביום 18.2.2020 החליט ראש הרשות, על פי סמכותו לפי סעיף 14 לחוק החדשנות, לא לחשוף דבר מחוות הדעת האמורות.

בהחלטתו מיום 18.2.2020 ציין ראש הרשות כי לצורך קבלת ההחלטה הביא בחשבון את "מכלול השיקולים הדרושים לעניין" לרבות את עניינה של העותרת במידע. כמו כן ניתן בהחלטה משקל לחומר הרב שהומצא על ידי המשיבה לעותרת במסגרת ההליך התחרותי ומידע נוסף שגולה לעותרת בעקבות הגשת עתירה זו.

בהודעתה טוענת המשיבה כי על פי "הסדר סודיות ספציפי" שבסעיף 14 האמור "גילוי חומרים שנמסרו לוועדת המחקר, יכול שייעשה רק בהחלטת ראש הרשות או המועצה או בהסכמתם... בעניין זה תפנה הרשות להוראת סעיף 20 לחוק חופש המידע הקובע הוראת 'שמירת דינים'... משכך, לדעת הרשות, אין בהוראות חופש המידע כדי לגרוע מתוקפה של הוראת הסודיות הקבועה בסע' 14(א) לחוק החדשנות". בבחינת "למעלה מהצורך" טענה המשיבה כי החלטת ראש הרשות עומדת גם במבחנים הקבועים בחוק חופש המידע.

לטענתה אין הצדקה לגילוי חוות הדעת, זאת בשל החשש לפגיעה בסוד מסחרי, הגנה על הזוכות אשר מסרו למשיבה את התנגדותן למסירת המידע, מסירת המידע לרשות כשאי גילויו היה תנאי למסירתו, חשש משיבוש התפקוד התקין של המשיבה, ובשל פגיעה בחופש ההתייעצות הפנימית. לכך הוסיפה המשיבה כי נאסר עליה לגלות את חוות הדעת האמורות מכוח סע' 9(א)(4) לחוק. לטענתה "בהיעדר הסכמת ראש הרשות למסירת חוות הדעת כמצוות סעיף 14(א) לחוק החדשנות, מסירת המידע אסורה בגילוי, גם על פי סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע".

10. עוד נטען כי "ההליך התחרותי מושא העתירה שבכותרת אינו הליך מכרזי. המדובר בהליך תחרותי, אשר מקורו בחוק החדשנות ובהוראות מסלול ההטבה. על כן חוק חובת מכרזים, תשנ"ב-1992, התקנות שנקבעו מכוחו, וכן הלכות בית המשפט העליון... אינן מנחות, ואף אינן רלוונטיות להליך התלוי ועומד בפני בית משפט נכבד זה". טענה זו לא נומקה, וטעמים לה לא נמסרו בכתבי הטענות או בדיון.

11. להשלמת התמונה יצוין כי כנגד ההחלטה לדחות את הצעת העותרת הוגשה עתירה מנהלית (עת"מ 37172-07-18), שבגדרה עתרה העותרת בין היתר לקבלת מידע נוסף שלא הועבר לה. משהגיעו הצדדים להסכמה דיונית, ולפיה הדיון בעניינה של העותרת יוחזר לוועדת המחקר לקבלת החלטה מחודשת, לא מוצה הדיון בבקשתה לקבלת המידע האמור.

12. לטענת העותרת "חוות דעת של יועץ מקצועי אינה יכולה להיות 'דיון פנימי' החסוי מגילוי – אלא להיפך. מדובר במסמך שקיימת חובה מכוח הדין לגלותו".

עוד נטען כי מרגע שהמשיבה בחרה להסתייע לצורך ההליך התחרותי בצוות יועצים מקצועיים חיצונים "קמה זכות אוטומטית לכל משתתף במכרז ולכל מי שמבקש לבקר את הליכי המכרז, לעיין במידע זה. מדובר במידע ציבורי לכל דבר ועניין, שאין סיבה או הצדקה להימנע מגילויו. אדרבה, הסתרתו דווקא מעוררת תמיהה... הסירוב המוחלט לגלותו מעורר חשש כבד בכל הנוגע לתקינות ההליך".

