ניתנה ביום 15 יוני 2021

לפני: השופטת לאה גליקסמן, השופטת סיגל דוידוב – מוטולה, השופט רועי פוליאק

נציגת ציבור (עובדים) גב' חיה שחר, נציגת ציבור (מעסיקים) גב' יודפת הראל בוכריס

עניינה של החלטה זו – "הודעות עדכון מטעם המצורפים להליך" וכן "הודעה בעניין עדותו של מר אבי קמינסקי".

רקע

1. הליך זה עניינו – הצהרה כי כלל עובדי ההוראה המלמדים בחינוך העל יסודי (כיתות ז' עד יב') מהווים יחידת מיקוח אחת, וכי המבקש (להלן – ארגון המורים) הוא הארגון היציג ביחידת המיקוח האמורה, על כל המשתמע מכך.
2. המחלוקת בעניין הארגון היציג של עובדי ההוראה המלמדים בחטיבת הביניים היא בת שנים רבות, והתעוררה בהליכים רבים (לפירוט ההליכים ראו החלטה מיום 7.6.2020). כמו כן, התנהל בין הצדדים הליך קודם (סב"א 29108-09-12) באותו עניין.
3. בהחלטה מיום 29.4.2018 נקבע כמפורט להלן:

"נוכח העובדה שלתוצאת ההליך עשויה להיות השלכה גם על יחסי העבודה בין המבקש לבין מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות (ירושלים, תל אביב, חיפה; להלן יחד – שלוש הערים), שהם צד להסכמים קיבוציים שנחתמו בינם לבין המבקש, לרבות הסכם 'עוז לתמורה', אני סבורה כי יש לאפשר גם למרכז השלטון המקומי ולשלוש הערים להביע את עמדתם".

מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות יכונו להלן בהחלטה זו – המצורף להליך.

1. בתגובה להחלטה זו, בהודעה מיום 3.5.2018 הודיע המצורף להליך כך:

"1. מקריאת הבקשה עולה שהיא עוסקת בשאלה האם המבקשת היא הארגון העובדים היציג גם של המורים בחט"ב (כיתות ז' עד ט').

2. למרכז ולשלוש הערים הגדולות אין עמדה בעניין זאת לאור העובדה שרוב רובם של המורים בחט"ב מועסקים על ידי המדינה".

1. ואכן, עד להודעות העדכון מושא החלטה זו, המצורף להליך לא נטל חלק פעיל בהליך. כך, המצורף להליך לא הגיש עמדה לגופו של הסכסוך בין הצדדים או תצהירי עדות; בחר שלא לערוך חקירה נגדית למצהירים מטעם הצדדים להליך; ובא כוחו אף ביקש להשתחרר מדיון ההוכחות האחרון.

הודעות עדכון של המצורף להליך

1. ביום 27.4.2021 לאחר דיון ההוכחות הראשון, הוגשה "הודעת עדכון מטעם המצורפים להליך", שזו לשונה:

"המצורפים להליך מבקשים להודיע שהם תומכים בבקשת המבקש (להלן – ארגון המורים) להכיר בו כארגון העובדים היציג גם בכיתות ז' – ט' מהטעמים הבאים:

