ניתן ביום 20 יולי 2022

לפני: השופטת לאה גליקסמן, השופטת סיגל דוידוב – מוטולה, השופט רועי פוליאק

נציגת ציבור (עובדים) גב' חיה שחר, נציגת ציבור (מעסיקים) גב' יודפת הראל בוכריס

פסק דין

השופטת לאה גליקסמן:

רקע ומסגרת הדיון בהליך:

1. מזה שנים רבות, נטושה בין השותפים השונים במערכת יחסי העבודה הקיבוציים במערכת החינוך מחלוקת בעניין הרכב יחידות המיקוח במערכת החינוך וזהות ארגון העובדים היציג בכל יחידת מיקוח, המוסמך לחתום על הסכם קיבוצי שיחול על עובדי ההוראה בכל יחידת מיקוח בהתאם לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז – 1957 (להלן – חוק הסכמים קיבוציים). מחלוקת זו שבה לפתחו של בית דין זה בהליכים רבים^[1]. למרות ריבוי ההליכים שבהם מחלוקת זו הייתה הרקע להם ועלתה בהם, מחלוקת זו לא נתבררה לגופה עד תום ולא הוכרעה.
2. הליך זה עניינו – בקשתו של המבקש (להלן - ארגון המורים) שבית דין זה יקבע כי -

"כלל עובדי ההוראה המלמדים בחינוך העל יסודי (כיתות ז' עד יב') מהווים יחידת מיקוח אחת, וכי ארגון המורים הוא הארגון היציג ביחידת המיקוח האמורה, על כל המשתמע מכך".