העותרת מוסיפה וטוענת כי בעניין שלפנינו לא נדונים פטנטים או סודות מסחריים "אילו היו משחירים פרטים עוד היה בזה היגיון אך לומר שהכול סוד מסחרי? הכשרה להייטק? זה לא בדיוק הדברים הכי סודיים". העותרת טוענת עוד כי "אין בחוק עידוד חדשנות הוראה המחריגה אותו מתחולת חוק חופש המידע", וכי מהוראות סעיף 47ה(ג) בדבר חובת פרסום הנימוקים להטלת עיצום כספי על תאגיד ניתן ללמוד כי ההיפך הוא הנכון.

העותרת טוענת עוד כי החלטתה הגורפת של המשיבה שלא לחשוף דבר מתוכן חוות הדעת, והעדר שקילה של מכלול השיקולים הנדרשים לעניין בטרם החלטה, מלמדים על הפעלת שיקול דעת שגוי על ידה בבחינת בקשתה. לטענתה "זכותו של הציבור לדעת וזכותו של משתתף בהליך תחרותי לדעת על שום מה ולמה ניתן לו ניקוד כזה או אחר".

דיון והכרעה

13. החלטת המשיבה מיום 4.7.2019 היא העומדת לדיון בעתירה זו. כאמור בהחלטתו קבע הממונה על חופש המידע כי "סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע אינו מאפשר מסירת מידע שנקבע לגביו בדין אחר שאין לגלותו. סעיף 14 ... לחוק החדשנות קובע את חובת הסודיות של דיוני ועדות המחקר וכן כל חומר שנמסר להן. כל חוות דעת שהוכנה עבור הוועדה חוסה בגדר סייג זה לגילוי המידע. לאור זאת, החלטת הרשות הינה שלא למסור את המסמכים המבוקשים...".

בדיון הוסיפה ב"כ המשיבה כי "המטריה של הדבר הזה הוא תחת מעטה של סודיות מוגבר... העמדה שלנו בנושא הזה היא גורפת ולא נעשתה בדיקה לגבי מסירת מידע חלקי מתוך הטבלאות האלה וזאת מכוח סעיף 14 ...לחוק החדשנות ... מבחינתנו הסעיף הזה גובר על חוק חופש המידע. לשאלת בית המשפט, לא נעשתה כאן בדיקה פרטנית".

כאמור בעקבות הדיון בדק ראש הרשות את הבקשה והחליט במסגרת סמכותו לפי סעיף 14 לחוק החדשנות לדחות אותה. בהודעת העדכון שהגישה בעקבות זאת, התייחסה המשיבה לשאלת היחס בין הוראות חוק חופש המידע לסעיף 14 לחוק החדשנות, ושבה וטענה כי משלא ניתן על ידי ראש הרשות היתר לגילוי מידע על פי סעיף 14 לחוק החדשנות, חל "הסדר סודיות ספציפי – סעיף 14(א) לחוק החדשנות". לטענתה "מלשון הסעיף עולה כי גילוי חומרים שנמסרו לוועדת המחקר, יכול שייעשה רק בהחלטת ראש הרשות או המועצה או בהסכמתם, ומשכך על פי הוראת סעיף 20 לחוק חופש המידע "אין בהוראות חופש המידע כדי לגרוע מתוקפה של הוראת הסודיות הקבועה בסע' 14(א) לחוק החדשנות".

14. טענה זו דינה להידחות. סעיף 14 לחוק החדשנות אינו גובר על הוראות חוק חופש המידע, ואין בו כדי לייתר בחינת בקשה לקבלת מידע על פי המבחנים שנקבעו בחוק חופש המידע. כאמור בעע"ם 2416/18 בריגע נ' המועצה המקומית ירוחם (12.2.2019) הוראות מהסוג הנזכר בסעיף 14 לחוק החדשנות "לא נועדו להסדיר מסירת מידע או איסור על מסירתו לפונה מקרב הציבור במסגרת בקשה לחופש מידע לפי חוק חופש המידע. הוראות אלה – כמו הוראות דומות רבות אחרות בחקיקה – עניינן ותכליתן באיסור על עובד הציבור למסור מידע שמגיע אליו בתוקף תפקידו למי שאינו מוסמך לקבלו".

