לפני עתירה לבטל דרישת תשלום בסך 5,030,290 ₪ בגין היטלי סלילה ותיעול, שהופנתה אל העותרת בשנת 2018, ובה נדרשת העותרת לשאת בהיטלים בקשר ל-41 דונם מתוך שטח הגן הלאומי אשקלון.

רקע עובדתי

1. העותרת, רשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים, היא תאגיד סטטוטורי המופקד על החזקתם וניהולם של שמורות הטבע והגנים בישראל, מכח חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ"ח-1998 (להלן: "חוק גנים לאומיים").

העותרת מחזיקה בנכס הידוע כ"גן לאומי אשקלון"' (להלן: "הנכס") ומנהלת את הפעילות בו כגן לאומי, ללא כוונת רווח. הגן הלאומי משתרע על פני כ- 330,000 מ"ר. בתחום הגן הלאומי מצויים חוף ים, אתרים ארכיאולוגיים, מוקדים לפעילויות תרבותיות ואזורי פיקניק, נופש ופנאי.

אל שטח הגן לאומי מובילה דרך אחת מכיוון צפון, על רחוב בן עמר.

2. המשיבה היא עיריית אשקלון והנכס נמצא בשטחה המוניציפלי.

3. על הנכס חלה תכנית מתאר מקומית מס' 160/101/02/4 (להלן: "התכנית"). במסגרת התכנית, שהגישו העותרת והעירייה, ביקשו הצדדים להסדיר את גבולותיו החוקיים של הגן הלאומי, ואת הפעילויות המותרות בו. בתכנית ביקשו הצדדים להסדיר את עבודות הבינוי הנדרשות לצורך הסדרת הדרכים ופיתוח הגן הלאומי ואת דרך הכניסה לגן הלאומי מכיוון צפון. במסגרת התכנית הוסדר מעמדה הסטטוטורי של דרך בן עמר.

במסגרת התכנית, חולק שטח הגן הלאומי לשלושה מתחמים:

א. מתחם "צפון החומה" – שטח הפארק שבו יהיה מתחם ספורט ואירועים. גודל המגרש שהוקצה לתכליות ושימושים של נופש וספורט בחיק הטבע ומרכז ספורט, נופש, שעשועים ואירועים הוא 41 דונם, ובגין שטח זה דרשה העירייה לחייב את העותרת בהיטלי סלילה ותיעול, הם ההיטלים נשוא העתירה.

ב. מתחם "דרום החומה" – שטח טבעי המתווסף לשטח הפארק הלאומי שישמר כשטח טבעי בשל מערכת אקולוגית ייחודית.

ג. מתחם "החומה" – אזור הכולל את שרידי אשקלון העתיקה ושרידי החומה העתיקה שהקיפה את העיר.

התכנית פורסמה ברשומות ביום 30.5.2015 ופורסמה לאישור בעיתונות הכתובה ביום 17.7.2016.

4. ביום 8.6.2018 פורסמה לאחר אישור גם תכנית "סיטי מערב אשקלון". תכנית זו נוגעת לחלק של רחוב בן עמר וחיבורו לרחוב בן גוריון והטייסים, במסגרתה תוכננה הסדרת כיכר טייסים – בן גוריון- בן עמר, וכן תחילתה של דרך בן עמר בכניסה לגן הלאומי.

5. עם אישור התכנית, החלה העירייה לקדם עבודות פיתוח, לרבות עבודות סלילת דרך בן עמר והרחבתה לארבעה נתיבים, סלילת מדרכה, סלילת כיכרות ואי תנועה, ניקוז מי נגר עיליים, ופיתוח תאורה וחשמל. במסגרת זו, הוכנו תכנית תנועה (מיום 14.11.2016), כתב כמויות לסלילה וניקוז של דרך בן עמר (מיום 28.12.2016); כתב כמויות תאורה של דרך בן עמר (מיום 28.12.2016); והעתק ריכוז עלויות פרויקט בן עמר (מיום 28.12.2016). עלויות הפרויקט נאמדו בכ- 5 מיליון ₪.

עובר להגשת העתירה, הכינה העירייה מכרזים לביצוע עבודות הפיתוח.

להשלמת התמונה יצוין כי לאחר הגשת העתירה פורסמו המכרזים, נחתמו הסכמים עם קבלני ביצוע, ביום 4.5.2020 נמסרו הזמנות עבודה לעבודות הפיתוח וביום 18.5.2020 נמסרו צווים להתחלת אותן עבודות.

6. ביום 4.7.2018 שלחה העירייה לעותרת "דרישה לתשלום אגרות והיטלי פיתוח בגין הקרקע המצויה בתחום התכנית 160/101/02/4 מתחם צפון החומה בגן הלאומי אשקלון – בשטחה המוניציפלי של עיריית אשקלון".

בדרישה נכתב כי העירייה מבצעת בזיקה לנכס, בין היתר ברחוב בן עמר, עבודות סלילה ותיעול.

היטל הסלילה שנדרש מן העותרת, בגין 41,000 מ"ר של קרקע, הוא 4,246,780 ₪ והיטל התיעול בגין קרקע זו הועמד על 783,510 ₪.

הדרישה התבססה על חוק העזר לאשקלון (סלילת רחובות) התשע"ג-2013 וחוק עזר לאשקלון (תיעול) התשע"ג-2013.

7. העותרת התנגדה לדרישה, וטענה כי היא נעדרת כל תוקף משפטי מחייב. היא פנתה לעירייה ודרשה כי תבטל את הדרישה לאלתר.

בין הצדדים התנהלו תכתובות במשך כמה חודשים, אשר לא הניבו הסכמות.

מכאן העתירה.

העתירה

8. העתירה התבססה על שורה ארוכה של טענות.

בעתירה נטען לפגמים בדרישת התשלום (העדר פירוט של עבודות הסלילה והתיעול). נטען להעדר עילה לחייב בהיטלים גן לאומי שאינו נכס בר חיוב וכן העדר "אירוע מפעיל". כן טענה העותרת לחזקת תקינות בנוגע לתשלום או אי תשלום בעבר של דמי השתתפות או דמי פיתוח בגין רחוב בן עמר. עוד נטען כי החיוב אינו נסתמך על תחשיבים תקפים; התעריפים בחוקי העזר אינם תואמים את התעריפים שאושרו לפרסום ע"י העירייה; והגן הלאומי לא נכלל בבסיס התחשיבים. כדי לבסס את הטענה בדבר פגמים בתחשיבים, צירפה העותרת חוות דעת מומחה.