1. מוסדות החינוך בחטיבה העליונה הינם, ככלל, מוסדות בבעלות הרשויות המקומיות. בשנים האחרונות הולך ומתרחב היקף המוסדות העל יסודיים המנוהלים כמוסדות שש שנתיים (כיתות ז'-יב) באופן שחטיבות הביניים אינן מתנהלות באופן עצמאי כי אם בתוך מוסד חינוכי על יסודי שבו קיימת אבחנה בין הגורם המעסיק של המורים (מורי החטיבות מועסקים על ידי המדינה ואילו מורי התיכונים מועסקים על ידי הרשות המקומית).
2. ניהול מערכת החינוך העל יסודית משקפת, כך לפחות מבחינתה של הרשות המקומית, ראיה מערכתית המעניקה לתלמידיה מסגרת המושתתת על רצפים חינוכיים, לימודיים וחברתיים.
3. חטיבות הביניים העצמאיות, הולכות ופוחתות ולא בכדי גם משרד החינוך מאמץ לאורך שנים מדיניות שמקדמת מעבר למערכת שש שנתית על פני חיטוב עצמאי.
4. המצב הקיים היום שבו מצד אחד מנהל ביה"ס השש שנתי הוא עובד הבעלות על כך המשתמע מכך ומצד שני המורים בכיתות ז'-ט' הם עובדי המדינה על כל המשתמע מכך יוצר אנומליה ניהולית וחינוכית.
5. במצב הקיים היום שתחת אותה קורת גג – באותו ביה"ס פועלות שתי רפורמות חינוכיות שונות, יוצר אנומליה ניהולית וחינוכית.
6. במהלך שתי שנות הלימוד האחרונות עת נאלצה המדינה להתנהל במערכת החינוך בתוך מגפת הקורונה שחייבה גמישות, דינמיות והתאמה מיידית לשינויים מערכתיים מחייבים, התחוורה לשלטון המקומי ההבנה, כי על מנת לקיים רצף חינוכי, לימודי וחברתי שיקדם את תלמידי ישראל להישגים מיטביים נדרש ממערכת החינוך לעבור למבנה 6 שנתי בחינוך העל יסודי – קרי בי"ס אחד מכיתה ז' ועד כיתה יב'.
7. שינוי מערכתי שכזה יקל על יישום תפיסת האוטונומיה וביזור הסמכויות לשלטון המקומי בכל הנוגע לאופן ניהול מערכת החינוך באופן המשקף את היכולות ואת המוביליות של כל רשות מקומית. את עמדתו זו הציג השלטון המקומי לאורך התקופה האחרונה ואף הציג משנתו לקידום תהליך זה.
8. מגפת הקורונה הנכיחה בצורה בולטת יותר את יכולתן של הרשויות המקומיות, הרואות את צרכי התושבים מקרוב, להתאים את המערכות ולתת תשובות לאזרח בזמן אמת ובכלל זה בתחום החינוך ועל מנת שניתן יהיה לעשות כן ביתר יעילות, בכל הנוגע לחינוך מכיתה ז' ועד לכיתה יב' נדרש שההדברות מול המורים תהיה מול גורם אחד – ארגון המורים.
9. משארגון המורים מייצג את המורים בבעלויות, משמערכת החינוך הולכת בפועל למבנה שש שנתי הרי שאך טבעי הוא שהיציגות של כל המורים בבי"ס השש שנתי (ז'-יב' תהיה אחת ומטבע הדברים תחת ארגון המורים.
10. ביום 5.5.2021 הוגשה "הודעת הבהרה להודעת עדכון מטעם המצורפים להליך", שבה נאמר כך:

"1. בהמשך להודעת העדכון מטעם המצורפים הח"מ [עו"ד מנחם לפידור] מבקש להבהיר שהאמור בהודעת העדכון הוא בשם מרכז השלטון המקומי ועיריית ירושלים בלבד.

2. עמדת עירית תל אביב יפו ועיריית חיפה היא שהמחלוקת בתיק לא נוגעת אליהם ואין להם עמדה בעניין".

1. ביום 6.5.2021 הוגשה "הודעת עדכון" נוספת שבה נאמר כך:

"היום ה- 6.5.2021 התקיימה ישיבה של הנהלת מרכז השלטון המקומי שאישררה את עמדת המרכז כמפורט בהודעה שהוגשה ביום 27.4.2021.

עמדת עיריית ירושלים, עיריית תל אביב יפו ועיריית חיפה היא שהמחלוקת בתיק לא נוגעת להן ואין להן עמדה בעניין".

1. נוכח העדכונים כמפורט לעיל, הודעת העדכון היא למעשה מטעם מרכז השלטון המקומי בלבד.
2. ביום 6.5.2021 הגיש מרכז השלטון המקומי "הודעה בעניין עדותו של מר אבי קמינסקי בחקירתו הנגדית", ובה התייחס לאמירות של העד מר אבי קמינסקי, אשר העיד מטעם הסתדרות המורים.

