לפני בקשה לביטול צו הפסקה מינהלי להפסקת עיסוק מיום 4.4.21 שניתן לפי סעיף 20(א)(2) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, על ידי מנהל מחוז ירושלים אצל המשיב, ולפיו הורה המשיב על הפסקת העיסוק של המבקשת בתחנת המעבר לאיסוף ומחזור פסולת בניין ברחוב מפעלות 57 באזור התעשייה עטרות בירושלים (להלן: "הצו").

רקע עובדתי

1. המבקשת מנהלת תחנת מעבר לאיסוף ומחזור פסולת בניין ברחוב מפעלות 57 באזור התעשייה עטרות בירושלים (להלן: העסק" או התחנה"). מדובר בעסק טעון רישוי לפי פריטים 5.1א' ו-5.1.ג' לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013.
2. המשיב הוא "נותן אישור" בהתאם לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: "החוק" או "חוק רישוי עסקים").
3. המבקשת קיבלה תנאים ברישיון העסק בחודש מרץ 2017. בחודש 01/2018 ניתנו לעסק תנאים נוספים ברישיון העסק (להלן: "התנאים הנוספים").
4. התנאים הנוספים כוללים, בין היתר, דרישה לקירוי העסק, התקנת מערכת ערפול וכן התקנת מערכת להתזת מים על גלגלי משאיות היוצאות מן התחנה.
5. על-פי התנאים הנוספים נדרש העסק להגיש למשיב תכנית לקירוי העסק לא יאוחר מחודש 04/2018 ולבצע את התכנית לא יאוחר מחודש 10/2018.
6. בצו צוין, כי מאז חודש 10/2018 ועד חודש 06/2020 נערכו בעסק סיורים רבים, במהלכם התברר כי העסק מפר את התנאים הנוספים ברישיון העסק שלו, ובין היתר אין בו קירוי, אין מערכת לשטיפת גלגלים, ובמרכז התחנה עומדת ערימת פסולת שגובהה עולה על גובה גדרות התחנה.
7. בחודש 06/2020 נערך לעסק שימוע טרם החלטה אם להוציא לו צו הפסקה מינהלי.
8. לאחר שהעסק לא מילא אחר דרישות השימוע, הוצא ביום 23.8.20 צו הפסקה מינהלי המצווה על העסק להפסיק את פעילותו באופן מיידי ולפנות את ערימת הפסולת, תוך 14 יום.
9. ביום 28.12.20 נערך סיור בעסק, ממנו עלה כי העסק ממשיך להפר את התנאים הנוספים ברישיון העסק.
10. ביום 3.1.21 הגיש העסק "תכנית עבודה לצמצום השפעות סביבתיות". ביום 15.3.21 נדחתה התכנית על ידי המשיב, תוך שצוין כי אינה תואמת לדרישות בתנאים הנוספים.
11. ביום24.1.21 נשלח לעסק מכתב, המבהיר לו כי חל איסור על הפעלת העסק טרם מילוי התנאים הנוספים.
12. בסיור מיום 14.2.21 התברר כי העסק פועל, וזאת ללא מילוי הדרישות שנקבעו בתנאים הנוספים.
13. ביום 17.2.21 נשלחו לעסק התראה וזימון לשימוע בשל אי עמידה בתנאים הנוספים.
14. ביום 28.2.21 התקיים שימוע לעסק לפני הוצאת צו הפסקה מינהלי.
15. ביום 1.3.21 נערך סיור בעסק ממנו עולה, כי התנאים הנוספים לא מולאו וכן נצפתה ערימת פסולת.
16. ביום 11.3.21 נערך לעסק שימוע בעירית ירושלים בגין אי עמידה בתנאי רישיון העסק, לרבות אי קיום התנאים הנוספים מחודש ינואר 2018. בעקבות השימוע החליטה עירית ירושלים להתלות את רישיון העסק של התחנה למשך 90 יום, במהלכם יתאפשר לעסק למלא אחר הדרישות שניתנו לו בתנאים הנוספים.
17. ביום 4.4.21 ניתן הצו, בו צוין, כי התקבלה חוות דעת מומחה ד"ר דפנה סימן טוב, בה נקבע, כי במקום חומר חלקיקי עדין מרחף שהשפעותיו על בריאות האדם חמורות, וכי הפרה של תנאי רישיון העסק בנושא איכות האוויר משמעותה תרומה לזיהום האוויר, פגיעה פוטנציאלית בבריאות האוכלוסייה הנחשפת לאוויר זה וחשש משמעותי לשלום הציבור. נקבע, כי לאור חוות הדעת והעובדה שבסמוך לעסק קיימים מבני ציבור ועסקים רבים המאכלסים קהל רב, ובין יתר, בסיס של משמר הגבול ובית ספר, קיים פוטנציאל של סכנה מיידית ומוחשית לבריאות הציבור. לפיכך, ניתן צו המורה למבקשת להפסיק את פעילות העסק באופן מיידי, וכן לפנות את ערימת הפסולת, בתוך 14 יום.