כן טענה העותרת כי החיוב שהוטל עליה הוא חיוב בררני, שכן העירייה אינה נוהגת לחייב בהיטלים בעלי נכסים הגובלים ברחובות ישנים המשוקמים או משודרגים בחלוף שנים.

הצדדים ניסו להידבר ביניהם בנסיון ליישב את המחלוקת מחוץ לכתלי בית המשפט, אך הדבר לא עלה בידם. משכך הסכימו הצדדים על מתן פסק דין על בסיס כתבי הטענות וסיכומים בכתב.

9. ביום 9.7.2020 הגישה העירייה בקשה לדחייה של סעיפים 93-115 בעתירה, בטענה כי חלק זה של העתירה מופנה כנגד פגמים נטענים בחוקי העזר, טענות שלא ניתן להעלות בתקיפה עקיפה. העותרת הסכימה למחיקת סעיף 115 לעתירה, שכותרתו "פגמים בתחשיבים" ולהוצאת חוות הדעת מטעמה. העותרת התנגדה למחיקת סעיפים נוספים, בטענה כי היא אינה תוקפת את חוקי העזר אלא את החיוב גופו והאופן בו חושב. העותרת הבהירה כי ככל שבית המשפט יסבור כי סעיפים 93-99 מגלמים תקיפה עקיפה של חוקי העזר, היא מוותרת על טענות הנוגעות לתוקפם ותעריפיהם של חוקי העזר.

בהחלטתי מיום 15.11.2020 דחיתי את הבקשה לסילוק על הסף, למעט ביחס לסעיף 115 וחוות הדעת. לא מצאתי הצדקה להכריע באותו שלב של בקשה לדחייה על הסף בסיווגן של טענות העותרת, ובשאלה אם הן נושאות אופי של תקיפה עקיפה של חוק העזר, והותרתי את השאלות להכרעה בפסק הדין.

10. לאחר החלטה זו הגישו הצדדים סיכומים, בהם פירטו את טענותיהם העדכניות. בפסק הדין אתייחס לטענות כפי שהן מובאות בסיכומים.

טענות העותרת נחלקות לשלושה ראשים עיקריים.

ראשית, נטען כי אין להטיל היטלים בגין גן לאומי, בשל טבעו ומהותו. גן לאומי הוא ציבורי גרידא, ללא כל פן מסחרי, ואין זה מן ראוי להשית חיוב בגינו. נטען כי העירייה הטילה חיוב בגין שטח המיועד להפוך למתחם נופש וספורט, אך כיום השטח משמש גן לאומי ובפועל ייעודו טרם שונה, ולכן אין להשית עליו חיוב.

שנית, נטען כי העבודות עליהן נסתמך החיוב אינן מהוות "חיבור" או "הקמה לראשונה" של תשתית, אלא לכל היותר שדרוג של תשתיות קיימות, ולכן אין מקום להשית חיוב בהיטלים משל היו אלה עבודות המקימות זיקת הנאה ראשונית לתשתיות.

שלישית, נטען כי החיוב נגוע באפליה, עת העירייה נמנעת מלהשית חיובים דומים על בעלי נכסים אחרים הגובלים באותן עבודות.

דיון והכרעה

11. חוקי העזר לאשקלון משנת 2013, אותם התקינה העירייה בתוקף סמכותה לפי פקודת העיריות [נוסח חדש], מסדירים הטלה של היטלי סלילת רחובות והיטלי תיעול.

סעיף 2(ב) לחוק עזר סלילת רחובות קובע את עילות החיוב, קרי התנאים בהתקיימם יוטל ההיטל. וזו לשון הסעיף:

"(ב) היטל סלילת רחובות יוטל על בעל נכס, בהתקיים אחד מאלה:

(1) תחילת סלילת רחוב הגובל בנכס; לעניין זה, "תחילת סלילה" – גמר תכניות לביצוע סלילה של סוג הרחוב הגובל וכן אישור של העירייה, לפי הנוסח של טופס 1 שבתוספת השנייה, ולפיו בכוונתה לצאת למכרז לביצוע עבודות הסלילה או להתקשר כדין בדרך אחרת לביצוע עבודות כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור;

(2) אישור בקשה להיתר בניה...

(3) בנייה חורג בנכס".

המושג "סלילת רחוב" הוגדר בחוק העזר כ"סלילה, הרחבה, צמצום, הגבהה, ריבוד, השלמה, תיקון או שינוי אחר של רחוב, בין אם בוצעו בבת-אחת ובין בשלבים".

המושג "נכס" הוגדר בחוק העזר כמשמעותו בסעיף 269 לפקודת העיריות, לרבות דרכי מעבר שאינן ציבוריות. בפקודת העיריות מוגדרים נכסים כ"בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב".

חוק העזר קובע גם את אופן חישוב ההיטל. בהתאם לסעיף 3(א) לחוק, היטל סלילה יחושב לפי שטח הקרקע ושטח הבניין שבנכס, וסכומו יהיה הסכום המתקבל ממכפלת שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס, בתעריפי ההיטל המפורטים בתוספת לחוק העזר.

לצד קביעת עילות החיוב, מסדיר חוק העזר את הפרוצדורה לתשלום ההיטל (סעיף 7 לחוק העזר).

12. הוראות דומות מופיעות בחוק עזר לאשקלון (תיעול).

עילת החיוב הנוגעת לענינינו מפורטת בסעיף 2(ג) לחוק, כדלהלן:

"(ג) היטל תיעול יוטל על בעל נכס בהתאם לאחד מאלה:

(1) תחילת ביצוע עבודות תיעול באזור האיסוף שבו מצוי הנכס נושא החיוב; לעניין זה, "תחילת ביצוע עובודת תיעול" – לרבות גמר עריכת תכניות לביצוען של עבודות תיעול באזור האסוף שבו מצוי הנכס אשר ניתן עליהן אישור של העירייה...

(2) אישור בנייה חדשה....

(3) בנייה חורגת בנכס".

בסעיף 1 הוגדרה "עבודת תיעול" כ"התקנה או חפירת תעלה וכל עבודה ומטלה נלווית הנוגעת להתקנתה או לחפירתה שתכליתה ניקוז מי נגר עילי, מי גשמים ומים אחרים למעט שפכים או מי קולחין, וכן תכנון, תיאום או פיקוח של העירייה בקשר לעבודות כאמור".

גם חוק עזר (תיעול) מפנה להגדרה של "נכס" בפקודת העיריות, וגם בו מוסדרת באופן דומה הפרוצדורה של דרישה לתשלום ההיטל.

