בפניי עתירה מנהלית.

1. עניינה של העתירה בתוכנית מתאר מקומית מס' 101-0465229 לאזור מע"ר (מרכז עירוני) מזרח ירושלים (להלן – התוכנית). התוכנית נוגעת למרכז העיר של ירושלים המזרחית. ביום 25.12.19 המליצה הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (להלן – הוועדה המקומית) לוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (להלן – הוועדה המחוזית), להפקיד את התוכנית בתנאים. ביום 6.1.20 החליטה הוועדה המחוזית לאמץ המלצה זו ולאשר את התוכנית להפקדה. בהחלטה נוספת (11.5.20) הוחלט על תיקון מסמכי התוכנית. בהמשך לכך, פורסמה התכנית (23.10.20) להתנגדויות. על רקע מגפת הקורונה, הוארך המועד להגשת התנגדויות עד ליום 23.1.21. העתירה שבכותרת הוגשה ביום 17.1.21.

2. העותרים הם תושבי מזרח ירושלים. הם בעלים ומחזיקים בבתים ובמבנים בתחום התוכנית. בפיהם טענות שונות כנגד הוראות התוכנית. העתירה הנוכחית אינה מתמקדת בכך, כי אם בטענות הנוגעות לפגמים בתהליך פרסומה של התכנית, המחייבים לשיטת העותרים את פרסומה מחדש. מדובר, בעיקרו של דבר, בטענות הבאות: (א) נפל פגם בתרגום הודעת ההפקדה בשפה הערבית, באופן שלא עולה ממנה כי מדובר בתוכנית לשימור. (ב) לא נכללו בהודעת ההפקדה הבהרות המבארות כנדרש כי מדובר בתוכנית הכוללת הוראות לשימור. (ג) לא נכללו בהודעת ההפקדה מספרי הבתים הכלולים בתוכנית, במיוחד מבנים שנועדו לשימור. (ד) לא נשלחו הודעות למחזיקים ובעלי המבנים הכלולים במתחמים לשימור בהתאם לסעיף 5 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965 (להלן - חוק התכנון והבניה). (ה) לא פורסמו מסמכי התוכנית באתר מנהל התכנון, כמצוות סעיף 96א לחוק התכנון והבניה.

3. לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים, על רקע החומר שבפניי, הגעתי למסקנה כי יש לדחות את העתירה, בשל אי מיצוי סעדים עובר להגשתה. אפרט עתה את הטעמים ביסוד מסקנה זו.

4. נקודת המוצא לדיון מצויה ב"דרישה המוטלת על העותר לפנות תחילה אל הרשות הרלבנטית, ולמצות את ההליכים הלבר-דיוניים בטרם יפנה אל ערכאות המשפט" (דברי כב' השופט נ' סולברג בבג"ץ 7041/16 באמיה נ' שר האוצר (17.1.2017), בפסקה 7 לפסק הדין). באותה פרשה עמד בית המשפט העליון על כך, שמדובר בעילת סף ש"היא תולדה של מסכת שיקולים נכבדה, דיוניים ומהותיים כאחד" (שם). הוסבר, כי "לא בדקדוקי עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החיסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך".

5. מעיון בחומר שבפניי עולה, כי העותרים לא עמדו בחובה זו. בשום שלב, הם לא טרחו להביא את רוב רובן של טענותיהם הנ"ל בפני רשויות התכנון. הטענות הועלו לראשונה בעתירתם. אין, אפוא, החלטה של רשויות התכנון בטענות אלה. לא התקיים ליבון של הטענות עובר להגשת העתירה. התנהלות זו של העותרים אינה עולה בקנה אחד עם חלוקת העבודה הבסיסית בין הרשות המנהלית לבין בית המשפט לעניינים מנהליים. תפקיד הרשות הוא לקבל החלטה בפניות של אזרחים בעניינים הנתונים לסמכותה. תפקיד בית המשפט הוא להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטת הרשות. אין מדובר בסמכות ראשונית לקבלת החלטה. אופן פעולתם של העותרים מתנכר במובהק לחלוקת עבודה זו. גישה זו לא ניתן לקבל.

