לפני בקשת המשיב להארכת תוקפו של צו הפסקה מינהלי להפסקת עיסוק מיום 4.4.21 שניתן לפי סעיף 20(א)(2) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, על ידי מנהל מחוז ירושלים אצל המשיב, ולפיו הורה המשיב על הפסקת העיסוק של המבקשת בתחנת המעבר לאיסוף ומחזור פסולת בניין ברחוב מפעלות 57 באזור התעשייה עטרות בירושלים (להלן: "הצו").

רקע עובדתי

1. הרקע העובדתי בעניינו של הצו פורט בהרחבה בהחלטה מיום 14.4.21. בתמצית אציין את עיקרי הדברים.
2. המבקשת מנהלת תחנת מעבר לאיסוף ומחזור פסולת בניין ברחוב מפעלות 57 באזור התעשייה עטרות בירושלים (להלן: העסק" או התחנה"). מדובר בעסק טעון רישוי לפי פריטים 5.1א' ו-5.1.ג' לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013.
3. המשיב הוא "נותן אישור" בהתאם לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: "החוק" או "חוק רישוי עסקים").
4. המבקשת קיבלה תנאים ברישיון העסק בחודש מרץ 2017. בחודש 01/2018 ניתנו לעסק תנאים נוספים ברישיון העסק (להלן: "התנאים הנוספים").
5. התנאים הנוספים כוללים, בין היתר, דרישה לקירוי העסק, התקנת מערכת ערפול וכן התקנת מערכת להתזת מים על גלגלי משאיות היוצאות מן התחנה.
6. על-פי התנאים הנוספים נדרש העסק להגיש למשיב תכנית לקירוי העסק לא יאוחר מחודש 04/2018 ולבצע את התכנית לא יאוחר מחודש 10/2018.
7. בצו צוין, כי מאז חודש 10/2018 ועד חודש 06/2020 נערכו בעסק סיורים רבים, במהלכם התברר כי העסק מפר את התנאים הנוספים ברישיון העסק שלו, ובין היתר אין בו קירוי, אין מערכת לשטיפת גלגלים, ובמרכז התחנה עומדת ערימת פסולת שגובהה עולה על גובה גדרות התחנה.
8. בחודש 06/2020 נערך לעסק שימוע טרם החלטה אם להוציא לו צו הפסקה מינהלי.
9. לאחר שהעסק לא מילא אחר דרישות השימוע, הוצא ביום 23.8.20 צו הפסקה מינהלי המצווה על העסק להפסיק את פעילותו באופן מיידי ולפנות את ערימת הפסולת, תוך 14 יום.
10. ביום 28.12.20 נערך סיור בעסק, ממנו עלה כי העסק ממשיך להפר את התנאים הנוספים ברישיון העסק.
11. ביום 3.1.21 הגיש העסק "תכנית עבודה לצמצום השפעות סביבתיות". ביום 15.3.21 נדחתה התכנית על ידי המשיב, תוך שצוין כי אינה תואמת לדרישות בתנאים הנוספים.
12. ביום24.1.21 נשלח לעסק מכתב, המבהיר לו כי חל איסור על הפעלת העסק טרם מילוי התנאים הנוספים.
13. ביום 1.3.21 נערך סיור בעסק ממנו עולה, כי התנאים הנוספים לא מולאו וכן נצפתה ערימת פסולת.
14. ביום 11.3.21 נערך לעסק שימוע בעירית ירושלים בגין אי עמידה בתנאי רישיון העסק, לרבות אי קיום התנאים הנוספים מחודש ינואר 2018. בעקבות השימוע החליטה עירית ירושלים להתלות את רישיון העסק של התחנה למשך 90 יום, במהלכם יתאפשר לעסק למלא אחר הדרישות שניתנו לו בתנאים הנוספים.
15. ביום 4.4.21 ניתן הצו, בו צוין, כי התקבלה חוות דעת מומחה ד"ר דפנה סימן טוב, בה נקבע, כי במקום חומר חלקיקי עדין מרחף שהשפעותיו על בריאות האדם חמורות, וכי הפרה של תנאי רישיון העסק בנושא איכות האוויר משמעותה תרומה לזיהום האוויר, פגיעה פוטנציאלית בבריאות האוכלוסייה הנחשפת לאוויר זה וחשש משמעותי לשלום הציבור. נקבע, כי לאור חוות הדעת והעובדה שבסמוך לעסק קיימים מבני ציבור ועסקים רבים המאכלסים קהל רב, ובין יתר, בסיס של משמר הגבול ובית ספר, קיים פוטנציאל של סכנה מיידית ומוחשית לבריאות הציבור. לפיכך, ניתן צו המורה למבקשת להפסיק את פעילות העסק באופן מיידי, וכן לפנות את ערימת הפסולת, בתוך 14 יום.
16. המבקשת הגישה בקשה לביטולו של הצו, בגדרה טענה, בין היתר, כי היא פועלת מכוח רישיון עסק שניתן לה כדין על ידי המשיב בשנת 2017, לאחר שעמדה בתנאים שקבע המבקש, וכי תוקפו של הרישיון הוא עד ליום 31.12.21.
17. כן טענה המבקשת, כי התנאים הנוספים שקבע המשיב נקבעו בחוסר סמכות, כי מדובר בתנאים המפלים בצורה פסולה את המבקשת, כי לא היתה הצדקה לתנאים אלה, וכי היה על המשיב לאפשר לה להשלים את הדרישות שמטרתן הפחתת זיהום האוויר, במקביל לפעילות העסק ולא תוך כדי סגירתו.
18. בהחלטה מיום 14.4.21 דחיתי את טענות המבקשת וקבעתי כי אין מקום לביטולו של צו הסגירה המינהלי.
19. בין היתר, קבעתי, כי למשיב סמכות לקבוע תנאים נוספים ברישיון העסק; כן נדחתה טענת האכיפה הבררנית שהעלתה המבקשת משהוכח כי התנאים הנוספים ברישיון העסק ניתנו לכל העסקים באזור התעשייה עטרות, שהם בעלי פוטנציאל גרימת אבק במהלך פעילותם, וזאת לאור נתונים המעידים על זיהום אוויר חמור באזור ובמטרה לצמצם את זיהום האוויר, כפי שעולה מתוצאות ניטור אוויר המבוצע בתחנת הניטור בעטרות, המצביעות על ריכוזים גבוהים מאוד של חומר חלקיקי עדין מרחף, המהווה סיכון משמעותי לבריאות הציבור ולפגיעה בשלומו.
20. עוד קבעתי בהחלטה זו, כי צו ההפסקה המינהלי ניתן על יסוד איסוף נתונים עובדתיים ובכלל זה דוחות סיור שנערכו לאחרונה במהלך החודשים האחרונים, מהם עולה כי המבקשת הפרה את התנאים שנקבעו ברישיון העסק ובהתבסס על חוות דעת מומחה, כי אי מילוי התנאים תורם לזיהום האוויר באזור עטרות ופוגע בבריאות הציבור ושלומו. נקבע, כי הצו ניתן לאחר שקילת מלוא השיקולים הרלבנטיים, ותוך שקילה ראויה ומידתית של השיקולים המתחייבים, ולא מצאתי כי נפל פגם כלשהו בשיקול דעתו של המשיב המצדיק את התערבות בית המשפט.