טענות הצדדים בנוגע להודעות העדכון

1. הסתדרות המורים עתרה למחוק את הודעות העדכון של מרכז השלטון המקומי, מנימוקים שיפורטו להלן.

בהודעות העדכון מרכז השלטון המקומי שינה את עמדתו מן הקצה אל הקצה, ממשקיף ניטראלי מן הצד שאינו מתערב במהות הסכסוך לבעל עמדה המתערבת בסכסוך; מסעיפים 6 עד 8 להודעת העדכון מיום 27.4.2021 עולה כי מאחורי הודעת העדכון עומדים שיקולים שביחסים שבין השלטון המרכזי במדינה לבין השלטון המקומי, וכן שיקולים מתחום המדיניות, שאינם בתחום סמכות השיפוט של ערכאה שיפוטית, ואינם נוגעים לסוגיית יחידת המיקוח; כמו כן, עמדת מרכז השלטון המקומי עוסקת ב"מצב הרצוי" ובשאיפתו לשינוי מערכתי, עת בית הדין קבע בהחלטתו מיום 19.7.2020 שבית הדין לא יבחן את עצם השיקולים הפדגוגיים או המצב הרצוי; הודעות מרכז השלטון המקומי אינן נכונות ומטעות. בעניין זה צירפה הסתדרות המורים לתגובתה מכתבים של עיריית תל אביב ועיריית ירושלים שבהם הובעה לטענתה עמדה ברורה כנגד האמור בהודעות העדכון, וכן מכתבים של ראשי רשויות, גם כאלה החברות במרכז השלטון המקומי, שהסתייגו מהודעת העדכון. עוד נטען, כי מהמכתבים עולה כי לא התקיימה התייעצות עם כלל ראשי הרשויות בטרם הוגשה הודעת העדכון לבית הדין.

בכל הנוגע להודעה בעניין עדותו של מר קמינסקי טענה הסתדרות המורים כי הודעת המרכז רצופת פגמים, שכן מדובר בהודעה "עובדתית" המתערבת לראשונה בחקירת עד, ללא רשות, ללא תיעוד וללא תצהיר, והאמור בה גם אינו נכון לגופו. על כן, יש לסלק על הסף את ניסיון ההתערבות בעדות מר קמינסקי או לגופו.