6. העותרים טוענים, כי לא הועלתה על ידי המשיבים טענה בדבר אי מיצוי הליכים. טענה זו יש לדחות. בכתב התשובה של הוועדה המחוזית נטען בבירור לכך שהעותרים לא מיצו הליכי התנגדות הקבועים בדין. בתוך כך הוטעם כי אין בנמצא החלטה מנהלית מנומקת בנושאים המועלים על ידי העותרים, אותה ניתן להביא לבחינתו של בית המשפט. אף נטען, כי מדובר בהיפוך ההליך המנהלי התקין, בגדריו תפקידו של בית המשפט הוא בקיומה של ביקורת שיפוטית על החלטות הרשות המנהלית. בכתב התשובה של הוועדה המקומית נטען גם כן לאי מיצוי הליכים. אין, אפוא, יסוד לטענה זו של העותרים. אעיר, בשולי הדברים, כי נושא מיצוי ההליכים הוא, כמבואר לעיל, עניין של מהות, הנוגע בין היתר לחלוקת העבודה הראויה בין בית המשפט לבין הרשות המנהלית. במצב זה, אפילו לא הייתה מועלית הטענה על ידי המשיבות (ולא כך הוא), רשאי בית המשפט להעלותה מיוזמתו.

7. העותרים טוענים כי נעשתה מטעמם פניה מוקדמת מיום 20.12.21 בנושא פרסום מסמכי התוכנית באתר, וכי בהמשך לכך אף שלחו תזכורת בעניין ביום 12.1.21. פניות אלה נוגעות לפרסום חוות דעת של מחלקת השימור וועדת השימור של עיריית ירושלים, וחוות דעת של יועצת השימור של הוועדה המחוזית. הפניות נסמכו על הוראת סעיף 96א לחוק התכנון והבנייה. אף בטענה זו אין כדי להועיל לעותרים. הפניות הנזכרות היו קצרות ולקוניות. טענות העותרים המפורטות בעתירה בעניינן (סעיפים 86 – 101 לעתירה המתוקנת) לא הובאו בהן. ברי, כי בנסיבות אלה לא מיצו העותרים את ההליך, גם לעניין זה.

8. מעבר לנדרש אעיר, כי גם לגופה מעוררת טענת העותרים בעניין זה קושי של ממש. הוראת סעיף 96א לחוק התכנון והבנייה מחייבת להעלות לאתר את "מסמכי התוכנית וכל מסמך אחר שהוגש לפי חוק למוסד תכנון הדן בתכנית על ידי מגיש התוכנית או מי מטעמו" (ההדגשה הוספה). כן מונה הסעיף רשימה סגורה של חוות דעת שיש להעלות לאתר, כמפורט בו. באין טיעון של ממש כי המסמכים מושא פניות העותרים הנ"ל הוגשו על פי חוק למוסד התכנון על ידי מגיש התוכנית או מי מטעמו; ובאין טיעון של ממש כי הם נופלים לגדר אחת מן הקטגוריות המפורטות בסיפא של סעיף 96א(א) לחוק; אין זה ברור מעיקרו של דבר, מהו הבסיס החוקי לטענות העותרים במישור ספציפי זה. לא למותר להעיר, בשולי נקודה זו, כי העותרים אינם מתמודדים בטיעוניהם עם החלק שהודגש לעיל בהוראת הסעיף.

9. העותרים טוענים כי עמדו בפני סיטואציה בלתי אפשרית, נוכח סגר שהוטל ביום 7.1.21, עד סוף חודש ינואר. ברם, אין בפי העותרים טענה ברורה, כי לא היה בידם לפנות לרשות עד למועד האחרון שנקבע להתנגדויות, הן טרם ההחלטה הנ"ל על הסגר, הן אחרי קבלת ההחלטה האמורה. אדרבה, הפניות המוקדמות (החלקיות עד מאד) של העותרים, הנזכרות לעיל, מלמדות כי היה ביד העותרים לפנות לרשות, אילו ראו זאת לנכון. בנסיבות אלה, אף טיעון זה אינו יכול לסייע לעותרים.