טענות המשיב

1. המשיב עותר להארכת תוקפו של צו ההפסקה המינהלי לתקופה בלתי מוגבלת או עד למילוי התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק על ידי המשיב, זאת מכוחו של סעיף 21 לחוק רישוי עסקים.
2. המשיב טוען כי תוקפו של הצו המינהלי הוא עד ליום 5.5.21, וכי העסק טרם הסדיר את התנאים שנדרשו ממנו במסגרת התנאים הנוספים לרישיון העסק.
3. המשיב מפנה לטענות שהועלו בתגובתו לבקשה לביטול הצו, ואשר פורטו בהחלטה מיום 14.4.21.
4. עוד טוען המשיב, כי המבקשת ממשיכה להפעיל את העסק גם כיום לאחר שנדחתה בקשתה לביטולו של צו ההפסקה המינהלי, וכי ביום 28.4.21 תועדה פעילות העסק בניגוד לצו ללא תשתיות מתאימות, ותוך כדי הרחפת ענני אבק. לפיכך, נטען יש צורך במתן צו סגירה לתקופה בלתי מוגבלת בזמן, על מנת שהמשיב יוכל לפעול בדרכים העומדים לרשותו על-פי חוק ולאכוף את הצו על המבקשת.
5. המשיב טוען, כי החוק אינו מגביל את הארכת תוקפו של הצו במועד כלשהו, ומטרתו להביא להפסקת המפגע. לפיכך, כל עוד המבקשת אינה ממלאת אחר התנאים, הצו המינהלי צריך לעמוד בתוקפו. לטענת המשיב, סעיף 21 ניתק את הקשר בין ההליך הפלילי לצו המינהלי, ועל כן כוונת המחוקק היא שיהיו סמכויות מינהליות בידי המשיב ללא צורך בנקיטת הליך פלילי.

