1. עניינן של העתירות שלפני החלטה על דחיית בקשות העותרים בשתי העתירות לרכישת דירות בהתאם לחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: חוק הרכישה).

2. העותרים מתגוררים ביישוב אלקנה, בדירות המושכרות להם על ידי משיב 2 (להלן: המשיב) באמצעות משיב 1 (להלן: עמידר). מדובר ב"אשקוביות" שהונחו בסוף שנות השבעים של המאה הקודמת או בסמוך לכך, ומאז הושכרו מעת לעת לתושבי המקום תוך תחלופת השוכרים בהן. העותרים בעת"מ 20652-11-20 נכנסו לדירות האמורות במועדים שונים בין השנים 2014-1984, כמחצית מהם לאחר שנת 2000. העותרים בעת"מ 29429-11-21 נכנסו לדירה בשנת 2012.

העותרים בעת"מ 29429-11-21 הגישו תחילה את עתירתם בצוותא עם העותרים בעת"מ 20652-11-20. לאחר הגשת העתירה נמחקו לבקשתם מהעתירה, ולאחר מכן הגישו עתירה נפרדת. משכך עניינם נדון בנפרד. עם זאת בבסיסן של שתי העתירות סוגיות משותפות, ומשכך יינתן בהן פסק דין במאוחד.

3. בהחלטת עמידר מיום 20.8.2020 שניתנה על דעתו של המשיב נאמר, כי העותרים מתגוררים ב"מבנים זמניים" שאינם נכללים בהגדרת "דירה" בחוק הרכישה; כי העותרים "לא אוכלסו כזכאי הדיור הציבורי"; וכי הדירות הושכרו להם "שלא במסגרת הדיור הציבורי". משכך נקבע כי על הדירות האמורות ועל מערכת היחסים בין העותרים למשיבים לא חל חוק הרכישה, ומשכך בקשתם נדחית.

טיעוני העותרים

4. העותרים בעת"מ 20652-11-20 (להלן בפרק זה: העותרים) טוענים כי נכנסו לדירות בשכירות לאחר הצגת "תעודת זכאות" על פי נהלי המשיבים וכן הציגו תלושי שכר; כי בכל תקופת השכירות שילמו דמי שכירות כנהוג בקרב דיירי הדיור הציבורי; כי דירותיהם תוחזקו על ידי עמידר; כי העותרים השקיעו בדירות והתבססו בהן, ומשכך התגבשה בהם ציפייה לגיטימית לרכישתן; וכי לאלפי שוכרים במעמד דומה למעמדם התאפשר במשך השנים לרכוש את הדירות שבהן התגוררו, ומשכך פוגעת ההחלטה בעקרון השוויון.

5. העותרים מפנים לחוק הרכישה שעל פי לשונו, די בכך ששוכר מתגורר בדירות בדיור ציבורי למעלה מחמש שנים רצופות ואין בבעלותו דירה או מקרקעין אחרים ששווים עולה על 350 אלף ₪, כדי לאפשר לו לרכוש את הדירה שבה הוא מתגורר בתנאי חוק הרכישה. לטענתם משעומדים הם בתנאים אלה אין עילה לדחיית בקשתם.

6. העותרים מפנים עוד למכתב שלהלן שקיבלו בשנת 2014 משר הבינוי והשיכון דאז, העולה לטענתם כדי הבטחה מנהלית:

"לאחר הפסקה של מספר שנים, חידש משרד הבינוי והשיכון את מכירת הדירות לדיירי הדיור הציבור, וזאת מבלי שתאלצו להמתין להשלמת הליכי תיקון חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה). היום הנכם יכולים לרכוש את הדירה בהנחה משמעותית ולהפוך בעלי דירה בישראל... כמי שעומד בראש המשרד, הנחתי את כלל הגורמים במשרד ובחברות המאכלסות לנקוט בכל הצעדים הדרושים על מנת שמי שיבחר לממש זכות זו יקבל את מלוא המידע והשרות הנדרש לכך... לצורך הגשת בקשה לרכישת דירה, על דיירי הדיור הציבורי הזכאים לפי החוק לרכוש את הדירה בה הם מתגוררים להצטייד בתעודת זכאות של משרד הבינוי והשיכון. לשם הנפקת תעודות זכאות יש לפנות לאחת מהחברות הבאות... את תנאי הזכאות ניתן לבדוק בחברה המאכלסת ..." (ההדגשה במקור).

7. העותרים מוסיפים וטוענים כי "בהתאם לכלל 'חזקת חוקיות המנהל' חזקה היא שהמשיבים אכלסו את העותרים בדירות הדיור הציבורי כדת וכדין. מכל מקום, גם לו היו העותרים נעדרי זכאות 'כזכאי הדיור הציבורי', כהגדרת המשיבים (הגדרה שלא ברור מנין הובאה), החלטת המשיבים למנוע מהעותרים לממש את זכותם על פי חוק, הינה החלטה שהתקבלה בחוסר סמכות ועל כן דינה בטלות... זכאות העותרים אינה יכולה להישלל בשל אי עמידה בהגדרה לא ברורה שהגו המשיבים ואשר זכרה לא בא בהוראות החוק המסמיך. בחינת הזכאות היחידה הרלוונטית לרכישת הדירות על ידי העותרים, היא בחינה שנערכת בעת הרכישה בלבד, והיא כוללת את שני התנאים המנויים בחוק המסמיך בהם עומדים העותרים".