חבות "גן לאומי" בהיטלי פיתוח

13. העותרת טוענת כי הנכס עליו הוטל החיוב הוא נכס שנועד לתועלת הציבור ובעל אופי ציבורי מובהק, ואין לראות בו מושא לחיוב בהיטלים. העותרת טוענת כי אינה מנהלת עסק סחיר שיכולה למכור או לשנות את ייעודו. היא גוף מבוקר המפוקח ע"י המדינה שאינו למטרות רווח. היא מנהלת, מתחזקת ושומרת על נכס בעל אופי ציבורי. התשתיות נועדו לטובת הציבור ולא לטובת הנכס ואינן יכולות להעלות את ערכו כמו בנכס סחיר. לכן סבורה עותרת כי אין הצדקה להטיל עליה את המימון של עבודות הפיתוח.

נטען כי הטלת חיובים על נכס בעל אופי ציבורי מובהק אינה מתיישבת עם הגיון כלכלי, מאחר וזו מטילה את הנטל על הציבור עצמו, הנהנה מאותן תשתיות. דרישת החיוב בהיטל היא בלתי סבירה ותטיל על כתפי הרשות והמדינה נטל כלכלי עצום, שאין לעותרת מקור מימון עבורו. היא מצינת כי מדובר בנכס עתיר שטח שהשימוש שלו בתשתיות שולי וזניח, בוודאי ביחס להיקפו.

העותרת סבורה כי לעניין החיוב בהיטלים, ניתן להשוות גן לאומי לקרקע חקלאית, הפטורה בחוקי העזר מנשיאה בהיטלים.

14. העותרת סבורה כי התנהלות העירייה והתחשיבים בבסיס חוקי העזר הם כלי פרשני המצביע על היעדר עילת חיוב. נטען כי העירייה לא ראתה בשטחים המשמשים למטרת גן לאומי כמקימים עילת חיוב וגם כעת היא נמנעת מלחייב את מרבית שטחי הנכס. "מתחם צפון החומה" הוא חלק בלתי נפרד מהגן הלאומי, וכל עוד לא אושרה תכנית מפורטת לגביו ולא שונה השימוש בו, לאור מדיניות העירייה אין עילה לחיובו.

נטען כי מדיניות העירייה באה לידי ביטוי במסגרת תחשיבי חוקי העזר, בהם שטחי הגן הלאומי לא נכללו בבסיסם (במכנה של נוסחת החילוק). העותרת סבורה כי יש לפרש זאת כהפטר מחבות בגין סוג שטחים אלה. ואם הרשות מבקשת לסייג את ההפטר, עליה לעדכן את התחשיב. תעריף שאינו מבוסס על תחשיב עדכני ומהימן מאבד, כך נטען, את הזיקה הנדרשת לסוג התשתית אותו ההיטל אמור לממן, והופך את החיוב מ"היטל" ל"מס". כל גביה בגין שטח הגן הלאומי תעשיר, לטענת העותרת, את קופת העירייה שלא כדין.

העותרת מוסיפה וטוענת כי גם אם התחשיבים מבוססים על שטחים מדגמיים, הגן הלאומי שונה באופן מהותי מהשטחים שנדגמו.

15. העירייה טוענת מנגד כי אין כל יסוד חוקי לפטור את העותרת מהיטלי פיתוח. היא מדגישה כי אין הוראת חוק אשר קובעת כי נכס ציבורי, ובפרט נכס של רשות הגנים הלאומיים, פטור מתשלום היטלי פיתוח. לטענתה, מקום בו המחוקק ביקש לתת פטור (כגון בעניין אדמה חקלאית) הוא קבע זאת באופן ברור ומפורש. בהעדר תנאים אלה לא ניתן לפטור נכס מחיוב בהיטל, והחלטה על מתן פטור שאינו מפורש בחוק חותרת תחת תכלית ההיטלים שנועדו למימון הוצאות פיתוח.

לגבי העותרת, טוענת העירייה כי היא מהווה תאגיד נפרד מהמדינה. אמנם העותרת אינה גוף הפועל למטרת רווח, אך היא גובה תשלום בכניסה והיא בעלת הכנסות, וכן היא מקדמת מתחם ספורט ונופש שהוא בעל מימד מסחרי, והיא חויבה בהיטל רק בגין חלק זה של השטח.

לשיטת העירייה, ההחלטה לחייב את "מתחם צפון החומה" בלבד, נבעה מכך שבשל מיקומו, למתחם זה יש את הזיקה הישירה והצמודה ביותר לתשתיות שמבצעת העירייה ברחוב בן עמר.

לגבי התחשיבים, טוענת העירייה כי הטענות אינה נתמכות בחוות דעת, ומוסיפה כי גם אם היה בסיס עובדתי לטענה, הרי שבהתאם להלכה הפסוקה, גם אם נכס מסוים לא נכלל בבסיס התחשיב, אין בכך כדי לגרוע מסמכותה של העירייה לגבות היטלי פיתוח בגינו.

16. לאחר שבחנתי את עמדות הצדדים, לא מצאתי יסוד לקבל את טענת העותרת, לפיה שטח הגן הלאומי, ככזה, פטור מהיטלי פיתוח. בהתאם להוראות חוקי העזר, הנכסים עליהם מוטלים היטלי הפיתוח כוללים את כל הקרקעות שבתחום העירייה, ציבוריות או פרטיות, למעט רחוב. הגן הלאומי, ובכלל זה "מתחם צפון החומה" אמנם משמשים למטרות ציבוריות, אך ברי כי אין מדובר ברחוב, ואף לא בקרקע חקלאית, ולכן אין כל יסוד חוקי לפטור אותם מהיטלי פיתוח. יש לזכור כי השהייה בשטח הגן הלאומי, במתחם החומה הצפונית בפרט, מתאפשרת רק לציבור ששילם דמי כניסה והשימוש במתקנים מסוימים אף כרוך בתשלום נוסף (ר' תקנות גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה (אגרות כניסה לגנים, לשמורות ולאתרים לאומיים), התשנ"ח-1998). בחוק גנים לאומיים המחוקק פטר את הרשות מארנונה המוטלת בקשר למקרקעין שהוכרזו כגן לאומי (למעט מבנים בתחומי הגן המשמשים למטרות מסחריות ושירותים). אין בחוק הוראה דומה בדבר פטור מהיטלי פיתוח. השאלה אם שטח של "גן לאומי" הוא בר חיוב נקבעת איפוא לפי הוראות חוקי העזר.

