מונחת לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית בסך 44,724,000 ₪ אשר הוגשה כנגד עיריית תל-אביב-יפו מכוח חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות). עניינה של התובענה הוא גבייה, שעל פי הטענה הינה בלתי חוקית, של ארנונה, ממחזיקי נכסים המצויים בתחומה של עיריית תל-אביב-יפו אשר משלמים את הארנונה באמצעות הוראת קבע. בבקשת האישור נטען, כי אף שהעירייה אישרה במסגרת צווי הארנונה שלה מתן הנחה בשיעור של 2% למחזיקי נכסים אשר ישלמו את הארנונה באמצעות הוראת קבע, הרי שבפועל העירייה לא מעניקה כל הנחה למחזיקי נכסים אשר משלמים את הארנונה באופן האמור, וזאת תוך הטעייתם.

1. רקע הדברים וההליכים

1.א. רקע עובדתי ובקשת האישור המקורית

המבקשים, ה"ה יגאל דן וארנון יערי, הינם המחזיקים של נכסים המצויים בתחום שיפוטה של המשיבה, עיריית תל-אביב-יפו (להלן: המשיבה או העירייה). המבקשים משלמים את תשלומי הארנונה השוטפים בגין הנכסים שבהם הם מחזיקים באמצעות הוראת קבע: המבקש 1 עושה כן מאז שנת 2007, ואילו המבקש 2 עושה כן מאז חודש פברואר 2014.

בתקנה 3.א לתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות ההנחות) נקבע תחת הכותרת "תשלום בהוראת קבע", כך:

"המועצה רשאית לקבוע הנחה עד 2 אחוזים מסכום הארנונה הכללית שהוטלה באותה שנת כספים על מחזיק שנתן הוראת קבע לתשלום הארנונה הכללית שהוטלה עליו כאמור, בדרך שקבעה הרשות המקומית."

אין חולק, כי בסעיף 1.5.1 לצווי הארנונה הרלבנטיים לענייננו, קבעה מועצת העירייה, תחת הכותרת "הנחה מארנונה", כך:

"1.5.1 מחליטים לאשר את ההנחות בשיעורים המירביים הקבועים כיום בתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) 1993, למעט תקנה 14. בתקנה 13 תחול רק פיסקה א' (1)".

ביום 25.2.14 הגישו המבקשים, לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, תובענה ייצוגית כנגד העירייה ובצדה בקשה לאישורה כייצוגית, על פי פרק ו'1 לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הצרכן). בתובענה ובבקשת האישור נטען, כי מהוראות צווי הארנונה אשר אושרו על ידי מועצת העירייה בין השנים 2007-2014 עולה, כי העירייה אישרה בצווי הארנונה מתן הנחה בשיעור של 2% למחזיקי נכסים אשר ישלמו את הארנונה באמצעות הוראת קבע. נטען, כי בהתאמה להוראות צווי הארנונה שלה, ועל מנת לעודד את תושבי העיר לשלם את תשלומי הארנונה באמצעות הוראת קבע, פרסמה העירייה בחשבונות הארנונה שנשלחו אל תושבי העיר הודעה בזו הלשון: "אפשר להצטרף להסדר תשלומים בהוראת קבע: לשלם בלי טרחה ואיחורים – לחסוך זמן וכסף". נטען, כי בפועל, למרות האמור בצווי הארנונה של העירייה ולמרות האמור בפרסומיה, העירייה לא מעניקה כל הנחה שהיא למחזיקי נכסים אשר משלמים את הארנונה באמצעות הוראת קבע. זאת, תוך הטעייתם לחשוב, כי תשלום באמצעות הוראת קבע מזכה בהנחה בשיעור של 2% ותוך שהעירייה אינה מגלה למחזיקי הנכסים המצויים בתחומה, כי היא פועלת בניגוד לאמור בצווי הארנונה שלה. המבקשים טענו בבקשת האישור, כי בהתנהלותה כאמור חטאה המשיבה כלפי הנישומים המחזיקים בנכסים בתחום שיפוטה אשר משלמים את הארנונה באמצעות הוראת קבע בהטעיה, באי גילוי עובדות מהותיות ובגבייה שלא כדין של מיסי ארנונה.

את הקבוצה הייצוגית ביקשו המבקשים להגדיר, כך:

"כל מחזיקי הנכסים המצויים בתחום עיריית תל-אביב-יפו אשר שילמו את תשלומי הארנונה באמצעות "הוראת קבע" ב-7 השנים שקדמו לחודש פברואר 2014."

עילות התובענה שמכוחה הוגשה בקשת האישור הן הפרת סעיפים 2(א), 3(ב) ו-4 לחוק הגנת הצרכן, הפרת חובה חקוקה לפי סעיף 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], עשיית עושר ולא במשפט ופגיעה באוטונומיה של הפרט.

המבקשים עתרו להשבת סכומי הארנונה שנגבו מחברי הקבוצה שלא כדין ב-7 השנים שקדמו להגשת הבקשה לאישור וכן לקבלת פיצוי בגין נזק לא ממוני. עוד עתרו המבקשים לקבלת צו עשה אשר יורה למשיבה לקיים את הוראות תקנות ההנחות, צווי הארנונה שלה וחוק הגנת הצרכן.

1.ב. בקשת המשיבה לסילוק בקשת האישור על הסף ובקשת האישור המתוקנת

ביום 8.5.14 הגישה המשיבה בקשה לסילוקה על הסף של בקשת האישור, מחמת חוסר סמכות עניינית ובצדה בקשה להארכת המועד להגשת תגובתה לבקשת האישור, עד לאחר מתן החלטה בבקשה. המשיבה טענה בבקשתה, כי ככל שקיימת למבקשים עילת תביעה, הרי זו יכול שתתבסס על פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, כאשר הסמכות הייחודית לדון בתובענה המוגשת מכוח פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

ביום 11.5.14 דחתה כב' הרשמת ש' יעקובוביץ את בקשת המשיבה להארכת המועד להגשת תגובתה לבקשת האישור עד לאחר הכרעה בבקשה לסילוק על הסף. כמו כן, הורתה על הגשת תגובת המבקשים לבקשה לסילוק על הסף. ביום 21.5.14 הוגשה תגובת המבקשים לבקשת המשיבה לסילוק בקשת האישור על הסף וביום 26.5.14 הוגשה תשובת המשיבה לתגובת המבקשים. ביום 29.5.14 הוגשה תגובת המשיבה לבקשת האישור וביום 12.6.14 הגישו המבקשים תשובה לתגובת המשיבה לבקשת האישור.

בהחלטתי מיום 20.7.14 קבעתי מועד לדיון מקדמי בבקשת האישור בצייני, כי במסגרת הדיון תידון השאלה, האם על התובענה להתברר בבית המשפט המחוזי, או בבית המשפט לעניינים מינהליים. ביום 16.9.14 התקיים דיון מקדמי בבקשת האישור, שבסופו קבעתי, כי אכן היה מקום להגיש את בקשת האישור והתובענה לבית המשפט לעניינים מינהליים. לפיכך, הורתי למבקשים להגיש תובענה מינהלית מתוקנת, וכן לתקן את עילות התובענה בהתאם.

ביום 17.9.14 הגישו המבקשים "תובענה ייצוגית מתוקנת" ובצדה "בקשה מתוקנת לאישור תובענה כתובענה ייצוגית", בה ביקשו להגדיר את הקבוצה המיוצגת, כך:

"כל מחזיקי הנכסים המצויים בתחום עיריית תל-אביב-יפו אשר שילמו את תשלומי הארנונה באמצעות "הוראת קבע" ב-24 החודשים שקדמו לחודש פברואר 2014."

