עתירה כנגד החלטת המשיבה 1 (להלן גם – הוועדה המחוזית) מיום 6.4.2021 לקבל את המלצת משיבה 3 (להלן גם – הוועדה המקומית) ולדחות את תכנית 16000 "תכנית מתאר בית הכרם" (להלן גם – התכנית) תוך הבהרה כי עקרונות תכנית האב לבית הכרם כפי שאושרו בהחלטתה משנת 2011, הם המדיניות המנחה הגשת תכניות, וקריאה לוועדה המקומית לגבש את העקרונות האמורים במסגרת מסמך מדיניות, על מנת שהועדה המחוזית תבחן את הצורך בעדכון המדיניות (להלן – ההחלטה). עוד מופנית העתירה כנגד החלטת המשיב 2 מיום 3.5.2021 לדחות בקשה למתן רשות ערר למועצה הארצית כנגד ההחלטה.

הסעד המבוקש הוא ביטול החלטת המשיבה 1 והשבת התכנית להמשך דיון בוועדה המחוזית; ולחלופין, ביטול החלטת המשיב 2.

רקע

1. שכונת בית הכרם בירושלים (להלן גם – השכונה) היא שכונה ירושלמית ותיקה הנכללת בין שכונות "העיר ההיסטורית" לפי תכנית "ירושלים 2000", אשר משמשת כמסמך מדיניות התכנון העירוני של הוועדה המחוזית מזה שנים.
2. כעולה מהמסמכים שהוגשו, מסמוך לתחילת המילניום, קידמה עיריית ירושלים את התכנית נשוא העתירה כתכנית אב לשכונת בית הכרם, על מנת שבהמשך תהפוך לתכנית סטטוטורית.
3. ביום 4.5.2010 התקיים דיון ראשוני בתכנית בוועדה המחוזית, לשם קביעת עקרונות ביחס למדיניות פיתוח השכונה. באותו דיון החליטה הוועדה המחוזית לשוב ולדון בתכנית לגופה כדי לגבש מדיניות תכנון המבוססת עליה וליתן הוראות נוספות, לקראת גיבוש התכנית כתכנית אב ולאחר מכן כתכנית סטטוטורית ביחס לשכונה.
4. בהמשך, בשנת 2011 החליטה הוועדה המחוזית לאמץ את מדיניות התכנון שהוצעה, בשינויים מסוימים, לאחר שמצאה כי מדובר במדיניות ראויה הנותנת מענה לצורך בציפוף, תוך התייחסות זהירה ושמירת צביונה המיוחד של השכונה.
5. בד בבד קידמה הוועדה המקומית את התכנית כתכנית סטטוטורית. ביום 21.11.2012 דנה הוועדה המקומית בתכנית והחליטה להמליץ לוועדה המחוזית להפקידה.
6. ביום 8.9.2014 דנה הוועדה המחוזית בתכנית והחליטה להפקיד את התכנית בכפוף לתיקונים שיוגשו.
7. ביום 16.5.2016 קיימה הוועדה המחוזית דיון נוסף בתכנית בעקבות התיקונים שהוגשו, בו נדונו, בין היתר, רשימת המבנים לשימור ופערים שנמצאו בהיבט זה. בתום הדיון החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית להגשת התנגדויות בכפוף לתיקונים ושינויים, תוך שציינה בהחלטתה, בין היתר, כי רשימת השימור המעודכנת משקפת מדיניות ראויה וכי עדכונה מתבקש מבחינה תכנונית.
8. לתכנית הוגשו כ 230 התנגדויות אשר נדונו לפני הוועדה המקומית בימים 7.12.2016 ו 14.6.2017. לאחר דיונים אלה החליטה הוועדה המקומית להמליץ לוועדה המחוזית לקבל חלק מההתנגדויות וליתן תוקף לתכנית.
9. בתחילת חודש מרץ 2019 קיימה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן – ועדת המשנה להתנגדויות) שלושה ימי דיון פומביים בהתנגדויות הרבות שהוגשו לתכנית. לאחר שמיעת ההתנגדויות נמסרה תשובת צוות התכנון מטעם הוועדה המקומית, ולאחריה ניתנה התייחסות נוספת של חלק מהמתנגדים. בסיום הדיונים החליטה הוועדה לשוב ולדון בתכנית בדיון פנימי.