8. העותרים טוענים עוד כי בהסכמי השכירות שנחתמו עמם אין אזכור לכך שאינם דיירים המתגוררים בדיור הציבורי, ומהם אף עולה כי "הם ערוכים כחוזה שנחתם מול דיירים המוכרים כזכאים לדיור ציבורי". משכך במשך השנים ראו בהם המשיבים דיירים ציבוריים, נהגו בהם ככאלה לכל דבר ועניין, ולראיה מכתבו האמור של שר הבינוי והשיכון. זאת ועוד, ממידע שהעותרים קיבלו מהמשיב במסגרת בקשתם על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, בישוב אלקנה נמצאות 135 יחידות דיור של הדיור הציבורי. למיטב ידיעתם של העותרים אין בישוב דירות נוספות על האשקוביות האמורות שאינן דירות פרטיות, ומשכך עולה כי המשיב רואה בדירותיהם דירות המשתייכות לדיור הציבורי.

9. העותרים טוענים עוד כי המשיבים מושתקים מלטעון כי דירותיהם אינן נמנות על מאגר הדיור הציבורי, נוכח חוות דעת שהגיש ביום 14.2.2018 המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, שעל פיה נקבעה מדיניות המשיב בנושא. לטענתם על פי חוות הדעת האמורה הוגדרו דירות כמשתייכות לדיור הציבורי על פי מאפיינים מהסוג שאליהם מפנים העותרים: הדרך שבה נהגו בדירות; גובה דמי השכירות; ניהול השכירות באמצעות עמידר; נהלי השיפוץ של הדירות; אופן קבלת הזכאות ועוד.

בנוסף דוחים העותרים את קביעת המשיבים כי מדובר במבנים זמניים שאינם עונים על הגדרת "דירה" בחוק הרכישה. לטענתם אין מדובר במבנים יבילים מסוג קרוואנים או מבנים יבילים אחרים. לכך הם מוסיפים כי הטענה, ולפיה מדובר בשכונה זמנית חסרת בסיס. את טענתם תומכים העותרים בהפניה לדברים שנשמעו בעניין זה בהליכי החקיקה בוועדת הכלכלה של הכנסת, ולפיהם חריג ה"דיור זמני" עניינו בקרוואנים בלבד.

10. עוד נטען כי במהלך השנים רבים מהעותרים חתמו על מסמכים שבהם הובהר כי שיכונם בדירות נעשה שלא במסגרת הדיור הציבורי, ומשכך עותרים אלה נמחקו לבקשתם מהעתירה בהחלטה מיום 23.5.2021. לטענתם "מסמכים אלה מעידים כאלף עדים ביחס ליתר העותרים שלא הוחתמו על מסמך זה – שאכלוסם בדירות נעשה כדיירי דיור ציבורי לכל דבר ועניין ולרבות הזכות לרכוש את דירותיהם בהתאם לחוק הרכישה".

11. עוד נטען כי עמידתן של הדירות במקומן עשרות שנים אינו עולה בקנה אחד עם טענת היותן זמניות. לטענת העותרים מדובר ב"מבני קבע המחוברים לקרקע דרך קבע מזה עשרות שנים. יחד עם זאת, וגם אם אכן היה מדובר במבנים זמניים, ממילא הוראות חוק הרכישה וחוק הזכויות אינן מבדילות בין 'מבנים זמניים' ל'מבני קבע' ואינן קובעות כי מבנה זמני אינו נחשב כדירה. מכל מקום, הסעיף ממנו מבקשים להיבנות המשיבים עוסק, לכל היותר, באופי ה'דיור' ולא באופי ה'דירה'... דירות העותרים אינן 'מבנים יבילים' וניתן להובילן רק לאחר פירוקן וניסורן לחלקים (כמו כל מבנה אחר)", ולראיה מבנים מהסוג האמור נמכרו במסגרת מבצעי מכר של המשיבים.

12. בנוסף לכך טוענים העותרים כי ההנחיות הפנימיות שעל פיהן פועלים המשיבים נתונות לשיקול דעת ולגמישות בהפעלתן, ומשכך אין להיתלות בהו כדי לדחות את הבקשה.

העותרים מפנים עוד לכך שהם נכנסו לדירותיהם בטרם חקיקת החוקים הנוגעים בדבר ובטרם פורסמו נהלים בעניין, ומשכך לטענתם יש לבחון את עניינם על פי הקריטריונים שנהגו בעת הרלוונטית. לטענתם "אנחנו צריכים לבדוק ראשית האם הכללים חלים עליהם. חוק זכויות הדייר הציבורי נחקק בשנת 1999, כאשר המושג 'כללים' נכנס לראשונה, בעניין חוק השכירות, נחקק ב-2009. סעיף 1(א) שעליו נסמכת המדינה בטיעוניה נחקק בשנת 2016... גם אם נלך לפי הכללים המנהליים, הכי מוקדם שהמדינה הביאה לנו משנת 1999 ושינוי משנת 2002 ויש לנו את שנת 2007... צריך להבין שהסעיף שעליו מנסה המדינה להיבנות נחקק בשנת 2016 והמושג 'כללים' נכנס בשנת 2009 וכל החוק הוא משנת 1999". לטענתם רק בשנת 2007 נקבעה ההפרדה בין זכאים לסיוע בשכר דירה לזכאים לדיור ציבורי, משכך כל "תעודת זכאות" שהונפקה לפני שנת 2007, עניינה בזכאות לדיור ציבורי. לטענתם עיון בנוהל מוכיח כי העותרים זכאים היו לדיור ציבורי בעת כניסתם לדירותיהם.