טענות המבקשת

1. המבקשת טוענת כי היא פועלת מכוח רישיון עסק שניתן לה כדין על ידי המשיב בשנת 2017, וכי תוקפו של הרישיון הוא עד ליום 31.12.21.
2. רישיון העסק ניתן לאחר שהמשיב בדק את הבקשה ונתן תנאים לרישיון העסק, כאשר המבקשת עמדה בכל התנאים שנדרשו על ידי המשיב. המבקשת השקיעה מיליוני שקלים לצורך הכשרת השטח, על מנת שיעמוד בדרישות להפעלת תחנת מעבר.
3. חודש לאחר שניתן למבקשת רישיון העסק, יצר המשיב בחוסר סמכות תנאי רישיון חדשים, אשר קרא להם "תנאים נוספים". אין המדובר בתנאים נוספים, כי אם בתנאים חדשים להקמת עסק, השונה במהותו מהעסק הקיים שלגביו ניתן הרישיון. המשיב למעשה דרש כי המבקשת תפסיק את פעילותה, ותבנה את העסק מחדש כמבנה סגור ובהשקעה של מיליוני שקלים, וזאת אף כי זיהום האוויר באזור עטרות היה ידוע למשיב עוד משנת 2015. המבקשת טוענת, כי אין אח ורע למודל זה של תחנת מעבר של פסולת בניין, כי הבהירה למשיב ונציגיו כי אין שום אפשרות מעשית לבצע את הנדרש, והמשיב אף לא אכף את מילוי התנאים הנוספים על ידי המבקשת עד לקיץ 2020.
4. המבקשת טוענת כי פעלה בהתאם להנחיות המשיב ופינתה את כל עודפי העפר שהיו בתחנה, כאשר מה שנמצא היום הוא כתוצאה מחידוש פעילות התחנה, ומדובר במלאי רגיל שנמצא בהולכה והובלה.
5. במהלך שנת 2020 הפסיקה המבקשת את פעילותה בתחנה, ובסוף שנת 2020 חזרה לפעילות. המבקשת הודיעה על כך לנציגי המשיב, והגישה למשיב תכנית לביצוע שינויים ושיפורים בתחנה כדי להפחית את זיהום האוויר. אך במקום שהמשיב יגיב לתכנית שהוגשה לו על ידי המבקשת, הוא החל לשלוח התראות ואיומים לסגירת העסק, כולל הזמנה לשימוע לפני הוצאת צו סגירה.
6. במהלך השימוע הבהירו נציגי המבקשת, כי הוגשה על ידם תכנית להפחתת זיהום האוויר, וכי הם מוכנים לבצע את כל האלמנטים שבתכנית תוך זמן קצר וקצוב ממועד אישור התכנית. רק לאחר ישיבת השימוע, שלח נציג המשיב תגובה כי הוא דוחה את התכנית, וזאת על מנת להכשיר את הקרקע להוצאת הצו בנימוק כי המבקשת לא עמדה בתנאי רישיון העסק. מדובר בשימוש לרעה בסמכות שלטונית.
7. במקום שהמשיב יתייחס באופן ענייני לתכנית שהגישה המבקשת, הוא דחה אותה וביקש כי המבקשת תקים מפעל חדש. המבקשת הציעה תכנית נוספת, אך המשיב לא בחן אותה והוציא את הצו.
8. המבקשת טוענת כי התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק הם תנאים המפלים בצורה פסולה את המבקשת, שכן נקבעו באופן ייחודי רק למבקשת. תנאים אלה לא נדרשו מאף עסק דומה באזור ירושלים או במדינה. כן טוענת המבקשת, כי באזור עטרות יש מפעלים נוספים שאינם מקיימים את תנאי הרישיון וכנגדם לא ננקטו הליכי אכיפה.
9. עוד טוענת המבקשת, כי הנימוק של המשיב ליצירת תנאי הרישיון החדשים, הוא כי באזור התעשייה עטרות יש כמויות חריגות של אבק, אך מהנתונים שנאספו על ידי המשיב עצמו עולה כי מקור האבק אינו בפעילות של המבקשת.
10. המבקשת מוסיפה וטוענת, כי נעשה שימוש במבקשת כ"שפן ניסיונות" על מנת לבחון האם מילוי הדרישות יביא להפחתת זיהום האוויר, וזאת תוך דרישה מהמבקשת להשקיע מיליוני שקלים.
11. כן טוענת המבקשת, כי משמעות הצו היא ביטול רישיון העסק וגריעת מקור פרנסה של משפחות רבות, כאשר אין סמכות למשיב לבטל רישיון עסק.