1. המדינה טענה כי מרכז השלטון המקומי בחר שלא להגיש תגובה לבקשת הצד כפי שהגישו המשיבים האחרים להליך, ונמנע מלהגיש תצהירי עדות בהליך, ועם סיום דיון ההוכחות הראשון בא כוחו אף ביקש לפטור אותו מלהתייצב לדיון כיוון שאין בכוונתו לחקור אף עד; בנסיבות אלה, שבהן מרכז השלטון המקומי בחר שלא להיות מעורב בהליך כמפורט לעיל, מנוע הוא מלהניח לפני בית הדין את הודעות העדכון; במסגרת ההליך המשפטי לכל צד זכויות דיוניות וחובות דיוניות, והצדדים רשאים להשמיע ולהישמע במסגרת ההליך ובהתאם ובכפוף לסדרי הדין הרלוונטיים; הודעות העדכון לא יכולות להתקבל לתיק בית הדין, שכן ככל שמרכז השלטון המקומי היה מבקש להציג את טענותיו (כגון על ניהול מערכת החינוך העל יסודית ועל חטיבות הביניים העצמאיות, על תקופת הקורונה ממנה למד כך או אחרת), להציג את שאיפותיו ותפיסותיו – היה עליו להגיש תצהירים במועד שקצב לכך בית הדין, ומועד זה חלף זה מכבר; משדיון ההוכחות החל זה מכבר, והצדדים כולם הניחו תצהירים ומרכז השלטון המקומי הדיר עצמו מההליך, יש קושי ממשי לקבל את המסמך לתיק בית הדין, שכן הדבר חותר תחת ניהול ההליך המשפטי כמתחייב מן הדין, ותוך כיבוד זכויותיהם הדיוניות של הצדדים; נוכח האמור, אין לקבל את הודעות העדכון של מרכז השלטון המקומי. המדינה ציינה כי היא שומרת על זכותה להגיב לגופם של דברים, ככל שהודעות העדכון של מרכז השלטון המקומי יתקבלו לתיק.
2. ארגון המורים טען במענה לתגובת הסתדרות המורים כי בהליך זה תלויה ועומדת לראשונה הכרעה בשאלה המהותית של יציגות ארגון המורים בחטיבות הביניים, שכן שאלה זו לא הוכרעה בהליכים קודמים; מדובר בשאלה שיש לה השלכות חסרות תקדים על מערכת החינוך ועל כלל עובדי ההוראה; נוכח האמור, מן הדין ומן הצדק לאפשר לכל צד רלוונטי להשמיע את טענותיו, ודאי עת המדובר בארגון המעסיקים של הרשויות המקומיות בישראל, בהן מועסקים עשרות אלפי עובדי הוראה בישראל; אין כל מקור נורמטיבי המאפשר להסתדרות המורים ולמדינה להטיל "צנזורה" על עמדת מרכז השלטון המקומי, במיוחד כאשר בית הדין קבע כי יש מקום לשמוע את עמדת מרכז השלטון המקומי בהליך; מרכז השלטון המקומי לא צורף להליך כ"משקיף" אלא כצד להליך, והוא אף הוסף כגורם בתיק; גם אם מרכז השלטון המקומי בחר להתנהל דיונית בדרך מסוימת, אין בכך כדי להפוך אותו מ"צד" ל"משקיף"; לא הונחה כל תשתית ראייתית לטענה בדבר שיקולים זרים של מרכז השלטון המקומי, דהיינו של כלל הרשויות המקומיות המאוגדות במסגרת מרכז השלטון המקומי; על פי החלטת בית הדין מיום 7.6.2020 (סעיף 38) "יש לברר את נפקות והשלכות חלוף הזמן במסגרת בירור ההליך העיקרי". בניגוד לנטען על ידי הסתדרות המורים, עמדת מרכז השלטון המקומי משקפת את "המצב המצוי" ולא את "המצב הרצוי", בחלוף הזמן מאז הגשת ההליך; מכתבי ראשי הרשויות שצירפה הסתדרות המורים לתגובתה נענו על ידי מרכז השלטון המקומי כי הודעת העדכון אושררה בדרכים ובמוסדות המרכז ומחייבת את כל הרשויות החברות במרכז.

במענה לטענות המדינה טען ארגון המורים כי אין בפי המדינה טענה מהותית עניינית משפטית למניעת הגשת הודעות העדכון של מרכז השלטון המקומי, אלא טענה טכנית פרוצדוראלית בלבד; מעבר לכך, לא נפגעות זכויות הצדדים שכן בית הדין איפשר להסתדרות המורים ולמדינה להגיב להודעות העדכון של מרכז השלטון המקומי; נוכח החשיבות העליונה של ההליך לכל מערכת החינוך במדינת ישראל, הכרעה צריכה להינתן על בסיס נתוני אמת ועל בסיס האמת כולה; עמדת המדינה אינה ראויה, ומצופה היה כי המדינה תעדיף את חקר האמת על מנת להגיע לתוצאה הראויה והצודקת בהליך תקדימי זה, ולא תנסה להיבנות מטיעונים טכניים פרוצדורליים סתמיים (שאין בהם ממש) למנוע את בירור האמת.