10. ביום 18.6.2019 קיימה ועדת המשנה להתנגדויות דיון פנימי בתכנית, והחליטה כי מגישת התכנית תגיש השלמות למסמכי התכנית בהתאם למפורט בהחלטה, וזאת תוך שלושה חודשים. לאחר מכן תדון הוועדה בתכנית פעם נוספת ותקבל החלטה באשר להליכים הנדרשים להמשך קידומה. ביום 23.12.2019 ניתנה, לבקשת עיריית ירושלים, ארכה להגשת המסמכים עד ליום 1.3.2020. בהמשך לכך, הוגשו המסמכים הנדרשים – תיק תיעוד מתחמי וסקר עצים שכונתי. למסמכים אלו ניתנו הערות מצד יועצת השימור של הוועדה ובהתאם להערות אלו נדרשה הגשת מסמכים מתוקנים.
11. ביום 1.9.2020 התכנסה ועדת המשנה להתנגדויות לדיון פנימי נוסף. בהחלטתה ציינה הוועדה כי עיריית ירושלים טרם הגישה מסמכים מתוקנים בהתאם להערות שניתנו. לכן נקבע כי נוכח התקופה הארוכה בה מקודמת התכנית, יוגשו תיק תיעוד מתחמי מתוקן וכן חוות דעת מטעם פקיד היערות העירוני עד ליום 1.11.2020. הוועדה ציינה כי מדובר בתכנית בעלת חשיבות רבה, וכי לאור העיכובים בהגשת המסמכים על ידי עיריית ירושלים, תובא ההחלטה לידיעת יו"ר הוועדה המקומית ומהנדס העיר.
12. ביום 29.12.2020 החליטה הוועדה המקומית להמליץ לוועדה המחוזית לקבל באופן חלקי את ההתנגדויות שהוגשו לתכנית, אך לא לתת תוקף לתכנית כתכנית סטטוטורית, אלא להשתמש בה כמסמך מדיניות תכנון, כלומר, תכנית אב לשכונה.
13. כאמור בהמלצה, זו באה על רקע העובדה שמדובר בהליך שנמשך שנים רבות, והוא רחוק מסיום: ככל שיוחלט על המשך הליך סטטוטורי, יהיה צורך בתהליך של תיקון כלל מסמכי התכנית ופרסום נוסף להתנגדויות, כשקיימת אי-הסכמה רחבה בין עיריית ירושלים לבין המנהל הקהילתי ותושבי השכונה, כך שנראה כי לא תתאפשר הגעה לתכנית מוסכמת. צוין כי במסגרת תכנית האב יש להתייחס לחלוקה לאזורים הקבועים בתכנית ולהתנגדויות השונות, ולקבוע הנחיות להגשת תכניות מפורטות. נושאים שונים שהועלו בהתנגדויות, יוכלו להיבחן לעומקם כאשר יוגשו תכניות מפורטות לאישור. זאת בדומה למה שארע לאורך השנים בהן נדונה התכנית, משנת 2009, כשהוגשו לא מעט תכניות מפורטות לחלקות מסוימות ולהתחדשות עירונית, והן קודמו ואושרו בהתאם לעקרונות תכנית האב על ידי וועדות התכנון. בהעדר תכנית סטטוטורית, ניתן להמשיך לאשר תכניות באופן דומה.
14. בהמשך להחלטת הוועדה המקומית, התכנסה ועדת המשנה להתנגדויות ביום 6.4.2021. הוועדה קיבלה את המלצת הוועדה המקומית והחליטה לדחות את התכנית במתכונתה הנוכחית. בהחלטה צוין כי נוכח החשיבות בקביעת עקרונות תכנון, עקרונות תכנית האב לשכונה, אשר אומצו על ידי מליאת הוועדה ביום 11.1.2011, ואשר היוו בסיס לקידומה של תכנית 16000 ומפורסמים באתר האינטרנט של הוועדה, ימשיכו לחול באזור, כמדיניות המנחה הגשת תכניות. הוועדה קראה לוועדה המקומית לגבש את עקרונות התכנון במסגרת של מסמך מדיניות, ולהביאו לדיון לפני מליאת הוועדה המחוזית בהקדם האפשרי, לשם בחינת הצורך בעדכון המדיניות שאומצה בשנת 2011.
15. ביום 19.4.2021 פנתה העותרת 1 למשיב 2 בבקשה למתן רשות הגשת ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה בעניין ההחלטה, בהתאם לסעיף 110 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבנייה או החוק). ביום 3.5.2021 דחה המשיב 2 את הבקשה. מכאן העתירה שלפני.