17. השאלה אם הטלת החיוב מוצדקת וראויה, לאור טיבו של הנכס והפעילות המתקיימת בו, חורגת מגבולותיו של ההליך המשפטי המתנהל לפני. העותרת אינה תוקפת את חוקיותם של חוקי העזר וממילא הדבר אינו מצוי בסמכותו של בית משפט זה.

הקביעה איזה נכס הוא בר חיוב תיעשה אם כן על-פי ההוראות וההגדרות בחוקי העזר. אלה מטילים חבות – בהתגבש עילות החיוב – על כל בניין או קרקע בתחום העירייה, למעט רחוב. ברי כי מתחם צפון החומה אינו רחוב ומכאן שהוא נכס בר חיוב.

אין חולק כי העותרת מחזיקה ומנהלת את הנכס, בהתאם לסעיף 7(א) לחוק גנים לאומיים. כבעלת הרשאה להשתמש בנכס, היא בבחינת "בעל הנכס" לעניין תשלום ההיטלים (ר' הגדרת "בעל נכס" בסעיף 1 לחוקי העזר).

18. אין בידי לקבל את טענת העותרת כי ניתן לגזור גזירה שווה לענין טיבו של גן לאומי כנכס שאינו ראוי לחיוב בהיטל פיתוח מהפסיקה בעניין חיוב שטח פסי רכבת בהיטלי פיתוח. בעע"מ 8286/07 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית הרצליה (ניתן ביום 14.3.2001) אליו מפנה העותרת נפסק - בהתבסס על ההגדרה בסעיף 269 לפקודת העיריות - כי מסילת הברזל והרציפים הם בגדר "רחוב" ועל כן אין לחייב את שטחם בהיטלי פיתוח. מתחם "צפון החומה" בוודאי אינו בגדר "רחוב", על פי שום הגדרה משפטית או בחינה של המציאות. אין גם כל דרך להכניסו תחת "קרקע חקלאית".

כידוע, פרשנות של חוק נשענת בראש וראשונה של לשון החוק, ובית המשפט יכול לתת לחוק רק משמעות אשר לשונו יכולה לשאת. "נקודת המוצא היא הלשון שנקט המחוקק. אין לך משמעות 'נכונה' של דיבור, אם אין לה עיגון לשוני ולו מינימאלי בתורת הלשון. חייבת להיות נקודת אחיזה ארכימדית לפירוש הנכון בלשון החוק" (דברי השופט א' ברק בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70 [1985]; ראו גם ע"א 450/17 אס.בי.אן הלבשה בע"מ נ' מדינת ישראל רשות המיסים (ניתן ביום 29.10.20219) והאסמכתאות המובאות שם). גבולות הפרשנות תחומים בידי לשון החוק. כאשר גבולות הלשון מאפשרים כמה משמעויות שונות, יש לבחור בפרשנות המגשימה בצורה המטיבית את תכליתו של החוק.

במקרה דנן, העותרת אינה מצביעה על שום נקודת אחיזה בחוק לפטור קרקע המשמשת "גן לאומי" מחבות בהיטלי פיתוח. לטעמי, לא ניתן על סמך "הרמוניה חקיקתית ומדיניות ראויה" (כדברי העותרת) לפטור נכס מהיטלי פיתוח, בשל היותו נכס לא מסחרי ומשמש את הציבור, מה גם שהגדרת "נכס" אליה מפנים חוקי העזר כוללת, מפורשות, קרקעות ציבוריות. משכך ונוכח הלשון הברורה של חוקי העזר, אין בידי לקבל את טענותיה הפרשנויות של העותרת.

19. לא אוכל גם לקבל את הטענה כי היעדר חיוב העותרת בעבר בגין שטחי הגן הלאומי היא כלי פרשני להיעדר עילת חיוב. לטענת העותרת, בעבר העירייה לא ראתה בשטחים המשמשים למטרת גן לאומי כמקימים עילת חיוב וגם כעת היא נמנעת מלחייב את מרבית שטחי הנכס. מתחם צפון החומה הוא חלק בלתי נפרד מהגן הלאומי, וכל עוד לא אושרה תכנית מפורטת לגביו ולא שונה השימוש בו, לאור מדיניות העירייה אין עילה לחיובו.

כאמור לעיל, כל פרשנות של חוק מחייבת נקודת אחיזה בלשון החוק. התנהלות העירייה בעבר יכולה, כל היותר, ללמד על התכלית הסובייקטיבית של העירייה, אך בהעדר מרחב תימרון בלשון החוק, לא ניתן להיזקק לכך. גם אם בעבר פעלה העירייה באופן שגוי בכך שלא חייבה את שטח הגן הלאומי בהיטלי פיתוח, אין בכך כדי להקנות פטור מהיטלי פיתוח בניגוד ללשון החוק. אציין כי כלל לא ברור האם מאז נחקקו חוקי העזר בשנת 2013 התגבשה עילת חיוב להטיל היטלי פיתוח על שטח הגן הלאומי, לפני עבודות הסלילה של דרך בן עמר. השאלה אם לפני חקיקת החוק חייבה העירייה היטלי פיתוח בגין שטח זה אינה רלוונטית לסוגיית הפרשנות של חוקי העזר נשוא הדיון, שכן ההסדר הנורמטיבי היה אחר.

גם העובדה שהחיוב הוטל רק על "מתחם צפון החומה" אינה מלמדת על פטור לגן לאומי. לא מצאתי יסוד לדחות את הסבר העירייה כי החיוב הוטל על מתחם זה בלבד בשל מיקומו, והזיקה הישירה והצמודה ביותר לתשתיות שמבצעת העירייה. כפי שהוסבר, החיוב לא הוטל בגין הבנייה העתידית הפוטנציאלית לפי התכנית (והוא הוטל על קרקע בלבד) וכאשר תגיש העותרת בקשות להיתר בניה היא תחויב בגין הבנייה שתתווסף.

20. הוא הדין לגבי הטענה הפרשנית הנגזרת מכך ששטח הגן הלאומי לא נכלל בבסיסם של התחשיבים של חוקי העזר. מעבר לכך שהטענה לא הוכחה כנדרש, ובוודאי לא הוכח כי החיוב יעשיר את קופת העירייה שלא כדין, הרי שאופן ביצוע התחשיבים אינו יכול לגבור על ההוראות המפורשות של חוקי העזר. יש לזכור כי ההליך דנן עוסק ביישום חוקי העזר ולא בבחינת חוקיותם וחוקיות התחשיבים. על כן השאלה אם התחשיבים מהימן ועדכני, אם לאו, אינה מונחת לפתחי. טענות מסוג זה יש להעלות בדרך של תקיפה ישירה נגד חוקיות חוקי העזר.