עילות התובענה שמכוחה הוגשה בקשת האישור המתוקנת הן הפרת חובה חקוקה לפי סעיף 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], עשיית עושר ולא במשפט, פגיעה באוטונומיה של הפרט ורשלנות לפי סעיפים 35 ו-36 לפקודת הנזיקין.

המבקשים עתרו להשבת סכומי הארנונה שנגבו מחברי הקבוצה שלא כדין ב-24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה לאישור, וכן לקבלת פיצוי בגין נזק לא ממוני. עוד עתרו המבקשים לקבלת צו עשה אשר יורה למשיבה לקיים את הוראות תקנות ההנחות וצווי הארנונה שלה.

ביום 26.10.14 הגישה המשיבה את תגובתה לבקשת האישור המתוקנת. המשיבה טענה בתגובתה, כי הגם שהתובענה המתוקנת ובקשת האישור המתוקנת הוגשו, כביכול, מכוח פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, מתבקש בגדרן פיצוי לא ממוני וכן צו עשה, שאינם סעדים שיכולים להתבקש במסגרת תביעת השבה נגד רשות. המשיבה טענה לגופם של דברים, כי במסגרת סמכותה על פי הדין רשאית היא להעניק הנחה למי שמשלם בדרך של הוראת קבע רק אם הוראת הקבע הינה הוראה בלתי חוזרת, המופנית לבנק (ולא למשל לחברת אשראי), אשר מתייחסת לתשלומים של השנה השוטפת בלבד. המשיבה הפנתה, בהקשר זה, להגדרת המונח "הוראת קבע" כפי שהוא מופיע בתקנה 1 לתקנות ההנחות. נטען, כי היות שהוראות הקבע הנהוגות בעירייה ניתנות לביטול בכל עת, הן אינן מוגבלות רק לבנקים והן אינן מוגבלות לשנה השוטפת, הרי שהן אינן מזכות בהנחה.

ביום 4.11.14 הגישו המבקשים תשובה לתגובת המשיבה לבקשת האישור. דיון מקדמי בבקשת האישור המתוקנת התקיים ביום 22.2.15 ובמהלכו הצעתי לעירייה מתווה לפתרון המחלוקת. קבעתי, כי באם העירייה תקבל את הצעתי, כי אז היא תבוא בדין ובדברים עם המבקשים לגיבוש הסדר מוסכם, וכי ככל שהצדדים לא יגיעו להסדר, תינתן החלטה בבקשה לאישור התובענה כייצוגית על סמך החומר המצוי בתיק.

מאחר שהמשיבה הודיעה, כי היא אינה מקבלת את הצעת בית המשפט, ניתנת החלטה בבקשת האישור על סמך החומר המצוי בתיק. יוער, כי בשל שגגה, נסרקה לתיק בית המשפט, בשנית, בקשת המשיבה לסילוק בקשת האישור על הסף, באופן שהביא לעיכוב במתן ההחלטה בבקשת האישור.

להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי ביום 28.4.14 התקבלה בוועדת הכספים של העירייה הבהרה בעניין הוראות קבע לתשלום ארנונה, בזו הלשון:

"בעיריית תל אביב יפו לא מוענקות הנחות מימון למעט הנחה לאזרחים ותיקים מעל גיל 75 המשלמים את תשלום הארנונה מראש. לפיכך, לא מוענקת הנחה לציבור משלמי הארנונה בהוראת קבע שאף היא הנחת מימון.

כנגד העירייה הוגשה תביעה להענקת הנחה בשיעור 2% למי שמשלם את הארנונה בהוראת קבע. התביעה נסמכת על החלטת המועצה להטלת ארנונה כללית בשנים 2007-2014 בטענה כי המועצה אישרה מתן הנחה זו.

עיון בהחלטות המועצה מעלה כי לא הוחרג מתן ההנחה למי שמשלם את תשלום הארנונה השנתי בהוראת קבע המופנית לבנק ושאינה ניתנת לביטול, היא הוראת הקבע היחידה המזכה במתן הנחה על פי החוק.

למען הסדר הטוב מובהר כי לא הייתה בכוונת המועצה בהחלטתה על הטלת ארנונה לאשר הנחת מימון מכל סוג שהוא לרבות הנחה זאת וכך היא מחליטה (למעט ההנחה לאזרחים ותיקים מעל גיל 75 המשלמים מראש)."

הבהרה זו אושרה על ידי מועצת העירייה בישיבתה מיום 26.5.14.

2. תמצית טענות הצדדים

המבקשים טוענים, כי המשיבה גבתה ארנונה שלא כדין מנישומים אשר שילמו את הארנונה באמצעות הוראת קבע, שכן לא ניתנה לנישומים אלו הנחה בגובה של 2% מסכום הארנונה הכללית שבה חויבו. זאת, בניגוד להוראות תקנה 3.א לתקנות ההנחות, אשר אומצו לתוך צווי הארנונה של המשיבה. נטען, כי בכך גם הטעתה המשיבה את הנישומים אשר שילמו את הארנונה באמצעות הוראת קבע, שכן לנוכח צווי הארנונה ופרסומיה של העירייה, סברו האחרונים כי תשלום בהוראת קבע מזכה בהנחה בשיעור של 2% מסכום הארנונה.

המבקשים טוענים עוד, כי בענייננו מתקיימים כל התנאים לאישור התובענה כייצוגית בהתאם לחוק תובענות ייצוגיות. נטען, כי השאלה אותה מעוררת התובענה: האם הפרה המשיבה את הוראות הדין, הינה שאלה מהותית של עובדה או משפט המשותפת לכלל חברי הקבוצה, וכי לאור המפורט בבקשת האישור גם הדרישה בדבר קיומה של אפשרות סבירה שהשאלה המשותפת תוכרע לטובת הקבוצה, מתמלאת. נטען גם, כי תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין, שכן מדובר בקבוצה גדולה של חברים והתובענה אינה מצריכה בירור פרטני בדבר נסיבותיו של כל תובע ותובע. לבסוף נטען, כי קיים יסוד סביר להניח שעניינם של חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב.

המשיבה טוענת, כי יש לדחות על הסף את כל הסעדים הנתבעים בתובענה שאינם השבת כספים ששולמו בשנתיים שקדמו להגשת בקשת האישור, וזאת מהטעם שבקשת אישור שמוגשת מכוח פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות מוגבלת לתביעת השבה בלבד.

המשיבה טוענת עוד, לגופם של דברים, כי אין המדובר בענייננו כלל וכלל בגבייה שלא כדין. על פי הטענה, את הוראת תקנה 3.א לתקנות ההנחות יש לקרוא לצד הגדרת המונח "הוראת קבע", כפי שהוא מופיע בתקנה 1 לאותן תקנות. לפי הגדרה זו, הוראת הקבע שיכולה להקים לנישום זכות להנחה היא אך הוראת קבע בלתי חוזרת, המופנית לבנק ומתייחסת לתשלומים של השנה השוטפת בלבד, והדברים ברורים: רק תשלומים "בטוחים", שקיימת וודאות בגבייתם במועד וללא צורך בנקיטה בהליכי אכיפה, מצדיקים מתן הנחה במגבלות הדין. נטען, כי מאחר שהוראות הקבע הנהוגות אצל המשיבה ניתנות לביטול בכל עת, הן אינן מוגבלות רק לבנקים והן אינן מוגבלות לשנה השוטפת, הרי שהן אינן מזכות בהנחה.

