ניתן ביום 29 ספטמבר 2020

ברוניסלב ליפלדנסקי המבקש

-

1. עיריית קרית שמונה

2. מדינת ישראל המשיבות

בפני: סגן הנשיאה אילן איטח, השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, השופט רועי פוליאק

נציגת ציבור (עובדים) גב' חיה שחר, נציג ציבור (מעסיקים) מר גדעון צימרמן

בשם המבקש: עוה"ד אילה פולק-משה ומזל רואנסרי

בשם המשיבה 1: עוה"ד אופיר רשף ואיילת עובדיה

בשם המשיבה 2: עו"ד עירין ענבר אייזינגר

פסק דין

השופטת סיגל דוידוב-מוטולה

1. לפנינו בקשת רשות ערעור על החלטת בית הדין האזורי נצרת (השופטת רויטל טרנר; סע"ש 7324-05-17) מיום 9.1.20, במסגרתה נדחתה בקשת המבקש למתן צו זמני כנגד ביצוע הפחתות בשכרו תוך כדי ניהול ההליך המשפטי בעניינו. לאחר שאפשרנו לצדדים לטעון בקשר לכך, ומששוכנענו שלא ייפגעו זכויותיהם כבעלי דין כתוצאה מכך, החלטנו לדון בבקשת רשות הערעור כבערעור מכוח תקנה 82 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991.

רקע עובדתי בתמצית

1. המבקש, יליד שנת 1954, מועסק בעיריית קריית שמונה (להלן: המשיבה) החל משנת 2005, כרופא וטרינר רשותי. במהלך השנים הלין כי אינו מקבל את כל זכויותיו בהתאם להסכמים הקיבוציים החלים על העסקתו וביניהם חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות וההסכם הקיבוצי שנחתם בין מרכז השלטון המקומי לארגון הרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות. ביום 6.3.12 התקיימה בעניינו ועדה פריטטית, שלטענתו נפלו בה פגמים וממילא החלטתה לא יושמה על ידי המשיבה. ביום 4.5.17 הגיש את תביעתו לבית הדין האזורי (לטענתו בתמיכת ארגון העובדים היציג), בה תבע רכיבי שכר שונים שלטענתו לא שולמו לו, הפרשי דרגה וזכויות סוציאליות נוספות, וכן פיצוי בגין התעמרות בעבודה. תביעתו הועמדה על סך כולל של 768,093 ₪ (הסכום הופחת במסגרת כתב התביעה המתוקן לסך של 559,391 ₪).
2. לאחר הגשת כתב התביעה גילתה המשיבה, לטענתה, כי המבקש מקבל כספים בניגוד להוראות הדין, ומשכך פנתה למשרד האוצר לצורך בדיקת שכרו וכן ביקשה את צירוף המדינה להליך. כפועל יוצא מכך נפתח כנגד המבקש הליך מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), בסיומו ניתנה - ביום 30.6.19 - החלטת הממונה על השכר (להלן: הממונה) הקובעת כי המבקש קיבל רכיבי שכר חורגים ומורה למשיבה לחדול מתשלומם. בהתבסס על החלטה זו הגישה המשיבה כתב תביעה שכנגד, במסגרתו היא דורשת מהמבקש החזר סך של 487,931 ₪ ששולם לו לפי הנטען שלא כדין. במקביל תיקן המבקש את תביעתו, והוסיף לה את הרכיבים אליהם התייחסה החלטת הממונה.
3. ביום 8.8.19 פנה המבקש לממונה בבקשה להשהות את הפחתת השכר עליה הורה, נוכח ההליכים המשפטיים התלויים ועומדים וכן נוכח נסיבותיו האישיות (המבקש סועד את אשתו שחלתה בסרטן, וצירף לממונה מסמכים רפואיים המעידים על כך). עם זאת בלא שהמתינה לתשובת הממונה לפנייה זו החלה המשיבה בביצוע ההפחתות משכרו של המבקש, החל משכר חודש אוגוסט 2019 ואילך, והפחתות אלה הסתכמו לטענתו בסך של כ - 6,000 ₪ לחודש. בגין כך הוגשה לבית הדין האזורי, ביום 28.10.19, בקשה למתן צו המונע את ההפחתה.
4. ביום 2.12.19, ומשלא ניתנה עמדת המשיבה עד לאותו מועד, החליט בית הדין כי אין לבצע הפחתה משכרו של המבקש עד למתן הכרעה בתיק. עם זאת מאוחר יותר הוגשו עמדות המשיבה והמדינה ובהחלטה נוספת מיום 9.1.20 - מושא בקשת רשות הערעור שלפנינו - קבע בית הדין כי "מקובלת עלי עמדת המדינה והנתבעת כי בקשת התובע מהווה למעשה בקשה לסעד זמני, אשר מונע מהנתבעת מלבצע את החלטת הממונה על השכר כל עוד מתנהלים ההליכים בתיק. הבקשה אינה עומדת בתנאים להגשת בקשה לסעד זמני. מעבר לכך, מדובר בבקשה שהינה לסעד כספי, אשר ניתן יהיה לבצע גם במועד סיום ההליכים בתיק. מעבר לכך, אין מקום בשלב זה להכריע בטענות הצדדים לגבי רכיבי שכר כאלו או אחרים, והאם ניתנו כדין או תוך חריגה מהדין, שכן לשם כך יש לשמוע את הראיות ולבחון את מכלול השיקולים". בהתאם, תיקן בית הדין את החלטתו ואפשר למשיבה לבצע את הפחתת השכר. על החלטה זו הוגשה בקשת רשות הערעור שלפנינו (לאחר הארכת מועד שניתנה על ידי רשמת בית הדין ביום 26.5.20).
5. ביום 16.1.20 הגיש המבקש לבית הדין האזורי בקשה לעיון מחדש, והבהיר בעקבותיה בין היתר כי הממונה חזר בו לאחר שלב גילוי המסמכים מקביעתו לעניין אחד הרכיבים שהופחתו משכרו (תוספת ניהול בשיעור 16%), והדבר אך מחזק את הטענה כי ראוי להמתין עד סיום ההתדיינות ולא לאפשר ביצוע מהלכים חד-צדדיים. ביום 27.2.20 קבע בית הדין האזורי כי לא הובאה הצדקה לשינוי החלטתו, ומשכך היא נותרת על כנה. יצוין כי בהתאם להחלטת רשמת בית הדין, השופטת אפרת קוקה, מיום 26.5.20, החלטה זו אינה חלק מהליך בקשת רשות הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים

1. המבקש טוען כי טעה בית הדין האזורי בקבלו את ההחלטה בלא לקיים דיון במעמד הצדדים ובאפשרו הפחתת שכר כה משמעותית (ואף באופן גורף בלא לאבחן בין הרכיבים השונים) על אף שהרכיבים בהם מדובר תלויים ועומדים בפני בית הדין; על אף שהמשיבה פעלה באופן חד-צדדי ולא טרחה לבקש את אישור בית הדין לכך; ותוך קבלת החלטת הממונה כ"כזה ראה וקדש". המבקש מדגיש כי קיימות מחלוקות בין הצדדים ביחס לרכיבים, לרבות עובדתיות; כי אין מדובר בבקשה לסעד זמני "רגיל" אלא בגריעת שכר; וכי מדובר בהפחתה משמעותית של כ-20% משכרו שמשבשת את חייו וגורמת לו לנזק בלתי הפיך, ויש לתת לכך ביטוי בשקילת מאזן הנוחות.
2. המשיבה תומכת בהחלטת בית הדין האזורי, ומדגישה כי לא חלה עליה חובה להגיש בקשה לצו עשה זמני כתנאי לביצוע ההפחתה משכר המבקש. נהפוך הוא - סעיפים 29 ו-29ב' לחוק יסודות התקציב מקנים לממונה סמכות להורות על הפחתה בשכרו של עובד שקיבל שכר חורג, ועליה לקיים הוראה זו מבלי צורך להגיש בקשה לבית הדין. שאם לא כן, תרוקן מתוכן יכולתו של הממונה לבצע את הפיקוח והשמירה על יציבות המשק באמצעות שמירה על מסגרות השכר.
3. המדינה תומכת אף היא בהחלטת בית הדין האזורי. בתגובתה הבהירה כי בהתאם להחלטת הממונה נדרשה המשיבה לחדול לאלתר מתשלום סכומים חורגים למבקש, וכן התבקשה לתבוע ממנו את הסכומים החורגים ששולמו לו בניגוד לדין. בהחלטה נוספת מיום 10.2.20 הודיע הממונה כי הוא בוחן מחדש את אחד הרכיבים, ובהתאם הנחה את המשיבה לעכב את ביצוע החלטתו ביחס לרכיב זה בלבד. בין לבין התגלה כי לא שולמו למבקש שעות כוננות בהתאם להסכמים החלים עליו, והדבר תוקן בהתאם להנחיית הממונה. מבחינה עובדתית מדגיש הממונה כי הרכיבים החורגים השוטפים שהוא הורה על הפחתתם (לא כולל מענק היובל) מסתמכים בכ-1,000 ₪ לחודש, ולא כנטען על ידי המבקש. מבחינה משפטית סבור הממונה כי נתן החלטה מנומקת ומפורטת, לאחר שימוע כדין; לא נפל כל פגם בהחלטה זו; ומשכך יש ליישמה כמקובל בלא ליתן צו מניעה זמני שמשמעו המשך תשלומן של חריגות שכר תוך פגיעה בתכליתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ובעצמאותו של הממונה.
4. בתגובת המבקש הדגיש כי לא מדובר בחריגות שכר והדבר יוכרע על ידי בית הדין במסגרת ההליכים התלויים ועומדים. עוד ציין כי למרות תיקון החלטת הממונה ביום 10.2.20 - לא הוחזרו לו עד היום הכספים שנוכו משכרו באופן חד צדדי ביחס לרכיב זה (ששוויו כשלעצמו 926 ₪ לחודש) ביחס לתקופה שמחודש אוגוסט 2019 ועד פברואר 2020.
5. בהחלטתי מיום 27.5.20 הצעתי לצדדים כדלקמן:

