לפני: | ||
כב' השופטת עידית איצקוביץ נציג ציבור (עובדים) מר אליעזר גוטליב נציגת ציבור (מעסיקים) גב' עליזה מעין | ||
התובעת | אורלי דורון ע"י ב"כ עו"ד מרים קליינברגר-אתר ועו"ד נטע ברומברג | |
- | ||
הנתבעים | 1. רשות ניירות ערך ע"י ב"כ עו"ד יונתן פסי ועו"ד אורן פסי 2.מדינת ישראל - משרד המשפטים/פרקליטות המדינה 3. מדינת ישראל - משרד האוצר, אגף שכר והסכמי עבודה | |
ע"י ב"כ עו"ד מגי פריטנשטיין, פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)
פסק דין |
1. לפנינו תביעתה של גב' אורלי דורון, מנהלת מחלקת ניירות ערך בפרקליטות, אשר הוגשה כנגד רשות ניירות ערך (הנתבעת 1 להלן גם - הרשות), מדינת ישראל - משרד המשפטים/פרקליטות המדינה (הנתבעת 2 - להלן גם הפרקליטות) ומדינת ישראל - משרד האוצר, אגף השכר והסכמי עבודה (להלן ביחד עם הנתבעת 2 - המדינה).
2. תמצית טענות התובעת
התובעת היא פרקליטה ותיקה ומוערכת. מבחינה מהותית עבודתה היא עבודה משולבת אצל הרשות ואצל הפרקליטות, והן מהוות מעבידות במשותף של התובעת.
כפל המעסיקות פגע בתובעת, כאשר מחד גיסא התובעת מתוגמלת בחסר לעומת חבריה עובדי הרשות, ומאידך גיסא היא מופלית ביחס לעובדי הפרקליטות כיוון שנאסר עליה להתמודד במכרזי הפרקליטות ולכן הקידום שלה נעצר.
לגרסתה של התובעת, הצדדים היו מודעים לעוול המתמשך שנגרם לתובעת ועל כן הגיעו לפתרון שהיה מקובל על כולם שלפיו התובעת תעבור להיות מועסקת על פי חוזה אישי ברשות, בתנאים מיוחדים של "מוקבל שופט מחוזי". הסדר זה זכה גם לברכתו של הממונה על השכר דאז, והועלה על הכתב כהסכמה וכהנחיה בטיוטת חוזה מפורטת – שהתגבשו לכדי הבטחה מנהלית. ואולם מסיבה שאינה ידועה, החוזה לא נחתם.
3. לנוכח האמור עתרה התובעת לקבלת "צו אשר יורה על אכיפת ההבטחה המנהלית והחוזה, וחתימת חוזה עבודה אישי של התובעת כ"מוקבלת שופט מחוזי", וזאת בהתאם לתנאים שקבעו הצדדים, ובתוקף מיום 4.5.2011 באופן שכל זכויות התובעת לפי חוזה העבודה הנ"ל התלויות בוותק, תחילתן בחודש מאי 2011".
לחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות בפיצוי בשווי ההפרש בין שכר התובעת וזכויותיה בפועל לעומת השכר והזכויות להם הייתה זכאית כעובדת הרשות, וזאת ממועד מינויה של התובעת למנהלת מחלקה ברשות בחודש ינואר 2002, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק, מהמועד שהיה אמור להשתלם עד למועד התשלום בפועל.
לחילופי חילופין נתבע פיצוי בגין אפליית התובעת ועשיית העושר של הנתבעות, בגובה ההפרש בין שכר התובעת בפועל ושכר לו הייתה זכאית לו היה נחתם ההסכם ולזכויותיה בהתאמה, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק, מהמועד שהיה אמור להשתלם עד למועד התשלום בפועל.
4. הנתבעות הגישו בקשה לסילוק התובענה על הסף בשל העדר כימות או בקשה לכימות התביעה.
ביום 22.9.2014 נתנה אב"ד החלטה שלפיה משעה שהתובעת עדיין עובדת, יקשה עליה מאוד לערוך חישוב של הסכומים הנדרשים כסעד כספי ומנגד, לא ייגרם נזק של ממש לנתבעות - שבידיהן הכלים הנדרשים לצורך עריכת החישוב, אם הסעד העיקרי יתקבל.
עם זאת נקבע כי אין מניעה לכמת את הסעד המבוקש כפיצוי בגין אפליה ועשיית עושר שלא במשפט (סעיף 103.3 לכתב התביעה).
אי לכך הגישה התובעת ביום 11.12.2014 הודעה על כימות שלפיה הפיצוי הנתבע בגין סעד זה הועמד על סך של 4,090,838 ₪.
5. תמצית כתב ההגנה מטעם רשות ניירות ערך
לגופו של עניין טענה הרשות כי היא מעסיקתה היחידה של התובעת. התובעת כפופה אמנם הן לפרקליט המחוז והן ליו"ר הרשות, אך אין בכפיפות מקצועית בין התובעת לפרקליטת המחוז כדי ליצור יחסי עבודה בין התובעת לפרקליטות.
תנאי השכר של התובעת טובים מתנאי השכר של מקביליה בפרקליטות. התובעת בחרה שלא לעבור לשכר גבוה יותר של מנהלת מחלקה ברשות הן בשנת 2006 והן בשנת 2010, אז החלה הרשות להנהיג מודל שכר חדש (להלן - רפורמת השכר). התובעת רצתה לשמור על הפנסיה התקציבית תוך הגדלת המשכורת הקובעת לחישובה וזו הסיבה לכך שהיא לא עברה לחוזה אישי והסיבה להגשת התביעה.
הרשות הייתה נכונה להגיע עם התובעת לפתרון מוסכם ובתנאי שיקבל את אישור הממונה על השכר - שבסופו של דבר לא ניתן.
לתובעת קיימת אפשרות להתקדם בתפקידים במסגרת הרשות. שימוש ברטוריקה של עוול ואפליה חוטא למציאות.
לגבי הסעד הראשון והשני שנתבעו - אין להם דבר וחצי דבר עם הטענה בדבר העסקה במשותף מאחר שאינם נוגעים לנתבעת 2. בכל הנוגע לסעד השני (סעיף 103.2 לכתב התביעה) הרי שכל תביעה שקדמה לתקופה הקודמת ל-15.7.2006 התיישנה.
גם הסעד השלישי בחלקו הנוגע לעשיית עושר שלא במשפט אינו נוגע לנתבעת 2 כיוון שהפרקליטות לא התעשרה על חשבון התובעת.
6. תמצית כתב ההגנה מטעם המדינה
התובעת אינה עובדת מדינה ואילו הנתבעת 1 - הרשות - היא מעסיקתה הבלעדית.
כל החלטה של הרשות, הנוגעת לתנאי שכר של עובדיה, כפופה לאישור הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן גם - הממונה) מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). על אישור הממונה להיות מפורש וספציפי, אך בענייננו אין אישור כזה.
לתובעת אין זכות קנויה שייחתם איתה חוזה אישי כ"מוקבלת שופט מחוזי". בעניין זה ניהלה עמה המדינה מו"מ בתום לב אולם הוא מעולם לא התגבש לכדי הסכמה וודאי לא להבטחה מנהלית. התובעת אינה יכולה להיתלות במו"מ, וגם אינה יכולה לטעון לפגיעה כלשהי באינטרס ההסתמכות כיוון שלא שינתה את מצבה לרעה.
למעשה, עוד בטרם התקבלה החלטתו האחרונה של הממונה על השכר שלא לאשר את תנאי ההעסקה המבוקשים על ידי התובעת, לא היה כל נוסח של חוזה שהוסכם על ידי הצדדים. לפיכך לא ברור איזה הסכם התובעת מבקשת לאכוף.
אשר לטענת האפליה בתנאי העסקתה של התובעת, הרי שבעניינים מסוימים היו טובים מאלה של פרקליטי המדינה.
עוד נטען שככל שנדרש סעד כספי בגין תקופה העולה על 7 שנים עובר להגשת כתב התביעה, דינו להידחות עקב התיישנות.
7. ראיות שהוגשו לתיק
לתיק בית הדין הוגשו מסמכים רבים וביניהם: העתקי הודעות על קידום מטעם הרשות; פניות התובעת לגופים שונים במדינה בעניין השתתפותה במכרזים פנימיים; מכתב פרקליט המדינה בעניין "סמכויות מנהלת מחלקת ני"ע בפרקליטות מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה)"; תכתובות הנוגעות למעמדם של פרקליטי ניירות ערך בפרקליטות תל-אביב (מיסוי וכלכלה); פניית יו"ר הרשות לממונה על השכר בעניין תנאי ההעסקה של התובעת; תלושי שכר של התובעת; העתק תכתובות דוא"ל בין התובעת, הממונה על השכר ונציג הרשות בנוגע לטיוטת ההסכם; תכתובות ב"כ הצדדים.