12. המבקשת מוסיפה וטוענת כי מדובר בפגיעה בזכות יסוד שהיא הזכות לחופש העיסוק ,וזאת במידה בלתי סבירה ומעבר לנדרש.
13. לבסוף טוענת המבקשת, כי לכל הפחות, היה על המשיב לאפשר לה להשלים את הדרישות שמטרתן הפחתת זיהום האוויר, במקביל לפעילות העסק ולא תוך כדי סגירתו.

טענות המשיב

1. המשיב טוען כי יש לדחות את הבקשה על הסף, מהטעם שהמבקשת עושה שימוש לרעה בהליכי משפט. כך, למרות העובדה שרישיון העסק של המבקשת הותלה על ידי עירית ירושלים, ולמרות הצו המינהלי מושא הבקשה, המבקשת ממשיכה להפעיל את העסק.
2. כן טוען המשיב, כי החלטתו היא החלטה מינהלית, המבוססת על ממצאים עובדתיים וחוות דעת מומחה לעניין זיהום האוויר. החלטת המשיב היא עניינית, סבירה ולא נפל בה פגם הדורש את התערבותו של בית המשפט.
3. המשיב טוען סעיף 22 (א) לחוק רישוי עסקים נועד להתוות את אופן הביקורת של בית המשפט בבואו לבחון בקשה לביטול צו הפסקה מינהלי, וכי הצו יבוטל בהתקיים אחת משלוש עילות: העסק פעל כדין; לא התקיימו הדרישות למתן הצו, או התקיימה אחת מעילות המשפט המינהלי המצדיקה את ביטול הצו.
4. במקרה זה, העסק פועל תוך הפרת תנאי הרישיון באופן המקים חשש משמעותי לפגיעה בסביבה, הצו הוצא כדין על יסוד דוחות סיור של המשיב, לאחר התייעצות עם יועץ משפטי מטעם המשיב ומכיל את כל הנדרש.
5. כך גם לא קיימת עילה מעילות המשפט המינהלי המצדיקה את ביטול הצו. המשיב הוציא את הצו לאחר ששקל שיקולים עניינים, על בסיס תשתית ראייתית מספקת בתום לב, בסבירות ובמידתיות. הפרות המבקשת היו לאורך זמן, והצו נועד למנוע את המשך המפגעים הסביבתיים והבריאותיים על ידה.
6. בעת עריכת ביקורת שיפוטית על ההחלטה, בית המשפט אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית ואינו מחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו. על בית המשפט לבחון האם הרשות פעלה בגדרי סמכותה והאם יישמה את כללי המשפט המינהלי בהם היא מצווה, לרבות איסוף מידע רלבנטי ושקילתו, תום לב, שוויון, סבירות וכיוצ"ב. החלטת הרשות המינהלית נהנית מחזקת התקינות המינהלית, ומקום שרשות מינהלית נסמכת על חוות דעת מומחה, תצטמצם אף יותר הימנעות בית המשפט בה.
7. המשיב טוען, כי התנאים הנוספים שנדרשו ברישיון העסק מהווים חלק משורת צעדים שננקטו מול עסקים באזור התעשייה עטרות, שהם בעלי פוטנציאל גרימת אבק במהלך פעילותם, ובכלל זה מפעלי בטון ותחנת מעבר לפסולת בניין. הוספת התנאים המחמירים בנושא איכות האוויר נובעת מזיהום אוויר קשה ממנו סובל אזור התעשייה עטרות, כעולה מתוצאות ניטור אוויר המבוצע בתחנות הניטור בעטרות, המצביעים על ריכוזים גבוהים מאוד של חומר חלקיקי עדין מרחף. הריכוזים הנמדדים מהווים חריגה מערכי הסביבה ואף מערכי התרעה כהגדרתם בחוק אוויר נקי, תשס"ח- 2008, ובכך מהווים זיהום אוויר חזק או בלתי סביר על-פי החוק, כפי שעול מדו"ח נתוני ניטור של ד"ר דפנה סימן טוב מחודש מרץ 2020.
8. התנאים הנוספים שנדרשה המבקשת לעמוד בהם לצורך קבלת רישיון עסק, נמסרו לעסקים נוספים באזור התעשייה עטרות, לאחר שהתברר כי האזור סובל מזיהום אוויר חמור כתוצאה מאבק, הנוצר מפעילות עסקים שונים בתחומו, ובעיקר מפעלי בטון ותחנות מעבר לפסולת בניין.
9. מאז התגלו לראשונה נתוני הניטור החמורים, פעל מחוז ירושלים במשרד להגנת הסביבה באינטנסיביות להפחתת זיהום האוויר באמצעות התנאת תנאים ברישיונות עסק כאמור, וכן באמצעות אכיפה מינהלית שכללה התראות, שימועים וצווי הפסקה לעסקים שהפרו את התנאים הנוספים. כן הוגשו כתבי אישום נגד חלק מן העסקים.