טענות המבקשת

1. המבקשת מתנגדת לבקשה וטוענת, כי המשיב עותר לכך שצו ההפסקה המינהלי יהפוך לתמידי, וכפועל יוצא מבקש לבטל את רישיון העסק של המבקשת או להתלות אותו לתקופה בלתי מוגבלת. לבית המשפט אין סמכות להפוך צו מנהלי לצו שיפוטי קבוע ללא הגבלת זמן. גם אין סמכות להורות על הארכת הצו עד לתיקון הליקויים שכן משמעות הדברים היא מסירת ההחלטה בעניין תוקף הצו לידי המשיב.
2. המבקשת טוענת כי לשם כך עומדים בידי המשיב כלים אחרים כמו הגשת בקשה לצו שיפוטי פי סעיף 22 ב או הגשת כתב אישום ובקשה למתן צו סגירה זמני לפי סעיף 17 לחוק רישוי עסקים, וכי היעתרות לבקשה היא מתן גזר דין סופי ללא הליך משפטי, תוך שלילת זכותה להתגונן.
3. כן טוענת המבקשת, כי הליקויים בעסק ניתנים לתיקון, והיעתרות לבקשה היא פגיעה בזכות יסוד במידה העולה על הנדרש.
4. המבקשת טוענת, כי בהליך להארכת תוקפו של הצו המינהלי, נטל ההוכחה על המשיב ועל המשיב להוכיח בראיות לבית המשפט כי יש סכנה ממשית לבריאות הציבור.
5. כן נטען, כי הצו פקע ולא ניתן להאריכו עוד.

דיון והכרעה

1. סעיף 21 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 (להלן: "החוק" או "חוק רישוי עסקים") קובע כדלקמן:

"צו הפסקה מינהלי יעמוד בתקפו שלושים יום מיום נתינתו, אם לא בוטל לפני כן על ידי מי שהוציא אותו או על ידי בית המשפט; בתום התקופה של שלושים יום רשאי מי שנתן את צו ההפסקה המינהלי לבקש את הארכת תוקפו בבית משפט השלום או בבית המשפט לעניינים מקומיים שבתחום שיפוטו נמצא העסק שלגביו ניתן הצו; הוגשה לבית המשפט בקשה להארכת תוקפו של צו הפסקה מינהלי, יעמוד הצו בתוקפו למשך שבעה ימים נוספים, כל עוד לא החליט בית המשפט החלטה אחרת; הוראות סעיף זה לא יגרעו מסמכותו של בית המשפט לפי סעיף 17".