הוראת סעיף 14 לחוק החדשנות, שעניינו בהוראת סודיות החלה על דיוניה של ועדת המחקר, דומה באופייה להוראות הסטטוטוריות האוסרות על מסירת מידע בנוגע להליכי מכרז, נשוא פסק הדין בעניין בריגע. אין בהוראת סעיף 14 האמורה, אף לא בשילובה עם סעיפים 9(א)(4) ו- 20 לחוק חופש המידע, כדי לאסור על מסירת מידע כאמור. על בקשה לקבלת מידע מדיוני ועדת המחקר, המוגשת על פי חוק חופש המידע, להיבחן לגופה על פי הוראות חוק חופש המידע, ובין היתר לאחר בחינה אם העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף על הטעם לדחיית הבקשה. מובן כי בקבלת החלטה כאמור יש להביא בחשבון גם את התכלית העומדת בבסיס הוראת הסודיות האמורה.

15. החלטתו המאוחרת של ראש הרשות מיום 18.2.2020 נשענת כאמור על הוראת סעיף 14 לחוק החדשנות. בהודעתה שהוגשה בעקבות החלטה זו, חוזרת המשיבה על עמדתה, ולפיה ככל שלא ניתן היתר לגילוי המידע על פי סעיף 14 לחוק החדשנות, מנועה המשיבה מלהיעתר לבקשת העותרת על פי חוק חופש המידע, כולה או חלקה. החלטת המשיבה לדחות את הבקשה גורפת, זאת ככל הנראה נוכח הבנתה כי חל עליה איסור לגלות את המידע האמור. משכך לא נעשו בגדרה בחינה ואיזון של האינטרסים הנוגעים לעניין בהתאם לחובתה על פי חוק חופש המידע.

ויובהר - החלטת ראש הרשות מיום 18.2.2020 אינה מתיימרת להחליף את החלטת הממונה על חופש המידע הכפוף לו, שכן את החלטתו קיבל ראש הרשות על פי סעיף 14(א) לחוק החדשנות ולא על פי המבחנים הקבועים בחוק חופש המידע. כאמור בעקבות החלטה זו, שבה המשיבה וטענה כי נוכח דחיית הבקשה על פי סעיף 14 האמור, חל עליה איסור לגלות את תוכנן של חוות הדעת – טענה שכאמור אין לקבל.

זאת ועוד, כדי לעמוד בדרישות חוק חופש המידע, אין די בכך שבהחלטת ראש הרשות צוין כי לצורך קבלתה ניתנה הדעת ל"מכלול השיקולים הצריכים לעניין". החלטה זו אף היא גורפת, ומעיון בחוות הדעת השנויות במחלוקת, ניכר כי לא נעשתה בגדרה בחינה פרטנית ממשית של מידע, ולו חלקי, שנכון לגלות לעותרת.

אשר על כן ההחלטה בנוגע לבקשה לגילוי חוות דעת המומחים מתבטלת, זאת על מנת שהמשיבה תקבל החלטה מחודשת בבקשה בהתאם להוראות הדין החלות בעניין. על המשיבה לבחון את התנגדויות הזוכות לגילוי חוות הדעת, ואת העילות הנזכרות לעיל למניעת גילוין, בדרך מידתית ולאחר הבאה בחשבון של כלל השיקולים הנדרשים בעניין, ובין היתר תוך בחינת האפשרות לגילוי חלקי של חוות הדעת האמורות – דבר שעל פניו לא נעשה עד כה.

התוצאה

16. העתירה מתקבלת בחלקה.

שמותיהם של היועצים החיצוניים שהגישו לוועדת המחקר חוות דעת יימסרו לעותרת, כאמור בסעיף 5 לפסק הדין.

ההחלטה בנוגע לבקשה לגילוי חוות דעת המומחים מתבטלת על מנת שתתקבל בה החלטה מחודשת, כאמור בסעיף 15 לפסק הדין.

המשיבים יישאו בהוצאות העותרת בסך 4000 ₪.

17. עותק החומר השנוי במחלוקת שהועבר לעיוני, יוחזר למשמורת המשיבה עד למתן פסק דין סופי.

המזכירות תמציא את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתנה היום, ד' חשוון תשפ"א, 22 אוקטובר 2020, בהעדר הצדדים.