13. העותרים מוסיפים וטוענים כי "ניתנה הבטחה מנהלית על ידי שר הבינוי והשיכון דאז", שכן האמור במכתבו אל העותרים ניתן בסמכות; בכוונה לתת התחייבות בעלת תוקף משפטי; באופן מפורש; בעניין הניתן לקיום; ובהעדר צידוק לבטלה. המכתב האמור נוסף לטענת העותרים על "מצג שהוצג להם במשך השנים שהם מתגוררים בדירות של הדיור הציבורי".

14. העותרים בעת"מ 29429-11-21 חוזרים על מרבית הטיעונים האמורים, וכן מוסיפים כי הסכם השכירות שנחתם בינם לעמידר "הינו עד סוף חייהם חוזה ארוך טווח", בשים לב לסעיף 11(ב) להסכם, שבו נאמר: "להסרת ספק מובהר בזאת כי זכות השכירות הינה אישית והיא מתבטלת מאליה עם מות אחד מיחידי השוכר או עם עזיבת אחד מיחיד השוכר את המושכר, עקב גירושין, נטישה, או מסיבה אחרת כלשהיא ואין ולא יהיו ליחידים האחרים של השוכר שיישארו במושכר או ליורשים או לבני משפחה אחרים זכויות כלשהן במושכר למעט זכויות מכוח החוק". משכך לצד הסעד המבוקש על ידם להורות למשיבים למכור להם את דירתם על פי הוראות חוק הרכישה, עותרים הם להורות על ביטול ההודעה שחברת עמידר המציאה להם ביום 21.2.2021 על סיום תקופת השכירות בדירה. עוד נטען כי סעיף 11(ג) להסכם קובע כי "אין באמור לעיל כדי לפגוע בזכותו של דייר ממשיך", דבר המלמד כי מדובר בהסכם שכירות במסגרת הדיור הציבורי.

טיעוני המשיבים

15. המשיב טוען כי "העותרים מתגוררים באשקוביות שהינם מבנים יבילים לכל דבר, על קרקע ביישוב אלקנה אשר מתוכננת עליה תכנית בניין ערים (תב"ע 125/14 יישוב אלקנה) ואשר עתידה להתפנות לצורך שיווק הקרקע... הנכסים בהם מתגוררים העותרים הם 'דיור זמני' וככאלה, לא חל עליהם חוק הרכישה... מבנה זמני אינו נחשב במסגרת החוק כ'דירה', ולפיכך גם לא כ'דירה ציבורית', ועל כן אינו נכנס לקטגוריית הנכסים הניתנים לרכישה במסגרת חוק הרכישה".

המשיב מוסיף וטוען כי על פי פסיקת בית המשפט העליון בעע"ם 4794/19 משרד הבינוי והשיכון נ' אלחרר ואח' (22.11.2020) (להלן גם: עניין אלחרר), כדי לבסס זכאות לרכישת דירה נדרש ש"הדירה 'יועדה לדיור ציבורי', זאת בנוסף לדרישה לזכאות אישית לדיור ציבורי של המבקש... הנכסים נשוא עתירה זו, מעולם לא יועדו להיות דירות דיור ציבורי, ואף לא אוכלסו על ידי זכאים לדיור ציבורי".

עוד נטען כי החוק חל רק על זכאים לדיור ציבורי, והעותרים אינם כאלה. המשיבים מפנים לעניין אלחרר, שבגדרו נקבע כי תנאי לזכאות לרכישת הדירה הוא שבטרם כניסתו לדירה כשוכר, הופנה המבקש לחברה לדיור ציבורי על ידי משרד השיכון לאחר שהוכר כזכאי לדיור ציבורי, "כאשר הזכאות לדיור ציבורי נקבעת בהתאם לכללי משרד הבינוי והשיכון לעניין זכאות לדיור ציבורי". לטענת המשיב, העותרים לא אוכלסו כזכאי הדיור הציבורי ועל כן חוק הרכישה לא חל עליהם; מעולם לא הגישו בקשות להימנות על זכאי הדיור הציבורי; לא עברו תבחין כלכלי טרם כניסתם לדירות; ולא קיבלו תעודות זכאות לכך. לטענתו "תעודת זכאות" שבה חלקם מחזיקים אינה מעידה על זכאותם לדיור ציבורי, אלא מדובר במסמך המעיד על זכאות לקבלת הלוואות בתנאים נוחים, לרבות הלוואת משכנתא, סיוע בשכר דירה לאלה שאינם זכאי הדיור הציבורי ועוד. לטענת המשיב העותרים התקבלו כשוכרי דירות באלקנה לאחר שנבחנו שני קריטריונים בלבד: עצם רצונם לגור באלקנה ובדיקת גודל המשפחה לצורך קביעת שטח האשקובית המתאימה להם. לטענת המשיב "זו זכאות של משרד השיכון שיכולה להיות לצרכי הטבה או משכנתא או לצורך קבלת הלוואות". עוד נטען כי בקשות העותרים נמענו למועצה המקומית ולא למשרד השיכון.