1. הסעדים שנתבקשו על ידי ארגון המורים היו: להצהיר כי יחידת המיקוח בחינוך העל יסודי מורכבת מכלל עובדי ההוראה המלמדים בכיתות ז' עד יב' (להלן – יחידת המיקוח בחינוך העל יסודי); להצהיר כי המבקש הוא ארגון העובדים היציג ביחידת המיקוח בחינוך העל יסודי; להצהיר כי על המדינה להימנע מלנהל משא ומתן עם כל ארגון עובדים אחר לגבי יחידת המיקוח בחינוך העל יסודי; להורות למדינה לנהל משא ומתן עם ארגון המורים בלבד לקראת חתימה על הסכם קיבוצי לגבי יחידת המיקוח בחינוך העל יסודי, ובכלל זאת, להורות למדינה להימנע מלשנות את תנאי העבודה של עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי בהתאם להסכמים שלא נחתמו עם ארגון המורים.
2. במוקד המחלוקת בהליך זה – עובדי ההוראה (להלן גם – המורים) המלמדים בחטיבות הביניים^[2], המועסקים ככלל על ידי המדינה, בעוד עובדי הוראה בחטיבה העליונה (כיתות י' עד יד') מועסקים ככלל על ידי הרשויות המקומיות המאוגדות במרכז השלטון המקומי (להלן – הרשויות), שלוש הערים הגדולות (להלן – העיריות) ובעלויות שונות (אורט, עמל, אמי"ת, ועוד) (להלן – הבעלויות)^[3]. לטענת ארגון המורים, עובדי ההוראה בחטיבות הביניים משתייכים ליחידת המיקוח המקצועית של עובדי הוראה בחינוך העל יסודי, דהיינו עובדי הוראה המלמדים בכיתות ז' עד יב' (ולרבות כיתות יג' – יד'), שארגון העובדים היציג בה הוא ארגון המורים. מדובר ביחידת מיקוח מקצועית, שבה מאוגדים כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי, ללא קשר לזהות מעסיקתם (המדינה, הרשויות, העיריות והבעלויות). לטענת הסתדרות המורים והמדינה, עובדי ההוראה בחטיבות הביניים משתייכים ליחידת המיקוח המקצועית של כלל עובדי ההוראה בשירות המדינה, שארגון העובדים היציג בה הוא הסתדרות המורים.
3. מרכז השלטון המקומי (להלן גם – המרכז) והעיריות בחרו בתחילת ההליך שלא להביע עמדה (הודעת מרכז השלטון המקומי מיום 3.5.2018). אולם, במהלך ההתדיינות בהליך המרכז הגיש עמדה מעודכנת, שלפיה הוא תומך בבקשת ארגון המורים להכיר בו כארגון העובדים היציג גם של עובדי הוראה בכיתות ז' עד ט'. העיריות נותרו בעמדתן כי "המחלוקת בהליך אינה נוגעת להן ואין להן עמדה בעניין".
4. בהיבט העובדתי, שורשיו של הליך זה נטועים בשני אירועים: האחד - הקמת חטיבות הביניים בסוף שנות השישים – ראשית שנות השבעים, אשר יצרה שינוי במבנה מערכת החינוך ובתי הספר (להלן – רפורמת החטיבות); השני - משא ומתן להנהגת רפורמת אופק חדש והנהגת רפורמת אופק חדש במערכת החינוך. כפי שיפורט בהמשך בהרחבה, עם הנהגת רפורמת אופק חדש ויישומה בשנים שלאחר מכן, חל שינוי מהותי בהתנהלות יחסי העבודה הקיבוציים במערכת החינוך, הן במישור היחסים שבין ארגון המורים לבין הסתדרות המורים (להלן יחד – הארגונים) והן במישור היחסים שבין המדינה לבין הארגונים. כאמור, המחלוקת בין הארגונים באה לידי ביטוי בהליכים רבים שהתנהלו בין הצדדים, שפורטו בהחלטה מיום 7.6.2020 שבה נדונו הטענות המקדמיות שהעלתה הסתדרות המורים (להלן – החלטת הטענות המקדמיות). איננו רואים מקום לפרט את ההליכים שנית, ונתייחס בפסק הדין רק לאלה מהם הדרושים להכרעה בהליך זה.
5. בקשה שבה עתר ארגון המורים לסעד זהה הוגשה בשנת 2012 (סב"א
   29108-09-12; להלן - ההליך הקודם), שלא הוכרע לגופו. על יסוד הסכמת הצדדים, נקבע בהחלטה מיום 19.7.2020 כי הראיות ופרוטוקול הדיון בהליך הקודם יהיו חלק מחומר הראיות בהליך זה.
6. בטרם נפרט את סדר הדיון בהליך ונידרש להליך גופו, נבהיר את מסגרת הדיון בהליך.
7. עמדתם של הצדדים להליך הייתה שאין מקום להידרש במסגרת הליך זה לשאלה אם עובדי ההוראה בחטיבות הביניים הם בגדר יחידת מיקוח עצמאית העומדת בפני עצמה. כך, ארגון המורים לא עתר, ולו כסעד חלופי, כי בית הדין יקבע שעובדי ההוראה בחטיבות הביניים הם יחידת מיקוח עצמאית, ויבחן את זהות ארגון העובדים היציג ביחידת מיקוח זו. זאת, למרות שאפשרות זו הועלתה הן בפסיקה [סק"כ 1539-08-10 מדינת ישראל – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות (23.8.2010) (סעיף 6 לפסק הדין); סק"כ (ארצי) 12922-11-16 מדינת ישראל – ארגון המורים בבתי הספר על יסודיים בסמינרים ובמכללות (2.8.2017) (סעיף 23 לפסק הדין)]; הן על ידי בית הדין בהליך הקודם (פרוטוקול 29.10.2013 ע' 35 – ע' 36); והן על ידי בית הדין בהליך זה (החלטה מיום 6.2.2022 (סעיף 1(6) להחלטה; פרוטוקול 16.2.2022, ע' 256 – 259). גם הסתדרות המורים הבהירה בפתח סיכומי הטענות כי עניינו של הסכסוך בהליך זה אינו סב על זהות הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים, והיא מתנגדת לכל שינוי חזית. נוכח העמדה המשותפת של הצדדים להליך, במסגרת הליך זה לא נדון בשאלה אם עובדי ההוראה בחטיבות הביניים הם בגדר יחידת מיקוח העומדת בפני עצמה, וב"שאלת המראה" שלה – השאלה אם עובדי ההוראה בחטיבות הביניים הם חלק מיחידת המיקוח של כלל עובדי ההוראה בשירות המדינה. הדיון יתמקד בסעדים שעתר להם ארגון המורים, עת הסעד העיקרי כאמור הוא הצהרה שלפיה כלל עובדי ההוראה המלמדים בחינוך העל יסודי - כיתות ז' עד יב' (ואף יג' – יד') מהווים יחידת מיקוח אחת, וארגון המורים הוא הארגון היציג ביחידת מיקוח זו.