המשיבה מוסיפה וטוענת, כי בקשת האישור אינה מקיימת אף אחד מתנאי סעיף 8(א) לחוק תובענות ייצוגיות: לא קיימת עילת תביעה למי מהנישומים, לרבות המבקשים, בגין אי קבלת ההנחה מכוח תקנה 3 לתקנות ההנחות, שכן איש מהם לא נתן הוראה בלתי חוזרת לחיוב חשבון הבנק שלו לצורך תשלום הארנונה השנתית. מכאן, שגם לא קיימות בענייננו שאלות משותפות לכלל הקבוצה, וממילא גם לא קיימת אפשרות סבירה כי אלו יוכרעו לטובת הקבוצה; תובענה ייצוגית אינה דרך אפשרית, וממילא אינה הדרך היעילה וההוגנת להכרעה בעניינם של חברי הקבוצה, שכן לצורך קביעת חברי הקבוצה יש לערוך בדיקה פרטנית לכל נישום; התנאים באשר לייצוג בדרך הולמת ובתום לב אינם מתקיימים, וזאת, בין היתר, בשים לב לעובדה שהמבקשים לא טרחו לפנות למשיבה עובר להגשת בקשת האישור.

המשיבה טוענת לבסוף, כי ניתן לראות בהחלטת מועצת העירייה מיום 26.5.14, המבהירה כי לא היה בכוונת העירייה להעניק הנחה לנישומים המשלמים את הארנונה באמצעות הוראת קבע, משום חדילה במובן סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות, וכי אף בשל כך אין לאשר את התובענה כייצוגית ויש לדחותה.

3. מסגרת הדיון: התנאים לאישור תובענה כייצוגית

כידוע, ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה, האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. לשם כך, יש לבחון האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית.

על פי חוק תובענות ייצוגיות, יאשר בית המשפט תובענה כייצוגית אם מצא שהתקיימו חמישה תנאים מצטברים: 1. עילת התביעה נמנית על העילות המוזכרות בחוק כעילות שניתן להגיש בגינן תובענה ייצוגית (סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות); 2. התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה (סעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות); 3. יש אפשרות סבירה שהשאלות הנדונות יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה (שם); 4. תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין (סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות); 5. קיים יסוד סביר להניח, כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב (סעיף 8(א)(3) - 8(א)(4) לחוק תובענות ייצוגיות).

תנאי נוסף לאישור התובענה כייצוגית, שנדרש קודם לחקיקת חוק תובענות ייצוגיות, הוא קיומה של עילת תביעה אישית לתובע המייצג (ראו ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נא(2) 312, 327-330 (1997); אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו-2006" הפרקליט מט 131, 136 (2007)). סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות קובע, אמנם, כי רק אדם "שיש לו עילה בתביעה" רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית, אך דרישה זו אינה הכרחית עוד לשם אישור התובענה כייצוגית. תחת זאת, קובע סעיף 8(ג)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, כי אם מתקיימים כל התנאים לאישור תובענה ייצוגית, אך מגיש הבקשה אינו בעל עילת תביעה אישית: "יאשר בית המשפט את התובענה הייצוגית אך יורה בהחלטתו על החלפת התובע המייצג" (עוד לעניין זה ראו: ע"א 458/06 עו"ד שטנדל נ' חברת בזק בינלאומי בע"מ (2009); רע"א 2458/10, 9321/11 פופיק נ' פזגז בע"מ, פסקה 4 (2012); רע"א 2074/11 בנק הפועלים בע"מ נ' יצחק פינקלשטיין, פסקה 4 (2011)).

התובענה שלפניי מעוררת שאלה אחת מרכזית, העומדת הן ביסוד העילה האישית לה טוענים המבקשים והן ביסוד תביעות אפשריות של יתר חברי הקבוצה, והיא: האם המשיבה נוהגת שלא כדין שעה שהיא אינה מעניקה הנחה למחזיקי הנכסים בתחומה אשר משלמים את הארנונה באמצעות הוראת קבע. השאלה שאותה יש לברר בגדרי החלטה זו היא האם יש אפשרות סבירה ששאלה זו תוכרע לטובת הקבוצה.

לעניין תנאי זה, השלישי במניין התנאים לאישור תובענה כייצוגית, נקבע ברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' רחמים עמוסי (2012, להלן: עניין עמוסי), כך (שם, פסקה 12):

"בשלב המקדמי של אישור התובענה כייצוגית, נדרש בית המשפט להעריך אם יש אפשרות סבירה כי השאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות יוכרעו לטובת קבוצת התובעים. הרציונאל המנחה העומד בבסיסה של דרישה זו הוא שתובענה ייצוגית חושפת את הנתבע לסיכון כי יידרש לשלם את הסכומים הנתבעים בתובענה לקבוצה רחבה של תובעים, תוך שהוא נושא בנטל כלכלי רב.... סיכון זה מלווה בעלויות נוספות לנתבע בדמות פגיעה במוניטין, הצורך בהתאמת הדו"חות החשבונאיים לסיכון אליו הוא חשוף, הוצאות משפטיות גבוהות וכדומה.... לפיכך, מקום שבו אין הצדקה לחשיפת נתבעים לסיכון זה, לאמור: כאשר לא קיימת אפשרות סבירה לכך שקבוצת התובעים תזכה לבסוף בתביעה, קבע המחוקק כי תביעות אלו כלל לא יאושרו כתביעות ייצוגיות.

אשר על כן, ברי כי תכלית החוק היא להורות לבית המשפט לבצע בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים. לעניין זה, די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות האם קיימת 'אפשרות סבירה' להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא. החמרת התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובירור רוב רובה של התביעה כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן היא אינה ראויה".

ברע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (2013) התייחסה כב' השופטת ד' ברק-ארז לחשיבות ולסכנות שבניהול תובענה ייצוגית וקבעה, בין היתר, את הרף בו נדרש לעמוד התובע הייצוגי המבקש לאשר את תביעתו כייצוגית (שם, פסקאות 39-41 ו-59):

"מטרתו של שלב מקדמי זה היא למנוע אישורן של תובענות סרק, וזאת מבלי להרתיע תובעים מהגשת תובענות ייצוגיות צודקות. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי מי שמבקש לאשר תובענה כייצוגית חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה- ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד - כי הוא עומד בכל התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובכלל זה בדרישה לקיום עילת תביעה ...

על התובע הייצוגי להניח בפני בית המשפט תשתית משפטית וראייתית התומכת לכאורה בתביעתו. בשונה מן התובע בתביעה רגילה, המבקש לאשר תובענה כייצוגית אינו יכול להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה, אלא מוטלת עליו החובה להוכיחן באופן לכאורי. במקרה הצורך, המבקש צריך לתמוך את טענותיו בתצהירים ובמסמכים הרלוונטיים. בית המשפט שדן בבקשה נדרש להיכנס לעובי הקורה,ולבחון היטב – משפטית ועובדתית – האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית.... מבחנים אלה לא נקבעו בעלמא, אלא נועדו להביא לשימוש מושכל בכלי התובענה הייצוגית, לנוכח השפעתו המכרעת על הנתבעים ועל התנהלותם העסקית, כמוסבר לעיל.

...

התובענה הייצוגית אינה צריכה להציב מחסום גבוה בפני תובעים ייצוגיים, וכי יש להביא בחשבון את פערי המידע הקיימים בין הצדדים. עם זאת, אין משמעות הדברים שהנטל המוטל על התובעים הייצוגיים יהיה קל כנוצה. על התובע הייצוגי להרים נטל ראשוני – נטל שיש לתת לו משמעות, מבלי שיהיה כבד מנשוא, תוך שבית המשפט נותן דעתו, בכל מקרה ומקרה, לקושי היחסי העומד בפני התובע הייצוגי כאשר הוא נדרש להוכיח את תביעתו לכאורה".