המשיב מבהיר כי המבנים הוקמו בשכונת מעבר זמנית. לטענתו "הקמת הישוב אלקנה בשומרון היה בדרך של הצבת מבנים יבילים במקום למתיישבים החדשים באמצעות המנהל לבניה כפרית וישובים חדשים. חברת עמידר הייתה הזרוע המבצעת של הצבת המבנים היבילים והשכרתם בעיקר לרוכשי מגרשים בישוב החדש. לא מדובר בהקמת שכונת קבע לחסרי דיור הזכאים לדיור אלא ההיפך, הצבת המבנים היבילים הייתה לצורך מגורים זמניים לתקופת מעבר למשפחות הבונות את ביתן בישוב". לתמיכה בטיעוניו מפנה המשיב כדוגמה לפרוטוקול של "ועדת אכלוס מקומית אלקנה תאריך 13.12.1979", שעסק בקבלתם של שוכרים שאינם נמנים על העותרים. תחת כותרת הקריטריונים צוינו מספר האשקוביות שיש לספק למשפחות על פי גודל. עוד צוין כי "חברת עמידר תחתים את המשתכנים על חוזי שכירות". לטענתו בוועדת האכלוס האמורה, השתתף נציג המשיב מאחר שמדובר בנכס שבאחריותו, ובשל חלקו בהקמת הישוב. לתמיכה בטענה כי עמידר ניהלה את הנכסים האמורים מטעם המשיב הגיש המשיב את נספח ב' להשלמת הטיעונים – מכתב המעיד על תפקידה של עמידר.

ב"כ המשיב מוסיפה וטוענת כי "ועדת האכלוס שהאריכה את מגורי הדיירים באשקוביות עברו דרך המשיב. עם זאת אין מדובר בוועדת אכלוס שבחנה את נתוניהם של התושבים המבקשים להתגורר באשקובית כפי שנבדקים מבקשי דיור ציבורי. עינינו הרואות כי הקריטריונים לאכלוס היו גודל המשפחה והבקשה להשתקע בישוב אלקנה. לא נעשו בחינה כלכלית של הכנסות, קבלת גמלת הבטחת הכנסה וכדומה". עוד נטען כי "ועדות האכלוס של הישוב הן אלו שאכלסו את העותרים, על כן אין משמעות לקיומו של הנוהל בשנים הרלבנטיות שכן העותרים אוכלסו על ידי המועצה בלבד ולא על ידי המשיב".

המשיב טוען עוד כי תשלום דמי השכירות על ידי העותרים במשך השנים ותחזוקתן של הדירות על ידי עמידר, אינם מלמדים על דיורם בהן במסגרת הדיור הציבורי. זאת ועוד העותרים משלמים בעבור הדירות שכר דירה שאינו מסובסד בשונה מהנהוג בהשכרה בדיור ציבורי, ודירותיהם מוחזקות על ידי עמידר במתכונת שונה מזו הנוהגת בעניינן של דירות הדיור הציבורי.

אשר לחוות הדעת מאת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה שעניינה דיור ציבורי במרחב הכפרי, נטען כי משמדובר בנכסים זמניים שאינם עונים על הגדרת "דירה" בחוק הרכישה, ממילא אין חוות הדעת האמורה נוגעת אליהם. עוד מפנים המשיבים לעניין אלחרר, שבגדרו נקבע כי את חוות הדעת האמורה "יש לראות כעוסקת בסוגיה הכללית של דירות בבעלות המדינה במרחב הכפרי, במבט צופה פני עתיד, ואין בה משום הכרעה, לכאן או לכאן, בעניינם הקונקרטי של המשיבים".

16. עמידר מוסיפה לאמור וטוענת כי האשקוביות שבהן מתגוררים העותרים אינן "דירות ציבוריות" כמשמעות הביטוי בחוק הרכישה ו"מעולם לא יועדו להיות דירות בדיור ציבורי". לטענתה דירה זמנית מטבעה אינה מתאימה לדיור ציבורי ולמתן אפשרות לרכישת דירה ציבורית, "כבר מרגע הכניסה לאשקובית וכבר מרגע הנחת האשקובית. היו צריכים להראות שיש היתר בניה. האינטרס של המועצה ברור – אם במקום אמור להיום גן משחקים ועוד, והחוק התכוון לכך שדירה צריכה להיות במקום קבוע. במקום שאינו קבוע מבחינת התכנון והבנייה אי אפשר להישאר בו כמקום קבוע".

עוד נטען שאין כל אינדיקציה לכך כי זכאותם של העותרים לדיור ציבורי נבחנה בטרם כניסתם לדירות. לטענת עמידר "אין שום מסמך ואין שום דבר שמראה לנו שאנשים אלה הם דיירי הדיור הציבורי", מעולם העותרים לא הגישו בקשה להכרה בהם לצורך קביעת מעמד כאמור, ומשכך אין הם נמנים על זכאי הדיור הציבורי. עוד נטען כי תעודות זכאות שאליהן מפנים חלק מהעותרים עניינן זכאות לקבלת הלוואות וכד'.

בעניין ועדות האכלוס שקיבלו את העותרים לשכירות ביישוב נטען כי "יש שם נציג עמידר ונציג המשרד. נזכור שמדובר בהקמת יישוב באותם ימים. משרד השיכון מילא את תפקידו ועמידר כזרוע של משרד השיכון בהיבט של האכלוס במקום וכך זה נעשה. ועדות האכלוס של אלקנה הן אלה שהפנו. מלכתחילה לא היו פניות למשרד השיכון. כל העניין הזה לא התחיל כדיור ציבורי".