כן הגישה התובעת חוות דעת מומחה של מר שאול קרונלנד בנוגע לכימות סעיף 103.3 לתביעה.
התובעת הגישה תצהיר עדות ראשית ונחקרה עליו בדיון. המומחה מטעמה, מר קרונלנד נחקר אף הוא.
מטעם הרשות הגיש תצהיר עדות ראשית מזכ"ל הרשות, מר עודד שפירר (להלן - מר שפירר).
מטעם המדינה הגיש תצהיר מר אפרים מלכין - סגן בכיר לממונה על השכר (בפועל) שנחקר עליו בדיון (להלן - מר מלכין); גב' מרי יוסף - מנהלת תחום (ארגון ומנהל) בפרקליטות המדינה שנחקרה בדיון (להלן - גב' יוסף) וגב' אורלי מהצרי - מזכירה בפרקליטות המדינה ומטפלת בנושא כתבי הסמכה.
ביום 13.5.2015 הגישה התובעת בקשה להורות על זימון עו"ד ליאת בן ארי - פרקליטת מחוז ת"א (מיסוי וכלכלה) (להלן - עו"ד בן ארי), ולהורות לה להביא עמה מצגת של מבנה פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) כפי שהיא מוצגת בפני גורמי חוץ. זאת בנימוק שעדת המדינה, גב' יוסף, שינתה חזית במהלך עדותה כאשר טענה שהתובעת אינה מכהנת כמשנה לפרקליטת מחוז, בניגוד לאמור בסעיף 28 לכתב ההגנה של המדינה.
ביום 27.5.2015 העידה עו"ד בן ארי ובהתאם לאמירת ב"כ התובעת בדיון העידה כעדת הזמה.
ביום 20.7.2016, לאחר הגשת סיכומי הצדדים, הגישה התובעת בקשה לצירוף ראיה. בהתאם להחלטת אב"ד מיום 10.10.2016, צורפו לתיק בית הדין תכתובות דוא"ל הנוגעות לטענות התובעת בדבר היותה "משנה לפרקליטת המחוז".
8. עובדות שאינן במחלוקת
התובעת בחרה שלא לוותר על הפנסיה התקציבית ולעבור לחוזה אישי בתנאים של מנהל מחלקה ברשות, קרי, להצטרף לרפורמת השכר.
9. מעמד פרקליטי מחלקת ניירות ערך בפרקליטות מחוז ת"א (מיסוי וכלכלה)
טענות התובעת בדבר העסקה משותפת על ידי הרשות והפרקליטות הועלו שנים לפני פתיחת ההליך שלפנינו. שאלת מעמדם ו"שייכותם" של פרקליטי מחלקת ניירות ערך - אם לרשות בלבד או גם לפרקליטות -הייתה נושא לדיון ער בין הרשות וגופים שונים במדינה. על מנת לסבר את האוזן נביא להלן תכתובות רלבנטיות שהוגשו לתיק בית הדין:
בתשובתו מיום 13.5.2004 כתב מר מזוז כי פניית התובעת "מעלה תופעה מטרידה ואף תמוהה" וכי הפנה את מכתבה כדי לבדוק "האם וכיצד ניתן לפתור מצב אנומלי זה" (נספח 11 לתצהירה).
ביום 18.5.2004 כתב לתובעת מזכיר הרשות דאז מר מאיר בקליניק (להלן - מר בקליניק, נספח 12 לתצהיר התובעת):
מעיון במכתבך נראה לי כי בקשתך מוצדקת ואולם, בפרטי מעמדך וכפיפות היחידה קיימת התעלמות מתפקידה ומיקומה של רשות ניירות ערך בתהליך העבודה של המחלקה.
להלן הערותי לנקודות שונות במכתבך:
סעיף 4
א. הנך מציינת כי כפיפות המחלקה היא לפרקליטת המחוז.
למעשה - כפיפותכם היא מקצועית, מינהלתית - הנכם כפופים לרשות ניירות ערך.
ב. הנך מציינת כי פרקליטת המחוז מאשרת קידומם של עובדים, השתלמויותיהם, לימודיהם וכיו"ב - ולא הוא: פרקליטת המחוז ממליצה ורשות ניירות ערך היא הסמכות המאשרת.
...
סעיף 12 - הינך מציינת כי תקן העובדים הוא של הרשות אך ההעסקה הינה אך ורק ע"י הפרקליטות, ולא הוא: מדובר בהעסקה מקצועית בלבד, תוך הגדרת תחומי ההעסקה ע"י הרשות.
נא תשומת לבך להערות הנ"ל כאשר ת מציגה את המחלקה, תפקידה ואופי עבודתה בפני כל גורם שהוא." (ההדגשות במקור)
מר לדור מצא לנכון:
"להסמיך את התובעת לפי סעיף 242 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 ולהאציל לה סמכויות בדומה לסמכויות המוקנות לפרקליט המחוז. מטרתה של הסמכה זו היא להביא לידי כך שמנהלת המחלקה תהיה מוסמכת ותוכל לנהל את תהליכי ההכרעה במחלקתה, עד לקבלת החלטה, וזאת לצד בקרה צמודה של פרקליטת המחוז, הגב' רובינק, כמקובל.
ואמנם כמקובל ביתר פרקליטויות המחוז, תהיה זו החלטתה של פרקליטת המחוז באילו תיקים תפעל מנהלת המחלקה באופן עצמאי ואילו תיקים יגיעו גם לשולחנה שלה לשם קבלת החלטה... בתוך כך תוכל, במסגרת הסמכתה של מנהלת המחלקה תוכל הגב' דורון לקיים שימועים ולקבל החלטות בתיקים, והכל, בכפוף להחלטתה של פרקליטת המחוז באותו עניין, כאמור לעיל...".
כתב הסמכה זה בוטל על ידי פרקליט המדינה במכתבו מיום 3.5.2012 (להלן) והוחזר במכתבו של היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר יהודה וינשטיין מיום 21.6.2012 (להלן גם - מר וינשטיין).
רשות ניירות ערך מבקשת להעניק לפרקליטיה תנאי שכר כמקובל ברשות ולשם כך הגיעה להסכמה עם הממונה על השכר באוצר. אגב הדיונים עם אנשי הממונה על השכר התעוררה השאלה האם פרקליטי הרשות הם למעשה עובדי הפרקליטות ועל כן יידרש אישור הנציבות לשינוי תנאי השכר. בקשתי היא כי תקבע שפרקליטי הרשות אינם עובדי הפרקליטות ותאפשר להם לקבל תנאי שכר כפי שיוסכם עם הממונה על השכר באוצר.
...
במצב שנוצר נפגעים הפרקליטים, אשר מצד אחד נדרשים למקצועיות ולביצועים הנהוגים ברשות, ומצד שני לא זו בלבד שאינם זוכים לתנאי השכר הנהוגים ברשות, אלא שגם אין להם כל אופק קידום בפרקליטות או שייכות לפרקליטות...
(ההדגשה שלנו)
(נספח 21 לתצהיר התובעת)
במענה למכתבך שבסימוכין, ובהמשך לפגישה שקיימנו ביום 23.2.2010, ולאחר שנועצנו גם עם הממונה על השכר, אני מבהיר שפרקליטי הרשות הינם עובדים של רשות ניירות ערך ואינם עובדי מדינה. (ההדגשה שלנו)
(נספח 22 לתצהיר התובעת)
בהמשך לתכתובת המצ"ב הנוגעת למעמדם של פרקליטי רשות ניירות ערך בפרקליטות מיסוי וכלכלה, הריני להבהיר כי מהעובדות שהוצגו בפנינו בדיון שהתקיים אצל הממונה על השכר ביום 2.2.10 בנושא שכר פרקליטי הרשות ניירות ערך, עלה חשש ממשי כי העסקת הפרקליטים במתכונת הנוכחית עשויה להביא לקביעה שיפוטית עתידית אשר תכיר בקיומם של יחסי עובד ומעביד בין פרקליטי הרשות לבין המדינה, או לקביעה המכירה במדינה וברשות כ"מעבידים במשותף", וזאת בשים לב למבחנים שנקבעו בפסיקה לקיומם של יחסי עובד ומעביד.
לאור זאת, וכהשלמה לתשובתו של נציב שירות המדינה ליו"ר רשות ניירות ערך מיום 9.3.10, לפיה יש לראות בפרקליטי ניירות ערך כעובדים של הרשות ולא כעובדים של המדינה, אבקשכם לנקוט באמצעים ובהסדרים המתאימים על מנת למנוע, או למצער לצמצם, את החשש להכרה אפשרית ביחסי עובד ומעביד בין פרקליטי הרשות לבין המדינה.