(ראו גם פסק דינו של כב' השופט י' דנציגר, שם).

המגמה היא, אם כן, לבירור מעמיק, בוודאי כך כאשר מדובר בשאלות משפטיות בעיקרן (ראו עוד: עע"מ 980/08 רו"ח עופר מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, פסקה 13 (2011); רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 1 (2010); רע"א 8268/96 דן רייכרט נ' משה שמש, פ"ד נה(5) 276, 291 (2001); ד"ר אלעד אופיר תובענות ייצוגיות בישראל, עמ' 70-73 (התשע"ז- 2017)).

עמדה על כך בהרחבה כב' השופטת א' חיות בע"א 5378/11 ארתור פרנק נ' אולסייל (2014), בפסקה 3 לפסק דינה:

"הלכה היא כי התשתית הלכאורית שעל המבקש להציג לביסוס בקשת האישור אינה נבחנית על-פי אמות המידה ועל-פי הכללים המקלים הנוהגים לעניין סילוק תובענה על הסף בהעדר עילה. הכללים שנקבעו לצורך אישור בקשה לניהול תובענה כייצוגית מחמירים יותר ולפיהם לא ניתן להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה ועל מבקש האישור להציג בטיעונים ובראיות לכאוריות בסיס ממשי - עובדתי ומשפטי - התומך בתביעתו. עוד נפסק כי על מנת שבית המשפט ישתכנע כי קיימת לכאורה אפשרות סבירה ש"שאלות מהותיות של עובדה ומשפט יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה" עליו "להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, אם היא מגלה עילה טובה ואם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים." (ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ נ' אבן, פ"ד נג(1) 115, 118 (1999))."

(עוד ראו לאחרונה: ע"א 7510/15 רועי ברנדיס נ' בבילון בע"מ, פסקה 21 (15.3.17); רע"א 3138/17 חברת דואר ישראל בע"מ נ' אחמד אבו אל היג'א, פסקה 8 (‏8.8.17)).

4. אפשרות סבירה להכרעה בשאלות המשותפות לטובת הקבוצה במקרה זה – אי מתן הנחה

4.1. המסגרת הנורמטיבית: על סמכות העירייה ליתן הנחות בארנונה

כידוע, ארנונה מהווה מקור מימון עיקרי לפעולותיה של רשות מקומית, למימון אספקת שירותים, לקידום רווחתם של התושבים ולטיפול בשלל הנושאים הנמצאים באחריותה של הרשות. כלל תושבי הרשות המקומית נהנים מן השירותים אותם מספקת הרשות, ועל-כן שומה על כל אחד מהם, כי יישא בנטל המס לשם מימונם (ראו: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"מ ו(1) 793, 805 (1992); בג"ץ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה (3) 673, 683 (2001) (להלן: עניין יקותיאלי) ובג"ץ 1384/04 עמותת בצדק – מרכז אמריקאי ישראלי לקידום צדק בישראל נ' שר הפנים, פ"ד נט(6) 397, 403 (2005) (להלן: עניין עמותת בצדק)).

4.1.א. חוק ההסדרים במשק המדינה

עניינה של העתירה שלפניי נסוב על סוגיית ההנחות בארנונה הניתנות לתושבי הרשויות המקומיות. המקור הנורמטיבי לקביעת הנחות אלו מצוי בסעיף 12 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק הסדרים), הקובע, לענייננו, כך:

"(א) השרים יקבעו בתקנות את שיעור ההנחה המרבי שיינתן למי שישלם ארנונה כללית בתשלום אחד בתחילת שנת הכספים.

(ב) שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים; וכן רשאי הוא לקבוע את שיעורי ההנחה המזעריים.

(ג) מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במחזיק בנכס התנאים שנקבעו בתקנות לפי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורים שנקבעו."

סעיף 12 לחוק הסדרים נולד עקב חוסר אחידות משווע במתן ההנחות בארנונה על-ידי הרשויות המקומיות. עובר לחקיקתו של סעיף זה, נהגו הרשויות המקומיות ליתן הנחות בארנונה מכוח סעיף 280 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), לפיו: "מועצה רשאית להפחית ארנונות או לוותר עליהן, בהתחשב במצבו החומרי של החייב בהן, או בגלל סיבה אחרת שתאושר על-ידי השר". במצב דברים זה, הפעילו הרשויות המקומיות סטנדרט גמיש ביותר ללא כל תנאים ומגבלות ברורים בחקיקה המסמיכה. התוצאה הייתה, חוסר אחידות באופן מתן ההנחות לתושבים ובמקרים לא מעטים גם גרעון בתקציבן השוטף של הרשויות (ראו: עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקאות 8, 10 (2008) (להלן: עניין עיריית טבריה); עע"מ 9530/05 ריבוע כחול ישראל נ' עיריית עפולה ואח', פסקה ט' (2008); עע"ם 8223/07 אפריים היים נ' מועצה אזורית דרום השרון, פסקה 12 (2011); עע"מ 1373/14 אריה יהודה גואטה נ' עיריית תל אביב, פסקה 34 (2015) (להלן: עניין גואטה); עע"ם 2503/13 אליהו זהר נ' עיריית ירושלים, פסקה 14 (2015); עניין עמותת בצדק, עמ' 399-400 וכן, הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, פנחס גלעד ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון 664-665 (2001)).

יפים, בהקשר זה, דברי כב' השופט (לימים המשנה לנשיא), מ' חשין בעניין יקותיאלי, 680:

"אשר להנחות ולפטורים. בראשית הייתה הוראת סעיף 280 לפקודת העיריות, ולפיה קנתה עירייה סמכות '...להפחית ארנונות או לוותר עליהן, בהתחשב במצבו החומרי של החייב בהן, או בגלל סיבה אחרת שתאושר על ידי השר'. מסתבר כי העיריות לא שתו לבן לסמכותן המוגבלת בהענקת פטורים מתשלום ארנונות או במתן הקלות בתשלום ארנונות, ופטורים והקלות הוענקו ללא-רסן ובלא מגבלות: גם ללא קשר למצבו החומרי של אדם וגם ללא קבלת אישורו של שר הפנים כנדרש בדין."

על רקע דברים אלו, נחקק חוק הסדרים, כאשר לעניין ההנחות בארנונה, תכליתו הייתה לתחום את נושא ההנחות בארנונה באמצעות קביעת תנאים וכללים אחידים, וליטול מן הרשויות את יכולתן להעניק הנחות באופן בלתי מוגבל. כעולה מדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ה"ח 2143, 9-8:

"על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים".

עמד על הדברים גם בית המשפט העליון בעניין עמותת בצדק, עמ' 399-400:

"החליט המחוקק הראשי להסדיר את נושא ההקלות וההנחות על דרך קביעתה של מדיניות אחידה, ידועה מראש ויוצרת שוויון. כך נחקקה הוראת סעיף 12 לחוק הסדרים [...] ובה הותוותה המסגרת החוקית שהסמיכה רשויות מקומיות להעניק לתושביהן הנחות בתשלומי ארנונה [...] הוראת סעיף 12 מסמיכה את שר הפנים להתקין תקנות ובהן אמות-מידה כלל-ארציות, ברורות ואחידות להענקת הנחות בתשלום ארנונה, לרבות שיעורי ההנחה המירביים שרשות מקומית מותרת בהם [...] מאז ועד עצם היום הזה אין רשות מקומית מותרת בהענקת הנחות בארנונה עירונית אלא לפי הכללים, התנאים והשיעורים המותווים בתקנות."