טענות העותרים

1. לטענת העותרים לוקה החלטת המשיבה 1 בשניים: (א) נטען כי הוועדה המחוזית אינה יכולה להשתמש בסמכויות העזר שלה לשם קידום תכנית לא סטטוטורית קבועה, הן משום שמדובר בפגיעה קשה בזכויות מוגנות ללא סמכות, הן משמדובר בחריגה קיצונית מסוג הפעולות שניתן לבצע מכוח סמכויות העזר. נטען כי במקרה בו הפרוצדורה להפעלת שיקול הדעת המנהלי מוסדרת בדין, אין הרשות יכולה לסטות מפרוצדורה זו ולעקפה באמצעות סמכויות העזר המוקנות לה; (ב) גם אם ישנה סמכות עקרונית לקדם עקרונות תכנוניים שלא במסלול הסטטוטורי, הרי שההחלטה לעשות זאת במקרה דנן, בו הופקדה תכנית סטטוטורית, התקבלו התנגדויות ואף התגלו ליקויים הדורשים תיקון, חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות.
2. העותרים מוסיפים וטוענים כי ההלכה הפסוקה קובעת כי החלטת מוסד תכנון להוציא החלטות תכנוניות אל מחוץ לגדרי ההליך הסטטוטורי המוגדר בחוק, היא התפרקות אסורה מהחובה להפעיל שיקול דעת לפי הסמכויות שהחוק הפקיד בידי מוסד התכנון, כפי שנקבע בדנ"מ 4753/19 עיריית הרצליה נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (6.5.2021) (להלן – עניין אפולוניה).
3. לטענת העותרים, ההחלטה על דחיית התכנית וקידום עקרונות התכנון במסגרת "תכנית אב" פוגעת גם בזכות הטיעון, שכן התנגדויות הציבור לתכנית לא הוכרעו כנדרש על פי סעיף 106 לחוק וספק אם ישקלו במסגרת מסמך המדיניות, תוך שלמתנגדים לא תהיה זכות לערור על קביעות הוועדה המקומית. בנוסף, כל זמן שתכנית האב שאושרה בשנת 2011, עליה התבססה התכנית, תשמש כמדיניות מנחה, המשמעות היא שוועדת התכנון תפעל על בסיס מדיניות שאינה מתחשבת בעמדות הציבור. מנגד, ככל שעקרונות התכנון יעודכנו על ידי הוועדה המקומית ויאושרו על ידי הוועדה המחוזית, תהא זו עקיפה של ההליך התכנוני הקבוע בחוק. נטען כי על הוועדה המחוזית היה, לכל הפחות, לשקול את האפשרות להיכנס בנעליה של הוועדה המקומית, לצורך השלמת הנתונים החסרים בעזרת מומחים מטעמה, טרם דחיית התכנית, בהתאם לסמכות המוקנית לה בחוק. עוד הפנו העותרים בתגובתם להחלטת ועדת הערר לתכנון ובניה במחוז ירושלים בערר (י-ם) 1066/20 רובע המנוחות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (12.1.2021), בה נקבע, לטענתם, כי דחיית תכנית שהופקדה, ובפרט מקום בו התקיימו לגביה דיונים והוגשו חוות דעת מקצועיות, אפשרית רק כשהמסקנה היא שהתכנית לא ניתנת לתיקון.
4. העותרים מוסיפים וטוענים לפגיעה בזכות הקניין, שכן, חוק התכנון והבנייה יוצר מנגנון סדור להגנה על זכות הקניין של בעלי המקרקעין מקום בו חל שינוי בנורמות התכנוניות החלות על המקרקעין, מה שאין כן מדיניות תכנון, ששינוי בה איננו מפצה את מי שנפגע מכך.
5. לעמדת העותרים, תכנית אב יכולה להיות אך פתרון זמני במהלך תקופת גיבושה של תכנית מתאר, והיא אינה יכולה להיות חלופה קבועה לתכנון סטטוטורי. בתגובה לתשובה נטען כי עמדה זו עולה בקנה אחד עם חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), עו"ד ארז קמיניץ (להלן – חוו"ד קמיניץ או חוות הדעת) מיום 19.10.2021, העוסקת במסמכי מדיניות המשמשים את מוסדות התכנון וההצדקות להם.
6. לבסוף טוענים העותרים לפגמים שנפלו בהחלטת המשיב 2 בדחותו את בקשתם לרשות ערר למועצה הארצית. לשיטתם, שאלת העקיפה של התכנון הסטטוטורי באמצעות קידום תכניות אב שאינן סטטוטוריות, היא שאלה המצדיקה דיון במועצה הארצית. בניגוד לאמור בהחלטת המשיב 2, לטענת העותרים לא מדובר בהחלטה נקודתית הנוגעת לנסיבות המיוחדות של התכנית, אלא בהתנהלות החוזרת על עצמה ברחבי הארץ, ובעיקר במחוז ירושלים, במסגרתה נקבעים עקרונות תכנון לערים ולשכונות בתכניות אב או במסמכי מדיניות, ולא בתכניות סטטוטוריות.