(נספח 23 לתצהיר התובעת, ההדגשה שלנו)
א. בדיקתנו העלתה שהנך עובדת הרשות לניירות ערך, ומשכך אינך זכאית לגשת למכרזים פנימיים בשירות המדינה...
ב. יש להניח כי כעו"ד, ידעת מהם היתרונות והחסרונות של היותך עובדת הרשות לניירות ערך, ואף ידעת היטב כי רק עובד מדינה, בתנאים כמפורט לעיל, זכאי להשתתף במכרזים פנימיים.
ג. ככל שאת טוענת להתקיימותם של יחסי עובד מעביד בינך לבין המדינה – שאלה בדבר קיומם של יחסי עובד מעביד הינה שאלה עובדתית ומשפטית מורכבת, שלא ניתן להכריע בה אגב מכרז... לו סברת לאורך השנים, כי יש לראות בך כעובדת מדינה, היה עליך להעלות טענות אלה שלא בקשר לרצונך הנקודתי להשתתף במכרז פנימי ספציפי כזה או אחר, לצורך קידום.
(נספח 16 לתצהיר התובעת, ההדגשות שלנו)
אני חוזר ומבהיר כי הפרקליטים המכהנים במחלקת ני"ע שבפרקליטות מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה), לרבות מנהלת המחלקה, הינם פרקליטים לכל דבר ועניין במערך הפרקליטות בכל הנוגע לתפקודם בנושאי העבודה השוטפת. כך - מקצועית, ארגונית ומנהלית.
לעניין זה, פרקליטת המחוז, וכמובן גם הנהלת הפרקליטות - הנושאים באחריות למכלול עבודת פרקליטות המחוז - הם גורמי ההנהלה היחידים בתחומים תפקודיים אלה. (זאת למעט היבטים מספר דוגמת תנאי ההעסקה של הפרקליטים...).
...
לפיכך, אני מבטל בשלב זה את הסמכת מנהלת המחלקה כאמור, והחל מעתה אין בידיה עוד את הסמכויות המוקנות לפרקליט מחוז.
(נספח 18 לתצהיר התובעת, ההדגשה שלנו)
... על רקע האמור, כבר בשנת 2009 החל שינוי במתכונת עבודתה של המחלקה, במסגרתו מחלקת ניירות ערך כפופה ישירות ליו"ר הרשות מבחינה מנהלית, לרבות קביעת תכניות ויעדי עבודה על-ידי הרשות, ובחינת העמידה בהם באופן שוטף בכל שלב של הכנת התיקים.
בצד המנהלי לווה המהלך האמור בשינויים מהותיים במישור יחסי העבודה מול הפרקליטים. בין היתר: עובדי המחלקה מועסקים במסגרת תקנים שהוקצו לרשות ולא במסגרת תקנים של משרד המשפטים; הרשות (ולא הפרקליטות) היא המעסיקה של העובדים; שכרם של העובדים משתלם על ידי הרשות; ניכויי החובה לרשויות המס מבוצעים ומדווחים על ידי הרשות; תהליך קבלת העובדים למחלקה הינו שונה לחלוטין מתהליך הקבלה בפרקליטות, ומבוצע בעיקרו על ידי הרשות; הליך סיום עבודתם של העובדים מבוצע במלואו על ידי הרשות...
...
לאור האמור איננו מקבלים את הנחת היסוד המצוינת במכתבך, ולפיה עובדי המחלקה "הינם פרקליטים לכל דבר ועניין..." נהפוך הוא - המדובר בעובדי רשות לכל דבר ועניין.
...
בשלב זה, אני מבקש להודיעך כי הוריתי לעובדי מחלקת ניירות ערך לא להופיע לפגישה מחר (7 במאי 2012) עם פרקליטת המחוז, כדי למנוע רושם מוטעה לפיו ניתן לשנות את הסטטוס קוו באופן חד-צדדי, וליצור יחסי עבודה ומרות של הפרקליטות כלפי עובדי הרשות...
(נספח 19 לתצהיר התובעת, ההדגשה שלנו)
1. פרקליטי מחלקת ניירות ערך (להלן - המחלקה) מהווים חלק אינטגראלי מפרקליטות המדינה ומשתייכים ופועלים ביחידת פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה). הם חותמים על כתבי בית דין כפרקליטים ומופיעים כפרקליטים המשויכים לפרקליטות המחוז. אולם בשונה מפרקליטים אחרים הם אינם עובדי מדינה אלא עובדי רשות ניירות ערך (להלן - הרשות).
...
4. עמדתי היא כי פרקליטי המחלקה הם פרקליטים לכל דבר ועניין הכפופים מקצועית לפרקליטת המחוז. בעניין זה הכפיפות והאחריות אינן ניתנות לפיצול.
...
6. ... פרקליטת המחוז היא האחראית על כל עניין המשפיע על התנהלותם המקצועית של הפרקליטים, באופן ישיר ובאופן עקיף, אלא אם הדבר מתנגש בסוגיית ההעסקה של הפרקליטים על ידי רשות ניירות ערך.
...
10. לצד היבטים אלה יש ליתן ביטוי לכך שפרקליטי המחלקה הם עובדי רשות ניירות ערך. ביטוי זה צריך לבוא במעטפת העבודה ולא בליבה המקצועית...
11. נטען כי לא ניתן להעניק לפרקליטת המחוז סממנים עודפים של שליטה מקצועית בפרקליטי המחלקה. זאת, על מנת שלא לפגוע במעמדם של הפרקליטים כעובדי הרשות ועל מנת למנוע את הפיכתם לעובדי מדינה. אלא שבעניין זה חשוב להפריד בין סוגיית דיני עבודה למהות העבודה. אין לפגוע במוטת השליטה המקצועית של פרקליטת המחוז ובניהול העבודה המשפטית השוטפת (במובן הרחב דלעיל), בשל שיקולים של דיני עבודה. אם כך יקרה יהיה צורך לשוב ולבחון את כל ההסדר במטרה להסדיר את מעמדם של פרקליטי המחלקה כעובדי פרקליטות.
(נספח 24 לתצהיר התובעת, ההדגשה שלנו)
אם כן, אכן התעוררה שאלה של העסקה משותפת, ועלינו לבחון מה דינה של הטענה בנסיבות העניין.
10. גרסת התובעת בעניין העסקה משותפת על ידי הרשות והפרקליטות
לגרסת התובעת היא עובדת "היברידית" של הרשות והפרקליטות מזה שנים רבות.
לגישתה, הפן החיובי של "מבחן ההשתלבות" מתקיים כמו גם מבחן הכפיפות: התובעת משמשת משנה לפרקליטת המחוז (התובעת מפנה לת/1 מיום 27.5.2015, עמ' 32 לפרוטוקול ש' 17-21). היא ממלאת את מקום פרקליטת המחוז בהעדרה, סמכויותיה זהות לאלה של מנהלי מחלקה אחרים בפרקליטות והפרקליטות מציגה אותה כחלק בלתי נפרד ממנה (התובעת מפנה לעמ' 33 לפרוטוקול ש' 3-8). לא ניתן לוותר על התובעת או להחליפה.
כתב ההסמכה שניתן לתובעת ניתן אך ורק לפרקליטי הפרקליטות. דרגת שכרה זהה לזו של המשנה הנוספת לפרקליטת המחוז, ושכרה זהה לשכר הפרקליטים בפרקליטות. העובדה ששכרה של התובעת משולם על ידי הרשות היא זניחה בהקשר של קביעת מהות היחסים בין הצדדים.
עד שנת 2009 טופלו זכויות התובעת במישרין גם על ידי הפרקליטות: פרקליטת המחוז חתמה על אישור שעות עבודה לתובעת ולשאר פרקליטי המחלקה, נדרשה להמליץ בכל הקשור לקידום בשכר וכיו"ב. מאז כניסת פרופ' גושן לתפקיד יו"ר הרשות כפופה התובעת הן ליו"ר הרשות והן לפרקליטת המחוז בעניינים שונים בערבוביה.
מקום העבודה בפועל הוא במשרדי הפרקליטות עם שאר עובדי הפרקליטות (למעט תקופה שבה היה מעבר משיקולים טכניים).
בתמיכה לגרסתה מפנה התובעת לאמירות מפי גורמים שונים בשירות הציבורי המעידות לשיטתה על מעמדה כעובדת הפרקליטות, המפורטות בסעיף 9 לפסק דיננו (ובפרט לנספחים 18 ו-24 לתצהיר התובעת).
11. גרסת הרשות
ראשית ציינה הרשות כי הטענה בדבר העסקה במשותף אינה רלבנטית לסעדים העיקריים הנתבעים.