אשר לחתימת העותרים שנמחקו מהעתירה על מסמכים שבהם צוין במפורש כי הדירות אינן מושכרות להם בדיור ציבורי, מבהירה עמידר כי מדובר בשוכרים שהגישו בקשה לשיפוץ הדירות ומשכך נדרשו לחתום על מסמך שבו מופיעה אמירה זו. יתר העותרים לא הגישו בקשה לשיפוץ הדירות, ומשכך לא נדרשו לחתום על מסמך כאמור. לטענתה "גם מסכת החוזים שצורפה לעתירה תומכת בעובדה שמדובר בדיור זמני, מכיוון שהחוזים שצורפו הם חוזים בעקרון לשנה, חוזים שמשלמים דמי שימוש או הרשאה. לא מדובר פה בחוזים ארוכי טווח".

אשר לשכונה שבה נמצאות הדירות, עומדת עמידר על כך כי מדובר בשכונה זמנית שהוקמה עד לבניית מבני קבע, ועתה על פי תכנית בניין הערים שאושרה במקום מתבצע יישוב הקבע בהדרגה.

17. ב"כ המועצה המקומית אלקנה שנכח בדיון, הוסיף כי כניסתם שח שוכרים לדירות ביישוב ובכללם העותרים, נעשתה "בלי אבחנה אם מדובר באדם ממוצע או במיליונר, כולם באו". משכך לא נבחנה מעולם זכאותם של השוכרים ובהם העותרים לדיור ציבורי. עוד נטען כי העותרים לא הגיבו בשום דרך לקיומה של תכנית בניין ערים והוצאתה לפועל, "איך הם חושבים שבתב"ע החדשה שלא מתאימה לאשקוביות איך הם יכולים להשתלב".

18. בעניינם של העותרים בעת"מ 29429-11-21 מוסיף המשיב וטוען כי חל שיהוי ניכר מעת שנודע לעותרים אלה על שינוי התב"ע במקום ועל פינויים הצפוי ועד להגשת העתירה ביום 11.11.2021, דבר המלמד על זניחת טיעוניהם, ולמצער חל שיהוי בעניינם ממועד קבלת ההודעה על פינוי המושכר ביום 21.2.2021. עוד נטען כי בעניינם של עותרים אלה נבדקה בקשתם לקבלת זכאות לדיור ציבורי, וזו נדחתה על ידי ועדת אכלוס עליונה בשנת 2010. ערר שהוגש על החלטה זו לוועדה ציבורית נדחה אף הוא (נספח ב' לכתב תשובה מאת המשיב). החלטה זו לא נתקפה. משכך לטענת ב"כ המשיב עניינם של עותרים אלה "הרבה יותר פשוט מעניין אפל". גם בעניינם של עותרים אלה הובהר כי "תעודת זכאות" שהציגו אינה תעודת הזכאות הנדרשת לצורך קבלת דיור ציבורי, אלא תעודת זכאות המקנה זכויות אחרות – תנאי הלוואת משכנתא נוחים יותר ועוד.

עמידר מוסיפה בעניינם של העותרים בעת"מ 29429-11-21 וטוענת כי פסק דין שניתן בהסכמה בתביעת פינוי שהוגשה כנגד עותרים אלה בתיק תפ"מ (י-ם) 8518-08-21 עמידר נ' כהן, הביא לדחיית טיעוני העותרים בעניין הסכם השכירות, ומשכך "כל הטענות שנטענו בקשר לחוזה השכירות נסתתמו". עוד נטען כי אין בהוראות סעיף 11(ב) ו-11(ג) להסכם השכירות רלוונטיות לענייננו, וכי עניינו של "דייר ממשיך" נזכר בהסכם ככל שהשוכר עונה על הגדרה זו.

המועצה המקומית אלקנה, שהצטרפה כמשיבה לעתירה בעת"מ 29429-11-21, מאמצת את טיעוני משיבים 1 ו-2, ומוסיפה כי "לא יכולה להתקבל כל טענה מצד העותרים כאילו לא ידעו שמדובר במבנה זמני, שכן התב"ע לפינוי האשקוביות והקמת שכונה חדשה, פורסמה והוחל בביצועה כבר לפני כניסתם של העותרים לאשקובית". המועצה המקומית מפנה עוד להחלטת מועצת התכנון העליונה מיום 11.1.2006 על דחיית התנגדויות לתב"ע האמורה, שבגדרה נקבע בין היתר כי "לאור העובדה כי חברת עמידר משכירה את מבני האשקוביות שבתחום התכנית על בסיס חוזים חד שנתיים, לא נראה לנו, כי קיימת הצדקה לקבלת התנגדותם של דיירי האשקוביות". עוד נטען כי עותרים אלה היו בעת כניסתם לדירה "בעלי הכנסה גבוהה במיוחד... בנסיבות אלה הצגת העותרים את עצמם כמתאימים להגדרת נזקקים, אשר המדינה אמורה לסייע להם בדמי שכירות מוזלים לשם הקטנת ממדי העוני, הינה פשוט לעג לנזקקים האמתיים".

דיון והכרעה

19. הדיור הציבורי נועד להקטין את ממדי העוני בישראל בדרך של הושטת סיוע לאלה אשר ידם אינה משגת דיור הולם. הזכות שמקנה חוק הרכישה לרכישת דירה שבה מתגורר השוכר במשך שנים, מטרתה אף היא סוציו-אקונומית.