7. לשלמות התמונה יצוין כי לאחר הגשת העתירה ביקש "מטה המאבק לבינוי שפוי" להצטרף לדיון במעמד של ידיד בית המשפט ולהצביע, באמצעות הגשת חוות דעת, על הקשיים המתעוררים בשל הנוהג של מוסדות התכנון לאשר תכניות מפורטות כתכניות אב בלבד. המשיבים טענו כי יש לדחות את בקשת ההצטרפות האמורה, ואילו העותרים לא התנגדו לצירוף. לאור עמדתי לגוף העניין, נראה כי אין בטיעונים התכנוניים העקרוניים שהועלו בידי מטה המאבק, כדי לשנות את התוצאה, בשים לב לטיבה של ההחלטה הקונקרטית שלפניי על נסיבותיה. לפיכך לא אדרש להם בפסק דיני.

דיון

1. לאחר שנערך דיון ומשעיינתי בחומר שהונח לפני הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. איני סבורה כי נפל פגם בהחלטות המשיבים, המצדיק את התערבותו של בית משפט זה.
2. כידוע, בית המשפט אינו יושב כמוסד עליון לתכנון, אינו שם את שיקול דעתו במקום הרשות המופקדת על ההחלטה, ואינו בוחן אם ניתן היה לקבל החלטה נבונה או יעילה יותר. התערבות של בית המשפט בהחלטת רשויות התכנון תעשה בהתאם לכללי המשפט המנהלי ותהא תחומה למקרים חריגים ונדירים, אם נמצא כי נפל פגם משמעותי בדרך פעולת הרשות, למשל: פעולה בלא סמכות, או בחוסר תום לב מובהק (בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין  – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 446 ;(1996) ע"א 1805/00 מחצבות כנרת נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2) 63, 71 (2001); עע"ם 7381/5 ש. דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקה 28 (30.10.2016)). זוהי, איפוא, נקודת המוצא לדיון.
3. כפי שמציינים המשיבים בצדק, הטיעון המרכזי בעתירה, לפיו הוועדה המחוזית החליטה לדחות את התכנית כדי לאשר תכנית אב כחלופה לה, אינו תואם את מצב הדברים בפועל.
4. כעולה מהחלטת המשיבה 1, בנסיבות העניין, בהן לא ניתן היה לקדם את התכנית הסטטוטורית כמות שהיא, נוכח החסרים המשמעותיים במסמכים מהותיים, אשר לא הושלמו כנדרש על אף ארכות שניתנו; ונוכח החלטת מגישת התכנית, המשיבה 3, שלא להמשיך לקדם את התכנית במתכונתה הנוכחית, שכן קידום התכנית באותו שלב הצריך עריכה מחדש של המסמכים ופרסום להתנגדויות, שהיו צפויות להיות לא מעטות נוכח פערים עמוקים בין הנוגעים לדבר – החליטה המשיבה 1 לאמץ את עמדת משיבה 3 ובהתאם לדחות את התכנית. מדובר בהחלטה המצויה במתחם הסבירות ואין עילה להתערב בה.
5. למעשה החלטת המשיבה 1 מורכבת משניים:

(א) חלק אופרטיבי – קבלת הודעת משיבה 3 בדבר חדילה מקידום התכנית ובהתאם דחיית התכנית;

(ב) חלק דקלרטיבי – הצהרת משיבה 1 בדבר מדיניות מנחה להגשת תכניות בשכונת בית הכרם מכוח החלטת הוועדה משנת 2011, וקריאה לוועדה המקומית לגיבוש עקרונות התכנון במסמך עדכני שיובא בפני הוועדה המחוזית לדיון לשם שקילת עדכון המדיניות שגובשה בשנת 2011.