1. בענייננו, צו ההפסקה המינהלי ניתן ביום 4.4.21 ועל כן עמד בתוקף עד ליום 3.5.21. המבקשת הגישה בקשה להאריך את תוקפו ועל כן בהתאם להוראת סעיף 21 הצו עומד בתוקף למשך שבעה ימים נוספים, כלומר עד ליום 10.5.21. אכן בהחלטתי בפרוטוקול הדיון ציינתי כי הצו בתוקף עד ליום 9.5.21, ואולם, מדובר בטעות חישובית, שכן בטעות מניתי את מניין הימים ממועד הגשת הבקשה ולא ממועד תום תקופת הצו. לפיכך, הצו טרם פקע והוא בתוקף עד ליום 10.5.21.
2. אעבור עתה לדון בשאלת הסמכות. המבקשת טוענת כי לבית המשפט אין סמכות להיעתר לבקשה ולהאריך את תוקף הצו לתקופה בלתי מוגבלת או עד למילוי התנאים. מנגד טוען המשיב, כי לשון החוק אינה מגבילה את הארכת מועד תוקפו של צו ההפסקה המינהלי וניתן להאריכו לזמן בלתי מוגבל או עד למילוי תנאי רישיון העסק.
3. ראשית, אציין, כי סעיף 21 לחוק מקנה לבית המשפט סמכות להאריך את תוקפו של הצו המינהלי, וזאת ללא קשר לנקיטת הליכים פליליים.
4. עם זאת, אני סבורה כי אין מקום לפרש את הסמכות שהוקנתה לבית המשפט להאריך תוקפו של צו מינהלי ככוללת גם סמכות להאריכו לתקופה בלתי מוגבלת בזמן, שכן קבלת עמדה זו פירושה כי הצו המינהלי יהפוך למעשה לצו הפסקה שיפוטי, מבלי שהמשיב נקט בהליך המתאימים נגד המבקשת. זו לא היתה כוונת המחוקק, כאשר העניק לבית המשפט סמכות להורות על הארכת תוקפו של צו סגירה מינהלי.
5. עמדתי זו מבוססת הן על לשון החוק הנוקב במילים "הארכת תוקפו", היינו הארכה למשך תקופה מסוימת, וכן על מהותו של ההליך, שהינו מינהלי ונותן בידי הרשות כלי אכיפה מהיר ויעיל, לצורך הפסקת העבירה עד לנקיטה בהליך של כתב אישום והגשת בקשה לפי סעיף 17 לחוק רישוי עסקים או הגשת בקשה למתן צו הפסקה שיפוטי לפי סעיף 22 ב לחוק. אין מטרתו של הצו המינהלי לבוא במקום הליכים שיפוטיים העומדים בידי הרשות.
6. ראו בעניין זה דברי כב' השופטת גלט בהחלטה מיום 28.2.20 בצ"מ 17285-11-19 משטרת ישראל נ' מוסלי,בה נקבע:

"ואולם גם באין הוראת חוק מפורשת, ניתן להניח כי בית המשפט לא יאפשר הארכות נוספות של הצו המנהלי ללא גבול. די ברור כי מדובר בהליך שנועד לתת בידי הרשות כלי אכיפה מהיר ויעיל, לצורך הפסקת העבירה, באופן זמני, עד לנקיטה בהליך של הגשת כתב אישום, שאז ניתן יהיה להאריכו מכוח סעיף 17. מסקנה זו מתחזקת לאור הסיפא של סעיף 21 לתיקון המפנה לסעיף 17: "הוראות סעיף זה לא יגרעו מסמכותו של בית המשפט לפי סעיף 17":.