דברי ההסבר להצעת חוק הרכישה מדגישים מטרה זו, ובהם נאמר:

"כאשר המדינה אינה מרחיבה את מלאי הדיור הציבורי, מונצחים הפערים בין אלה שיש בידם אמצעים לרכוש דירות בשוק החופשי, לבין אלה שאין ידם משגת לעשות כן. לפיכך, מכירת דירות ציבוריות במחיר מסובסד, תוך חידוש מלאי הדירות הציבוריות, הם צעדים חברתיים חשובים ונכונים, שיאפשרו לפתור את מצוקת הדיור של משפחות רבות ויבלמו את העלייה במחירי הדירות ובשכר הדירה" (ה"ח 2702, 16.3.98, עמ' 306).

בית המשפט העליון עמד על חשיבותו של הדיור הציבורי ותרומתו להקלה על אוכלוסייה דלת אמצעים (רע"א 3798/07 זריהן נ' עמידר (12.5.08)), וקבע כי יש להקפיד כי דיור בשכירות מוזלת יוענק לנזקקים לכך בלבד. הרחבת מעגל הנהנים מדיור ציבורי, באופן המאפשר גם לבעלי יכולת כלכלית לשכור דירה בדמי שכירות מוזלים, ולאחר שנים אף לרכוש אותה בתנאים נוחים, אינה עולה בקנה אחד עם תכלית הדיור הציבורי, ומטבע הדברים באה על חשבונם של הנזקקים לו.

הצעת חוק זכויות הדייר בדיור ציבורי והצעת חוק הרכישה פורסמו יחדיו (ה"ח תשנ"ח מס' 2702 מיום 16.3.98), ושני החוקים האמורים התקבלו בסמיכות זה לזה (ביום 26.7.98 וביום 29.10.98). חוקים אלה נועדו להסדיר את תחום הדיור הציבורי, וחוק הרכישה מהווה מעין "שלב שני" לחוק זכויות הדייר בדיור ציבורי, בהענקת האפשרות לשוכר לרכוש את הדירה הציבורית שבה הוא מתגורר לאורך זמן.

20. סעיף 3(א) לחוק הרכישה, שעל פיו הגישו העותרים את הבקשות לרכישת דירותיהם, קובע כלהלן:

"זכאי רשאי לרכוש את הדירה הציבורית שבה הוא מתגורר במחיר ובתנאים האמורים בסעיף 3, ובהתאם להוראות חוק זה, ולצורך זה יגיש בקשה".

"זכאי" הוגדר בחוק כלהלן:

"מי שמתגורר כדין או על פי חוזה, תקופה של חמש שנים רצופות לפחות, בדירה ציבורית, ואין ולא היו בבעלותו, או בבעלות קרובו, מהמועד שבו חתם על חוזה להשכרה ציבורית, דירה או מקרקעין אחרים, ששווים עולה על 350,000 שקלים חדשים".

"השכרה ציבורית" הוגדרה בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 כלהלן:

"השכרה למי שהופנה על ידי משרד הבינוי והשיכון או המשרד לקליטת העלייה לחברה לדיור ציבורי לצורך שכירת דירה ציבורית".

21. בפסק דין שניתן בעת"מ 2205-02-17 אלחרר נ' משרד הבינוי והשיכון ואח' (28.5.2019) שנדון בבית משפט זה, נפסק בעניינם של חמישה זוגות שבשנת 2010 עברו להתגורר בשכירות בדירות שבבעלות המדינה בישוב אלון מורה שאותן ניהלה חברה לדיור ציבורי, כי עמידתם של השוכרים בתנאי חוק הרכישה (מגורים בשכירות בדיור ציבורי; בתקופה של חמש שנים לפחות; והעדר בעלות בדירה או מקרקעין בשווי האמור) מחייבת לאפשר להם לרכוש את הדירות על פי תנאי החוק. משכך נקבע כי משעמדו העותרים בעתירה האמורה בתנאים אלה, אין לדרוש מהם להוכיח כי בטרם כניסתם לדירות הוכרו הם כזכאים לדיור ציבורי.

ערעור שהגישה המדינה על פסק הדין האמור התקבל. בפסק הדין שניתן בעע"ם 4794/19 משרד הבינוי והשיכון נ' אלחרר ואח' (21.11.2020) (להלן: עניין אלחרר), נקבע:

"מהגדרת המונחים 'דירה ציבורית' 'השכרה ציבורית' ו-'זכאי', וממכלול הוראות חוק הרכישה וחוק זכויות הדייר בדיור ציבורי, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק הזכויות), עולה כי על מנת לבסס סטאטוס של דיור בשכירות בדירה ציבורית לשם זכאות לרכישת הדירה לפי חוק הרכישה, צריכים להתקיים התנאים המצטברים הבאים:

א. מדובר בדירה שיועדה להשכרה ציבורית והושכרה על ידי 'חברה לדיור ציבורי'...

ב. הדירה הושכרה למי שהופנה לחברה לדיור ציבורי על ידי משרד הבינוי והשיכון (או המשרד לקליטת עליה), לאחר שהוכר כזכאי לדיור ציבורי. הזכאות לדיור ציבורי נקבעת בהתאם לכללי משרד הבינוי והשיכון לעניין זכאות לדיור ציבורי (ראו הגדרת 'הכללים' והליך קביעת זכאות – בסעיפים 1 ו-1א לחוק הזכויות)".