8. ארגון המורים, העדים מטעמו ומרכז השלטון המקומי (בעמדתו המעודכנת), בהסתמך על חוזר המנהל הכללי של משרד החינוך (חוזר מיוחד כ') שעניינו ארגון מערכת החינוך העל יסודי (נספח מב/1 לבקשה) ועל ראיות נוספות, טענו כי הגישה השלטת במערכת החינוך בישראל מאז הקמת חטיבות הביניים היא כי קו הגבול במערכת החינוך בין החינוך היסודי לבין החינוך העל יסודי עובר בסוף כיתה ו', והתפיסה היא של בית הספר העל יסודי כמקשה אחת, שבו קיים רצף חינוכי מכיתה ז' עד כיתה יב'. עקרון הרצף השש שנתי מאפשר להגשים את המטרות שעמדו ביסוד רפורמת החטיבות, ובכלל זאת: מניעת נשירה של תלמידים ממערכת החינוך, בין היתר על ידי כך שיהיה מעבר אחד בלבד במהלך שתים עשרה שנות לימוד בתום כיתה ו'; העלאת רמת ההוראה על ידי שיבוץ עובדי הוראה מהחטיבה העליונה גם להוראה בחטיבת הביניים. ארגון המורים ומרכז השלטון המקומי אישרו כי מבנה מערכת החינוך בארץ הוא הטרוגני, וקיימים מודלים שונים במערכת החינוך (חטיבות ביניים עצמאיות (כיתות ז' עד ט') שאינן חלק מבית ספר על יסודי שבו שש שכבות; בתי ספר על יסודיים שבהם חטיבה עליונה בלבד (כיתות י' עד יב'); בתי ספר שבהם תשע שכבות, (כיתות א' עד כיתה ט'); ברשויות מסוימות (למשל - גבעתיים ורמת גן) בתי ספר יסודיים בני שמונה שכבות (כיתות א' – ח') ובתי ספר תיכוניים בני ארבע שכבות (כיתות ט' עד יב'). אולם, לטענתם המודל הדומיננטי ההולך ומתרחב בשנים האחרונות, הוא בית ספר על יסודי שש שנתי, והוא גם המודל המיטבי. עוד טענו כי עיקרון הרצף השש שנתי מתקיים גם בהתייחס לחטיבות ביניים עצמאיות. בהקשר זה הסתמך ארגון המורים על דו"ח מרכז המחקר והמידע בכנסת מיום 1.6.2020 (נספח 3 לתצהירו של רן ארז).
9. ארגון המורים והעדים מטעמו, כמו גם מרכז השלטון המקומי, הדגישו את הקשיים הרבים שנגרמים (לטענתם) מכך שעל עובדי הוראה העובדים באותו מוסד חינוכי, בית ספר שש שנתי שבו חטיבת ביניים וחטיבה עליונה, חלות שתי רפורמות (אופק חדש ועוז לתמורה). לטענתם, החלת שתי רפורמות פוגעת בתכניות הפדגוגיות, החינוכיות והערכיות ומונעת מיצוי מיטבי הן של המשאבים התקציביים והן של המשאב האנושי – עובדי ההוראה; מקשה על ניהול בית הספר השש שנתי; ופוגעת בהישגי התלמידים. בין היתר, נוכח קיומן של שתי רפורמות, ונוכח נחיתות תנאי ההעסקה ברפורמת אופק חדש בהשוואה לתנאי ההעסקה ברפורמת עוז לתמורה, מורים המלמדים בחטיבה העליונה מסרבים ללמד בחטיבת הביניים. (תצהיר ד"ר אמנון אלדר, ובעיקר סעיפים 13 – 22; תצהיר ד"ר אריה לוקר, סעיפים 9 – 16). מרכז השלטון המקומי אף הצביע על הקושי הכרוך בכך שעובדי ההוראה באותו בית ספר מועסקים על ידי מעסיקים שונים. גם בהקשר זה הסתמך ארגון המורים על דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת מיום 10.3.2014 (נספח 5 לתצהירו של מר ארז). יצוין, כי על הקשיים בניהול בתי הספר שנוצרו כתוצאה מיישום שתי הרפורמות בבתי הספר השש שנתיים, ועל כך שנערכו שינויים ברפורמת אופק חדש כדי לצמצם קשיים אלה העידה בהליך הקודם מנכ"לית משרד החינוך דאז גב' דלית שטאובר (פרוטוקול ההליך הקודם 29.10.2013 ע' 26 ש' 17 – 25; ע' 29 ש' 1 – 23). עם זאת, לטענת המדינה, קשיים אלה היו בגדר "חבלי לידה" של הטמעת הרפורמות השונות, וכיום "נמצאות המערכות במצב יציב ותקין מנקודת ראותו של משרד החינוך הן בכובעו כמינסטוריון האחראי על כל מערכת החינוך והן בכובעו כמעסיק" (סעיף 67 לסיכומי המדינה).
10. בהקשר לטיעונים אלה של ארגון המורים ומרכז השלטון המקומי נבהיר: אכן, בעת בחינת הגדרת יחידת המיקוח וגבולותיה יש רלוונטיות לבחינת המבנה הארגוני – הניהולי, ועל כן יש לבחון את טענת ארגון המורים כי השינוי המבני שיצרה המדינה במערכת החינוך ברפורמת החטיבות עיצב מחדש את גבולות יחידות המיקוח במערכת החינוך, כך שכלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב' מהווים יחידת מיקוח מקצועית אחת. אולם, חלק משמעותי מטיעוני ארגון המורים ומרכז השלטון המקומי חורגים ממסגרת הדיון שעניינו תחימת יחידות המיקוח במערכת החינוך, שכן בטיעוניהם הם מתייחסים למדיניות הראויה של ניהול מערכת החינוך, בהיבטים הפדגוגיים והניהוליים. הסמכות לעצב את המדיניות לניהול מערכת החינוך היא בידי המדינה, כרגולטור של מערכת החינוך (ואיננו נדרשים לחלוקת הסמכויות בינה לבין הגורמים הרלוונטיים האחרים – הרשויות, העיריות והבעלויות), ומכל מקום הביקורת השיפוטית בעניין זה אינה בסמכות בית הדין לעבודה. על כן, ומבלי לפגוע בחשיבותם של הנושאים שהעלו ארגון המורים העדים מטעמו ומרכז השלטון המקומי, טיעונים אלה אינם יכולים לבסס קביעה בעניין תחימת יחידות המיקוח. קביעה זו צריכה להיערך על יסוד מצב הדברים המצוי, ובכלל זאת מבנה מערכת החינוך בפועל, והעסקתם של עובדי הוראה בבית ספר על יסודי שש שנתי על ידי מעסיקים שונים, ולא על יסוד מצב הדברים הרצוי, לגישת מי מהצדדים להליך.
11. במסגרת הליך זה הגישו הצדדים כתבי טענות רחבי היקף, תצהירים ומסמכים רבים. כמו כן, כאמור, הוסכם על הצדדים כי הראיות וכן פרוטוקול הדיון בהליך הקודם יהיו חלק מחומר הראיות בהליך זה. משהגענו לשלב ההכרעה בהליך, ולאור המסקנות אליהן הגענו, הוברר כי חלק משמעותי מהטענות ומהראיות אינו נדרש להכרעתנו. נבהיר, כי בפסק הדין נפרט, נתייחס ונדון רק בטענות ובראיות הדרושות להכרעה.
12. הסתדרות המורים העלתה טענות סף רבות כנגד בקשתו של ארגון המורים, שלחלקן הצטרפה המדינה. בהחלטת הטענות המקדמיות מיום 7.6.2008 נדחו מרבית טענות הסתדרות המורים, והתקבלה טענה אחת – שלפיה חל השתק פלוגתא על פרשנות סעיף 6(ד) להסכם הקיבוצי מיום 24.1.2008, נוכח פסק דינו של בית דין זה בסק"כ 1539-08-10.
13. וזה יהיה סדר הדיון בפסק הדין:

בפרק הראשון נציג את התשתית העובדתית כעולה מהעדויות ומהראיות, בעיקר בהתייחס למערכת יחסי העבודה במערכת החינוך, בסקירה כרונולוגית: מהנהגת רפורמת החטיבות ועד למשא ומתן בעניין רפורמת אופק חדש; המשא ומתן בעניין רפורמת אופק חדש; האירועים וההליכים בסמוך לחתימת הסכם אופק חדש; יישום רפורמת אופק חדש על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, וההליכים בקשר לכך; המשא ומתן לחתימת הסכם עוז לתמורה; האירועים וההליכים לאחר חתימת הסכם עוז לתמורה. מצאנו, שיש מקום להאריך בתיאור התשתית העובדתית, וזאת משני טעמים: ראשית, כאמור, המחלוקת בדבר זהות הארגון היציג בחטיבות הביניים לא נתבררה עד תום בהליכים הקודמים.כעולה מההליכים הקודמים (שנסקרו בפירוט בהחלטת הטענות המקדמיות) יציגות הסתדרות המורים בחטיבות הביניים מבוססת על חזקה שנקבעה בהליכים קודמים, עת במקביל נקבע בהליכים הקודמים כי לארגון המורים הזכות להגיש הליך מתאים ולסתור אותה; שנית, בהיות ההליכים הקודמים הליכים קיבוציים, שחלקם אף נדון כבקשות לסעדים זמניים ערב פתיחת שנת הלימודים, לא נשמעו (ברובם המכריע, אם לא בכולם) עדויות. לאור האמור, מצאנו לנכון לפרט ולנתח את העדויות והראיות, על מנת להעמיד תשתית עובדתית מבוססת, שעל יסודה נכריע בהליך.