1. אשר לחלק האופרטיבי – המשיבה 3 חדלה מלקדם את התכנית בפועל, והסבירה כי אין היא רואה לנכון להוסיף ולקדם תכנית סטטוטורית לשכונת בית הכרם, לאור הנסיבות שנוצרו, בהן אף שמשיבה 3 פעלה שנים ארוכות מאוד על מנת לגבש תכנית סטטוטורית לשכונה, הדבר לא עלה בידה. לא זו אף זו, משיבה 3 סברה כי השינויים הנחוצים בתכנית – שינויים שלמעשה טרם מוצו ובוררו די צרכם – חייבו בשלב זה לערוך מחדש את כל מסמכי התכנית ולפרסמם מחדש להתנגדויות. כלומר, לאחר כל אותן שנים, על משיבה 3 "להתחיל את שירנו מהתחלה", כלשונה של המשוררת נעמי שמר, ולגבש תכנית עדכנית שתעבור אף היא את אותו מסלול שעברה התכנית הקודמת שלא הגיעה לקו הגמר. בנוסף, כעולה מדברי משיבה 3, גם לאחר שחלפו שנים רבות של דיונים והידברות סביב התכנית, קיימים עדיין פערים משמעותיים בין עיריית ירושלים, המנהל הקהילתי והתושבים. במצב דברים זה קשה להעריך שהמשך טיפול בתכנית במסלול הסטטוטורי היה מביא תוך פרק זמן סביר לתכנית סטטוטורית מחייבת. נוכח כך לא נראה כי שגתה המשיבה 1 בכך שדחתה התכנית, שבמתכונתה לא ניתנה כלל לאישור.
2. המשיבות אינן חולקות על יתרונותיה של תכנית סטטוטורית לשכונה, כפי שעולה, בין היתר, מהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות מיום 1.9.2020, כמו גם מהתהליך בו נקטו לאורך השנים, אלא שבנסיבות שנוצרו, משמשיבה 3 לא ראתה לנכון להמשיך ולקדם את התכנית, קיבלה משיבה 1 את העמדה ודחתה את התכנית.
3. אכן, כפי שטענו העותרים בתגובתם, סעיף 28 לחוק מתיר לוועדה המחוזית ליתן הוראות בכתב לוועדה המקומית, ואף לפעול במקום הוועדה המקומית כאשר האחרונה אינה ממלאת את הוראותיה. ואולם, כפי שנקבע בפסיקה, סמכות מיוחדת זו שמורה למקרים נדירים, בעיקר בהם "הוועדה המקומית חודלת מחובתה לאכוף את דיני התכנון והבנייה" למשל בנסיבות של אי-חוקיות בולטת או פעולה בחוסר מקצועיות, ברשלנות או תוך משוא פנים (עע"מ 8518/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ, בפס' 25-24 (4.2.2013)). לא נראה כי נסיבות המקרה כפי שפורטו חייבו את המשיבה 1 להיכנס בנעליה של משיבה 3 ולפעול במקומה לביצוע כל הפעולות הנחוצות לגיבוש תכנית מתאר לבית הכרם לרבות עריכה מחודשת של כל מסמכי התכנית. לא נראה איפוא פגם בכך שהוועדה המחוזית לא עשתה שימוש בסמכותה זו בענייננו.
4. כאמור, במשך שנים רבות פעלו המשיבים לקידומה של התכנית. ואולם, לא עלה בידי גורמי התכנון להביא לסיום ההליך התכנוני. בנסיבות אלה, בהן על אף חלוף הזמן הרב לא הצליחו גורמי התכנון להביא לאישור התכנית, באופן שהתכנית כפי שהוגשה במקור איננה עדכנית, ומשלא הובא לפני המשיבה 1 מסד עובדתי עדכני דרוש לצורך קבלת החלטה בעניין התכנית, חרף ארכות להגשת השלמות שהתבקשו ושניתנו לשם כך, ונוכח הקושי שתואר על ידי המשיבים בגיבוש המסמכים האמורים, לא נראה שקמה עילה להתערבות בהחלטת משיבה 1. השתלשלות העניינים מלמדת כי היעדר אישורה של התכנית נבע מנסיבות העניין, ולא מתוך מניע מכוון של הרשות לשינוי אופן ההליך התכנוני, בכדי להימנע מפיצוי הזכאים לכך, כפי שמציגים העותרים.
5. אשר למרכיב השני בהחלטה – ההצהרה בדבר מדיניות מנחה להגשת תכניות בשכונת בית הכרם מכוח החלטת הוועדה משנת 2011, והקריאה לוועדה המקומית לגיבוש עקרונות התכנון במסמך עדכני שיובא בפני הוועדה המחוזית לדיון לשם שקילת עדכון המדיניות שגובשה בזמנו: ראשית, אף שמדובר במדיניות שהוזכרה בהחלטה דנן שמיום 6.4.2021, הלכה למעשה, אין מדובר במדיניות שנולדה בהחלטה הנדונה, אלא במדיניות החלה מזה שנים ארוכות, משנת 2011, אשר נותרה על כנה, תוך קריאה לוועדה המקומית להצגת מסמך עדכני שיאפשר שקילת עדכון המדיניות.