ומכאן לעניינם של העותרים שלפני.

22. דין שתי העתירות להידחות, מהטעם שהדירות מושא העתירה אינן בבחינת "דיור ציבורי", וכן מהטעם שבטרם כניסתם של העותרים לדירות לא הוכרו הם כזכאים לדיור ציבורי.

דירותיהם של העותרים מושא העתירה שלפני אינן נמנות על מאגר הדיור הציבורי, ומשכך אין העותרים עומדים בדרישת סף בהגדרת "זכאי" בחוק הרכישה, ולפיה על המבקש להתגורר ב"דירה ציבורית".

מהגדרת "דירה" בחוק הרכישה עולה כי אינה כוללת "דיור זמני". הדירות שבהן מתגוררים העותרים זמניות. מדובר באשקוביות הניתנות לניתוק מהקרקע באופן מלא ולהנחה במקום אחר. זאת ועוד, אכלוס העותרים ואחרים במבנים אלה נעשה במכוון במבנים כאמור. טענת המשיבים כי שכונת האשקוביות האמורה הוקמה באופן זמני עד להקמת מבני קבע בעבור המתיישבים בישוב לא נסתרה. בהתאם לכוונה זו, בחלוף שנים אושרה במקום תב"ע שבמסגרתה נבנית בימים אלה שכונת מגורים במבני קבע.

אופיים האמור של המבנים כמבנים ניידים, וייעודם המובהק לתקופת ביניים בלבד עד לבניית קבע, מעידים על זמניותם. אין בחלוף הזמן הרב מהקמת השכונה הזמנית עד לאישור התב"ע האמורה ומימושה כדי להועיל לעותרים.

אשר על כן, משהמבנים האמורים אינם בגדר "דירה", ממילא אין הם נכללים בהגדרת "דיור ציבורי", ומשכך אין חוק הרכישה חל עליהם. די בכך כדי לדחות את העתירות שלפני.

23. זאת ועוד, הדירות שבהן מתגוררים העותרים לא הושכרו להם כמי "שהופנה לחברה לדיור ציבורי על ידי משרד הבינוי והשיכון (או המשרד לקליטת עליה), לאחר שהוכר כזכאי לדיור ציבורי", כנדרש על פי פסק הדין בעניין אלחרר.

מדובר בהשכרת דירות במחיר שוק ללא כל סבסוד, שבוצעה על פי החלטות ועדת אכלוס מקומית שהסתפקה בבדיקת גודל המשפחה בלבד, זאת לצורך התאמת שטח האשקובית הנדרשת לה. טענת המשיבים כי עניינם של העותרים בעת"מ 20652-11-20 לא עבר מעולם תבחין של יכולתם הכלכלית, לא נסתרה. עניינם של העותרים בעת"מ 29429-11-21 מובהק עוד יותר, שכן יכולתם הכלכלית נבחנה בשנת 2010 ובקשתם להכיר בהם כזכאי הדיור הציבורי נדחתה בהחלטה סופית.

אין חולק כי בוועדה לקבלת דיירים לישוב לקחו חלק נציגי המשיבים, אך זאת במסגרת תפקידם בקידום הקמת היישוב ולא במסגרת תפקידם בתחום הדיור הציבורי. לצורך כך השתתפו הם בתהליך השכרת המבנים האמורים למתיישבים על כל הכרוך בכך. העותרים לא הופנו לעמידר כדיירים ציבוריים. משכך, על פי פסיקת בית המשפט העליון בעניין אלחרר, אין הם עומדים בתנאי שלפיו עליהם להוכיח כי בטרם כניסתם לדירה הוכרו על ידי המשיב כזכאי דיור ציבורי.

החקיקה ונהלי המשיב, שעל פיהם נדרשת עמידה בתבחין כלכלי לצורך זכאות לדיור ציבורי, חלים בנוגע לעותרים שנכנסו לדירות לאחר שנת 1999. ואולם אף בעניינם של עותרים שנכנסו לדירות לפני כן, לא נערך כל תבחין כלכלי. משכך ועל פי טענת המשיבים שלא נסתרה, אין יסוד לטענה כי כניסתם של העותרים לדירות נעשתה מתוך כוונת המשיב להעניק להם דיור ציבורי.

אשר ל"תעודות הזכאות" שהוצגו על ידי חלק מהעותרים, לא נסתרה טענת המשיבים כי תעודות אלה מעידות על זכאות המחזיק בהן לקבלת הלוואות בתנאים נוחים, לרבות הלוואת משכנתא, ואין בהן כל רלוונטיות לשאלת זכאותו לדיור ציבורי. גביית דמי שכירות מלאים מהעותרים ללא מתן סבסוד, מעידה אף היא כי העותרים לא הוכרו כזכאים לדיור ציבורי.

לכך יש להוסיף כי העותרים מעולם לא הופנו על ידי המשיב לעמידר, ובפרט לא הופנו לעמידר לצורך שכירת דירה ציבורית, כנדרש בהגדרת "השכרה ציבורית" בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי – דרישה שכפי שנפסק בעניין אלהרר, יש לעמוד עליה לצורך בחינת בקשה לרכישת דירה.