כמו כן מטרת ההכרה בהעסקה במשותף היא שהעובד לא יימצא ללא מקור המבטיח את זכויותיו ואילו בענייננו מדובר בעובדת חזקה מאוד ואין ספק ביכולת הרשות לעמוד בתשלום שכרה. עוד הצביעה הרשות על השלכות רוחב של הכרעה בדבר העסקה במשותף על יתר פרקליטי מחלקת ניירות ערך.
לגופו של עניין נטען כי הזיקות הרלוונטיות לביסוס יחסי עובד-מעסיק המתקיימות בין התובעת לפרקליטות בטלות בשישים לעומת הזיקות בין התובעת לרשות.
בכל הנושאים הקשורים ליחסי עובד ומעסיק הכפיפות המלאה היא לרשות (כעולה לשיטתה מנספח ד' לתצהיר מר שפירר).
הטענה כי התובעת משמשת משנה לפרקליטת מחוז הממלאת את מקומה בהעדרה הופרכה (עמ' 33 לפרוטוקול ש' 3-7).
הרשות הצביעה על כך שהתובעת עצמה טוענת בתצהירה ובסיכומיה כי עד לשנת 2009 טופלו זכויותיה במישרין גם על ידי הפרקליטות.
לגרסת הרשות מרבית הסממנים מעידים על יחסי עבודה בין התובעת לרשות בלבד: לאורך כל תקופת ההעסקה ראתה עצמה הרשות כמעסיקתה היחידה של התובעת; התובעת לא טענה מעולם כי הפרקליטות היא מעסיקתה למעט בהקשר הנקודתי של התמודדות במכרזים הפנימיים ובעניין זה מעולם לא פנתה לערכאות; התובעת התקבלה לעבודה על ידי הרשות; היא מועסקת בתקן של הרשות באמצעות מסמך העסקה שעליו חתומה הרשות בלבד; שכרה משולם על ידי הרשות; היא מדווחת כעובדת הרשות; עבודתה נפרדת מעבודתם של פרקליטי המחלקות האחרות, התיקים שבהם מטפלת אינם תיקים של המדינה אלא של הרשות בלבד ולכן לא ברורה טענתה כי עבדה "כתף אל כתף" עם עובדי הפרקליטות; הרשות היא הגורם המוסמך לפטר את התובעת (בהתייעצות עם הפרקליטות); הרשות היא שמממנת את השכירות והוצאות האחזקה של משרדי המחלקה בפרקליטות (הרשות הציגה מכתבם של פרקליטי הרשות שבו מבקשים "לא לשבת כנטע זר במשרדי הפרקליטות" (נספח ד' לכתב ההגנה של הרשות); דיווח על שעות העבודה נעשה באמצעות כרטיס של הרשות, אישור עבודה בשעות נוספות ניתן על ידי הרשות; חופשות מאושרות על ידי הרשות בתיאום עם פרקליטת המחוז; בין השנים 2010-2014 נעשתה הערכת העובדים רק על ידי הרשות. החל משנת 2014 נעשית ההערכה עבור עובדים בכירים במחלקת ני"ע על ידי הרשות והפרקליטות בנפרד; קידום התובעת נעשה על ידי הרשות בהמלצת פרקליט המחוז. קידומה לתפקיד הנוכחי ודרגת השכר האחרונה נעשו במכרז של הרשות; הרשות היא האחראית לאישור ולמימון השתלמויות, נופשים ולימודים לתובעת.
12. גרסת המדינה
המדינה ציינה כי התובעת מנסה ליהנות מכל העולמות והדגישה כי בפרקליטות אין ולא קיימים תנאי השכר שאותם דורשת התובעת. מעבר לכך, נטיית בית הדין הארצי להכיר במצב של מעסיקים במשותף היא במקרים שבהם יש חשש שהעובד יימצא ללא מקור המבטיח את זכויותיו, בשונה מענייננו.
לגופו של עניין התובעת היא עובדת הרשות. היא כפופה מקצועית לפרקליטת המחוז ובעניינים מנהליים היא כפופה לרשות. בשונה משאר המחלקות בפרקליטות קביעת התקנים למחלקת ניירות ערך, גיוס העובדים, קביעת השכר והתנאים הנלווים, תשלום השכר ועוד - כל אלה באחריות הרשות.
כמו כן ובניגוד לגרסת התובעת, היא אינה משמשת משנה לפרקליטת מחוז ת"א (מיסוי וכלכלה); היא מעולם לא כיהנה בתפקיד האמור אלא קודמה ברשות לדרגת משנה וזאת על מנת לשפר שכרה. קידום זה נעשה על ידי רשות ניירות ערך עד לדרגת שכר של משנה לפרקליטת מחוז, על אף שהיא משמשת מנהלת מחלקה בלבד.
הטענה בדבר מילוי מקום פרקליטת המחוז בהעדרה - מטעה. בפרקליטות כאמור שלוש מחלקות שבראשן עומד מנהל מחלקה. כאשר פרקליטת המחוז נוסעת לחו"ל, ברי שכל אחד מהמנהלים מחליף אותה בכל הנוגע לענייני המחלקה שבראשה הוא עומד.
אשר להסמכה שקיבלה התובעת - התובעת עצמה מודה כי היא אינה הפרקליטה היחידה שקיבלה כתב הסמכה מסוג זה (עמ' 22, ש' 1-8).
13. הכרעה בטענה של העסקה משותפת
מהתכתובת הענפה שהוגשה לתיק בית הדין עולה כי מתכונת העסקתם של פרקליטי מחלקת ניירות ערך בפרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) אכן עוררה וממשיכה לעורר שאלות. ודאי כך בעניינה של התובעת, אשר אין מחלוקת שהיא כפופה מקצועית לפרקליטות ממועד תחילת עבודתה ועד היום.
לא בכדי נדרשו בכירי משפטני השירות הציבורי לסוגיה, ולא בכדי הביע היועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה "חשש ממשי כי העסקת הפרקליטים במתכונת הנוכחית עשויה להביא לקביעה שיפוטית עתידית אשר תכיר בקיומם של יחסי עובד ומעביד בין פרקליטי הרשות לבין המדינה, או לקביעה המכירה במדינה וברשות כ'מעבידים במשותף'" (ראו מכתבו של מר דול, נספח 23 לתצהיר התובעת).
במובן מסוים המדינה מדברת בשני קולות: מן הצד האחד כותב היועץ המשפטי לממשלה כי פרקליטי מחלקת ניירות ערך בפרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) "אינם עובדי מדינה אלא עובדי רשות ניירות ערך" ובאותה נשימה הוא מציין: "עמדתי היא כי פרקליטי המחלקה הם פרקליטים לכל דבר ועניין הכפופים מקצועית לפרקליטת המחוז. בעניין זה הכפיפות והאחריות אינן ניתנות לפיצול." (ההדגשות שלנו, ראו סעיף 9(ט) לפסק דין זה).
בתוך כך גם יו"ר הרשות מציין במכתבו כי רק בשנת 2009 החל שינוי במתכונת עבודתה של מחלקת ניירות ערך שבמסגרתו כפופה המחלקה ישירות ליו"ר הרשות, שינוי שלווה בשינויים מהותיים ביחסי העבודה. כלומר, מדבריו של יו"ר הרשות אפשר להבין כי לפחות עד שנת 2009 התובעת (ויתכן גם יתר פרקליטי המחלקה) לא הייתה כפופה לפרקליטות רק בהיבט המקצועי, אלא גם בהיבט המנהלי ודומה שכל טענות הרשות בעניין הסממנים הנוגעים להיבט המנהלי, תקפות רק משנת 2009 (ראו מכתבו של יו"ר הרשות מיום 6.5.2012, סעיף 9(ח) לפסק דיננו).
זאת ועוד, מכתבו של עו"ד אבי ליכט מיום 17.7.2013 (לעיל, סעיף 9(י) לפסק דיננו) מדגים כיצד שאלת מעמדם של פרקליטי מחלקת ניירות ערך בפרקליטות עדיין רלוונטית גם בחלוף שנים.
על כן, גם אם התובעת "מנסה ליהנות מכל העולמות" כטענת המדינה - אין בכך לשנות את העובדה שבכל הנוגע לסוגיית ההעסקה המשותפת מדובר בשאלה שיש לה מקום, אלא שבענייננו היא כמעט תיאורטית-אקדמית. זאת מאחר שהסעדים הנתבעים אינם נובעים משאלת ההעסקה במשותף, ובנקודה זו הצדק עם הרשות:
התובעת עתרה לאכיפת ההבטחה המנהלית והחוזה וחתימת חוזה עבודה אישי עמה כ"מוקבלת שופט מחוזי". כסעד חלופי נתבע פיצוי בשווי ההפרש שבין שכרה וזכויותיה בפועל, לאלה שהייתה זכאית להם כעובדת הרשות. לחלופי חילופין נתבע סעד בגין אפליה ועשיית עושר שלא במשפט בין השכר בפועל לעומת השכר שהייתה מקבלת לו היה נחתם ההסכם. כל אלה אינם נובעים בשום צורה מהשאלה האם הפרקליטות היא מעסיקה של התובעת, בנוסף להעסקתה על ידי הרשות ומשכך היא אינה דרושה להכרעה.