10. במסגרת האכיפה המינהלית הוצאו צווי הפסקה מינהליים לעסקים נוספים. כך למשל, בחודש מאי 2020 יצא צו הפסקה מינהלי נגד תחנת מעבר אחרת לפסולת בניין, אשר הוביל למתן צו הפסקה שיפוטי בחודש יוני 2020 ולסגירת העסק לצורך שיפור התשתיות למניעת אבק.
11. מכאן שאין ממש בטענת האפליה שהעלתה המבקשת, שכן אכיפה מינהלית ופלילית מתקיימת נגד עסקים רבים באזור התעשייה עטרות, במטרה להיאבק בזיהום האוויר הקשה, וגם למפעלים נוספים ניתנו תנאים נוספים ברישיון העסק, כחלק ממהלך כולל שמתנהל מול עסקים בעלי פוטנציאל לזיהום אוויר. למבקשת היתה שמורה הזכות להתנגד לתנאים אלה על-פי הפרוצדורה הקבועה בדין, אך לא עשתה כן, ועל כן היא מנועה בשלב זה לטעון כנגד סבירות התנאים הנוספים.
12. המשיב טוען כי התכנית שהגישה המבקשת להסדרת העסק הוגשה בחודש 01/2021, באיחור של כשלוש שנים, אינה עונה על דרישות בסיסיות בתנאים הנוספים ברישיון העסק, ועל כן לא ניתן היה לאשרה. בשימוע שנערך למבקשת, לא הוסכם כי תינתן התייחסות לתכנית, אלא נאמר כי אינה תואמת את הדרישות בתנאים הנוספים, ועל כן אי אפשר לאשר אותה.
13. במקרה זה, החלטת המשיב למתן צו הפסקה מינהלי ניתנה בשל ההפרות הרבות ואי עמידה בתנאי הרישיון של העסק ובתנאים הנוספים, לאחר מתן הזדמנויות רבות לצורך תיקון הליקויים והפגמים, שהמבקשת לא השכילה לתקנם.
14. בכל הנוגע לסמכות מתן ההחלטה, הרי שזו נתקבלה בסמכות על ידי מנהל מחוז ירושלים בהתאם לסעיף 20 לחוק רישוי עסקים.

דיון והכרעה

1. טרם אדון בטענות המבקשת כנגד הצו, אקדים ואומר, כי המבקשת עותרת למתן סעד של ביטול הצו בחוסר ניקיון כפיים. כך, בדיון שנערך ביום 12.4.21 התברר כי המבקשת ממשיכה את פעילותה במקום חרף קיומו של צו ההפסקה המנהלי (ראו שאלת ב"כ המבקשת בעמ' 6 לפרוטוקול ש' 1). מכאן שהמבקשת עותרת בבקשה למתן סעד מבית המשפט, תוך שהיא עושה דין לעצמה, ומטעם זה בלבד יש מקום לדחות את בקשתה.
2. אעבור עתה לדון בטענות המבקשת לגופו של עניין.
3. סעיף 20(א)(2) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 (להלן: "החוק" או "חוק רישוי עסקים") מקנה לעובד בכיר במשרד לאיכות הסביבה סמכות ליתן צו להפסקת העיסוק בעסק, בין היתר, כאשר עסק טעון רישוי פועל בניגוד לתנאי הרישיון והדבר מקים חשש משמעותי לפגיעה בציבור.
4. סעיף 22 לחוק רישוי עסקים מקנה לבית המשפט סמכות להורות על ביטול הצו בהתקיים אחד מאלה: הוכח כי העסק פעל כדין; לא התקיימו הדרישות למתן הצו או התקיימה אחת מעילות המשפט המינהלי שמצדיקה את ביטול הצו.
5. אשר לבחינת החלטתן של נותן הצו בהתאם לעילות הקבועות במשפט המינהלי, הרי שהכלל הוא כי בית המשפט אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעתו של נותן הצו. על בית המשפט לבחון האם ההחלטה ניתנה במסגרת הסמכות, על יסוד שיקולים עניינים, בסבירות, במידתיות, בתום לב, בשוויון ובהעדר שיקולים זרים (ראו, למשל: רע"פ 5449/11 יעקובוביץ נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 24.7.11)).
6. בענייננו, אין מחלוקת כי המבקשת לא מילאה אחר התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק בחודש 01/2018, הכוללים בין היתר: קירוי המקום, התקנת מערכת ערפול והתקנת מערכת לשטיפת גלגלים. הדברים עולים מפורשות מדוחות הסיור שנערכו על ידי המשיב במהלך השנים 2018 – 2020 (מצורפים לנספח 2 לתגובת המשיב), וכן מעדותו של מנהל המבקשת. כך הודה מנהל המבקשת, כי לא בוצע קירוי לעסק, אין מתקן התזת מים על גלגלי משאיות שיוצאות מהאתר ואין מערכת ערפול (עמ' 2 לפרוטוקול ש' 20 – 31).