1. מרכז השלטון המקומי טען במענה לתגובות הסתדרות המורים והמדינה כי הלכה פסוקה היא שפרוצדורה אינה מיטת סדום, ובית הדין מעדיף עשיית צדק על פני הפרוצדורה, ובמקרה זה נכון להעדיף את עשיית הצדק; אחד הלקחים ממגפת הקורונה הוא שתובנות ותפיסות שהיו נכונות ערב המגפה אינן נכונות יותר ועלינו להתאים את עצמנו למציאות החדשה; ההליך נפתח באוגוסט 2017, לפני כארבע שנים, ולאור השינויים שחלו מאז ועד היום ובמיוחד לאור התובנות ממגפת הקורונה, נכון שתהיה לפני בית הדין עמדה עדכנית של מרכז השלטון המקומי, המשקפת את המצב בשטח בפועל, השינויים והמגמות העדכניות במערכת החינוך העל יסודית השש שנתית; עמדת המרכז כאמור בהודעת העדכון היא עמדת כלל העיריות והמועצות המקומיות (למעט שלוש הערים הגדולות) ואושררה פה אחד בישיבת הנהלת המרכז מיום 6.5.2021.

הכרעה

1. לאחר בחינת טענות הצדדים וכלל חומר התיק אנו קובעים כמפורט להלן.
2. הסכסוך הבין ארגוני מושא הליך זה – זהות הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים – תחילתו בשנת 2007, לפני למעלה מארבע עשרה שנה. על אף ההליכים המשפטיים הרבים שהתנהלו בין הצדדים, הסכסוך לא נדון לגופו עד תום ולא הוכרע (ובהקשר להחלטה זו, איננו נדרשים לסיבות לכך, וכאמור בהחלטה מיום 7.6.2020 נפקות והשלכות חלוף הזמן יתבררו במסגרת ההליך העיקרי, תוך בחינת מכלול טענות הצדדים). אנו סבורים, כי יש חשיבות רבה להכרעה בסכסוך זה, וזאת משני טעמים: ראשית, מדובר בהליך שעניינו מימוש זכות ההתארגנות של עובדי ההוראה. שכן, גם אם אין מדובר במצב שבו עובדי הוראה בחטיבת הביניים אינם חוסים תחת יחסי עבודה מאורגנים, הרי שעל פי הנטען הם אינם מממשים באופן מלא את זכות ההתארגנות נוכח הכללתם ביחידת מיקוח של עובדי הוראה בחינוך היסודי שהם אינם משתייכים אליה, ונמנע מהם ייצוגם על ידי ארגון המורים, שהוא ארגון העובדים היציג (כך לפי הנטען) ביחידת המיקוח אליה הם משתייכים. עוד יש לציין כי אין מדובר בסכסוך נקודתי המתייחס להסכם זה או אחר או בעל השלכה לפרק זמן מוגבל, אלא בסכסוך שלהכרעה בו תתכן השלכה על מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך לשנים רבות. שנית, העדר הכרעה בסכסוך הבין ארגוני יוצר אי שקט וחוסר יציבות במערכת יחסי העבודה במערכת החינוך, והסכסוך גוזל משאבים מכל הצדדים ליחסי העבודה במערכת החינוך.
3. אכן, מלכתחילה סבר בית הדין כי נוכח השלכות ההליך על מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך, יש מקום שהמרכז לשלטון המקומי, שהוא ארגון המעסיקים המייצג חלק ניכר מהמעסיקים של עובדי הוראה בכיתות י' עד יב' וצד להסכמים הקיבוציים עם ארגון המורים יביע את עמדתו בהליך. למרות האמור, מראשית ההליך ועד לאחרונה בחר מרכז השלטון המקומי שלא להביע עמדתו בהליך. רק בשלב מאוחר ביותר, לאחר שהוגשו תצהירי העדות מטעם כל הצדדים, ולאחר ישיבת ההוכחות הראשונה, הגיש מרכז השלטון המקומי את הודעת העדכון שבה פרש את עמדתו, השונה מהעמדה שנקט בתגובתו להחלטת בית הדין מיום 29.4.2018.
4. צודקות הסתדרות המורים והמדינה כי הודעת העדכון של מרכז השלטון המקומי מהווה שינוי חזית, וכן הוגשה באיחור משמעותי, בניגוד לסדרי הדין. יחד עם זאת, נוכח מהות הסכסוך הנדון במסגרת ההליך, חשיבותו והשלכותיו על מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך כמוסבר בסעיף 16 לעיל, אנו סבורים כי מן הראוי שהכרעה בסכסוך תיעשה לאחר שלפני בית הדין תהיה פרוסה התשתית העובדתית המלאה וטענות כל הגורמים הרלוונטיים. לכן, אין מקום למנוע ממרכז השלטון המקומי מלהציג את עמדתו, שכן הדבר עלול לגרום לקבלת הכרעה על יסוד תשתית חסרה.