כאמור, סעיף 12 לחוק ההסדרים מקנה לשר הפנים סמכות לקבוע בתקנות תנאים וכללים לשם מתן הנחות בתשלומי הארנונה, אשר מוענקות על-ידי הרשות המקומית. על-פי הסעיף, נדרש שר הפנים לקבוע את שיעורי ההנחה המרביים בתשלום הארנונה, אשר הרשות יכולה ליתן לתושביה. כמו כן, רשאי שר הפנים לקבוע את שיעורי ההנחה המזעריים בתשלום הארנונה, באם רצונו בכך. בהינתן השיעורים שנקבעו, כך על-פי סעיף 12(ג), לא תהא הרשות רשאית ליתן הנחות החורגות משיעורים אלו. מאז חקיקתו של חוק הסדרים, לא הפעיל שר הפנים את סמכותו לקבוע שיעורי הנחה מזעריים. ואולם, באשר לשיעורי ההנחה המרביים בתשלום הארנונה, התקין שר הפנים את תקנות ההנחות. תקנות אלו מסדירות את סוגיית ההנחות בתשלומי ארנונה מהיבטיה השונים, ובהם: קביעת האוכלוסיות הזכאיות להנחה, שיעורי ההנחה המרביים, דרך הנהלתה של ועדת ההנחות שליד מועצת הרשות, ועוד (ראו עניין עמותת בצדק, עמ' 400; עניין גואטה, פסקה 2).

4.1.ב. תקנות ההנחות ויישומן ע"י הרשויות המקומיות

לאחרונה, נדרש בית המשפט העליון בהרחבה לתקנות ההנחות במסגרת עניין גואטה (בקשה לדיון נוסף נדחתה: דנ"מ 4469/15 אריה יהודה גואטה נ' עיריית תל-אביב-יפו - השירות המשפטי (2015)). בעניין גואטה, כבענייננו, הוגשה תובענה מינהלית ובצדה בקשה לאישורה כייצוגית נגד עיריית תל-אביב-יפו. במרכז הדיון באותו עניין עמדה תקנה 2(א)(8) לתקנות ההנחות, אשר מאפשרת לרשות ליתן הנחה ל"בעל הכנסה חודשית ממוצעת שפורטה בתוספת הראשונה, לפי מספר הנפשות המתגוררות איתו בנכס – הנחה בשיעור שנקבע לפי טורי ההכנסה שבתוספת האמורה". בתוספת הראשונה לתקנות ההנחות יש טבלה הקובעת את אחוז ההנחה המרבי בהתאם לקריטריונים של מספר נפשות והכנסה חודשית ממוצעת בשנת הכספים הקודמת לשנה שעבורה מבוקשת ההנחה. בכל אחד מהקריטריונים מפורטים נתונים כמותיים, שבגינם נקבע שיעור ההנחה המרבי באחוזים, אותו רשאית הרשות לקבוע. הנתונים הכמותיים בטבלת ההנחות מתעדכנים מדי שנה בסוף חודש דצמבר, במסגרת תיקון לתקנות שעושה שר הפנים.

כפי שעולה מפסק הדין בעניין גואטה, במהלך השנים מאז חקיקתו של חוק הסדרים והתקנות מכוחו, ועד לשנת 2012, משהותקן צו הארנונה, העניקה המשיבה את ההנחות בארנונה בהתאם למדרגות ההכנסה המופיעות בטבלת ההנחות העתידית לאותה שנת כספים (להלן: הטבלה העתידית). כך למשל, בשנת 2008, פעלה המשיבה לפי צו הארנונה שפרסמה ביום 4.11.07, והעניקה את ההנחות בתשלום הארנונה בהתאם לטבלת ההנחות שעודכנה ביום 31.12.07. משמעות הדבר היא, כי המשיבה נהגה לקבוע את ההנחות שיינתנו בארנונה, טרם שעודכנה טבלת ההנחות, לגבי אותה שנת כספים. הערעור בעניין גואטה נסב אודות החלטת המשיבה שלא להעניק עוד את ההנחות בארנונה בהתאם למדרגות ההכנסה המופיעות בטבלה העתידית, אלא בהתאם לטבלת ההנחות הקיימת לאותה שנת כספים (להלן: הטבלה הקיימת). המערער שם טען, כי למשיבה לא הייתה סמכות לשנות את גישתה ולאמץ את הטבלה הקיימת במקום הטבלה העתידית לגבי שנת הכספים הרלוונטית, ולפיכך הגיש תביעה, המתייחסת לאופן יישום צו הארנונה בידי המשיבה בשנים 2012 ו-2013, תביעה שאותה ביקש המערער לאשר כתובענה ייצוגית. המערער טען, כי אמנם העירייה אינה חייבת להעניק הנחות בתשלומי הארנונה לתושביה, אולם משבחרה להעניק הנחות במסגרת צו הארנונה, הרי שהיא כפופה לטבלת העתידית, אותה קבע שר הפנים בתקנות ההנחות. כל שיכולה המשיבה לעשות, כך נטען, הוא להפחית את שיעור ההנחה בארנונה, אך לא לשנות את הקריטריונים שנקבעו למתן ההנחה.

בית משפט זה (כב' השופטת ר' רונן) דחה את בקשת האישור (ת"צ (ת"א) 43778-01-13 גואטה נ' עירית תל-אביב-יפו (2014)). בית המשפט קבע, כי המשיבה הייתה רשאית להשתמש בטבלה הקיימת, להבדיל מהטבלה העתידית. נקבע, בהקשר לכך, כי סמכותה של המשיבה ליתן הנחות בארנונה היא סמכות שברשות, ו"מאחר ששר הפנים לא קבע – אף שהיה מוסמך לעשות כן – שיעורי הנחה מזעריים, הרי [שהמשיבה] מוסמכת להעניק הנחה בכל שיעור שהיא תבחר, ובלבד ששיעור ההנחה אינו עולה על השיעור המקסימלי הקבוע בתקנות". עוד נקבע, כי העירייה אינה כבולה לטבלת ההנחות, וכי העירייה אינה מחויבת לאמץ אותה, לא את כולה ולא כל חלק ממנה. על פסק הדין הוגש ערעור שנדחה, אולם זאת תוך הסתייגות מהפרשנות המרחיבה העולה מפסק דינו של בית משפט קמא, ביחס לסמכות העירייה להתערב בקריטריונים למתן הנחות, כפי שנקבעו בטבלת ההנחות.

בית המשפט העליון (מפי כב' השופט א' שהם ובהסכמת כב' השופט ס' ג'ובראן וכב' השופט י' דנציגר), קבע, כי השאלה הטעונה הכרעה במסגרת הערעור היא, האם בהפעלת סמכותה להעניק הנחות בארנונה כפופה הרשות לטבלת ההנחות המתפרסמת על-ידי שר הפנים, והיא רשאית להתערב אך ורק באחוז ההנחה שתוענק לעונים על הקריטריונים השונים; או שמא, בסמכותה של הרשות המקומית לקבוע את מדיניות מתן ההנחות בארנונה בכללותה, ובלבד שבסופו של יום, לא תחרוג מתקרת ההנחה המקסימלית הקבועה בטבלת ההנחות. המסקנה שאליה הגיע בית המשפט העליון בעניין גואטה הייתה, כי סמכותה של הרשות המקומית ליתן הנחות בארנונה אינה מאפשרת לה להתערב בקריטריונים למתן ההנחות ככל העולה על רוחה, וכי הרשות המקומית מחויבת לאמץ את טבלת ההנחות שקבע שר הפנים לעניין הקריטריונים שבה, אלא שהיא רשאית לקבוע באיזו טבלה לדבוק, האם בטבלה הקיימת או בטבלה העתידית, אשר אמורה להתפרסם לקראת סוף השנה. נקבע, כי הרשות רשאית לקבוע את אחוזי ההנחה הרלוונטיים, בהתייחס לקריטריונים השונים באותה טבלה, ובלבד שלא תקבע אחוזי הנחה מעבר לאחוזים המרביים שנקבעו. בית המשפט קבע, כי באופן זה יוגשמו בצורה הראויה והמאוזנת ביותר, התכליות והשיקולים המרכזיים העומדים בבסיס מתן ההנחות בארנונה ברשויות המקומיות בישראל: התכלית הסוציאלית-כלכלית; התכלית שעניינה האחדה ושוויוניות כלל ארצית במתן ההנחות בארנונה; והשיקול שעניינו יצירת וודאות כספית ותקציבית הן לתושבי הרשות והן לרשויות המקומיות עצמן.