7. המסקנה היא אם כן, שעסקה של המבקשת פועל תוך הפרת התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק בחודש 01/2018.
8. המבקשת טוענת כי התנאים הנוספים נקבעו בחוסר סמכות, לאחר שהמבקשת קיבלה רישיון עסק, ולמעשה מדובר בתנאים הדורשים ממבקשת להקים עסק חדש.
9. דין הטענה להידחות. סמכותו של המשיב שהוא "נותן אישור" לקבוע תנאים נוספים ברישיון העסק קבועה בסעיף 7 לחוק רישוי עסקים, וזאת כדי לקדם את מטרות הרישוי.
10. המשיב הבהיר כי התנאים הנוספים ברישיון העסק ניתנו לכל העסקים באזור התעשייה עטרות, שהם בעלי פוטנציאל גרימת אבק במהלך פעילותם, וזאת לאור נתונים המעידים על זיהום אוויר חמור באזור ובמטרה לצמצם את זיהום האוויר, כפי שעולה מתוצאות ניטור אוויר המבוצע בתחנת הניטור בעטרות, המצביעות על ריכוזים גבוהים מאוד של חומר חלקיקי עדין מרחף, המהווה סיכון משמעותי לבריאות הציבור ולפגיעה בשלומו.
11. בעניין זה העיד מנהל מחוז ירושלים במשיב, מר שוני גולדברגר (להלן: "מנהל המחוז"), כי נמצא שזיהום האוויר באזור עטרות לעניין חלקיקי אבק הוא הגבוה ביותר שנמדד בארץ, וכי זו הסיבה שבגינה הוחלט להוציא תנאים מחמירים לעסקים שמייצרים אבק שהם תחנות מעבר לפסולת בניין ועודפי עפר ומפעלי הבטון (עמ' 4 לפרוטוקול ש' 4-10).
12. המבקשת טוענת, כי מדוח ניטור נתוני אוויר מיום 18.3.20 (נספח 1 לתגובת המשיב) שנערך על ידי ד"ר דפנה סימון טוב, וכן מחקירתה עולה, כי באזור התעשייה עטרות היתה מוצבת תחנת ניטור החל מחודש 08/2015, אשר עבדה באופן רציף, כך שנתוני זיהום האוויר היו ידועים למשיב לכל הפחות משנת 2016. חרף זאת התנאים הנוספים ברישיון העסק ניתנו רק בחודש 01/2018.
13. אין בטענה זו כדי להוביל למסקנה כי התנאים הנוספים ניתנו בחוסר סמכות. כך, המשיב שקד על איסוף נתונים במהלך השנים ולאחר שבחן אותם וכן את האמצעים שעשויים לצמצם את זיהום האוויר, קבע תנאים אל ברישיון העסק לכל העסקים בעלי פוטנציאל לזיהום אוויר באזור עטרות.
14. יתר על כן, מדובר בתנאים נוספים שנקבעו ברישיון העסק בחודש ינואר 01/2018. הדרך לתקוף תנאים אלה קבועה בסעיף 7ג5 לחוק רישוי עסקים - באמצעות הגשת השגה. מדובר בתנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק לפני כשלוש שנים, ואין מקום כעת לתקוף את סבירותם במסגרת בקשה לביטול צו הפסקה מינהלי.
15. המבקשת טוענת כי העלתה טענותיה נגד התנאים הנוספים לראשונה רק במסגרת השימוע שנערך לה ביום 17.2.21, מהטעם שעד לקיץ 2020 לא פעל המשיב לאכוף את התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק. טענה זו אינה מתיישבת עם הראיות. מנספח 2 שצורף לתגובת המשיב עולה, כי במהלך השנים 2018 -2020 נעשו מספר רב של סיורים בעסק, בהם התברר כי המבקשת אינה ממלאת אחר התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק, ובעקבותיהם הובהר למבקשת כי עליה למלא אחר תנאי הרישיון (ראו דוחות סיור מיום 17.7.19,23.10.19, 27.11.19, 9.2.20 ו-26.2.20).
16. מכאן שהמשיב גילה אורך רוח כלפי המבקשת ונתן לה הזדמנויות רבות לתיקון הליקויים טרם הוצאת צו הפסקה מינהלי. עובדה זו בוודאי שאינה יכולה לפעול לחובתו. רק לאחר שהמבקשת לא מילאה אחר הדרישות שנקבעו בתנאים הנוספים, חרף התראות רבות שניתנו לה בעניין זה, פעל המשיב להוצאת צו הפסקה מינהלי.