1. לכל אחד מהצדדים "נרטיב" משלו בהתייחס להשתלשלות האירועים, ובעיקר להתנהלות הצד שכנגד ואחריותו למצב שנוצר לאחר חתימת הסכם אופק חדש. בפרק השני נידרש לטענות הצדדים בנוגע להשתלשלות האירועים, ובמסגרת זו גם נתייחס לטענת השיהוי שהעלו המדינה והסתדרות המורים.
2. בפרק השלישי נדון בנושא יחידת המיקוח, ונבחן האם יש ליתן את הסעד שלו עתר ארגון המורים – לקבוע כי כלל עובדי ההוראה המלמדים בחינוך העל יסודי (כיתות ז' עד יב') מהווים יחידת מיקוח אחת, וכי ארגון המורים הוא הארגון היציג ביחידת המיקוח האמורה, והסעדים הנגזרים מכך.

פרק ראשון: התשתית העובדתית

רפורמת החטיבות:

1. עובר להקמת חטיבות הביניים, מבנה מערכת החינוך בישראל היה בן שני שלבים: בית ספר יסודי – כיתות א' עד ח'; בית ספר תיכון – כיתות ט' עד יב'. המורים בבית הספר היסודי היו עובדי מדינה, והמורים בבית הספר התיכון היו עובדי הרשויות, העיריות והבעלויות. הארגון היציג של עובדי הוראה בבית הספר היסודי (ובגני הילדים) היה הסתדרות המורים, ואילו הארגון היציג של עובדי ההוראה בבית הספר התיכון היה ארגון המורים (תשובת המדינה סעיפים 187 – 189).
2. במהלך שנות ה- 60 הוקמו שתי ועדות (ועדת פראוור וועדת רימלט) במטרה לדון ולבחון נושאים שונים במערכת החינוך, ובכלל זאת הארכת משך לימוד חובה מעבר לכיתה ח' בשנה או בשנתיים, והאם שנות החובה שיתווספו יצורפו לבית הספר היסודי, או לחינוך העל יסודי, דהיינו לבית ספר התיכון. ועדת פראוור המליצה על הארכת משך לימוד החובה בשנה אחת, ועל מעבר ממבנה דו שלבי של בית ספר יסודי ותיכון למבנה תלת שלבי הכולל בית ספר יסודי, חטיבת ביניים ובית ספר תיכון (תשובת המדינה, סעיפים 194 – 197).
3. ועדת רימלט מונתה על ידי הכנסת, ופעלה בין השנים 1966 – 1968. המלצות ועדת רימלט התקבלו על ידי הכנסת בישיבה מיום 29.7.1968 (תשובת המדינה סעיף 200). מבנה מערכת החינוך שהומלץ על ידי ועדת רימלט היה כמפורט להלן (תשובת המדינה סעיף 201) :

"השלב הראשון בחינוך, כלומר החינוך היסודי, יימשך שש שנים מכיתה א' ועד כיתה ו' ועד בכלל;

השלב השני בחינוך, כלומר החינוך העל יסודי, יהיה אף הוא בן שש שנים ומושתת על שתי חטיבות:

על חטיבת ביניים – (הכיתות ז' – ח' – ט').

ועל חטיבה עליונה – (הכיתות י' – י"א – י"ב).

כל זאת מלבד המקרים בהם יחליט משרד החינוך והתרבות על מבנה אחר".

כמו כן פירטה ועדת רימלט בהמלצותיה את העדיפויות המבניות להקמת חטיבות הביניים: הקמת בית ספר על יסודי מקיף המכיל שתי חטיבות משנה – חטיבת ביניים וחטיבה עליונה; הצמדת חטיבת ביניים לבית ספר על יסודי קיים; הקמת חטיבת ביניים צומחת, כשהמטרה היא לפתח אותה עם השנים לבית ספר מקיף; בהעדר אפשרות מעשית לאחת מהאפשרויות לעיל – הצמדת חטיבת ביניים לבית ספר יסודי (תשובת המדינה סעיף 205). בהמשך להמלצות ועדת רימלט הונהגה רפורמת החטיבות, ונוצרו חטיבות הביניים. זאת, על ידי ניתוקן של כיתות ז' עד ח' מבית הספר היסודי וניתוקה של כיתה ט' מבית הספר התיכון.

1. מהראיות שהוגשו על ידי הצדדים עולה כי מאז שהונהגה רפורמת החטיבות מבנה מערכת החינוך בארץ מגוון ואינו אחיד. לצד בתי ספר שש שנתיים, הכוללים חטיבת ביניים וחטיבה עליונה, יש חטיבות ביניים עצמאיות (כיתות ז' עד ט'); חטיבות עליונות עצמאיות (כיתות י' עד י"ב או כיתות ט' עד י"ב); בתי ספר יסודיים בני שמונה כיתות (א' עד ח'); בתי ספר יסודיים אליהם צמודה חטיבת ביניים בני תשע כיתות (א' עד ט'). בין הצדדים הייתה מחלוקת על הנתונים המדויקים של מספר מוסדות החינוך בכל קטגוריה. נוכח המסקנה אליה הגענו שלפיה אין לנתונים הכמותיים השלכה על ההכרעה בהליך, איננו נדרשים למחלוקת עובדתית זו.

יחסי העבודה מאז הנהגת רפורמת החטיבות ועד להנהגת רפורמת אופק חדש:

1. ביום 29.8.1969 נחתם בין מדינת ישראל לבין הסתדרות המורים הסכם בעניין העברת מורים מבית ספר יסודי לחטיבות הביניים (נספח מב/7 לבקשת ארגון המורים; להלן – הסכם ההעברה). בהסכם ההעברה נקבעו תנאים שונים שבהם יידרשו לעמוד מורי בית ספר יסודי על מנת שיועברו להיות עובדי הוראה בחטיבת הביניים. עוד נקבע בהסכם ההעברה כי "מורה בחטיבת הביניים יורה 24 שעות בשבוע", היקף המשרה המקובל בעת ההיא למורה בבית ספר תיכון, בעוד היקף המשרה המקובל למורה בבית ספר יסודי עמד אותה עת על 30 שעות בשבוע.
2. ביום 15.8.82 נחתם בין המדינה, מרכז השלטון המקומי, שלוש הערים הגדולות, הסתדרות המורים וארגון המורים הסכם קיבוצי – הסכם שאילה והשאלה (נספח מב/11 לבקשת ארגון המורים; להלן – הסכם השאילה וההשאלה). על פי ההסכם, מורה המלמד בשתי החטיבות (חטיבת ביניים וחטיבה עליונה) באותו בית ספר רשאי, ככל שהוא ממלא את התנאים שנקבעו לכך בהסכם, לבחור להיות מועסק על ידי מעסיק אחד – המדינה או הבעלות. ככל שהוא מועסק על ידי המדינה – הוא "מושאל" על ידי המדינה לבעלות ללמד בחטיבה העליונה; ככל שהוא מועסק על ידי הבעלות – הוא "מושאל" על ידי הבעלות למדינה ללמד בחטיבת הביניים. ההסכם מוחל רק על עובד הוראה שבחר שההסכם יוחל עליו. עובד הוראה שלא ביקש שייקבע לו מעסיק אחד בהתאם להסכם, יכול להמשיך להיות מועסק בהיקף משרתו אצל כל אחת מהמעסיקות במקביל. בין הצדדים מחלוקת גם על מספר עובדי ההוראה המועסקים בשתי החטיבות – חטיבת הביניים והחטיבה העליונה. נוכח המסקנה אליה הגענו שלפיה אין לנתון הכמותי משקל בהכרעה בהליך, איננו נדרשים למחלוקת עובדתית זו.
3. כפי העולה מהראיות, במהלך השנים מאז רפורמת החטיבות ועד להנהגת רפורמת אופק חדש, נחתמו הסכמים קיבוציים בין המעסיקים (המדינה, מרכז השלטון המקומי והעיריות) לבין הסתדרות המורים ולבין ארגון המורים. דהיינו, כל המעסיקים, ובראשם המדינה, חתמו על הסכמים קיבוציים עם שני הארגונים.

לעתים, חתם כל אחד מהארגונים על הסכם קיבוצי, ונוסח ההסכמים הקיבוציים היה זהה.

ראו למשל:

הסכמים קיבוציים מיום 25.8.1980 – נספח א' לתגובת הסתדרות המורים.

הסכמים קיבוצים מיום 11.5.1993 – נספח מב/14 לבקשת ארגון המורים.

יצוין, בהתייחס להסכם מיום 11.5.1993, כי על אף שנחתמו שני הסכמים קיבוציים, על פי שני ההסכמים הוקמה ועדה משותפת בהרכב נציגי המעסיקים (המדינה ומרכז השלטון המקומי) ונציגי שני הארגונים, למעקב אחר ביצוע ההסכם ולהכרעה בחילוקי דעות הנוגעים לפירושו או ליישומו.

לעתים, חתמו שני הארגונים על אותו הסכם יחדיו.

ראו למשל:

הסכם קיבוצי מיום 17.12.1973 - נספח מב/9 לבקשת ארגון המורים (הסכם זה נחתם מול המדינה בלבד מצד המעסיקים).

הסכם קיבוצי מיום 16.11.1983 – נספח מב/13 לבקשת ארגון המורים (ההסכם הקיבוצי שעסק ביישום המלצות דו"ח ועדת עציוני).

הסכם קיבוצי מיום 24.1.1988 - נספח ג' לתגובת הסתדרות המורים.

1. תנאי עבודתם של עובדי הוראה בחטיבת הביניים הוסדרו הן בהסכמים קיבוציים שנחתמו בין המדינה לבין הסתדרות המורים, והן בהסכמים קיבוציים שנחתמו בין המדינה כמעסיקה (ביחד עם מעסיקים נוספים) לבין ארגון המורים (ראו כדוגמא ההסכמים המפורטים בסעיפים 24 לעיל ו- 26 להלן).

כך למשל, בהסכם קיבוצי מיום 10.3.1983 (נספח מב/12 לבקשת ארגון המורים) נקבע, בין היתר, שיעורו של גמול ניהול למנהל, לרבות מנהל בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה. עוד יש לציין כי המעסיקים החתומים על הסכם זה הם המדינה, מרכז השלטון המקומי והעיריות. (נציין, כי בבקשה נטען כי ההסכם הקיבוצי נחתם עם ארגון המורים, והסכם דומה נחתם עם הסתדרות המורים, אך לבקשה צורף רק ההסכם שנחתם עם הסתדרות המורים).

ראו גם:

עס"ק (ארצי) 69/09, 72/09 מדינת ישראל והסתדרות המורים בישראל – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים וג'נבייב פנרסס ואח' (9.1.2011) (סעיף 25 לפסק הדין).

סק"כ (ארצי) 1539-08-10 מדינת ישראל - ארגון המורים בבתי הספר על יסודיים, בסמינרים ובמכללות והסתדרות המורים (23.8.2010) (סעיף 3 לפסק הדין).

סק"כ (ארצי) 28269-04-16 ארגון המורים העל יסודיים, בסמינרים ובמכללות – מדינת ישראל ואח' (29.9.2017) (סעיף 9.2 לפסק הדין).