בית המשפט עמד על כך שסמכות הרשות המקומית ליתן הנחות בארנונה היא סמכות שברשות, וכי ככלל, סמכות רשות מעין זו מקנה לרשות המקומית שיקול דעת בשני מישורים. המישור הראשון הוא שיקול דעת באשר לעצם הפעלת הסמכות. כאשר הרשות מחליטה להפעיל את סמכותה, נולד המישור השני של שיקול הדעת בגדרו נהנית הרשות משיקול דעת בנוגע לאופן הפעלת אותה סמכות. בית המשפט ציין, כי על יסוד האמור לעיל ניתן להניח, כי בבוא הרשות המקומית "לקבוע הנחה מסכום הארנונה", היא רשאית לקבוע את מדיניות מתן ההנחות בארנונה, בהתאם לשיקול דעתה, בכפוף לכללי המשפט המינהלי הרגילים. אלא שלנוכח האמור בתקנה 2(8) לתקנות ההנחות, כאשר בוחרת הרשות להפעיל את סמכותה, היא מוגבלת בהפעלת שיקול דעתה לקביעת "שיעור ההנחה" שתינתן, לפי טורי ההכנסה ומספר הנפשות שבטבלת ההנחות.

בית המשפט דן בפירוש המונח "שיעור ההנחה" שבתקנה 2(8) לתקנות ההנחות, תוך שימת לב לכך כי מדובר בפרשנות דבר חקיקה בתחום הארנונה, עליה חולשים עקרונות הפרשנות של דיני המס. בית המשפט ציין, כי בבסיס מתן ההנחות בארנונה מונחים התכלית הסוציאלית-כלכלית; התכלית שעניינה האחדה ושוויוניות כלל ארצית במתן ההנחות בארנונה; והשיקול שעניינו יצירת וודאות כספית ותקציבית הן לתושבי הרשות והן לרשויות המקומיות עצמן. לאחר עריכת האיזונים הנדרשים בין התכליות השונות נפסק, כי יש לפרש את המונח "שיעור ההנחה" כנוגע לאחוז ההנחה בלבד, כך שהרשות המקומית תהא כפופה לטבלת ההנחות ואין באפשרותה להתערב בקריטריונים למתן הנחות כרצונה. עם זאת, נקבע כי בסמכות הרשות המקומית לבחור איזו טבלת הנחות ברצונה לאמץ – את הטבלה הקיימת במועד פרסום צו הארנונה, או את הטבלה העתידית, שתפורסם בסוף אותה שנה. לצד זאת הודגש, כי אין בסמכות הרשות המקומית להתערב בקריטריונים עצמם המופיעים בטבלה, וכל שהיא רשאית לעשות, לאחר הבחירה בטבלה הקיימת או בטבלה העתידית, הוא להפחית את אחוזי ההנחה או לאשר את שיעורי ההנחה המרביים, כפי שהם.

הנה כי כן, הרשות רשאית לקבוע את מדיניות מתן ההנחות בארנונה, בהתאם לשיקול דעתה. ברם, אם בחרה הרשות להעניק הנחה בסכום הארנונה, הרי שהיא כפופה, בכל הנוגע לשיעורה של ההנחה ולתנאי הענקתה, להוראות המיוחדות שנקבעו לעניין זה בדין.

4.2. מהי הוראת קבע המזכה בהנחה

העירייה טוענת כי הוראות הקבע באמצעותם שילמו המבקשים את תשלומי הארנונה אינן הוראות קבע כהגדרתן בתקנות ההנחות ועל כן היא אינה רשאית ליתן את ההנחה הקבועה בתקנות ההנחות. המבקשים טוענים לעניין זה שתי טענות. הראשונה, כי הוראות הקבע שניתנו עונות על ההגדרה שבתקנות, והשנייה, כי העירייה עצמה, צירפה לחשבון הארנונה טופס הוראת קבע, ומשעשתה כן, אינה יכולה לטעון כי אין מדובר בהוראת קבע העונה על תקנות ההנחות. להלן אדון בשאלה מהי הוראת קבע לעניין תשלום ארנונה.

4.2.א. תקנות ההנחות לעניין תשלום הארנונה בהוראת קבע

לעניין הנחה בארנונה בשל תשלום בהוראת קבע, קובעת תקנה 3.א לתקנות ההנחות:

"המועצה רשאית לקבוע הנחה עד 2 אחוזים מסכום הארנונה הכללית שהוטלה באותה שנת כספים על מחזיק שנתן הוראת קבע לתשלום הארנונה הכללית שהוטלה עליו כאמור, בדרך שקבעה הרשות המקומית."

(הדגשה שלי – מ' א' ג').

תקנה 3.א עוסקת, כאמור, במתן הנחה למי שמשלם ארנונה בהוראת קבע. תקנות ההנחות מגדירות את המונח "הוראת קבע", בתקנה 1 לתקנות ההנחות העוסקת בהגדרות, בזו הלשון:

"הוראת קבע – הוראה בלתי חוזרת לבנק שנתן מי שהוטלה עליו ארנונה כללית, לניכויה מחשבונו בבנק, בתשלומים חודשיים או דו חודשיים, אותה שנה, לזכות הרשות המקומית."

הגדרה זו מופיעה בתקנות ההנחות החל ממועד התקנת התקנות בשנת 1993 ולא חל בה כל שינוי עד היום. בהתאם לתקנות ההנחות, רשאית העירייה להעניק הנחה לנישומים אשר משלמים את הארנונה השוטפת באמצעות הוראת קבע. אולם, זאת מקום שבו ניתנה הוראת קבע בלתי חוזרת; ההוראה ניתנה לבנק; התשלומים הם חודשיים או דו חודשיים וההוראה מתייחסת לאותה שנת כספים. תנאים אלה הם תנאים מצטברים, ויש לקרוא אותם כחלק מתקנה 3.א לתקנות ההנחות, הקובעת את האפשרות לתת הנחה בארנונה למי שמשלם בהוראת קבע.

העירייה טוענת כי משמעות המונח "הוראה בלתי חוזרת" המופיעה כחלק מהגדרת הוראת קבע משמעה היא הוראות קבע שאינה ניתנת לביטול. ואולם, טענה זו מנוגדת להוראות המפקח על הבנקים כפי שיפורט להלן.

4.2.ב. הוראות המפקח על הבנקים לעניין הרשאה לחיוב חשבון (הוראת קבע)

המפקח על הבנקים מוציא ומעדכן קובץ הוראות ניהול בנקאי תקין, משקפות את הנורמות הנדרשות לניהול בנקאי תקין בתחומים שונים אי קיום ההוראות מהווה פגם בניהול התקין של עסקי התאגיד הבנקאי (ראו: מבוא להוראות ניהול בנקאי תקין, מופיע באתר הפיקוח על הבנקים). בית המשפט העליון התבסס לא אחת על הוראות אלו (ראו, למשל: ע"א 10262/05 אביב שירותים משפטיים בע"מ נ' בנק הפועלים בע"מ (2008), גם שם נדונה ההוראה המתייחס להרשאה לחיוב חשבון).