התובעת עצמה מציינת שהעיוות שנבע ממתכונת העסקתה הוא "הרקע הישיר להסדר שנועד לפצות אותה". כך שנראה שגם התובעת אינה רואה בשאלת ההעסקה המשותפת כזו הדורשת הכרעה (ואולי משום כך לא פתחה בהליכים בנושא זה קודם לכן) אלא רק "רקע" לתביעתה לאכיפת ההבטחה המנהלית שניתנה לה, לשיטתה.
14. גרסת התובעת בעניין ההבטחה המנהלית להעסקה בתנאי "מוקבל שופט מחוזי"
הסוגיות הנוגעות לפגיעה בפרקליטי הרשות עוררו דיון ברשות והצדיקו שיפור בתנאי העסקתם במסגרת רפורמת השכר. הדיון התעורר אגב שינוי ארגוני שנועד לייצר הפרדה בין פרקליטי הרשות והפרקליטות שבסיומו נמצא פתרון בדמות מעבר להעסקה בחוזה אישי עם פנסיה צוברת והעלאת שכר משמעותית. זאת תוך ויתור על ההצמדה לשכר הפרקליטים וויתור על כתב המינוי. ברי כי גם התובעת הייתה זכאית לשיפור בתנאי שכרה אלא ש-לגרסתה- החלת הסדר זה היה יוצר עוול חדש במקרה שלה ובכך לא רצה איש.
בכירי השירות הציבורי מצאו פתרון ייחודי ומוסכם עבור התובעת. ההסכמה ביטאה פשרה מוסכמת ומידתית שמטרתה תיקון עיוות רב שנים לנוכח היותה "עובדת היברידית" המקופחת ביחס לעובדי הפרקליטות וביחס לעובדי הרשות.
לגרסת התובעת: "הדבר סוכם. לגמרי סוכם" (עמ' 17 לפרוטוקול ש' 21). הצדדים התנהלו כנדרש על פי דין והפנו את הבקשה לאשר את השינוי בתנאי העסקתה לממונה עצמו בטרם ניתנה ההבטחה. רק לאחר שהדבר נשקל ונדון ניתנה לתובעת ההבטחה באופן מפורש וברור ולפיה תנאי העסקתה יהיו מקבילים לשכרו של "מוקבל שופט מחוזי".
ביום 4.1.2011 כתב יו"ר הרשות פרופ' גושן לממונה על השכר דאז, מר אילן לוין:
"הריני לאשר כי בקשתי בנוגע להעסקתה של עו"ד אורלי דורון, מנהלת מחלקת ניירות ערך בפרקליטות מיסוי וכלכלה, תחת התקן "פרקליט מחוז" היא גם על דעתו של פרקליט המדינה".
(נספח 27 לתצהיר התובעת).
ביום 13.1.2011 הוסיף פרופ' גושן במכתב המשך כי:
"ברצוני להעמיד דברים על דיוקם. בהמשך למכתבי אליך בעניין שבנדון מיום 4.1.2011, לעניין תנאי העסקתה של הגב' אורלי דורון, ביקשתי, על דעת פרקליט המדינה, כי תנאי העסקתה יהיו מקבילים לשכרו של "מוקבל לשופט מחוזי". אין כוונה כי תכהן או תוגדר כפרקליט מחוז". (נספח 28 לתצהיר התובעת).
התובעת הצהירה שפרופ' גושן אמר לה במפורש שהממונה על השכר דאז נתן אישורו להסכם והוסיף תנאי בדבר תקופת אכשרה של 4 שנים שבסיומה תוכל לפרוש פרישה מוקדמת בפנסיה תקציבית (סעיף 62 לתצהירה).
בין הצדדים התנהל שיג ושיח והסכמותיהם הועלו על הכתב (נספחים 36-37 לתצהיר התובעת). ביום 21.2.2011 נשלחה לתובעת טיוטה המאשרת את תנאי ההסכם מאת רו"ח ברק שטרוזברג, סגן בכיר לממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - מר שטרוזברג).
מכתב זה (שאותו מכנה התובעת: "מכתב שטרוזברג"), בייחוד בנוסחו הסופי, הוא הבטחה שניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית ובכוונה שיהיה לה תוקף משפטי. המכתב ברור ומעיד כי הממונה שקל את השינוי המבוקש בתנאי ההעסקה.
ביום 22.3.2011 נשלח לתובעת נוסח מעודכן של מכתב שטרוזברג (נספח 39 לתצהיר התובעת).
מכאן ואלך התמקד השיח בפרטים הטכניים בלבד (נספחים 31-45 לתצהיר התובעת) כאשר מר שפירר מטפל בעניינה של התובעת בלהט. כך כתב מר שפירר ביום 28.4.2011:
"רצ"ב חוזה העבודה של אורלי (ללא נספח שאלי יחבר המפרט את מנגנון הפיצוי במקרה של פיטורין בתוך תקופת האכשרה).
אבקש כי תעברו עליו ובמידה שיש לכם הערות, אנא הערותיכם.
לתשומת לב כולם החתימה על החוזה תתקיים ביום רביעי הקרוב בכל מקרה ולכן יש לפעול במהירות רבה ולצאת בתרועות ובמחולות."
(נספח 43 לתצהיר התובעת)
ביום 2.5.2011 שלח מר אלי דהן - רפרנט משרדי ממשלה אגף השכר משרד האוצר (להלן - מר דהן) את הערותיו לחוזה מיום 28.4.2011. התובעת השיבה לו כי החוזה מקובל גם לאחר שיחה עם מר שפירר, שהוסיף כי אם החוזה מקובל על מר שטרוזברג מר שפירר יעבירו לסגנון ונוסח סופי אצל עורך הדין של הרשות.
ביום 3.5.2011 כתב מר דהן לתובעת ולמר שפירר את הדברים הבאים:
למיטב הבנתי כל ההערות שלי מקובלות עליכם. יש שם עוד שתי נקודות שכתבתי שאבדוק כי לדעתי השכר הקובע אינו צריך להיות האחרון (תראו בחוזה), ועוד שתי נקודות שמוסמכות עלי ואעביר לעיונו של ברק.
אני לוקח כמקובל עליכם ומציג לברק היום As Is את כל החבילה. אחזור אליך כשתהיה לי תשובה - זה גם צריך לעבור את אילן." (ההדגשה שלנו) (נספח 45 לתצהיר התובעת)
החתימה נקבעה ליום 4.5.2011 אלא שהיא מעולם לא התקיימה. ממועד זה הודרה התובעת מכל שיח הנוגע לזכויותיה והיא אינה יודעת מדוע הנתבעות חזרו בהן מההסכמות. רק במסגרת ההליך הוצגה בפני התובעת גרסה נוספת של טיוטת ההסכם (נספח ג' לתצהיר מר שפירר).
התובעת סבורה כי התנהלות הנתבעות בשלב זה ולאחריו חסרת תום לב באופן משווע.
לתובעת ציפייה לגיטימית שהגורמים המוסמכים שנתנו את הסכמתם יפעלו בהתאם, וציפייה זו היא בת אכיפה. מדובר בהתחייבות שלטונית ובהסכמה חוזית עם מעסיקה שהיא גם רשות ציבורית. יש לקיים הסכמים שנערכו בין פרט לרשות מנהלית, ולא קם צורך ציבורי חיוני המצדיק השתחררות מההסכם והנתבעות לא הציגו כל אינטרס כבד משקל כנגד קיומו. אף לא היה שינוי נסיבות המצדיק חזרה מההסכמות.
הנתבעות לא הוכיחו את ההשלכות הנטענות בדמות "השלכות רוחב". דבריו של מר שפירר כיום אינם מתיישבים עם מעשיו בזמן אמת. לא מתקבל על הדעת שמר שפירר לא ידע מה המשמעויות הכלכליות של שינוי תנאי העסקת התובעת. כמו כן הוא לא היה צד ישיר לדיונים עם הממונה על השכר, יו"ר הרשות ופרקליט המדינה, ואינו יכול להעיד על ידיעתם או אי ידיעתם את ההשלכות הללו.
יתר על כן: מר מלכין מודה בעדותו שאין הוא יודע באופן ספציפי על השלכות רוחב כלשהן (עמ' 39 לפרוטוקול ש' 20-23). מעבר לכך, הטענה בדבר השלכות הרוחב היא אבסורדית ומבטלת את שיקול הדעת וההבנה המשפטית והכלכלית של המשפטנים ומקבלי ההחלטות הנוגעים בדבר.