סק"כ (ארצי) 12922-11-16 מדינת ישראל - ארגון המורים העל יסודיים, בסמינרים ובמכללות – מדינת ישראל ואח' (2.8.2017) (סעיף 12 לפסק הדין).

1. אין מחלוקת, כי המדינה חתמה על הסכמים קיבוציים גם עם ארגון המורים וזאת בכובעה כמעסיקה, ביחד עם מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות, ולא בכובעה כרגולטור או הממונה על השכר המאשר את ההסכם הקיבוצי שנחתם בין המעסיקים (מרכז השלטון המקומי והעיריות) לבין ארגון המורים.

ראו למשל:

הסכם קיבוצי מיום 25.8.1980 – נספח מב/10 לבקשת ארגון המורים.

הסכם קיבוצי מיום 20.12.2000 – נספח מב/16 לבקשת ארגון המורים.

הסכם קיבוצי מיום 19.8.2004 – נספח מב/20 לבקשת ארגון המורים.

הסכם קיבוצי מיום 31.8.2005 – נספח מב/21 לבקשת ארגון המורים. (עיון במאגר ההסכמים הקיבוציים מעלה כי הסכם בנוסח כמעט זהה נחתם בין המעסיקים לבין הסתדרות המורים).

יצוין, כי בהסכמים הקיבוציים המפורטים לעיל שנחתמו בין המעסיקים (לרבות המדינה כמעסיקה) לבין ארגון המורים, בסעיף התחולה נקבע כי "הסכם זה יחול על כל העובדים המועסקים בשירות המעסיקים בחינוך העל יסודי המדורגים בדירוג עובדי הוראה והמיוצגים על ידי ארגון המורים (להלן – "עובדי הוראה")".

1. העולה מהאמור הוא כי תנאי עבודתם של עובדי הוראה בחטיבות הביניים הוסדרו הן בהסכמים קיבוציים שבין המדינה לבין הסתדרות המורים והן בהסכמים קיבוציים שבין המדינה לבין ארגון המורים. לעתים נחתמו אותם הסכמים קיבוציים בין המעסיקים לבין ארגון המורים ובין המעסיקים לבין הסתדרות המורים באותו מועד, ולעתים נחתמו בפער זמנים, כשלטענת הצדדים היה לעתים פער זמנים משמעותי בן שנה ואף יותר. (סעיפים 195 ו- 198 לבקשת ארגון המורים; סעיף 13 לתשובת המדינה; סעיפים 200 עד 205 לתשובת הסתדרות המורים).

בהקשר זה יצוין כי בעדויות ובראיות לפנינו לא ניתן מענה לשאלה כיצד יושמו ההסכמים הקיבוציים עת ההסכמים הקיבוציים עם הארגונים לא נחתמו באותו מועד אלא בפער זמנים זה מזה. לטענת ארגון המורים (סעיף 301 לבקשה) לאור העובדה שבחטיבות הביניים מלמדים עובדי הוראה החברים בארגון המורים ובהסתדרות המורים, ההסכמים הקיבוציים הוחלו על עובדי הוראה בחטיבות הביניים בהתאם להשתייכות הארגונית של עובדי ההוראה. לטענת ב"כ המדינה (פרוטוקול יום 16.2.2022, ע' 194), לא היה מצב שהסכם קיבוצי יושם על עובדי הוראה על בסיס חברותם בארגון המורים או בהסתדרות המורים, דהיינו לא היה מצב שהסכם קיבוצי יושם על עובדי הוראה בשירות המדינה החברים בארגון המורים ולא יושם על עובדי הוראה בשירות המדינה החברים בהסתדרות המורים ולהיפך. כאמור, לא הובאו לפנינו ראיות בעניין אופן יישום ההסכמים הקיבוצים, ועל כן אין ביכולתנו לקבוע ממצא בנדון.

1. שני הארגונים שיתפו פעולה בהליכים משפטיים מול המדינה והמעסיקים וכן במאבק בהמלצות ועדת דברת.

ראו לעניין זה:

דב"ע (ארצי) מד/27 – 4 הסתדרות המורים וארגון מורי בתי-הספר העל-יסודיים – מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות, פד"ע יח 123(1986) .

ס"ק (ארצי) 1001/02, 1002/02 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים, בסמינרים ובמכללות והסתדרות המורים בישראל – מדינת ישראל ואח' (31.7.2002) – בעניין בקשה לביטול פסק בורר שניתן על ידי מר שמואל סלבין, בעניין השחיקה בשכר עובדי הוראה ביחס לשכר המהנדסים בשנים 1996 עד 1998.

ס"ק (ארצי) 54/05 הסתדרות המורים בישראל וארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות – מדינת ישראל ומרכז השלטון המקומי (24.8.2005) – בעניין פיטורי מורים על רקע יישומו של דו"ח ועדת דברת.