אחת ההוראות שהוצאו נוגעת לחיובים על פי הרשאה (הוראה 439). סעיף 8 (א) להוראה, העוסק בביטול הרשאה לחיוב חשבון, קובע כי: "הלקוח יהיה רשאי לבטל את הרשאתו בכל עת, באמצעות הודעה בכתב". הוראה זו נכנסה לתוקף לראשונה החל בשנת 1997. תקנות ההנחות ובהם הגדרת "הוראת קבע" נכנסו לתוקף בשנת 1993, ויתכן כי מכאן אי הבהירות.

בנוסף, תאגיד בנקאי רשאי לסרב לכבד הרשאה לחיוב חשבון בהתאם לתנאי האשראי עם הלקוח. חוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-1981 (להלן: חוק הבנקאות – שירות), קובע בסעיף 1 כי גוף פיננסי (הכולל חברות כרטיסי אשראי) חייב ליתן שירותים מסוימים, אך מסייג זאת וקובע בסעיף 2 כי: "אין חובה לתת שירות שיש בו משום מתן אשראי ללקוח" (לעניין אי חיוב הבנק במתן אשראי ראו: ע"א 1507/11 בנק מזרחי טפחות נ' משה אלבס (פורסם בנבו, 2014, שהתבסס, בין היתר, על הוראת המפקח על הבנקים בדבר ניהול בנקאי תקין, שעניינה ניהול מסגרות אשראי בחשבונות עובר ושב, בפסקה 15 לפסק דינה של כב' השופטת א' חיות).

מסגרת אשראי הוגדרה בהוראת המפקח בדבר ניהול מסגרות אשראי בחשבונות עובר ושב (הוראה 325), כ"סכום מירבי שתאגיד בנקאי הסכים מראש לכבד במסגרתו משיכות מחשבון עובר ושב של הלקוח".

לעניין הרשאה לחיוב חשבון קובע חוק הבנקאות – שירות, בסעיף 5ב, כי במקרה של מעבר לקוח בין תאגידים בנקאיים, רשאי הבנק הקולט לטפל בהעברת ההרשאות לחיוב חשבון וכן לטפל בהעברת חיובים בכרטיסי חיוב. עוד נקבע בסעיף 5ב(ב) כי המפקח רשאי ליתן הוראות לביצוע הסעיף, בהוראות לניהול בנקאי תקין. ואכן, ההוראה עודכנה בהקשר האמור.

סעיף 9א להוראת הפיקוח על הבנקים קובע כי אם הבנק אינו מכבד חיוב שלא על פי הוראת הלקוח, עליו להודיע ללקוח על החזרת החיוב והסיבה לכך, זאת כדי שהלקוח יוכל לעמוד בהתחייבויותיו כלפי מי שלטובתו ניתנה הוראת הקבע.

לאור האמור, הרשאה לחיוב חשבון תכובד על ידי הבנק אם לא תבוטל ע"י הלקוח, וכל עוד יעמוד הלקוח בתנאי האשראי. מכאן, שבפועל לא קיימת הוראת קבע בלתי חוזרת במובן זה שאינה ניתנת לביטול או שיש וודאות מלאה כי הכסף אכן ישולם בפועל. בנוסף, תקנות ההנחות עוסקות בהוראת קבע לבנק, שעה שבמקרה שלפניי חלק מהוראות הקבע ניתנו לבנקים וחלקם לחברות אשראי. כלומר קיימת אי בהירות באשר לשאלה איזה הוראת קבע עונה על הגדרות תקנות ההנחות. סביר כי הדבר נובע מכך שהוראות הפיקוח על הבנקים וכן שימוש בכרטיסי אשראי לצורך תשלום הוראות קבע, הינם מאוחרים לתקנות ההנחות.

העותרים הצביעו על רשויות מקומיות שנתנו הנחה למי ששילם בהוראות קבע בהרשאת חיוב בבנק או באמצעות כרטיס אשראי כפי שהובהרו לעיל. העירייה מצדה טוענת כי לא התכוונה ליתן הנחה כיון שהוראות קבע מהסוג האמור אינן עונות על הגדרות התקנות. אני סבורה כי לאור אי הבהירות שבתקנות לאור הוראות הפיקוח על הבנקים והשימוש בכרטיסי אשראי, שיצאו מאוחר להן, שתי הפרשנויות סבירות באותה מידה.

מחד, ההתייחסות בתקנות ההנחות להוראת קבע היא בדומה לתשלומי ארנונה המשולמים לשנה מראש, היינו כאל כספים שקיימת וודאות מוחלטת לגבי גבייתם במועד, ללא צורך בנקיטת הליכי גבייה. כך, למשל, נקבע בתקנה 20 לתקנות ההנחות, שכותרתה "תנאי לקבלת הנחות":

"לא תינתן הנחה לפי תקנות אלה אלא אם כן שולמה יתרת הארנונה הכללית שהוטלה על הנכס בתשלום אחד מראש, בהוראת קבע או בהסדר תשלומים אחר להנחת דעתה של הרשות המקומית."

כך גם בתקנה 22 לתקנות ההנחות, שכותרתה "סייג לביטול הנחה קודמת":

"לא תבוטל הנחה שניתנה על פי דין למי שערב תחילתן של תקנות אלה כבר שילם את הארנונה הכללית לשנת 1993 בתשלום מראש או בהוראת קבע."

כלומר, ניתן לראות גם בהוראת קבע הניתנת לביטול הסדר המעלה את וודאות הגבייה ומפחית בצורך בהוצאות גבייה.

מנגד, ניתן לומר כי אותן תקנות מדברות על תשלום מובטח, היינו, כי ככל שהוראת הקבע תכובד, וההנחה היא שכך הדבר במרבית המקרים, הרי שיש בכך משום וודאות בגבייה.

פרשנות זו, לפיה התקנות מאפשרות ליתן הנחה כאמור, תקיים גם צווים של רשויות אחרות, שהעניקו הנחה למשלמים בהוראת קבע, על אף שבנסיבות מסוימות, הוראת הקבע ניתנת לביטול.

.

מכל מקום, לאור מצב דברים זה יתכן כי על מחוקק המשנה להידרש לעניין הגדרת הוראת קבע בתקנות ההנחות, בשים לב לשינויים שחלו בשוק הבנקאות, בתחום כרטיסי האשראי, לחקיקה בתחום ולהוראות הפיקוח על הבנקים.

4.3. האם קיימת חובה על העירייה ליתן הנחה בארנונה בנסיבות העניין

4.3.א. ההנחות שאושרו ע"י העירייה במקרה שלפניי

בצו הארנונה הרלבנטי לענייננו, ובהתייחס להנחות בארנונה, נקבע על-ידי המשיבה בסעיף 1.5.1, כך:

"מחליטים לאשר את ההנחות בשיעורים המירביים הקבועים כיום בתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) 1993, למעט תקנה 14. בתקנה 13 תחול רק פסקה (א) (1)".