17. המבקשת טוענת כי לאחר שהחליטה לחדש פעילותה בתחנה בסוף שנת 2020, הגישה למשיב ביום 3.1.21 תכנית עבודה לצמצום השפעות סביבתיות, אך המשיב התעלם מן התכנית אותה מבלי שבחן אותה.
18. אף טענה זו אין לקבל. המשיב בחן את התכנית ובמכתב מיום 15.3.21 (נספח 12א לתגובת המשיב) הבהיר למבקשת, כי תיאור התשתיות המתוכננות באתר על-פי התכנית הוא חלקי בלבד, ואינו תואם את התנאים בתנאי רישיון העסק. יש במכתב זה התייחסות מפורטת לתכנית שהגישה המבקשת, ועל כן אין ממש בטענת המבקשת בעניין התעלמות המשיב מתכנית זו.
19. אעבור עתה לדון בטענת האפליה שהעלתה המבקשת. המבקשת טוענת לקיומה של אפליה בשני מישורים: האחד, התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק הם תנאים המפלים בצורה פסולה את המבקשת, שכן ניתנו באופן ייחודי רק למבקשת. תנאים אלה לא נדרשו מאף עסק דומה באזור ירושלים או במדינה. השני, כי באזור עטרות יש מפעלים נוספים שאינם מקיימים את תנאי הרישיון, וכנגדם לא ננקטו הליכי אכיפה.
20. אשר למישור הראשון, העיד מנהל המחוז, כי התנאים הנוספים ברישיון העסק נדרשו מכל תחנות המעבר לפסולת ומפעלי הבטון באזור עטרות, לנוכח זיהום האוויר החריג באזור. כל העסקים האלה, שהם תשעה במספר, קיבלו תנאים הכוללים דרישות לקירוי, התקנת מערכת ערפול ומערכת שטיפת גלגלים ביציאה, אותן דרישות שהוצבו למבקשת (עמ' 4 לפרוטוקול 11 – 15).
21. הדברים עולים גם מחוות דעתה של ד"ר דפנה סימן טוב מיום 20.8.20 (מצורף לנספח 2 לתגובת המשיב) ומחודש 03/21 (נספח 21 לתגובת המשיב) בהן צוין מפורשות, כי בשל ריכוז חלקיק אבק שגבוהים שנמדדו בשנים האחרונות באזור עטרות, שהמקור להן, ככל הנראה, הוא תחנות מעבר לפסולת ומפעלי בטון, נקבעו לתחנות המעבר באזור תנאים מחמירים ברישיון העסק.
22. מכאן שאין יסוד לטענת המבקשת כי היא היחידה שקיבלה תנאים נוספים ברישיון העסק. תנאים אלה ניתנו לכל תחנות המעבר ומפעלי הבטון באזור התעשייה עטרות, שהם בעלי פוטנציאל של גרימת אבק.
23. גם במישור האכיפה, יש לדחות את טענת האכיפה הבררנית. מנהל המחוז העיד, כי קיימת באזור עטרות תחנת מעבר נוספת המופעלת על ידי "מטמנות זמורה", כי הוצא כנגד תחנה זו צו הפסקה מינהלי ובהמשך גם צו הפסקה שיפוטי (ראו נספח 22 לתגובת המשיב), וכי התחנה היתה סגורה למספר חודשים עד למילוי הדרישות. מנהל המחוז הבהיר בעדותו, כי מטמנות זמורה השלימה את הדרישות: ביצעה קירוי של כל מה שנדרש וכן התקינה מערכת ערפול (עמ' 7 לפרוטוקול ש' 6-31).
24. המבקשת הגישה בדיון מיום 13.4.21 תמונות שצולמו מרחפן, אשר לטענתה מעידות כי מטמנות זמורה לא התקינה קירוי או מערכת ערפול. ראשית, יצוין, כי התמונות האלה לא צורפו לבקשה, לא הוצגו בפני מנהל המחוז, ובית המשפט לא יכול לבסס עליהן ממצאים עובדתיים, שכן לא ניתן לקבוע האם צולם כל השטח התחנה, מהו החלק שהיה על "מטמנות זמורה" לקרות, היכן נמצאת מערכת הערפול או מערכת השטיפה. עם זאת, אציין, כי על פניו התמונות מתיישבות עם עדותו של מנהל המחוז, שכן בתמונה מב/2 ניתן לראות כי ישנו אזור בתחנה המקורה בקירוי קשיח וחלק שמקורה בקירוי קל, בדיוק כפי שהעיד מנהל המחוז (עמ' 7 לפרוטוקול ש' 8 -19). אשר למערכת הערפול, העיד מנהל המחוז כי זו קיימת וכי ברוב המקרים נמצאת מתחת לקירוי (עמ' 7 לפרוטוקול ש' 25 - 31), כך שמובן שלא ניתן לראותה בתמונות שצולמו מרחפן.