טענות הנתבעות בהתייחס לכך שהיועץ המשפטי לממונה על השכר ובהמשך הממונה על השכר דאז, עו"ד קובי אמסלם (להלן - מר אמסלם) "גילה" מה ההשלכות לא הוכחו. חוות דעתו המשפטית לא נמסרה לתובעת עד היום. משכך הרי שמר אמסלם, היועץ המשפטי לממונה דאז, הכשיל את השינוי בשרירות לב וכנראה מנימוקים כלכליים תוך חריגה מסמכות.
15. גרסת הרשות בנוגע להבטחה מנהלית
התובעת לא הצביעה על הסכם מסוים שאותו היא מבקשת לאכוף. הצדדים לא הסכימו על העניינים שבמחלוקת, כך שלא נכרת הסכם.
הממונה על השכר סבר אז וסבור גם היום שמטעמים רבים אין לאשר את שינוי תנאי שכרה של התובעת ל"מוקבל שופט מחוזי".
התובעת אמנם מפנה להודעתו של מר שפירר מיום 28.4.2011 (לעיל) ואולם מר שפירר הצהיר והעיד כי שלח את ההודעה ביום 28.4.2011 על מנת לתמרץ את הצדדים להגיע לנוסח מוסכם, ולא משום שנאמר לו שניתן אישור של הממונה על השכר לטיוטת החוזה שצרף לאותה הודעה.
בכל הטיוטות נכתב בהדגשה "טיוטה להתייחסות" ובטיוטה האחרונה בנושא זה שהועברה ביום 22.3.2011 נוספה בסעיף 6 ההוראה כי "הרשות תביא לאישור הממונה על השכר את החוזה המסדיר את העסקתה של התובעת במתכונת 'מוקבלת שופט מחוזי'" (נספח 39 לתצהיר התובעת, עמ' 282).
מר שפירר שלח את הטיוטה להתייעצות עם עו"ד נחום פינברג. ביום 5.5.2011 התקבלו הערותיו של עו"ד פינברג ומר שפירר העביר את הטיוטה למר דהן (נספח ג' לתצהיר מר שפירר).
מר שפירר הצהיר כי למיטב ידיעתו הועברה טיוטה זו לאישור הממונה על השכר, אולם מר אמסלם התנגד למתן אישור על השכר לחוזה מוקבל שופט מחוזי. לנוכח התנגדותו לא הוחלפו יותר טיוטות ונוסח סופי לא גובש.
ביום 13.2.2012 קיים יו"ר הרשות פרופ' האוזר פגישה בנושא בהשתתפות מר אילן לוין, מר אמסלם, מר שטרוזברג, מר לדור, מר אלעד רוזנטל ומר שפירר. בפגישה הציג יועמ"ש אגף השכר את התנגדותו והממונה על השכר הסכים עמו.
בהמשך, באוגוסט 2012, הציג מר שפירר לתובעת בעל פה הצעה שלפיה היא תעבור לחוזה של מנהל מחלקה בכיר ברשות בגובה של 90% משכר יו"ר הרשות (הכולל הקפאת זכויותיה בפנסיה התקציבית, תוך אפשרות לרכוש אחוזי קצבה נוספים, ומעבר לפנסיה צוברת), בנוסף יתאפשר לה לפרוש בגיל 60 (במקום 62) וכמו כן בפרישה ניתן יהיה לשלם לה מספר חודשי הסתגלות. בתחילת חודש אוקטובר 2012 הודיעה לו התובעת בעל פה כי היא מסרבת להצעה זו.
מר שפירר הצהיר והעיד כי בעת שפעל להעברת התובעת לחוזה "מוקבל שופט מחוזי" לא היה ער למשמעויות הכספיות ולבעיות הרוחב שהחוזה עשוי לגרום לרשות. לו היה מבין "היה עוצר את המהלך בגופו" (ראו עמ' 48 לפרוטוקול ש' 14-19). עוד הצהיר כי באותה עת ראה שגורמים בכירים מסכימים שנגרם לתובעת עוול, ולכן קיבל זאת כסיבה מוצדקת לקדם לה חוזה ייחודי אך הוא אינו סבור שנגרם לה עוול. לדעתו גם יו"ר הרשות, הממונה על השכר ופרקליט המדינה דאז שנתנו כולם "אור ירוק" לא הבינו בתחילה את השלכות המו"מ (עמ' 51 לפרוטוקול ש' 4-8).
16. עמדת המדינה
רשות ניירות ערך היא גוף מתוקצב ומשכך תנאי העסקתם של עובדי הרשות כפופים למגבלות הקבועות בהוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. אישור הממונה על השכר צריך להיות מפורש וספציפי.
לתובעת אין זכות קנויה לחוזה מוקבל שופט מחוזי והיא לא הצביעה על מקור נורמטיבי לביסוס תביעתה. רשימת המשרות בפרקליטות המזכות בתנאי שכר של שופט מחוזי מסתכמות במנהלי מחלקות בפרקליטות המדינה, משנים לפרקליטות המדינה ופרקליטי מחוז בלבד וזאת רק לאחר שנבחרו במכרז. תנאי השכר שמבקשת התובעת, שהיא מנהלת מחלקה, חורגים מהמקובל בעולם הפרקליטות ובעולם רשות ניירות ערך.
המו"מ הארוך שהתקיים לא הבשיל לכדי הסכם מחייב. המדינה הטעימה כי נותרו במחלוקת עניינים מהותיים ביותר לרבות הוויתור על כתב המינוי (ולראיה הערת התובעת ליד סעיף 2 בנספח ט"ו לתצהיר מלכין), והמנגנון הקבוע בתקופת האכשרה. משכך, ברור שלא ניתן אישור הממונה לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בתמיכה לכך הפנתה המדינה לנספחים ח'-י"ב, י"ד-ט"ז לתצהיר מר מלכין וכן לנספחים 37 ו-40 לתצהיר התובעת.
עוד הטעימה המדינה כי קיימות שלוש טיוטות שונות זו מזו (מיום 28.4.2011; מיום 2.5.2011 נספח ט"ו לתצהיר מלכין; מיום 5.5.2011 נספח ט' לתצהיר מלכין).
על אף שהתובעת מכנה את חלקן של ההתכתבויות כ"סופיות" - אין ולו אישור או נוסח סופי אחד, ולמרות שהתובעת צירפה את טיוטת החוזה מיום 28.4.2011 לתצהירה היא אינה מוכנה להצביע על אחת מהטיוטות כאותה טיוטה שהיא מבקשת לאכוף.
יתר על כן התובעת עצמה מפנה להודעת דוא"ל של מר דהן שבה הוא כותב: "זה צריך לעבור את אילן" (הכוונה למר אילן לוין, הממונה על השכר דאז). גם מעדותו של מר שפירר עולה כי לתובעת נאמר באופן ברור שכל עוד אין חתימה ואין אישור של הממונה על השכר עניינה לא יוכל לצאת לפועל.
אי לכך התובעת לא הוכיחה כי הוסכם ואושר כי ייחתם עמה חוזה אישי מוקבל שופט מחוזי, נהפוך הוא.
לחלופין טענה המדינה כי יש צידוק חוקי לשנות את ההבטחה או לבטלה, נוכח קיומו של אינטרס ציבורי לשמור על יציבות המסגרת התקציבית ואחידות בהעסקת עובדים בגופים מתוקצבים ונתמכים.
קבלת התביעה עלולה ליצור השלכות רוחב הן ביחס לאופן פעולתו של הממונה על השכר אל מול גופים אחרים והן לגבי תביעות דומות מצד עובדים אחרים.
מעבר לכך, הלכה היא שבית הדין לא יעמיד את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הממונה על השכר.
17. האם ניתנה לתובעת "הבטחה מנהלית" בדבר תנאי העסקתה הנטענים?
לאחר ששקלנו את טענות הצדדים מצאנו שנסיבות העניין כפי שהוכחו אינן מהוות "הבטחה מנהלית". פסק הדין המנחה בסוגיה זו הוא בג"צ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר התמ"ס פ"ד ל(1) 673 (להלן: "הלכת סאי-טקס") ולפיו: "הבטחה שניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקוים הלכה למעשה". עם זאת, הלכת סאי-טקס צומצמה וסויגה בפסיקה מאוחרת יותר של בית המשפט העליון, שם נקבע כי על מנת שהבטחה מנהלית תחייב את הרשות המנהלית, נדרש קיומם של ארבעה תנאים מצטברים:
הראשון, נותן ההבטחה היה בעל הסמכות לתתה;
השני, לנותן ההבטחה הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב;
השלישי, הוא בעל יכולת למלא אחר ההבטחה;
הרביעי, אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.