אוסיף כי בשורה ארוכה של פסקי דין נקבע כי גם כאשר נכס מסוים לא נכלל בבסיס התחשיב, הרשות מוסמכת לגבות היטלי פיתוח בהתקיים עילות החיוב לכך (ראו בר"מ 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה (ניתן ביום 22.2.2010); עע"מ 5946/14 עיריית חיפה נ' בתי זיקוק לנפט (ניתן ביום 7.12.2017); ע"א 6426/10 אס.ג'י.אס נ' עיריית פתח תקוה (ניתן ביום 23.8.2012); עת"מ (נצ') 35479-02-19 רשות הגנים הלאומים ושומרות הטבע נ' גליל עליון (ניתן ביום 6.4.2020).

אפנה איפוא לשאלה האם התגבשה עילת חיוב.

התגבשות עילת חיוב

21. העותרת טוענת כי עבודות הסלילה והתיעול ברחוב בן עמר אינן מקימות "אירוע היטלי" המבסס סמכות להטלת החיוב.

לטענת העותרת, הגן הלאומי קיים מקדמת דנא ומשרתות אותו תשתיות עירוניות שקיימות זה מכבר. רחוב בן עמר הגובל בגן הלאומי נסלל לפני שנים רבות ודרישת התשלום נסבה על שדרוג עתידי של כביש קיים ולא על סלילת כביש וביצוע תשתיות ניקוז לראשונה.

לשיטתה, משעה שהנכס מחובר למערכות התשתית המשרתות אותו, אין בביצועה של עבודת תשתית נוספת כדי להוות "אירוע מפעיל" לגבי חבות בהיטלי פיתוח, משום שלא מתקיימת זיקת הנאה בין עבודת הסלילה הנוספת לבין הנאת בעל הנכס מתשתית הרחובות העירונית.

22. העותרת מציינת כי הפסיקה עמדה על חשיבות קיומו של "אירוע מפעיל" כזה, על-מנת שתישמר ההבחנה בין היטל למס, ועל מנת שלא להעשיר את קופת הרשות. לפיכך, עבודת תשתית על תשתיות קיימות אינה "אירוע מפעיל", ולא מתקיימת זיקת הנאה בין העבודה הנוספת להנאת בעל הנכס שהייתה קיימת זה מכבר, והגישה לגן הלאומי היא דרך כבישים קיימים בעיר. העותרת מוסיפה וטוענת כי גם אם העירייה לא הטילה בעבר תשלומי חובה בגין סלילת רחובות ותיעול בעת ביצוע עבודות לראשונה, היא אינה מוסמכת להטילם על בסיס עבודות מאוחרות.

23. העותרת טוענת לקיומה של חזקה בדבר תשלום דמי השתתפות או דמי פיתוח וזאת מכוח חזקת התקינות המנהלית העומדת לרשות. נטען כי בעת הנחת התשתיות המשרתות את הנכס, לפני שנים רבות (עובר להתקנתם של חוקי העזר העדכניים לסלילה ולתיעול) חזקה על העירייה כי פעלה בהתאם לדין וגבתה היטל בעת שהתגבשה החובה להטילו. ואם לא עשתה כן – חזקה כי נמנעה מכך מטעם ראוי. נטען כי בידי העירייה אמור להימצא כל המידע הרלוונטי בדבר הפקת חיובים או גביית תשלומים. כדי להפריך את החזקה, על העירייה להוכיח כי לא גבתה את ההיטלים, אך העירייה לא הרימה נטל זה.

24. גם בשאלת קיומה של עילת חיוב מבקשת העותרת ללמוד פרשנות מתוך התחשיבים שבבסיס חוקי העזר. לטענתה, בתחשיבים הובאו בחשבון רק שטחים שלא פותחו - קרקע ובניה. מתוך ההן מבקשת העותרת ללמוד את הלאו, דהיינו שקרקע ובנייה קיימים לא נכללים בתחשיבים, ולכן שטחי הגן הלאומי הקיימים מקדמת דנא לא כלולים בתחשיבים. העותרת מבקשת לפרש את חוקי העזר בהתאם לתחשיבים, כנסובים על סלילה ראשונה של רחוב הגובל בנכס ועל התקנתו לראשונה של התיעול המיועד לשמשו באיזור האיסוף שבו הוא ממוקם. לטענת העותרת, פרשנות זו תואמת גם את לשון חוקי העזר, כאשר המילים "תחילת סלילתו של רחוב גובל" כפשוטן משמען תחילת סלילתו של רחוב מתחילתו ולא שידרוגו. ההגדרה הרחבה של המונח "סלילת רחוב" נועדה לשיטתה, לתרום את רכיבי העלות אותם ניתן לממן באמצעות ההיטלים.

25. העירייה, מצידה, טוענת כי בהתאם להוראות חוקי העזר, המגדירות באופן רחב עבודות לסלילת רחוב והתקנת תיעול, קמה עילה להטלת חיוב בהיטלים. העירייה מדגישה כי במסגרת עבודות הפיתוח, שעלותן מסתכמת ב- 5 מיליון ₪, העיריה מבצעת עבודות סלילה במסגרתן הורחבה הדרך לארבעה נתיבים ביניהם מפרדה רצופה, נסללות לראשונה מדרכות משני צדי הדרך ולצידן שבילי אופניים. במסגרת עבודות הפיתוח נסללת גם כיכר ואי תנועה, מותקנות מערכות לניקוז מי נגר עילי ומערכות תאורה וחשמל מתקדמות. לטענת העיריה, עבודות הפיתוח הן עבודות סלילה ותיעול כהגדרתן בחוקי העזר ומהוות אירוע להטלת חיוב.

העירייה טוענת כי בהתאם להלכה הפסוקה, אין בקיומה של דרך גישה קיימת כדי לגרוע מהחובה לשאת בתשלום היטלי פיתוח מקום בו העירייה מבצעת עבודות סלילה ותיעול בזיקה אל הנכס.

26. גם בעניין קיומה של עילת חיוב, או "אירוע מפעיל" לא מצאתי לקבל את טענת העותרת.