25. עוד העיד מנהל המחוז, כי כנגד מפעלים נוספים שלא עמדו בדרישות ננקטו הליכי אכיפה: מפעל אחד נסגר בצו מינהלי ולגבי מפעל נוסף הוגשה בקשה לצו סגירה מבית המשפט במקביל להגשת כתב אישום (עמ' 4 לפרוטוקול ש' 16 -28).
26. לפיכך, יש לדחות את טענת האכיפה הבררנית שהעלתה המבקשת בשני היבטיה.
27. המבקשת טוענת כי הנימוק של המשיב ליצירת תנאי הרישיון החדשים, הוא כי באזור התעשייה עטרות נותרו כמויות חריגות של אבק, אך מהנתונים שנאספו על ידי המשיב עצמו עולה, כי מקור האבק אינו בפעילות של המבקשת. כך, מהשוואת דו"ח הניטור מחודש מרץ 2021 לזה של חודש מרץ 2020 עולה, כי למרות העובדה שהמבקשת כמעט לא פעלה במהלך שנת 2020, וכי מספר עסקים באזור עטרות נסגרו, וחלק אחר הסדירו את הדרישות בתנאים הרישיון, לא חלה ירידה בנתוני זיהום האוויר באזור עטרות, מה שמוכיח כי המבקש בפעילותה אינה תורמת לזיהום האוויר.
28. גם טענה זו אין לקבל. בחוות דעתה של ד"ר דפנה סימן טוב מחודש מרץ 2021 (נספח 21 לתגובת המשיב) נקבע, כי מדוחות הסיור עולה כי התחנה של המבקשת אינה מקורה כנדרש בתנאים הנוספים של רישיון העסק, אין מערכת ערפול אוטומטית, נצפתה הרחפת אבק ולא מתבצעת שטיפת גלגלי המשאיות. נקבע, כי ממצאים אלה מעלים חשש משמעותי כי לפעילות העסק תרומה ניכרת לזיהום האוויר במקום. עוד נקבע בחוות הדעת כי קביעת תנאים מחמירים לעסקים בעלי פוטנציאל גרימת אבק בתחום אזור התעשייה עטרות, וביניהם תחנות מעבר לפסולת בניין, נועדה לצמצם את היקף פליטת האב היוצר מפגע של זיהום אוויר ופגיעה בבריאות אוכלוסיית המבקשים השוהים באזור התעשייה וסביבתו. תנאי רישיון העסק לתחנות המעבר באזור עטרות נועדו לצמצם ככל ניתן את תרומתן לזיהום האוויר באזור התעשייה, ועל כן הפרה של התנאים ברישיון העסק משמעותה תרומה לזיהום האוויר ופגיעה פוטנציאלית בבריאות האוכלוסייה הנחשפת לזיהום זה ופגיעה ממשית בשלום הציבור.
29. בחקירתה בבית המשפט הבהירה ד"ר סימן טוב, כי כל אחד מן המפעלים באזור עטרות תורם את החלק שלו, ולא ניתן לדעת את חלקו של כל אחד, אבל תחנת מחזור היא במהותה גורם אבק ואם היא לא מבצעת את שנדרש במלואו למנוע אבק, קל וחומר שהיא גורם אבק (עמ' 10 לפרוטוקול ש' 5 -9).
30. מטעם המבקשת לא הובאה חוות דעת מומחה, שיש בה לבסס את טענתה כי אינה תורמת לזיהום האוויר באזור עטרות, ועל כן לאור חוות דעתה של ד"ר סימן טוב שלא נסתרה, יש לדחות את טענותיה בעניין זה.
31. בהקשר זה אציין, כי מנהל המחוז ציין בעדותו, כי אף תחת מעבר לפסולת שעומדת סגורה פולטת אבק, וזו הסיבה שנדרש מהמבקשת לפנות את ערימת הפסולת שעמדה במקום, שכן עודפי עפר שעומדים בשטח פתוח פולטים אבק (עמ' 5 לפרוטוקול ש' 16 -20).
32. כך גם אין לקבל את טענת המבקשת כי נעשה בה שימוש כ"שפן ניסיונות", על מנת לבחון האם מילוי הדרישות יוביל לירידה בזיהום האוויר, שעה שמדובר בדרישות שמילוין דורש השקעה של מאות אלפי שקלים.
33. ד"ר סימן טוב העידה, כי אם כל מפעל בעטרות יעמוד בדרישות שהוא מחויב להן, ניתן יהיה להגיע לריכוז מזהמים שיאפשר לאנשים לנשום מבלי לפגוע בבריאותם, וכי כל מפעל צריך לעמוד בדרישות שמטרתן להגיע לריכוזים שהם מותרים מבחינה בריאותית (עמ' 11 לפרוטוקול ש' 18 – 23).