(ראו למשל בג"צ 594/78 אומן, מפעלי סריגה נ' שר התעשיה והמסחר, פד"י לב(3) 469; ופסיקה מאוחרת יותר כגון בג"צ 585/01 אירית קלכמן ואח' נ' ראש המטה הכללי רב אלוף שאול מופז, פד"י נח (1) 694).
בענייננו אף לא אחד מהתנאים דלעיל מתקיים. כלומר, לתובעת לא ניתנה "הבטחה". לגרסת התובעת פרופ' גושן אמר לה במפורש שהממונה על השכר דאז נתן אישורו להסכם, אך הטענה לא הוכחה, היא לא הביאה ראיות בתמיכה לכך, ולא הזמינה את פרופ' גושן להעיד.
במקביל, מהמסמכים שהגישה עולה המסקנה ההפוכה. כך כותב פרופ' גושן: "ביקשתי, על דעת פרקליט המדינה, כי תנאי העסקתה יהיו מקבילים לשכרו של "מוקבל לשופט מחוזי" (נספח 28 לתצהיר התובעת).
מכאן אנו למדים שני דברים: האחד - לא מדובר ב"הבטחה" (בין אם הבטחה שלטונית או הבטחה בכלל) והשני - פרופ' גושן מודע לכך שהוא אינו הגורם המוסמך לאשר את השינוי המוצע וכי הוא מבקש את אישורו של הממונה על השכר. לא הוכח שאישור הממונה על השכר אכן ניתן ולכאורה די בכך כדי לדחות את הטענה.
גם אם נדלג קדימה ונבחן את הטיוטות שהוחלפו - איננו סבורים ש"מכתב שטרוזברג" או הודעותיו של מר שפירר (כגון זו שמיום 28.4.2011) - מהווים הבטחה שלטונית.
מדובר בטיוטות בלבד וגם אם נהיה מוכנים להכיר בהן כ"הבטחה" הרי שאותה הבטחה לא ניתנה על ידי גורמים המוסמכים. נכון ליום 28.4.2011 ביקש מר שפירר את הערות הצדדים ונכון ליום 3.5.2011 אומר מר דהן לתובעת "אחזור אליך כשתהיה לי תשובה - זה גם צריך לעבור את אילן." כלומר גם אז, לאחר תכתובת ענפה ברור לכל הנפשות הפועלות כי אישורו של הממונה על השכר צריך להינתן, ובאותה נקודת זמן - 3.5.2011 - הוא טרם ניתן. לדעתנו אמירה זו מבהירה למעלה מכל ספק שעד אז לא ניתנה כל התחייבות מכל סוג.
לנוכח האמור אין בידינו לקבל את טענות התובעת שלפיהן: "הנושא הזה נדון על ידי בכירים ביותר במשק שאתה אולי רוצה להקטין אותם. הממונה על השכר, מר לדור, ומר זוהר גושן שלושתם אישרו את הדבר הזה...". (עמ' 17 לפרוטוקול ש' 16-19).
אם כן, הממונה על השכר הוא הגורם המוסמך, וכל הסכמה הייתה כפופה לאישורו. לא הוכח שהוא אישר או נתן לתובעת הבטחה לגבי תנאי העסקתה. על כן, טענותיה של התובעת כי לא הוכח צידוק לשינוי או ביטול החלטת הממונה אינן רלבנטיות, כיוון ששוכנענו כי מעולם לא ניתן אישור.
גם אילו הוכח שניתן אישור הממונה על השכר ובטרם חתימה שינה הוא את דעתו - מדובר בפעולה שהיא בגדר סמכותו הלגיטימית ולא נראה לנו כי יש מקום להתערב בה בנסיבות העניין.
הן בית המשפט העליון והן בית הדין הארצי לעבודה ערים להיקף הנרחב של הסמכות הניתנת לממונה מכוח חוק יסודות התקציב מחד, ועל הצורך בה מאידך (ע"ע 1445/02 אמריק (יהודה) פרידמן - עיריית מגדל העמק ואח' (19.12.2004). בשורה של פסקי דין נקבע כי התערבות בהחלטות הממונה על השכר צריכה להישמר למקרים חריגים שבהם יתגלה פגם מהותי היורד לשורשו של עניין (בג"ץ 3599/14 גרשון שויטלו נ' המועצה הדתית הוד השרון ואח', 5.6.2014).
בית הדין לא יחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו ויבחן את החלטת הממונה לפי הכללים החלים על החלטות מנהליות (ע"ע 1420/04 מדינת ישראל-הממונה על השכר במשרד האוצר - אירית אורון 2.1.2006).
נוכח כל אלה איננו סבורים שניתנה לתובעת הבטחה שלטונית כטענתה, ואין מקום להתערב בשיקול הדעת שהפעיל הממונה על השכר בעניינה.
18. האם ניתנה לתובעת התחייבות חוזית?
דברינו בעניין התקיימותה של הבטחה שלטונית או הבטחה בכלל יפים גם לעניין הטענה על מתן התחייבות. ראשית, הנתבעות הן רשויות מנהליות, כך שלא חלים עליהן דיני חוזים רגילים.
בנוסף, אין בנמצא נוסח סופי מוסכם של אותה ההתחייבות הנטענת. גם אם ניתן לקבל את הרושם שהעניין עומד לפני סיום, ההתכתבויות שהוחלפו אינן עונות על דרישת "המסוימות".
הדברים עולים גם מעדותה של התובעת:
ש. איזה הסכם את רוצה לאכוף במסגרת ההליך הזה? את מסכימה שאישור הממונה על השכר לא נשלח מעולם לרשות?
ת. יש טיוטה. לא נשלח ולא נחתם. נכון שלא אלי ולא לרשות. המכתב של ברק לא נשלח. אני לא ראיתי אותו.
ש. את מסכימה איתי שגם אין הסכם חתום?
ת. נכון.
ש. כמה טיוטות יש?
ת. לא יודעת.
ש. תפני אותי להסכם שאת מבקשת לאכוף או שאת לא מבקשת לאכוף?
ת. המחלוקת היא לא על הסכם שאני מבקשת לאכוף. אני אומרת שסוכמו כל התנאים.
ש. אני אומרת לך שיש 3 טיוטות של הסכם שמנוסחות אחרת וכוללות תנאים אחרים לאיזה מהם את נצמדת?
ת. מה שאני הכרתי היה המסמך האחרון מ- 28.4 שב- 2.5 אישרתי את כל תנאיו. זה מה שאני הכרתי.
ש. את צרפת אותו לחומר שלך?
ת. כן. אני לא אומרת שזה המסמך. יש הסכם מ- 28.4 שתנאיו היו מקובלים עלי ואשרתי אותו ב- 2.5. אני לא מתייחסת למסמך כזה או אחר.
(עמ' 22 לפרוטוקול ש' 9-25).
כאמור, לא שוכנענו כי "סוכמו כל התנאים" כפי שסבורה התובעת. ואולם, גם אילו התנאים סוכמו והרשות חזרה בה, בית הדין לא יחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו אם ימצא שמדובר בהחלטה סבירה שהתקבלה משיקולים ענייניים (עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, 21/08/2011).
אם כן, לא הוכחה התחייבות של הרשות המנהלית וריבוי התכתובות שהוגשו לתיק מעיד לדעתנו בעיקר על שני דברים: ראשית - כי מדובר במו"מ מרובה שלבים שלא הבשיל לכדי הבטחה או התחייבות בת אכיפה, ושנית - כי הגורמים הרלבנטיים עשו מאמץ כדי להגיע להסכם שיהיה מקובל על כולם.
כמו כן אין לקבל טענה בדבר "הסתמכות" שכן ממילא נקבע כי אין להכיר בהסתמכות על הסדר הנוגד את הוראות חוק יסודות התקציב (ראו למשל ע"ע 1381/01 זאב אורפז - עיריית בת-ים ואח', 26.12.2004).
אין בידינו גם לקבל את טענות התובעת בדבר התנהלות חסרת תום לב. שוכנענו כי היה רצון כן להגיע להסכמה, נעשו שיחות, נערכו פגישות והוחלפו תכתובות בנושא, ואולם בסופו של יום הדבר לא הסתייע. אם אכן הודרה התובעת בשלב מסוים מהשיח על אודות תנאי העסקתה (ובנקודה זו נדמה לנו שכך היה אם כי הדבר לא הוכח כדבעי) יש בהחלט להצר על כך, וזו ודאי אינה התנהלות רצויה או ראויה. אולם, אין מדובר ב"חוסר תום לב" המקנה לתובעת פיצוי מכוח עילה זו.
נוכח האמור, דין הסעד הנתבע בסעיף 103.1 לכתב התביעה להידחות.