6. מרכיב זה בהחלטה מתבקש וראוי. משלא גובשה תכנית סטטוטורית לאורך שנים, ותכנית כזו אף לא נראתה באופק – בין אם היתה התכנית נדחית באותה עת ובין אם לאו – הבהרה מה היא המדיניות הנוהגת וקריאה למשיבה 3 לפעול לצורך בחינת עדכונה, הינה החלטה ראויה, ובוודאי איננה מצדיקה התערבות.
7. בהקשר זה יוזכר כי כפי שצוין, במועד ההחלטה דרשו מסמכי התכנית עדכון, עריכה ופרסום להתנגדויות מחדש. כלומר, אין מדובר בהעדפה של מסמך מדיניות על פני תכנית סטטוטורית סמוכה ונראית, אלא בהעדפת פעולה לגיבוש מדיניות עדכנית, על פני ריק תכנוני, שכן תכנית סטטוטורית לשכונה לא נראתה באופק, לאור הזמן שחלף, ההתנגדויות שהיו, וההתנגדויות שיהיו, בהעדר הסכמה, לתכנית שתגובש, לכשתגובש.
8. במצב זה ברי כי קיומה של מדיניות מנחה הוא מצב רצוי, ומכל מקום שימוש במסמך מדיניות איננו אסור מכוח הדין. מה גם שכפי שציינו המשיבים, למעשה מדובר בעקרונות אשר שימשו עד עתה בבחינת תכניות לשכונת בית הכרם, ולכן המצב בפועל לא ישתנה.
9. עוד יצוין בהקשר זה כי תכנית מתאר ירושלים 2000, אשר גם היא טרם הופקדה, מהווה מסמך מדיניות המשקף את מדיניותה התכנונית של הוועדה המחוזית, והדבר אושר על ידי בית המשפט (עת"מ (מינהליים י-ם) 51297-06-11 הפטריארכיה היוונית אורתודוכסית נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים (30.10.2011)).
10. יודגש, כי גורמי התכנון רשאים, ואף חייבים, להפעיל בכל מקרה את שיקול דעתם ביחס לתכנית אשר אישורה נבחן ואף לשקול את ההתנגדויות שיוגשו, ככל שיוגשו, בגינה. גופי התכנון אינם רשאים להסתמך על ההנחיה המנהלית מבלי לשקול את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה העומד לפניהם, ועליהם אף לשקול את ההתנגדויות המוגשות. בהתקיימם של נימוקים תכנוניים פרטניים המצדיקים זאת, תסטה הרשות ממסמך המדיניות (עע"מ 9156/05 גרידינגר נ' ראפ, בפסקה 14 (10.6.2008)).
11. על רקע האמור, אין בידי לקבל את ההשוואה המוצעת לעניין אפולוניה ואת הטענה כי בענייננו מתפרקים המשיבים משיקול הדעת המסור להם. המשיבים דנו בתכנית המתאר. משיבה 3 החליטה שלא להמשיך לקדם אותה ומשיבה 1 החליטה לדחות אותה. זאת נוכח מסד עובדתי חסר כפי שפורט לעיל וצורך בהליך ממושך ומורכב לצורך קידום תכנית מתאר בשלב זה. נוכח כך ובהעדר תכנון סטטוטורי, נקבע כי הרשות תפעל לפי הנחיות מנהליות, כפי שנעשה עד לאותה עת, תוך שהומלץ לעדכנן. החלטה זו אינה מעבירה את סמכויותיו של מוסד התכנון המוסמך לגורם אחר, ואינה דומה לעניין אפולוניה. שם, במסגרת ההחלטה על הפקדת התכנית הוקם "צוות מלווה" אשר בידו הופקדו הכרעות תכנוניות מהותיות בעלות היבטים תכנוניים מעשיים, כדוגמת קביעת סדר הטיפול בזיהומים שיימצאו בקרקע. בפסק הדין צוין כי צוות זה אינו מוסד תכנון כהגדרתו בחוק התכנון והבנייה והוא אינו מחויב בסדרי העבודה הקבועים בו. בית המשפט העליון קבע כי לא ניתן להותיר את ההכרעות האמורות לשלב הביצוע של התכנית, והעברת ההכרעות התכנוניות לידי הצוות מהווה התפרקות משיקול הדעת של הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של מתחמים מועדפים לדיור. ענייננו שונה, כאמור, ואין מדובר בהעברת הסמכות לקבלת החלטות לגורם אחר שאינו מוסד תכנון, אלא קביעת קווים מנחים בשלב הנוכחי, כשאין תכנית סטטוטורית שכונתית בת תוקף.