"לאחר עיון בבקשת רשות הערעור, בתגובת המשיבה 1 (שהוגשה בלא שהתבקשה) ובתיק בית הדין האזורי; בהתחשב בכך שהחלטת הממונה על השכר התקבלה תוך כדי ההליכים המשפטיים ורק לאחר הגשת תביעתו של המבקש; ובהתחשב גם בהשלכות ההחלטה על גובה שכרו של המבקש בכלל ובהתחשב במצבו האישי והמשפחתי בפרט - מוצע למשיבות להסכים, גם אם מבחינתן לפנים משורת הדין ותוך שמירה על כל טענותיהן, לעיכוב יישומה של החלטת הממונה עד תום ההליך המשפטי בבית הדין האזורי ובהתאם לתוצאתו. מובן כי ככל שתאושר החלטת הממונה, יידרש המבקש להשיב את השכר החורג".

1. בעקבות החלטה זו הודיעו הצדדים כי הם מנהלים ביניהם משא-ומתן וביקשו שהות לצורך כך, אולם בסופו של דבר לא הושגה הסכמה ומשכך נדרשת הכרעתנו.

דיון והכרעה

1. לאחר ששקלנו את טענות הצדדים, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל בחלקו וכי יש להחזיר את הבקשה לבית הדין האזורי לצורך קיום דיון במעמד הצדדים, שקילת טענותיהם ומתן החלטה מנומקת. טעמינו לכך יפורטו להלן.
2. בית הדין האזורי קבע - ללא פירוט או הנמקה - כי מדובר בבקשה למתן סעד זמני שאינה עומדת בתנאים הנדרשים להגשתה. מקובלת עלינו נקודת המוצא כי מדובר בבקשה למתן סעד זמני, ואף מקובלת עלינו הקביעה (ככל שלכך כיונו ה"תנאים הנדרשים להגשתה") כי יש להגישה בצירוף תצהיר והתחייבות עצמית. עם זאת, איננו סבורים כי בהעדר תצהיר או התחייבות עצמית יש לדחות את הבקשה על הסף (ודאי לאחר שהתקבלה בשלב ראשון על ידי בית הדין והמשיבות עתרו לביטולה), והיה על בית הדין להפנות את המבקש לצורך בהגשת המסמכים החסרים ולאפשר לו פרק זמן סביר לצורך הגשתם (בר"ע (ארצי) 31345-03-18 דורי סעדון - משרד הרווחה והשירותים החברתיים (26.3.18)).