19. התביעה לפיצוי בשווי ההפרש בין שכר התובעת וזכויותיה בפועל לעומת השכר והזכויות להם הייתה זכאית כעובדת הרשות (סעיף 103.2 לתביעה)
לעמדת התובעת, יש לראות בטענת הרשות כי הציעה לה לעבור למסגרת שכר כאמור כהודיה כי זכאותה נוצרה כבר במועד מינויה למנהלת מחלקה ברשות, בחודש ינואר 2002.
התובעת מפנה לסעיף 6.1 לתצהירו של מר שפירר, ואולם לא ברור לנו מדוע אנו מתבקשים להתעלם ממכתבה המפורש שבו היא דוחה את ההצעה, וכיצד יש בדעת התובעת להתגבר על טענת ההתיישנות שהעלו הנתבעות.
ביום 26.1.2006 פנתה התובעת ליו"ר הרשות דאז, מר משה טרי, בנושא: "תכנית קידום אישי" (נספח א' לתצהיר מר שפירר). בפנייתה עדכנה התובעת בדבר תשובת פרקליט המדינה שניתנה לה באמצעות מר יעקב כהן מפרקליטות מחוז תל אביב (אזרחי) שלפיה נאמר לתובעת לשקול בין שלוש אפשרויות:
קידום לממונה בכירה בנושאי ניירות ערך בפרקליטות (1), מעבר לחוזה בכירים בשירות הציבורי (2) או מעבר לחוזה אישי כשאר מנהלי מחלקות הרשות (3). במסגרת זו התבקש מר בקליניק להציג בפניי את הנתונים הרלבנטיים. יחד עם זאת, נמסר לי על ידי מר כהן כי המעבר למסלול חוזה אישי הינו חד צדדי באופן כזה שהוא צפוי למנוע אפשרות להתמודד על תפקידים בינמשרדיים, כמפורט לעיל, גם בעתיד.
על כך השיבה התובעת:
בהתחשב במכלול שיקולים, לרבות הוותק שצברתי במשך השנים לטובת פנסיה תקציבית ואפשרויות קידום עתידיות, החלטתי בשלב זה, לבחור במסלול קידום לממונה בכירה בנושאי ניירות ערך בפרקליטות. בנוסף אבקש לקבל מן הרשות רכב, כפי שניתן למנהלים אחרים ברשות, בהתאם לבקשתם.
אם סבורה התובעת כי הוטעתה על ידי מר כהן כיוון שלא הובהר לה שבכל מצב, גם אם תעבור לחוזה אישי וגם אם לא, היא לא תוכל להתמודד על תפקידים בין-משרדיים, עליה היה לתמוך טענותיה בראיות - שלא הובאו כנדרש.
מכל מקום, מהחומר שבתיק מתגבשת לטעמנו ההבנה הברורה כי התובעת לא הייתה מעוניינת לוותר על זכותה לפנסיה תקציבית ולעבור למסלול פנסיה צוברת בכל מקרה.
על כן, לא הוכח כי הנתבעות פעלו בחוסר תום לב או הטעיה כלפי התובעת, ודין רכיב תביעה זה להידחות.
20. הטענה בדבר הפליה ועשיית עושר שלא במשפט (סעיף 103.3 לתביעה)
כאמור, לשיטת התובעת היותה עובדת "היברידית" של הרשות והפרקליטות הביאה לעיוות מובנה בתנאי העסקתה כאשר מחד - לא היה באפשרותה לגשת למכרזים פנימיים, ולכן הופלתה ביחס ליתר פרקליטי הפרקליטות; ומאידך - שכרה היה כשכר פרקליטים ובכך הופלתה לעומת חבריה לרשות ניירות ערך.
עקב הפלייתה הנטענת ועשיית עושר שלא במשפט על ידי הרשות עותרת התובעת לחייב את הנתבעות בפיצוי בסך למעלה מארבעה מיליון ₪, אשר לגרסתה מהווה ההפרש בין שכרה בפועל לשכרה לו נחתם ההסכם.
התובעת מציינת בסיכומיה כי ככל שתתקבלנה טענות הנתבעות וההסכם לא ייאכף, מוצדק יהיה להעניק לתובעת את שוויו של ההסכם כאילו נחתם (סעיף 124 לסיכומיה). אולם, לדעתנו, היא לא הצדיקה את מסקנתה בנוגע לזכאותה.
לגופו של עניין לא מצאנו שהתובעת הופלתה לרעה, ולא מצאנו שהרשות התעשרה שלא כדין (חלק זה של הסעד נוגע רק לרשות על אף שהפיצוי נדרש משתי הנתבעות). להלן נפרט את מסקנתנו.
אשר לטענה כי התובעת הופלתה ביחס למקביליה ברשות -
שוכנענו בגרסת הרשות שלפיה לתובעת הוצע בשנת 2006 ובשנת 2010 לעבור לחוזה אישי בתנאים דומים למקביליה ברשות אך היא בחרה להישאר במתכונת העסקתה שבמסגרתה היא מבוטחת במסלול של פנסיה תקציבית וצבירה בשיעור 3% לשנה. התובעת אישרה בעדותה כי העובדים תחתיה ששכרם גבוה משלה אינם מבוטחים בפנסיה תקציבית (עמ' 25 ש' 20-21).
גם ביחס לעובדי הפרקליטות התובעת לא הופלתה -
מאחר שהתובעת אינה עובדת הפרקליטות היא לא הופלתה בכך שלא התאפשר לה לגשת למכרזים פנימיים. כעובדת הרשות הייתה לה אפשרות להתקדם ברשות וכך היה - התובעת אכן התקדמה וקיבלה דרגת שכר גבוהה יותר מאשר הדרגה המקובלת למנהל מחלקה בפרקליטות מחוז.
אכן, מצב הדברים בעניינה של התובעת הוא מיוחד, אך הוא כזה גם כי התובעת בחרה בו, והיו בבחירתה יתרונות כמו גם חסרונות. אי אפשר ליהנות רק מהדבש שבתנאי ההעסקה של הרשות והפרקליטות ולהימנע מהעוקץ.
גם את הטענה בדבר עשיית עושר ולא במשפט אין בידינו לקבל. סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט התשל"ט-1979 קובע:
(א) מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן - הזוכה) שבאו לו מאדם אחר (להלן - המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכייה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או סבירה - לשלם לו את שוויה.
(ב) אחת היא אם באה הזכיה מפעולת הזוכה, מפעולת המזכה או בדרך אחרת.
כעולה מהוראות החוק, לעילה זו שלושה יסודות: קבלת טובת הנאה על ידי הזוכה; טובת ההנאה באה לזוכה מאת אדם אחר - המזכה; טובת ההנאה התקבלה על ידי הזוכה שלא על פי זכות שבדין. בענייננו לא הוכחה "התעשרות" של הרשות, וממילא אין השירות שנתנה התובעת לרשות שירות שניתן שלא על פי זכות שבדין.
התובעת הייתה שותפה פעילה בבחירת מסלול העסקתה, היא קיבלה ייעוץ פנסיוני ומשפטי מטעם הרשות, ובכירי הרשות הפגינו רצון כן לסייע בהגעה להסדר העסקה שיניח את דעתה. גם אם התוצאה אינה אידיאלית מבחינת התובעת, אין בה כדי להצמיח לה סעד מהסעדים הנתבעים.
21. לסיכום
בהתאם לאמור לעיל, התביעה נדחית במלואה.
על התובעת לשלם לכל אחת מהנתבעות הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 10,000 ₪.
22. לצדדים זכות ערעור על פסק הדין לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים תוך 30 יום מקבלתו.
ניתן היום, ג' תמוז תשע"ז (27 יוני 2017), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.
|
|
| ||
נציג ציבור עובדים מר אליעזר גוטליב | עידית איצקוביץ שופטת | נציגת ציבור מעסיקים גב' עליזה מעין |
| תאריך | כותרת | שופט | צפייה |
|---|---|---|---|
| 22/09/2014 | הוראה לבא כוח תובעים להגיש כימות הסעד+תשלום אגרה | עידית איצקוביץ | צפייה |
| 10/10/2016 | החלטה שניתנה ע"י עידית איצקוביץ | עידית איצקוביץ | צפייה |
| 27/06/2017 | פסק דין שניתנה ע"י עידית איצקוביץ | עידית איצקוביץ | צפייה |
| תפקיד | שם | בא כוח |
|---|---|---|
| תובע 1 | אורלי דורון | גיל לבקוביץ |
| נתבע 1 | רשות ניירות ערך | יונתן פסי |
| נתבע 2 | משרד המשפטים/פרקליטות המדינה | כוכבית נצח |
| נתבע 3 | הממונה על השכר במשרד האוצר | כוכבית נצח |