נוסח זה, המופיע בכל צווי הארנונה הרלבנטיים לענייננו, משמעו, כי המשיבה מאמצת את שיעורי ההנחה המקסימליים, הקבועים בתקנות ההנחות, שכן ההחרגות אינן רלבנטיות למקרה שלפניי (ראו והשוו לעניין גואטה). היינו, בעשותה כן, ולאור פרשנותה את המונח "הוראת קבע" לעיל, אימצה המשיבה את הוראות תקנה 3.א לתקנות ההנחות אל תוך צו הארנונה שלה. השאלה מה משמעות הדבר, שכן, כאמור, ניתן לפרש את התקנות בשני אופנים.

3.4.ב החלטות מועצת העירייה לעניין צווי הארנונה

העירייה טוענת כי מהתנהלותה בפועל עולה כי מעולם לא היה בכוונתה לתת הנחות בארנונה למשלמים באמצעות הוראת קבע, הנחות שהן בשיקול דעתה. לעניין זה מפנה העירייה בתגובתה לכל ההחלטות בדבר צווי הארנונה, ואף לדיון אחד בו הועלתה הצעה (בשנת 94) לתת הנחה למשלמים באמצעות הוראת קבע, שנדחתה. עוד הפנתה העירייה לכך שהנחות אחרות, כגון הנחות לקשישים מופיעות בתקציב העירייה, מה שאין כן לגבי הנחות למי שמשלם בהוראת קבע.

סקירת החלטות מועצת העירייה החל משנת 1995 ואילך מעלה, כי אכן אין החלטה פוזיטיבית בה עוסקת העירייה בהנחות למשלמים בהוראת קבע (ראו, לעניין זה, הסקירה ההיסטורית בסעיפים 34-54 לתגובת העירייה לבקשת האישור ונספחים 2-15, 23-31 לתגובה). כך, למשל, בישיבה מיום 20.11.94 (נספח 4 לתגובת העירייה), הציע חבר המועצה מר אריה צוקר לתת הנחה של 3% לכל מי שיתן הוראת קבע לבנק לתשלום הארנונה, וההצעה נדחתה (ברוב של 22 מול החבר שהעלה את ההצעה). באותה ישיבה הוחלט גם לאשר 5% הנחה לקשישים שגילם למעלה מ-75 שנה. ההנחה לקשישים תוקצבה בתקציב העירייה, בניגוד להנחה למשלמים בהוראת קבע (ראו: נספחים 16 ו-17 לתגובת העירייה). היינו, העירייה בפועל בחרה שלא להעניק הנחה, כשפרשה את ההוראה בתקנות ההנחות ככזו שמאפשרת מתן הנחה רק במקרה של הוראת קבע בלתי חוזרת לבנק, הוראת קבע שבפועל לא קיימת.

4.3.ג. צירוף הטפסים של הוראות הקבע ע"י העירייה עצמה

המבקשים טוענים, כי העירייה מטעה את מחזיקי הנכסים בתחום העיר תל-אביב-יפו באופן מכוון, בכך שמחד גיסא היא מודיעה במסגרת סעיף 1.5.1 לצווי הארנונה שלה על מתן הנחה בשיעור של 2% למשלמי ארנונה באמצעות הוראת קבע על דרך אימוץ ההנחה המרבית הנקובה בתקנה 3.א לתקנות ההנחות, ומאידך גיסא היא מנסחת ומנפיקה למחזיקי הנכסים בעיר טפסים לתשלום ארנונה באמצעות הוראת קבע שעל פי נוסחם אינם מזכים בקבלת הנחה. נטען גם, כי פרשנותה של המשיבה את הזכות לקבלת ההנחה בתשלום הארנונה על פי הוראת סעיף 1.5.1, באמצעות הפנייה להגדרת המונח "הוראת קבע" בתקנה 1 לתקנות ההנחות, מנוגדת להוראת סיפא תקנה 3.א לתקנות ההנחות, הקובעת, כך:

"המועצה רשאית לקבוע הנחה עד 2 אחוזים מסכום הארנונה הכללית שהוטלה באותה שנת כספים על מחזיק שנתן הוראת קבע לתשלום הארנונה הכללית שהוטלה עליו כאמור, בדרך שקבעה הרשות המקומית."

לשיטת המבקשים, הרשות המקומית היא זו שקובעת את "הדרך" בה יבוצע התשלום באמצעות הוראת קבע, אשר תזכה בהנחה בשיעור של 2%. בענייננו, כך נטען, העירייה היא שניסחה והנפיקה למחזיקי הנכסים בתחום העיר את כך טופסי ההצטרפות לתשלום באמצעות הוראת קבע, ולפיכך טפסים אלה, בהיותם "הדרך" אותה קבעה העירייה, כלשון תקנה 3.א לתקנות ההנחות, מחייבים את העירייה במתן הנחה לאותם נישומים אשר שילמו את הארנונה בהוראת קבע באמצעות אותם טפסים.

אני סבורה כי אכן אופן הצגת הדברים וצירוף הטפסים, יכול שיש בו כדי להטעות. במקרה זה צירפה העירייה טפסים של הוראות קבע סטנדרטיות הן לבנק, הן לכרטיסי אשראי (העתק טופס הצטרפות להוראת קבע בבנק צורף כנספח 19 לתגובת המשיבה לבקשת האישור; העתק טופס הצטרפות להוראת קבע בכרטיס אשראי צורף כנספח 20). אמנם, כפי שמציינת העירייה בחוזר המצורף לחשבון הארנונה: "אפשר להצטרף להסדר תשלומים בהוראת קבע: לשלם בלי טרחה ואיחורים – לחסוך זמן וכסף", אך לא דובר במפורש על הנחה בשיעור 2%. לטענת העירייה, כוונתה הייתה כי לתשלום באמצעות הוראת קבע יש, אמנם, יתרונות בדמות חסכון בזמן וכסף, שהרי באופן זה נמנע איחור בתשלום הטומן בחובו חיוב בהפרשי הצמדה וריבית פיגורים. אני סבורה אחרת. אדם סביר, שהיה קורא את הוראות תקנות ההנחות, ומקבל כצרופה נוסח טופס של הוראה לחיוב חשבון של בנק או חברת כרטיס אשראי, היה רשאי להניח כי יזכה בהנחה האמורה בתקנות ההנחות.

אולם, כשעוסקים אנו בתובענה ייצוגית מינהלית כנגד רשות, עילת התובענה היא מצומצמת. סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית כנגד רשות: "להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". כפי שהובהר לעיל, אין מדובר בסכומים שגבתה העירייה שלא כדין, שכן ניתן לקבל את פרשנותה שלה לתקנות ההנחות, ועל כן אין מקום לקבל טענה זו.

אשר על כן ובסיכומו של דבר, אני קובעת כי לא קיימת אפשרות סבירה להכרעה בשאלות המשותפות לטובת הקבוצה במקרה זה. בשים לב לתוצאה שאליה הגעתי, לא מצאתי מקום לדון ביתר התנאים הקבועים בסעיף 8(א) לחוק תובענות ייצוגיות.

סוף דבר

לאור כל האמור, בקשת האישור נדחית. כיוון שלא ניתן להגיש תובענה מנהלית בעילה זו, אני מורה גם על דחיית התובענה.

מאחר שהגשת בקשת האישור תרמה לציבור הנישומים, ולו במובן זה שבעקבות הגשת בקשת האישור הובהר, ככל שהדברים לא היו ברורים דיים, כי אין בתשלום באמצעות הוראות הקבע הנהוגות בעירית תל-אביב-יפו כדי להקנות למשלמים הנחה בתשלום הארנונה, וכיון שאכן ניתן היה לטעות ולחשוב כי תשלום בהוראת קבע מזכה בהנחה, על אף שהעירייה זכתה בדין, איני עושה צו להוצאות.

ניתן היום, י"א תשרי תשע"ח, 01 אוקטובר 2017, בהעדר הצדדים.