השוו לעניין החשיבות שתיפרש לפני בית הדין התשתית הראייתית המלאה הרלוונטית להכרעה בסכסוכים מסוג זה:

עס"ק (ארצי) 26445-09-13 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מדינת ישראל (26.3.2014);

סב"א (ארצי) 63729-01-17 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - הסתדרות העובדים הלאומית (18.9.2017).

1. יחד עם זאת, ובמיוחד נוכח העובדה שעמדת מרכז השלטון המקומי כוללת אף טענות עובדתיות, הן לגופו של הסכסוך והן בנוגע לאופן קבלת החלטת מרכז השלטון המקומי, אנו סבורים כי מרכז השלטון המקומי אינו יכול להציג את עמדתו בדרך של "הודעת עדכון" ו"הודעות הבהרה" להודעת העדכון, של בא כוחו, ללא שהודעות אלה נתמכו בתצהיר של גורם מוסמך. לפיכך, ככל שמרכז השלטון המקומי מבקש כי עמדתו המעודכנת תישמע בהליך, עליו לעשות כן בהתאם לסדרי הדין, ולהגיש עמדה הנתמכת בתצהיר או בתצהירים. לאחר מכן, תינתן כמובן לצדדים האחרים אפשרות להגיש תגובה לעמדת מרכז השלטון המקומי.
2. אשר להודעה בעניין עדותו של מר אבי קמינסקי: עקרונית, משבחר מרכז השלטון המקומי שלא לקחת חלק בדיון ההוכחות ושלא לחקור בחקירה נגדית את העדים מטעם הסתדרות המורים, אין הוא רשאי חלף זאת להגיש הודעה, שאינה נתמכת בתצהיר, ובה התייחסות לעדותו של מר קמינסקי. על כן, מקובלת עלינו עמדת הסתדרות המורים כי אין לקבל את הודעת מרכז השלטון המקומי בעניין עדותו של מר קמינסקי ואין ליתן משקל כלשהו לאמור בהודעותיו בעניין עדותו של מר קמינסקי.

ככל שהיה מדובר בהתייחסות לעדותו של מר קמינסקי בלבד, ספק אם בנסיבות אלה היה מקום לאפשר למרכז השלטון המקומי להתייחס אליה בשלב זה של ההליך. אולם, נוכח העובדה שממילא הותר למרכז השלטון המקומי להגיש עמדה ותצהירי עדות, יהיה רשאי במסגרתם להתייחס גם לעדותו של מר קמינסקי.

1. טרם סיום נבהיר כי אין בהחלטה זו כדי לגרוע מהאמור בסעיף 2 סיפא להחלטה מיום 19.7.2020 וסעיף 2(א) להחלטה מיום 20.1.2021.
2. סוף דבר: מתקבלת בקשת מרכז השלטון המקומי להגיש את עמדתו בעניין הסכסוך הבין ארגוני, אולם עמדה זו צריכה להיות מוגשת בהתאם לסדרי הדין – הגשת עמדה הנתמכת בתצהיר או תצהירי עדות. במסגרת העמדה ותצהירי העדות יהיה רשאי מרכז השלטון המקומי להתייחס גם לעדותו של מר קמינסקי.
3. עמדת המרכז השלטון המקומי ותצהירים מטעמו יוגשו עד יום 30.6.2021.

הצדדים האחרים יהיו רשאים להגיש תגובה ו/או תצהירים עד יום 20.7.2021.

עם קבלתם, תינתן החלטה על אופן המשך ניהול ההליך.

ניתנה היום, ה' תמוז תשפ"א (15 יוני 2021) בהעדר הצדדים ותישלח אליהם.