חוקי העזר שהתקינה עיריית אשקלון קובעים הגדרה רחבה של המונח "סלילת רחוב" וכך גם של המונח "עבודת תיעול". כפי שהובא לעיל, תחת המונח "סלילת רחוב" נכללת גם הרחבה, הגבהה, ריבוד, השלמה, תיקון או שינוי אחר של רחוב, תוך פירוט שורה ארוכה של עבודות קונקרטיות לצורך מימוש האמור.

אין חולק כי העבודות המתבצעות ברחוב בן עמר עונות להגדרות של "סלילת רחוב" ושל "עבודת תיעול" בחוקי העזר. על פי חוקי העזר, ניתן להטיל את ההיטלים בין אם מדובר בעבודות סלילה חדשות ובין אם מדובר בעבודות שדרוג משמעותיות. בפרט נכון הדבר כשמדובר בעבודות המתבססות על תכנית חדשה, כפי שארע בענייננו, והן כוללות הוספה של תשתיות נרחבות (בשונה מעבודות תחזוקה תקופתיות).

27. הטענה כי חרף הוראות חוק העזר, העירייה אינה מוסמכת לחייב בגין העבודות משום שלא מדובר בסלילת כביש חדש אלא בשדרוג כביש קיים, מבוססת על כמה פסקי דין אליהם מפנה העותרת. בניגוד לעמדת העותרת, איני סבורה כי הפסיקה אליה היא מפנה שוללת את תוקפו של החיוב בהיטלי פיתוח בנסיבות המקרה שלפני.

בעע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משה צרפתי (ניתן ביום 5.9.2007) נבחנה חוקיותה של שיטת ההיטלים עליה מבוססים חוקי העזר. בית המשפט העליון אישר את חוקיות שיטת ההיטלים, בציינו כי היא משמרת זיקה מסוימת בין התשלום לשירות שניתן - התשלום נגבה רק בהתקיים זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לסלילה), בכפוף להתחלת עבודות הסלילה, ובכספים שנגבו ניתן לעשות שימוש רק לתכלית הספציפית לשמה נגבו. לצד זאת, נפסק כי יש להקפיד הקפה יתרה שלא ייגרע מזיקה עדינה זו ועל כן יש לשמור על שני תנאי סף: (1) הגביה תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש; (2) הסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות.

28. במקרה דנן, לא עומדת למבחן חוקיותו של חוק העזר וההנחה היא כי מדובר בחוק עזר חוקי ותקף. ההכרעה מתמקדת ביישום הוראות החוק על החיוב הקונקרטי.

הטלת החיוב על העותרת מקיימת את תנאי הסף הראשון, שכן בפועל מבוצעות עבודות סלילה ותיעול נרחבות ברחוב בן עמר, הגובל במתחם החומה הצפונית. בין העבודות המבוצעות לבין הנכס של העותרת קיימת בוודאי זיקה היוצרת "טובת הנאה" שמקיימת את תכלית הטלת ההיטלים. לעותרת, ולמבקרים בתחומה, פוטנציאל ממשי להנות מעבודות הפיתוח.

באשר לתנאי הסף השני, העותרת אינה עומדת על טענות לגבי חישוב התעריפים בחוק העזר (שכן מדובר בתקיפת חוק העזר) וההנחה היא כאמור כי החישובים נעשו כדין.

29. ע"א 1537/06 עיריית תל אביב נ' מנחמי (ניתן ביום 20.10.2009), פסק דין נוסף אליו מפנה העותרת, עסק בהיטלים שהוטלו על חברה שרכשה מחברת חלמיש קרקע באזור כפר שלם, וביקשה לבנות עליה מבנים. היא נדרשה לשלם היטלים כתנאי לקבלת היתר בנייה. נפסק כי העירייה יכולה לגבות מהחברה הרוכשת היטלים רק בגין רכיב הבנייה, ואילו הגבייה בגין רכיב הקרקע הייתה צריכה להיעשות מול חברת חלמיש (פסקה 8 לפסק דינה של כב' השופטת מ' נאור).

בענייננו, לא הועברו זכויות בגן הלאומי, ובוודאי לא בין מועד התגבשות החיוב בהיטלים לבין מועד הטלתו. הגן הלאומי מוחזק כל העת בידי העותרת, והמדובר בעבודות שמתבצעות לאחרונה, בסמוך להטלת החיוב. במצב דברים זה, השונה ממצב הדברים בפרשת מנחמי, אין גבייה קודמת שהייתה צריכה להיעשות מול מחזיק קודם.

הוא הדין לגבי רע"א 3746/05 לרר נ' עיריית הרצליה (ניתן ביום 6.11.2007) שעסק בדיירים שרכשו דירות מיזם, שעה שהיו קיימים במקום כביש ומדרכה ישנים שנסללו טרם רכישת הדירות. העירייה, כך נפסק, נמנעה מלגבות היטל מהיזם, מטעם שאינו מוצדק בדין. בהתבסס על ההוראות הפרטניות של חוק העזר שנדון שם, ובשים לב להעברת הזכויות ושינוי בזהות החייב, נפסק כי לא ניתן לגבות את ההיטל מהרוכשים.

שוב, בשונה מפרשת לרר, בענייננו לא התרחשה העברת בעלות ואין גורם אחר ממנו צריך היה, בשעתו, לגבות היטלים.

30. בנסיבות המקרה שלפני, עקרון "חד הפעמיות" עליו עומדת העותרת אינו מהווה מחסום מפני הטלת ההיטלים.

שיטת החיוב בהיטל, ועקרון "חד פעמיות" ההיטל קשורים זה בזה - החיוב בהיטל אינו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העירייה בפועל, בגין סלילת הכביש המסויים הגובל בנכס. החיוב בתשלום היטל מבוסס על תשלום חד-פעמי הנגבה מלכתחילה, ואינו החזר הוצאה בגין ביצוע עבודה מסוימת (ר' ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321, 331-330)).

מטענות העותרת משתמע כי עקרון חד-פעמיות ההיטל משמעו, כי אין לחייב את העותרת בהיטל משום שלא מדובר בסלילה של כביש חדש. אולם אין הדבר עולה בקנה אחד עם נוסחו של חוק העזר וגם לא עם ההלכה הפסוקה, הסבירות וההגינות. בחוקי העזר נשוא העתירה לא נקבעה הוראה לפיה נכס בגינו שולמו דמי השתתפות פטור מתשלום היטלי פיתוח. בפסיקה נקבע כי תשלום דמי השתתפות בגין סלילת כביש בעבר אינו פוטר מחבות תשלום היטל סלילה, בגין אירוע מגבש חבות חדש, שאירע לאחר שינוי שיטת החיוב (ר' בין היתר: ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321; ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749 (2000); עע"מ 2407/11 מגן גילוון באבץ חם בע"מ נ' עיריית חיפה (ניתן ביום 5.3.13)). ככל ששולמו בעבר דמי השתתפות, יש להביא זאת בחשבון בקביעת ההיטל.