1. מסקנתי היא אם כן, כי לבית המשפט מסורה סמכות להאריך את תוקפו של צו הפסקת העיסוק המינהלי, ואולם במסגרת הפעלת הסמכות אין מקום להאריך את תוקפו לתקופה בלתי מוגבלת, או לתקופה שאינה ידועה, ויש לקצוב את משך הארכת הצו לתקופה מוגבלת בהתאם לנסיבות.
2. ככל שהמשיב סבור כי יש להורות על הפסקת העיסוק לתקופה ממושכת או באופן סופי, מסורים בידיו כלים משפטיים אחרים, כגון: בקשה למתן צו הפסקה שיפוטי או הגשת כתב אישום יחד עם בקשה למתן צו סגירה עד לתום ההליכים לפי סעיף 17 לחוק.
3. אשר לסדרי הדין והנטל המוטל על המשיב במסגרת בקשה להארכת תוקף הצו, איני מקבלת את עמדת המבקשת כי בחינת הבקשה צריכה להיעשות בדומה לבקשה למתן צו הפסקה שיפוטי סעיף 22 ב' לחוק רישוי עסקים או צו סגירה זמני לפי סעיף 17 לחוק.
4. מדובר בצו מינהלי, הבקשה היא להארכת תוקף הצו, ועל כן על המשיב הנטל להוכיח רק שקיימת הצדקה להארכת תוקפו לתקופה מסוימת, ולא נטל ההוכחה הכולל תשתית ראייתית בדומה להליך הפלילי, כפי שטענה המבקשת. אם להשתמש במונחים שציין ב"כ המבקשת, הרי שהדבר דומה לבקשה להארכת "מעצר ימים" ולא לבקשה למעצר עד תום ההליכים.
5. בעניינו, טענות המבקשת בנוגע לצו ההפסקה המינהלי נידונו בהרחבה בהחלטה מיום 14.4.21, כאשר בהחלטה זו נקבעו גם קביעות עובדתיות ובכלל זה כי המבקשת לא מילאה אחר התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק בחודש 01/2018, הכוללים בין היתר: קירוי המקום, התקנת מערכת ערפול והתקנת מערכת לשטיפת גלגלים.
6. עוד נקבע בהחלטה זו כי בהתאם לחוות דעתה של ד"ר דפנה סימן טוב מחודש מרץ 2021 עולה כי אי מילוי תנאי רישיון העסק מעלים חשש משמעותי כי לפעילות העסק תרומה ניכרת לזיהום האוויר במקום, וכי הפרה של התנאים ברישיון העסק משמעותה תרומה לזיהום האוויר ופגיעה פוטנציאלית בבריאות האוכלוסייה הנחשפת לזיהום זה ופגיעה ממשית בשלום הציבור.
7. יצוין, כי בחקירתה בבית המשפט בדיון מיום 13.4.21 הבהירה ד"ר סימן טוב, כי כל אחד מן המפעלים באזור עטרות תורם את החלק שלו, ולא ניתן לדעת את חלקו של כל אחד, אבל תחנת מחזור היא במהותה גורם אבק ואם היא לא מבצעת את שנדרש במלואו למנוע אבק, קל וחומר שהיא גורם אבק, וכי קשה להאמין שאם המפעל ייסגר לא תהיה ירידה ברמת זיהום האוויר, וכי המטרה אינה סגירת המפעל אלא שמירה על איכות הסביבה.
8. מכאן שהמשיב הוכיח כי עוד במסגרת הדיון בבקשה לביטול הצו, כי הפעלת העסק ללא מילוי התנאים הנוספים מעלה חשש משמעותי לפגיעה בבריאות הציבור.
9. האם ישנה הצדקה להארכת תוקף הצו לתקופה נוספת? אני סבורה כי יש להשיב על כך בחיוב. המשיב טוען כי עד היום לא פעלה המבקשת להסדרת התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק, וחרף הצו המינהלי שניתן היא ממשיכה להפעיל את העסק.
10. המבקשת אינה טוענת כי מילאה אחר תנאי הרישיון. כפי שנקבע בהחלטה מיום 14.4.21 הפעלת העסק ללא מילוי תנאי הרישיון באזור התעשייה עטרות מקימה חשש ממשי לפגיעה בבריאות הציבור.
11. לפיכך, יש מקום להארכת תוקפו של צו ההפסקה המינהלי לתקופה מסוימת, אשר במהלכה תוכל המבקשת למלא אחר התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק, וככל שלא תעשה כן שמורה למשיב הזכות לנקוט בהליכי אכיפה אחרים.
12. המבקשת טענה בתגובתה כי אין מקום להארכת תוקפו של צו ההפסקה ויש לאפשר לה לתקן את הליקויים.
13. אכן, המבקשת רשאית לתקן את הליקויים, אך בנסיבות העניין עליה לעשות כן כאשר העסק אינו פועל, שכן במהלך השנים 2018-2010 ניתנו למבקשת מספר רב של הזדמנויות על מנת למלא אחר התנאים הנוספים שנקבעו ברישיון העסק, אך המבקשת לא ניצלה הזדמנויות אלה. המשך פעילות העסק מבלי שהמבקשת מילאה אחר התנאים הנוספים עלול לגרום לזיהום אוויר רציני וחמור.
14. במכלול השיקולים הגעתי למסקנה כי יש להיעתר לבקשה באופן חלקי ולהאריך את תוקפו של צו הסגירה למשך חודש נוסף, היינו עד ליום 10.6.21.
15. לאור התוצאה אליה הגעתי, אין צו להוצאות.

ניתנה היום, כ"ח אייר תשפ"א, 10 מאי 2021, בהעדר הצדדים.