כמו כן, לאור האמור בתקנה 366(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, החלה בבית הדין לעבודה מכוח תקנה 129 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991 וקובעת כי ככלל "בקשה למתן סעד זמני תידון במעמד הצדדים...", ולאור פסיקת בית המשפט העליון (רע"א 6830/15 פלוני נ' פלונית (12.1.16)) שאומצה גם בבית דין זה (בר"ע (ארצי) 51029-11-16 לבנה חן - מועצה מקומית אזור (29.11.16) הקובעת כי דחיית בקשה לסעד זמני ללא קיום דיון תיעשה במקרים נדירים בלבד - היה על בית הדין לקיים דיון בבקשה במעמד הצדדים.

1. בנוסף, היה על בית הדין לבחון את הבקשה בהתאם לכללים שנקבעו בפסיקה לבחינת בקשות לסעד זמני, ונוגעים לקיומם של שני תנאים מצטברים עיקריים: קיומה של זכות לכאורה, הנבחנת באמצעות בדיקתם של סיכויי התביעה העיקרית, וקיומה של הצדקה למתן סעד טרם בירור התביעה לגופה, הנבחנת באמצעות "מאזן הנוחות" (ע"ע (ארצי) 30914-04-10 שמחה בוסי - רשת הגנים של אגודת ישראל (12.9.10)). שאלות נוספות שיש לבחון נוגעות להתנהגותם של בעלי הדין, תום ליבם, מועד הפנייה לבית הדין והאם נגוע בשיהוי, דרך הפנייה לבית הדין לרבות ניקיון כפיים, והאם מתן סעד זמני הוא צודק ומידתי בהתחשב בכלל נסיבות העניין. מבחנים אלה רלוונטיים, ככלל, לא רק לצו מניעה זמני אלא גם לצו עשה זמני, כאשר "הבחינה... לעולם אינה פורמאלית, ואינה יכולה להיות תלויה כל כולה בשאלות טכניות דוגמת השאלה האם מדובר בסעד הסופי המבוקש בתביעה" (שם).

עוד מצאנו לנכון להזכיר כי דרך המלך היא קיום חקירות גם במסגרת בקשות לצווים זמניים, לצורך קביעת התשתית העובדתית הלכאורית, וככלל לא ניתן להסתפק בטיעונים של באי כוח הצדדים (בר"ע (ארצי) 4879-04-15 ד"ר ליאנה בני עדני - עיריית תל אביב (28.4.15)). בענייננו אין מדובר במקרה מובהק המחייב חקירות, ולפיכך יכריע בית הדין האזורי לפי שיקול דעתו אם יש בהן צורך.