31. אף אחד מבעלי הדין לא הציג לפני פרטים אודות סלילת רחוב בן עמר בעבר. לא ברור מתי נסלל הרחוב (שלא היה לו מעמד סטטוטורי עד אישור התכנית), בידי מי ובאיזה אופן מומן. כלל לא ברור האם נסלל אחרי חוק העזר לסלילה משנת 1967 או חוק העזר לתיעול משנת 1999. לאור האמור, לא ניתן להתבסס על ההנחה כי בזמנו נגבו דמי השתתפות מהעותרת. לא ניתן גם לבצע היקש מעת"מ 37748-04-16 מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש בע"מ נ' עיריית רחובות (ניתן ביום 19.2.2019) שם הופטר העותר מתשלום היטל סלילה משנמצא כי בזמנו שילם את ההיטל באמצעות סלילת כביש על חשבונו ואופן תשלום זה אושר כדין על-ידי העירייה ומוסדותיה (ראו והשוו עת"מ 29635-04-18 נוה שלום בע"מ נ' מ.מ. פרדס חנה-כרכור (ניתן ביום 1.12.2020).

במקרה שלפני לא נטען, וממילא לא הוכח, כי העותרת סללה את כביש הגישה לנכס או השתתפה בעלות בדרך אחרת. הנטל בעניין זה מוטל על העותרת, המבקשת לבטל את החיוב המושתת על חוק העזר. הנחה מסתברת היא, כי מי אשר משלם, ובפרט סכום נכבד, יוכל להציג אסמכתאות לתשלום, ולמצער, ראשית ראייה לתשלום, גם בחלוף שנים ארוכות (ראו עת"מ 10883-02-20 הופרט נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (ניתן ביום 23.11.2020). להוכחת הטענה, אין די בהפנייה לחזקת התקינות המינהלית (ראו עת"מ 59841-05-20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (ניתן ביום 14.10.2020).

מאחר שבזמנו רחוב בן עמר לא הוסדר מבחינה סטטוטורית, ובשים לב לכך שלא שונתה זהות "החייב", לא מצאתי כי העירייה מנועה מלגבות היטלי פיתוח מהעותרת בשל מחדל מגבייתם בעבר (אם בכלל היה כזה) ולא מצאתי גם להתבסס על חזקת התקינות המנהלית באופן לו טענה העותרת.

32. ובאשר לפרשנות שמבקשת העותרת ללמוד מתוך התחשיבים, לפיהם חוקי העזר נסובים על סלילה ראשונה ולא על שידרוג רחוב, גם בעניין זה מצאתי כי הלשון הברורה של חוקי העזר אינה מתירה מרחב לפרשנות זו.

כפי שצוין, המונח "סלילת רחוב" כולל בין היתר הרחבה, השלמה, תיקון או שינוי אחר. אין כל דרך לצמצם את המשמעות של המונח לסלילת רחוב לראשונה. הפרשנות המוצעת על ידי העותרת, בהסתמך על הנטען לגבי התחשיבים (טיעון שאינו מגובה בחוות דעת, כמתחייב) אינה מתיישבת, בשום דרך, עם לשון החוק. חוקי העזר מגדירים בצורה ברורה ומפורטת את המונחים "עבודת סלילה" ו"עבודת תיעול". ההגדרות אינן תחומות לסלילה של רחוב לראשונה. אוסיף לגבי תיעול כי ככלל לא נטען ולא הוכח כי עובר לעבודות היו תעלות ניקוז לאורכה של דרך בן עמר. מכל מקום, לא ניתן, בכלים פרשניים, להתעלם מההוראות הברורות בחוקי העזר. מדובר בפרשנות שאינה לגיטימית, שכן לא רק שאין לה עיגון בלשון החוק, היא מתנגשת חזיתית בלשון החוק. משכך, וכאשר חוקיות חוקי העזר אינה עומדת לבחינה בהליך לפני, אין לקבל את הטענה של העותרת.

33. מעבר לנדרש אוסיף כי לא שוכנעתי כי מוצדק וראוי שלא לחייב בגין עבודות התשתית הנרחבות בדרך בן עמר. לטעמי, כאשר מבוצעות עבודות תשתית משמעותיות, שמשנות את פני הרחוב, כפי הנעשה במקרה דנן, אין הצדקה לפטור את בעל הנכס הגובל מהיטלי פיתוח. ככל ששילם בעבר דמי השתתפות או דמי פיתוח, יש להביא זאת בחשבון, אך אין הצדקה לשלא לראות בעבודות הנרחבות "אירוע מפעיל" המגבש עקרונית עילת חיוב. העבודות המבוצעות בדרך בן עמר אינן עבודות תחזוקה אלא הקמה של תשתיות חדשות (הרחבת נתיבים, סלילת מדרכות ושבילי אופניים, הסדרת תאורה והקמת תעלות). כאשר מוקמות תשתיות חדשות, גם במקום בו היה כביש סלול, החיוב בהיטלי פיתוח עולה בקנה אחד עם תכליתם של חוקי העזר.

34. העותרת מוסיפה וטוענת כי עובר לחיוב לא התקיים התנאי בדמות "גמר תכניות לביצוע".

נטען כי היה על העירייה להציג אישור בדבר כוונתה לפרסם מכרז לביצוע עבודות או להתקשר בהסכם בתוך פרק זמן של 12 חודשים ממועד הטלת החיוב, אך במסגרת התכתובת שהוחלפה בין הצדדים וחרף דרישתה הברורה של העותרת, העירייה לא המציאה כל אישור כנדרש.

העירייה סבורה כי מדובר בטענה פרוצדולית שלא היה מקום להעלותה. לדבריה, ההחלטה להטיל את החיוב התקבלה לאחר שהעירייה החליטה לסלול את דרך בן עמר, נעשה תכנון וכיום העבודות כבר נעשות בפועל, ממש בפתח נכסה של העותרת.