12. בהקשר זה אציין כי בהצגת ההחלטה ככזו שעוקפת שלא כדין את הסדר התכנון כפי שזה נקבע בחוק ישנו מימד מלאכותי. הן מהטעם ששימוש במסמכי מדיניות, שאינם סטטוטוריים, הוכר זה מכבר בפסיקה; הן לאור נסיבות המקרה, בהן לא עמדה על הפרק תכנית שניתן לאשרה כסטטוטורית תוך פרק זמן סביר. כאמור, הלכה למעשה תכנית סטטוטורית קודמה זה שנים רבות, נדונה על ידי גורמי התכנון, נשמעו התנגדויות המחייבות עדכון, ומסמכים מהותיים אשר נדרשים לצורך המשך הדיון בה לא הושלמו.
13. כאמור, בתגובתם טוענים העותרים כי מחוו"ד קמיניץ עולה כי השימוש במסמכי מדיניות, כגון תכניות אב, אינו עולה בקנה אחד עם הגשמת תכליות החוק, וסביר כי היועץ המשפטי לממשלה היה שולל את השימוש בתכנית אב לשכונת בית הכרם. זאת, משלא מדובר במסמך מדיניות המהווה "גשר" לתכנון מתארי סטטוטורי אלא בחלופה מלאה לתכנית מתאר.
14. אינני סבורה כך. אדרבא, בחוות הדעת הוצגה עמדה הנוגדת את עמדת העותרים, וצוין כי מסמכי מדיניות הם כלי תכנוני יעיל וחשוב לפעילות מוסד התכנון אשר יתרונותיו עולים על חסרונותיו. צוין שם כי הבניית שיקול הדעת בשלבי התכנון והרישוי מגבירה את השקיפות בדרך קבלת החלטות הרשות, מונעת שרירותיות בקבלתן ומגבירה ודאות לצדדים השונים בהליך התכנון. לצד זה, למצער ביחס למסמכי מדיניות לתכנית, צוין כי על מוסד התכנון לשקול מהי הדרך הנכונה לצורך בקביעת מדיניות אחידה – תכנון סטטוטורי או מסמך מדיניות, לאור היתרונות והחסרונות של כל אחת מהדרכים ובשים לב לנסיבות. צוין כי עריכתה של תכנית ואישורה נקבעו על ידי המחוקק כדרך לקבלת הכרעות תכנוניות, ויש ליתן לכך משקל משמעותי. דרך זו מגשימה את תכליות דיני התכנון והבנייה ואת מטרות ההליך התכנוני, אשר לא מוגשמות במלואן במסגרת מסמכי מדיניות – בין היתר, שקיפות ההליך התכנוני, מתן זכות לציבור להשתתף בהליך במסגרת ההתנגדויות, זכות לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין כתוצאה מאישור תכנית, ומנגד חלוקת העושר באמצעות תשלום היטל השבחה. עוד צוין בחוות הדעת כי ההצדקות לעריכת מסמכי מדיניות שונות ותלויות בסוג המסמך.
15. בענייננו, מדובר בהחלטה הנטועה בנסיבות הספציפיות כפי שנוצרו: משך שנים נעשו ניסיונות לקידום תכנית סטטוטורית. בעת בחינת ההתנגדויות הרבות שהוגשו עלה כי ישנם חוסרים בנושאים מהותיים. על אף בקשות חוזרות ונשנות וארכות שניתנו לשם כך, לא הושלמו המסמכים הנדרשים, ומשיבה 3 אף הגיעה למסקנה כי כיום יש לערוך מחדש את כל מסמכי התכנית ולהפקידם להתנגדויות, שצפויות להיות לא מעטות נוכח חילוקי הדעות, והחליטה לחדול מקידום תכנית סטטוטורית. במצב דברים זה, החלטתה של משיבה 1 לדחות את התכנית ולהצהיר על המדיניות הקיימת, תוך הנחייה לבחינת הצורך בעדכונה, נטועה בנסיבות הקונקרטיות של המקרה, ואיננה סותרת את האמור בחוות הדעת המצדדת בכך שבנסיבות המתאימות אין מניעה לעשות שימוש במסמך מדיניות תכנוני.