1. אשר לסיכויי התביעה נעיר כי הוראות חוק יסודות התקציב אמנם מחייבות את המשיבה ליישם את החלטות הממונה ללא צורך באישור שיפוטי, אך לא די להסתמך - בעת קבלת החלטה בבקשת המבקש לסעד זמני - על עצם קיומה של החלטת ממונה, אלא יש לבחון את סיכוייהן לכאורה של טענות המבקש נגדה והסעדים שהתבקשו בקשר לכך (כאשר גם אם החלטת הממונה לא נתקפה באופן ישיר, כתב התביעה המתוקן כולל - בהתאם להסכמתם לכאורה של הצדדים בדיון המוקדם - גם התייחסות לרכיבים מושא החלטת הממונה). בנוסף, לא ניתן להתעלם בעת בחינת סיכויי התביעה מטענות המבקש לגבי רכיבי שכר המגיעים לו מכוח הסכמים קיבוציים כלליים ונשללו ממנו, נוכח האפשרות שגם אם יופחתו ממנו רכיבים מסוימים בהתאם להחלטת הממונה - ישולמו לו רכיבים אחרים מכוח תביעתו. על בית הדין האזורי לקחת לפיכך בחשבון את מכלול התמונה, הן את הטענות שהועלו כנגד המבקש והן את הטענות שהועלו על ידו בתביעתו, תוך התייחסות לכל רכיב בנפרד (מובן באופן לכאורי בהתאם לשלב המקדמי בו מצוי ההליך) ואפשרות לקבל החלטה שונה ביחס לכל אחד מהם. נעיר בהקשר זה כי לא נעלמה מעינינו הפסיקה שהוזכרה בעמדת המדינה בבית הדין האזורי ודחתה בקשות לצווים זמניים כנגד החלטות הממונה (דוגמת ע"ע (ארצי) 1431/01 מדינת ישראל - שלמה כפרי, פד"ע לז 328 (2002) ועא"ח (ארצי) 1012/04 עיריית תל אביב - ציפורה בלזר (21.11.04)), אך אין בה כדי לשלול את הצורך לבחון כל בקשה לגופה בהתאם לכללים שפירטנו.
2. אשר למאזן הנוחות נציין, כי על פני הדברים, לפגיעה בשכרו של עובד (ודאי כאשר היא משמעותית, ויש לבחון בהקשר זה את שיעורה המדויק) השלכה מידית על התכנון הפיננסי שלו ברמה היום-יומית תוך יצירת הכבדה ניכרת, בעוד שלא צפוי כל קושי בגבייתם של סכומי היתר (ככל שייקבע כי הם כאלה) בסיום ההליך, כאשר מדובר בעובד בכיר שעדיין עובד במשיבה. לכן לא יהיה זה נכון להניח באופן "אוטומטי" כי די בכך שהסעד הכספי ניתן יהיה לביצוע בתום ההליך כדי להגיע למסקנה כי מאזן הנוחות נוטה לטובת דחיית הבקשה. עוד ניתן לקחת בחשבון בהקשר זה כי רכיבי השכר שהופחתו בהתאם להחלטת הממונה שולמו למבקש על ידי מעסיקתו משך שנים רבות, לכאורה ללא מעורבות שלו, ואיש לא היה מלין עליהם לולא הגיש המבקש את תביעתו (כך שקיימת מידה מסוימת של אי נוחות בסיטואציה בה עובד שהגיש תביעה לגיטימית כנגד מעסיקתו מוצא עצמו כתוצאה מכך מתמודד מול חזית נוספת, בדמות החלטה של הממונה על השכר המפחיתה משכרו ודורשת ממנו השבה בגין העבר, וראוי לבחון גם היבטים אלה במסגרת התביעה העיקרית ככל שיועלו טענות בקשר לכך). מאזן הנוחות עשוי לפיכך בנסיבות מסוימות לתמוך דווקא במתן צו זמני, ויש לבחון לצורך כך את מכלול הנסיבות לרבות מצבו האישי והמשפחתי של המבקש.
3. סוף דבר - הערעור מתקבל בחלקו. בקשת המבקש למתן סעד זמני כנגד ביצוע ההפחתות משכרו תוחזר לבית הדין האזורי לצורך קיום דיון במעמד הצדדים ומתן החלטה מנומקת לאחר שקילת טענותיהם. המבקש ידאג להגיש לבית הדין האזורי תוך 14 יום תצהיר התומך בבקשתו וכן התחייבות עצמית. בהתחשב בחלוף הזמן מאז מתן ההחלטה המקורית (בעיקר נוכח הליכי המו"מ שנוהלו בין הצדדים), כאשר דיון ההוכחות קבוע בעוד פרק זמן קצר, מוצע לצדדים לשקול אם אין באפשרותם להגיע להסדר פרקטי מוסכם בסוגיית הסעד הזמני, לתקופת הביניים שעד מתן פסק הדין.

הוצאות בקשה זו תילקחנה בחשבון בעת פסיקת הוצאות בסיום ההליכים.

ניתן היום, י"א תשרי תשפ"א (29 ספטמבר 2020), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.