35. מתוך החומר שהובא בכתב התגובה לעתירה עולה כי עובר למשלוח דרישת החיוב הכינה העירייה תוכניות לביצוע הסלילה והתיעול של רחוב בן עמר ונערכה לצאת למכרז. לכתב התגובה צורפה, כאמור, טיוטת מכרז וזה אכן התפרסם בהמשך, נעשו התקשרויות עם קבלנים, וכיום העבודות מתבצעות בפועל. מכאן שגם אם נפל פגם (טכני) בכך שלא נכתב או לא הוצג בזמנו אישור לפי הנוסח של טופס 1 שבתוספת השנייה לחוק העזר, ולפיו בכוונת העירייה לצאת למכרז בתוך 12 חודשים, אין המדובר בפגם היורד לשורש העניין. אשר על כן, ובהתאם לדוקטרינת הבטלות היחסית, אין מקום לבטל את דרישת החיוב, המקיימת את דרישות החוק מבחינה מהותית (ראו והשוו ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד (5) 15 (2000)).

בהקשר זה יש להזכיר את סעיף 7(ד) בכל אחד מחוקי העזר, ולפיו אין בפגם שנפל בדרישת תשלום כדי לגרוע מחובת בעל נכס לשלם היטל. המחדל בהצגת האישור האמור הוא בבחינת פגם שנפל בדרישת התשלום, אך לא פגם שמפקיע את החבות בתשלום ההיטל.

פגיעה בשוויון – חיוב בררני

36. העותרת טוענת כי העירייה אינה נוהגת לחייב בהיטלים בעלי נכסים הגובלים ברחובות ישנים המשוקמים או משודרגים בחלוף השנים. העותרת מבקשת לבסס עובדתית טענה זו בכך שהעירייה נמנעה מלהמציא פירוט החיובים היזומים שהטילה במהלך חמש השנים האחרונות, באמתלה של קושי באיתורם. מהרשימה שכן התקבלה מהעירייה מבקשת העותרת להסיק כי רוב החיובים הוטלו בגין בנייה חדשה או תוספת בניה, רק מיעוטים בגין אירוע אחר. התנהלות זו מהווה, לשיטת העותרת, תימוכין לפרשנות חוקי העזר כי עבודות לשדרוג אינן מקימות עילת חיוב.

עוד נטען כי בנוגע לשני נכסים פרטניים ברחוב בן עמר הסמכוים לגן הלאומי – "כפר הנופש הצרפתי" ונכס של האגודה למען החייל- נמנעה העירייה מלספק את המידע הדרוש. הימנעות העירייה מגילוי מלוא המידע המבוקש ופירוט החיובים מביאה, כך נטען, להיפך נטל הראייה.

העותרת טוענת כי העיריה מחויבת בשוויון ואיסור אפליה. עליה להחיל מדיניות אחידה לנכסים בשטחה, בעוד שאכיפה בררנית היא פעולה פסולה ודינה להתבטל.

37. העירייה טוענת מנגד כי נוכח עבודות הפיתוח שהיוו את העילה לחיוב העותרת, היא חייבה את כל בעלי הנכסים הגובלים אשר התגבשה עילה לחיובים. העותרת, כך נטען, לא סתרה זאת ולא הציגה אף נכס שהעירייה הייתה מוסמכת לחייבו בנסיבות דומות ולא חייבה.

בנוסף טוענת העירייה כי אין בטענה בדבר אפליה כדי להוביל לביטול הדרישה לתשלום.

38. טענת העותרת בדבר פגיעה בשוויון וחיוב בררני היא בבחינת טענה שנטענה בעלמא, וללא כל בסיס ראייתי.

לגבי מכלול הנכסים, העירייה סיפקה לעותרת את המידע הזמין (והגולמי) שמצוי ברשותה, וזאת במסגרת הדרישה לפרטים נוספים. מתוך הרשימות שהתקבלו, מבקשת העותרת להסיק מסקנות מרחיקות לכת אודות האופן בו נוהגת העירייה במקרה של שיקום או שדרוג רחובות. לא מצאתי יסוד לקבל את המסקנות האמורות, שמבוססות על ניתוח והסקת מסקנות ספוקלטיביות, ללא ביסוס מינימלי (סעיף 66 לסיכומים). מתוך הדברים המובאים בסיכומים אין בידי לקבוע ממצא בדבר האופן בו נוהגת העירייה בבעלי נכסים אחרים באשקלון. הטוען לקיומה של אכיפה בררנית נדרש להוכיח זאת על ידי תשתית עובדתית מספקת שתגבור על חזקת התקינות המנהלית של ההחלטה (בג"ץ 5290/14 סעדי עאל עפו קואסמה נ' המפקד הצבאי לאיזור הגדה המערבית (ניתן ביום 11.08.2014)). העותרת לא עמדה בדרישה זו.

39. באשר לנכסים הקונקרטיים המצויים בקרבת הגן הלאומי וגובלים ברחוב בן עמר, תמונת המצב שהציגה העירייה ואשר לא נסתרה, אינה מלמדת על חיוב בררני.

בתצהירה של מנהלת מחלקת שומה בעירייה פורטו הליכי הגבייה בנכסים "כפר הנופש הצרפתי" ו"כפר הנופש של האגודה למען החייל" הגובלים ברחוב בן עמר.

בהתייחס לכפר הנופש הצרפתי, נמסר כי בשנת 2005, כתנאי למתן היתר בניה, בעל הנכס נדרש ושילם היטלי פיתוח בעבור השטחים שנכללו בבקשה להיתר. העירייה החליטה לבחון האם קיימים שטחים נוספים שלא נכללו באותה בקשה להיתר ושטרם חויבו בתשלום היטל סלילה ותיעול. לצורך כך ביצעה העירייה מדידה מקיפה של הנכס ועם השלמת המדידה חייבה את בעלי הנכס בגין יתרת השטחים.

בהתייחס לאגודה למען החייל נמסר בתצהיר כי בשנת 2011 העירייה חייבה את בעל הנכס בגין מלוא שטח הקרקע ושטח הבניה בנכס, בעקבות ההחלטה לסלילה ברחוב בן גוריון הגובל בחזית הצפונית של הנכס. לנוכח זאת, העירייה לא תחייב את הנכס פעם נוספת בעקבות סלילת רחוב בן עמר.

נוכח כל האמור, לא מצאתי יסוד לקבוע כי העירייה נוהגת בצורה בלתי תקינה, ומפלה לרעה את העותרת, לעומת בעלי נכסים אחרים.

סוף דבר – העתירה נדחית.

העותרת תשלם למשיבה הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך כולל של 25,000 ₪.

ניתן היום, ל' ניסן תשפ"א, 12 אפריל 2021, בהעדר הצדדים.