10. העותרים טוענים לקיומו של חריג לכלל בדבר מיצוי הליכים, שעניינו עתירה דחופה, בעניין בעל חשיבות כללית. לצורך החלטה זו אני מוכן להניח, כי בתוכנית יש מידה משמעותית של חשיבות כללית. ברם, נוכח לוחות הזמנים המפורטים לעיל, לא ניתן לזהות במקרה הנוכחי מידה כזו דחיפות, אשר יכולה להסביר את הדילוג על הפנייה המוקדמת לרשות המוסמכת, ופנייה ישירה לבית המשפט, אשר ידון ויכריע, לראשונה, בשורה של טענות המועלות על ידי העותרים. אף חריג נוסף לו טוענים העותרים, בדבר "פעולה מנוגדת באופן ממשי לדין", אינו עולה במובהק במקרה זה, שכן טענות העותרים, הן לעניין תרגום הודעת ההפקדה; הן לעניין תוכנה; הן לעניין היותה של התוכנית "תוכנית לשימור"; והן לעניין פרסום באתר האינטרנט, שנויות במחלוקת של ממש. אף כי העותרים מעלים מספר טענות ראויות לבירור במישור זה, לא ניתן לקבוע כי סיכויי קבלתן גבוהים במידה המאפשרת לקבוע, בשלב מקדמי זה, כי עסקינן בפעולה מנוגדת באופן ממשי לדין.

11. העותרים טוענים, כי נוכח הפגמים הנטענים בהליך הפרסום, הרשות טרם רכשה סמכות לדון בהתנגדויות, ולכן אינה יכולה לדון בהתנגדויות, ועליה לבצע תחילה פרסום כדין. הם מפנים בהקשר זה לפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673 (2001). ברם, באותה פרשה נקבע כי חובת הפרסום וזכות ההתנגדות הם תנאים מוקדמים לשימוש בסמכויות של גופי תכנון. לא ניתן באותה פרשה פטור למי שהיה (בדומה לעותרים) מודע לפרסום, ומעוניין לתקוף את הליכי התכנון, מלפנות לרשות, או להגיש התנגדות.

12. מעבר לכך, בטענה זו יש ממד של הנחת המבוקש, שכן היא מבקשת להניח כי נפלו פגמים כנטען בהליך הפרסום. ברם, בשלב הנוכחי, אין מקום לקביעה סופית לעניין זה, הגם שבפי העותרים טענות ראויות לבירור בנושא. כבר הערתי לעיל, כי קיימת מחלוקת של ממש לעניין טענות אלה, וכי לרקעה לא ניתן לקבוע כי סיכויי העתירה גבוהים. זאת ועוד, במקרה הנוכחי נעשה פרסום. התנגדויות הוגשו. גם העותרים היו יכולים, ועודם יכולים, להגיש התנגדות.

13. העותרים אינם טוענים, ואינם מניחים כל תשתית נורמטיבית לטיעון, כי הם מנועים מהעלאת איזה מטענותיהם, לרבות במישור הפגמים בפרסום, במסגרת התנגדות כאמור. בחוק התכנון והבניה אין עוגן למגבלה כאמור. אף בפסיקת בית המשפט העליון נדחתה בהקשר זה ההבחנה, לה נטען, בין טענות בעלות אופי תכנוני, לבין טענות בעלות אופי מנהלי, הבאות לתקוף את אופן קבלת ההחלטה בעניין ההפקדה (ראו עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון (7.11.2010), בפסקה 14 לפסק דינו של כב' השופט ע' פוגלמן). מעבר לנדרש יוער, כי יש יסוד לטענת הוועדה המחוזית, כי טענתם העיקרית של העותרים, לפיה מדובר בתוכנית לשימור, היא טענה הנושאת עמה אופי תכנוני של ממש, ומחייבת נקיטת עמדה לגבי שיקול הדעת התכנוני של מוסד התכנון ביחס למהות התוכנית וסיווגה^[1]. בתוך כך, לא נסתרה טענת המשיבות, כי ברגיל טענות מעין אלה המובאות בעתירה, לרבות בנושא הפרסום, מועלות במסגרת התנגדות, ונבחנות על ידי הגורם התכנוני המוסמך. נוכח מכלול שיקולים אלה, אין בטענה האמורה כדי לסייע לעותרים.