16. אשר לטענה כי בחוות הדעת הוזכר כי דרושה תשתית עובדתית לצורך גיבוש מדיניות, וזו חסרה כפי שעולה מהשתלשלות העניינים, שכן מידע שביקשה משיבה 1 לא התקבל – אין חולק כי בטרם גיבוש מדיניות נדרשת תשתית עובדתית לאור כללי המשפט המנהלי וכפי שצוין בחוות הדעת. אלא שאין זהות בין הנתונים הנדרשים לתכנית סטטוטורית לבין אלו הנחוצים לגיבוש מדיניות, בהתחשב בשוני המהותי שבין שני המסמכים: מכוח תכנית סטטוטורית ניתן להוציא היתר בנייה; בעוד שמסמך מדיניות, איננו מאפשר הוצאת היתר בניה, אלא מחייב הליך תכנוני בו תתאפשר הגשת התנגדויות והעמקה עובדתית על פי הנחוץ.
17. זאת ועוד, יושם אל לב: בעתירתם לא תוקפים העותרים את החלטת משיבה 3 שלא לקדם את התכנית. אלא את החלטת המשיבה 1 לדחות את התכנית שמשיבה 3 נמנעה מלקדמה לאור הנסיבות.
18. בנוסף, את החלטתה של משיבה 3 שלא לקדם את התכנית דנן כתכנית סטטוטורית לבית הכרם יש לראות בהקשר כולל על רקע המצב התכנוני ביתר שכונות ירושלים: כמפורט בתשובתה של המשיבה 3, רוב מוחלט של התכנון השכונתי בירושלים איננו נעשה בתכנית סטטוטורית שכונתית. בשכונות בודדות (נחלאות ורחביה בלבד) קודמו תכניות מפורטות. בשכונות נוספות, קיימות תכניות אב שכונתיות שאינן סטטוטוריות, חלקן עדיין בשלבי התהוות.
19. בראי נתונים אלה, לא נראה כי עלה בידי העותרים להצביע על הצדקה לדרישה כי דווקא תכנון שכונת בית הכרם ייעשה באופן של תכנית מתאר מקומית, סטטוטורית.
20. למעשה, אף שהעתירה נסובה על החלטה קונקרטית של משיבה 1, טענותיהם המשפטיות והעקרוניות של העותרים נסובות על מדיניותה של משיבה 3 בגיבוש תכניות מתאר שכונתיות בירושלים. אלא שלפניי החלטה קונקרטית של משיבה 1, אודות תכנית מסוימת שעל אף שנים בהם היא נדונה, לא הגיעה לקו הגמר, אלא להיפך. נאמר שכיום לא ניתן אלא להחזירה לקו ההתחלה, וזאת תוך עריכה מחודשת של כלל מסמכי התכנית. החלטה קונקרטית זו היא שלפניי, ולא מדיניותה של משיבה 3 בגיבוש תכניות מתאר שכונתיות, אשר איננה חלק מן העתירה שלפניי, ואף לא התבקש סעד כנגד החלטתה של משיבה 3 שלא לקדם את התכנית הספציפית בה עסקינן. כנגד החלטתה של משיבה 1 לא בוססה עילה להתערבות כך שדין העתירה כנגדה להידחות.
21. אשר לסעד החלופי בגדרו ביקשו העותרים לבטל את החלטת המשיב 2 שלא ליתן רשות ערר למועצה הארצית – לאור אמות המידה שהותוו בפסיקה בעניין מתן רשות ערר, לא נראית עילה להתערבות בהחלטה המנומקת. בענייננו, על אף חשיבותה של התכנית כאמור, אין די בכך כדי להצדיק מתן רשות ערר למועצה הארצית. אין מדובר בהחלטה השוללת את חשיבותה של תכנית מתאר מקומית, אלא בהחלטה הנובעת ממצב עובדתי מסוים לגבי תכנית שנעשה ניסיון לקדמה, אך הוא לא עלה יפה. לא נראה שמתקיימים שיקולים שהובאו בפסיקה ככאלה המצדיקים מתן רשות ערר – לא מדובר בעניין בעל השלכה רחבה, אופי עקרוני, רגישות ציבורית מיוחדת או מחלוקת ציבורית קשה. שיקולים אלה הובאו בפסיקה תוך שנקבע כי אמות המידה הראויות יעוצבו תוך בחינת כל מקרה לגופו בהתאם לנסיבותיו הספציפיות (עע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים, נז(2) 882, בפסקה 10 (2003)). משיב 2 אפיין את החלטת משיבה 1 ככזו הנסובה על עניין הנטוע בנסיבותיו. לא נראית עילה להתערב במסקנתו זו, כך שדינה של העתירה לסעד זה להידחות גם היא.
22. אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ניתן היום, י"ט אדר ב' תשפ"ב, 22 מרץ 2022, בהעדר הצדדים.