34. עוד הוסיפה ד"ר סימן טוב, כי קשה לה להאמין שאם המפעל ייסגר לא תהיה ירידה ברמת זיהום האוויר, וכי המטרה אינה סגירת המפעל אלא שמירה על איכות הסביבה (עמ' 12 לפרוטוקול ש' 4 - 20).
35. המסקנה היא אם כן שאם כל המפעלים בעלי פוטנציאל גרימת אבק באזור עטרות ימלאו אחר הדרישות, ישנו סיכוי טוב כי רמת זיהום האוויר תרד.
36. המבקשת טוענת כי משמעות הצו היא ביטול רישיון העסק וגריעת מקור פרנסה של משפחות רבות, כאשר אין סמכות למשיב לבטל רישיון עסק.
37. דין הטענה להידחות, שכן המשיב פעל בהתאם לסמכותו הקבועים בסעיף 20(א) לחוק רישוי עסקים, ולא ביטל את רישיון העסק של המבקשת.
38. המבקשת מוסיפה טוענת כי משמעות הצו היא פגיעה בזכות יסוד שהיא הזכות לחופש העיסוק וזאת במידה בלתי סבירה ומעבר לנדרש. גם טענה זו אין לקבל. הזכות לחופש העיסוק היא אמנם זכות יסוד, אך היא אינה מוחלטת. לא בכדי העניק המחוקק בחוק רישוי עסקים סמכות במקרים מתאימים לפגע בזכות זו, כאשר זו מתנגשת עם אינטרסים אחרים בעלי חשיבות. בענייננו מחוות דעת ד"ר סימן טוב מחודש מרץ 2021 עולה מפורשות, כי אי מילוי התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון תורם לזיהום האוויר באזור התעשייה עטרות, ומשמעותו פגיעה בבריאות האוכלוסייה הנחשפת לזיהום זה וכן חשש לשלום הציבור. במקרה זה, שיקולים אלה גוברים על זכות המבקשת לחופש העיסוק, בפרט כאשר למבקשת ניתנו הזדמנויות רבות למלא אחר הדרישות לשם המשך הפעלת העסק, ואף כעת יש למבקשת האפשרות למלא אחר הדרישות שנקבעו בתנאי רישיון העסק, ולאחר מכן להמשיך את פעילותה.
39. לבסוף טענה המבקשת, כי לכל הפחות, היה על המשיב לאפשר לה להשלים את הדרישות שמטרתן הפחתת זיהום האוויר, במקביל לפעילות העסק ולא תוך כדי סגירתו.
40. בנסיבות העניין אין לקבל גם טענה זו. כפי שהובהר לעיל, במהלך השנים 2018-2010 ניתנו למבקשת מספר רב של הזדמנויות על מנת למלא אחר התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק, אך המבקשת לא ניצלה הזדמנויות אלה. יצוין, כי אף מפעלה של מטמנות זמורה נסגר בעת שפעלה למילוי הדרישות בתנאי הרישיון (ראו עדות מנהל המחוז בעמ' 7 ש' 20 – 22 לפרוטוקול), כך שגם בהקשר זה לא ניתן לטעון לאפליה.
41. סיכומו של דבר: מהחומר שהוצג בפני עולה, כי צו ההפסקה המינהלי על יסוד איסוף נתונים עובדתיים ובכלל זה דוחות סיור שנערכו לאחרונה במהלך החודשים האחרונים, מהם עולה כי המבקשת הפרה את התנאים שנקבעו ברישיון העסק (ראו דו"ח סיור מיום 28.12.20 (נספח 11 לתגובת המשיב); דו"ח סיור מיום 11.2.21 (נספח 14 לתגובת המשיב),; דו"ח סיור מיום 14.2.21 (נספח 16 לתגובת המשיב; דו"ח סיור מיום 1.3.21 (נספח 18 לתגובת המשיבה. כן ניתן הצו בהתבסס על חוות דעת מומחה, כי אי מילוי התנאים תורם לזיהום האוויר באזור עטרות ופוגע בבריאות הציבור ושלומו.
42. הצו ניתן לאחר שקילת מלוא השיקולים הרלבנטיים, ותוך שקילה ראויה ומידתית של השיקולים המתחייבים, ולא מצאתי כי נפל פגם כלשהו בשיקול דעתו של המשיב המצדיק את התערבות בית המשפט.
43. על כן אני דוחה את הבקשה לביטולו של הצו. המבקשת תישא בהוצאות המשיב בסכום של 5,000 ₪.

ניתנה היום, ב' אייר תשפ"א, 14 אפריל 2021, בהעדר הצדדים.