14. במאמר מוסגר אוסיף, כי גם לו הייתי סבור שחלק מן הטענות מושא העתירה לא ניתן להעלות במסגרת התנגדות, לא היה בכך כדי להועיל לעותרים. גם במצב כזה, היה חל הכלל הרחב, לפיו על העותרים למצות הליכים מול הרשות המוסמכת, ולהעלות בפניה את טיעוניהם, גם אם לא בדרך של הגשת התנגדות. אשוב ואזכיר, כי בגזרה צרה, כמתואר לעיל, פעלו העותרים (באופן חלקי) בדרך זו, אף בלא שהגישו התנגדות.

15. העותרים טוענים כי מחיקת העתירה על הסף עלולה לגרום נזק בלתי הפיך לציבור שלם שאין מי שיגן על זכויותיו ואינו מודע לתוכנית כדין. אף טענה זו יש לדחות. ככל שהעותרים יביאו את טענותיהם כנדרש בפני גופי התכנון, ואלה יתקבלו, ברור שלא תיגרם פגיעה לאיש, ויינתנו ההוראות הנדרשות להסרת הפגמים הנטענים. ככל שטענות העותרים לא יתקבלו על ידי גופי התכנון, פתוחה הדרך בפניהם לשטוח אותן בפני בית המשפט המוסמך. ככל שיתקבלו בשלב זה, גם אז לא צפויה פגיעה במאן דהוא (השוו לאמור בפסקה 16 לפסק הדין הנ"ל בעניין אחל"ה). יוצא, כי אפילו בטענות העותרים יש ממש, בסופו של הליך אין חשש ממשי כי תיגרם הפגיעה הנטענת. בנסיבות אלה, אף טיעון זה אינו יכול לסייע לעותרים.

16. התוצאה של כל האמור היא, כי העתירה נדחית. העותרים יישאו בשכר טרחת עו"ד של כל אחת מן המשיבות בסך של 15,000 ₪. לסכום זה אין לצרף מע"מ. הוא מביא בחשבון את היקף העבודה הלא מבוטל שנדרש בהליך זה, ואת הקביעות לעיל. הוא ישולם עד ליום 19.7.21.

17. צו הביניים שניתן בגדרי העתירה מבוטל בזה. בהקשר זה, לא נעלמה מעיניי בקשת העותרים להארכת צו הביניים ב – 60 ימים. בדיון בפניי הודיעה הוועדה המחוזית כי בכוונתה להאריך את המועד להגשת התנגדויות במספר שבועות על מנת לאפשר מיצוי של ההליך האמור. אני יוצא מהנחה כי היא תפעל בהתאם להודעה זו. בנסיבות אלה לא מצאתי הצדקה למתן הוראות אופרטיביות בנקודה זו.

ניתן היום, ג' תמוז תשפ"א, 13 יוני 2021, בהעדר הצדדים.

1. לא נעלם מעיניי, כי בהחלטה בבקשה לצו ביניים (4.2.2021), הבעתי דעה לכאורית שונה בנושא זה (ראו בפסקה 7). מאליו מובן, כי אין בהחלטת ביניים כאמור כדי למנוע קביעה אחרת עתה, לאחר שהובאו בפניי מלוא טיעוני המשיבות, והיה בידי לשקול את העניין בשנית. ↑