אין בדמיון המסוים בין מאפייני ההשכרה של דירות העותרים למאפייני דירות המושכרות בדיור הציבורי כדי להועיל לעותרים. מובן כי אין די בעצם קיומו של דמיון כאמור כדי לבסס זכאות לדיור ציבורי או כדי לשכנע כי כוונת המשיב בעת ההשכרה הייתה להעניק לעותרים זכות כאמור. כך גם בעניין חתימתם של חלק מהעותרים על מסמך המבהיר כי דירותיהם אינן נמנות על מאגר הדיור הציבורי, דבר המעיד לטענתם "כאלף עדים" על מעמדם של יתר העותרים כדיירי הדיור הציבורי. כפי שהובהר על ידי עמידר על המסמך האמור חתמו רק אלה מבין העותרים שביקשו לשפץ את דירותיהם, ומשכך אין ללמוד דבר מהעדרה של חתימה על מסמך כאמור בידי אלה שלא ביקשו לשפץ את דירותיהם. חתימת שניים מהעותרים על מסמך נוסף, בעל תוכן סותר, ובו מצוין כי הנכס מושכר להם במסגרת הדיור הציבורי – אין בה לאיין את האמור לעיל.

הנתון הנזכר לעיל שקיבלו העותרים מהממונה על חופש המידע אצל המשיב, אף הוא לא מלמד על כוונת המשיב להעניק לעותרים זכות לדיור ציבורי. לא הובהר אם הנתון האמור נוגע לדירותיהם של העותרים, ואף אם כך הדבר, אין בעצם השתייכותם של העותרים לרשימה כאמור כדי להעיד על המבוקש.

ולבסוף, אין בחוות הדעת האמורה מאת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כדי להועיל לעותרים, שכן כאמור עניינה בדירות על פי הגדרת "דירה" בחוק הרכישה. לכך יש להוסיף כי, בפסק הדין בעניין אלחרר נקבע כי אין בחוות הדעת התייחסות קונקרטית לדירות בהן מתגוררים מבקשים מסוימים.

24. טענת העותרים בעת"מ 29429-11-21, ולפיה הסכם השכירות שבידם מעניק להם שכירות לכל ימי חייהם, חסרת יסוד. עיון בהסכם מפריך טענה זו. בסעיף 2(ד) להסכם אף נקבע כי "עם תום תקופת השכירות הראשונית יוארך חזה זה מאליו לתקופה בלתי מסוימת וכל אחד מן הצדדים יהיה רשאי לסיים את השכירות בהודעה מוקדמת של 4 חודשים". בהתאם לסעיף זה הודיעה עמידר לעותרים אלה על הפסקת תקופת השכירות ודרשה את פינויים. הוראות נוספות בהסכם שאליהם הפנה ב"כ עותרים אלה חסרות כל רלוונטיות לענייננו, ואין בהן להעיד כי מדובר בהשכרה במסגרת הדיור הציבורי או בהשכרה לטווח זמן בלתי מוגבל כנטען.

25. מהמקובץ עולה כי דין העתירה להידחות, הן מאחר שהדירות מושא העתירה אינן בבחינת "דירות ציבוריות" והן מאחר שזכאותם של העותרים לדיור ציבורי לא נבחנה בטרם כניסתם לדירות.

26. אשר לטענה כי העותרים זכאים לקיום הבטחה מנהלית שניתנה להם במצג שיצרו המשיבים בעניין זה במשך השנים, ובין היתר במכתבו האמור של שר הבינוי והשיכון משנת 2014, יש לקבל את עמדת המשיבים ולפיה אין בסיס לטענה זו. כאמור לעיל אין יסוד לטענה כי המשיבים הציגו במהלך השנים מצג ולפיו, העותרים בעתירה זו שכרו את הדירות במסגרת הדיור הציבורי. אשר למכתב האמור מאת שר הבינוי והשיכון, עיון בו מעלה כי עניינו בדירות המשתייכות למאגר הדיור הציבורי ומשכך, כאמור לעיל אין הוא מתייחס לדירות בהן מתגוררים העותרים. זאת ועוד, המכתב נשלח בתפוצה רחבה למספר רב של מתיישבים ובהם לעותרים; אין בו הבעת עמדה מפורשת בעניינם של העותרים; אין בו התחייבות משפטית קונקרטית בנוגע לדירותיהם; המכתב מסויג ומותנה בעמידת העותרים בתנאיו. משכך, המכתב האמור מבטא הצהרת מדיניות, הרחוקה מרחק רב מהבטחה מנהלית בת תוקף. למעלה מהנדרש יצוין עוד, כי נוכח הוראות הדין החלות בעניין כאמור לעיל, ככל שהיה במכתב משום הבטחה, מובן כי היא ניתנה ללא סמכות. ולבסוף, טענת הפגיעה בשוויון שמעלים העותרים לא הוכחה, משלא הוצגו נתונים כדי לבסס אותה.

27. אשר על כן שתי העתירות נדחות.

העותרים בעת"מ 20652-11-20 יישאו בהוצאות בסך 15,000 ₪, בחלוקה שווה בין משיבים 1 ו-2 בסך 7,500 ₪ לכל אחד מהם. בשל הצטרפותה של משיבה 3 לעתירה זו בשלב מאוחר ואי הגשת כתב תגובה מטעמה, אין לזכותה בהוצאות בתיק זה.

העותרים בעת"מ 29429-11-21 יישאו בהוצאות בסך 15,000 ₪, בחלוקה שווה בין שלושת המשיבים, בסך 5,000 ש"ח לכל משיב.

המזכירות תמציא את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, א' תמוז תשפ"ב, 30 יוני 2022, בהעדר הצדדים.