אמנה בין הסתדרות המורים לבין ארגון המורים בעניין המאבק בהמלצות ועדת דברת – נספח ט' לתגובת הסתדרות המורים.

1. לטענת ארגון המורים, עובר לחתימת הסכם אופק חדש, "כל הצדדים ליחסי העבודה כאחד ידעו והסכימו שבחינוך העל יסודי, אשר הוגדר מאז ומעולם ככולל את כיתות ז' עד יב', קיימת יחידת מיקוח אחת, בלתי נפרדת ובלתי מפוצלת, ...וארגון המורים הוא הארגון היציג ביחידת מיקוח זו" (סעיף 20 לבקשת ארגון המורים).

אין בידינו לקבל טענה זו של ארגון המורים, והיא אינה עולה מהראיות לפנינו.

1. ראשית יודגש, כי טענה זו של ארגון המורים אינה מתיישבת עם טענות ארגון המורים עצמו בבקשה. כך, ארגון המורים טען כי "הצדדים למערכת יחסי עבודה הסדירו במשך שנים רבות את מערכת יחסי העבודה של עובדי ההוראה בכיתות ז' עד ט' המהווים חלק מיחידת המיקוח המורכבת מכלל עובדי הוראה בחינוך העל יסודי (כיתות ז' עד יב') על דרך של פלורליזם ארגוני, אשר שירת, את כל הצדדים למערכת יחסי העבודה" (סעיף 27 לבקשת ארגון המורים); "המנעותם של הצדדים מהצהרות משפטיות ובחירתם לפעול בשיתוף במערכת יחסי העבודה במשך שנים ארוכות, אפשרה למערכת החינוך להסדיר בהסכמה את זירת יחסי העבודה בחטיבות הביניים, שבה פעילים שני ארגוני עובדים בעלי עוצמה המייצגים עובדים באותו מקצוע" (סעיף 27 לבקשת ארגון המורים); ".. שני הארגונים גם יחד הסדירו את יחסי העבודה בחטיבות הביניים במשך עשורים, וזאת בידיעה ובהסכמה של הצדדים ליחסי העבודה ועל אף שהסדרים אלה אינם עולים בקנה אחד עם כללי המשפט הקיבוצי" (סעיף 185 לבקשת ארגון המורים); חתימת הסכמים קיבוציים זהים בין המעסיקים לבין שני הארגונים הייתה "... הדפוס המקובל להסדרת יחסי העבודה של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, מבלי להיכנס לשאלות המשפטיות הכרוכות ביחידת מיקוח, באופן שכל ארגון חתם על הסכם שהוחל על חבריו בחטיבת הביניים" (סעיף 196 לבקשת ארגון המורים).
2. ואכן, מכלל הראיות והעדויות לפנינו עולה כי הייתה פרקטיקה מוסכמת על כל השותפים ליחסי העבודה – המדינה, מרכז השלטון המקומי, העיריות, ארגון המורים והסתדרות המורים – כי שני הארגונים התנהלו כ"ארגונים יציגים" ביחס לעובדי הוראה בחטיבות הביניים, מבחינה זו שחתמו על הסכמים קיבוציים שחלו על מורים בחטיבות הביניים, ואף הכריזו על סכסוכי עבודה ושביתות, שבהן השתתפו המורים חברי הארגון ששבת (ככל שלא היה מדובר בשביתה משותפת לשני הארגונים), וכן טיפלו במקרים פרטניים של חבריהם, עובדי הוראה בחטיבות הביניים. בתקופה בה נהגה הפרקטיקה המוסכמת, הצדדים נמנעו במכוון מלהגדיר את הדרך שבה הדבר נעשה, ואף אחד מהצדדים לא העמיד אותה למבחן משפטי (סעיפים 27, 189 עד 198 לבקשה; סעיפים 200 עד 204 לתגובת הסתדרות המורים; נספח ד' לתגובת הסתדרות המורים; סעיפים 13 – 15 לתגובת המדינה).
3. נציין, כי לא הובאו לפנינו ראיות כיצד ומתי נוצרה פרקטיקה מוסכמת זו, אולם מוסכם כי היא נהגה במשך עשרות שנים. יתכן, שמקורה בכך שחלק מעובדי ההוראה בחטיבת הביניים (מורי כיתות ז' ו- ח') היו מיוצגים עובר לרפורמת החטיבות על ידי הסתדרות המורים, וחלק מעובדי ההוראה בחטיבות הביניים (מורי כיתות ט') היו מיוצגים בעבר על ידי ארגון המורים. כך או כך, שני הארגונים העדיפו שלא להביא להכרעה משפטית את שאלת זהות הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים.
4. כך למשל, בהליך שבין ארגון המורים לבין המעסיקים והסתדרות המורים בעניין הסכם קיבוצי בין הסתדרות המורים לבין המעסיקים בעניין גביית דמי חבר להסתדרות המורים, עת המחלוקת התייחסה לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים בלבד, ציין בית הדין הארצי בפסק הדין החלקי מיום 20.3.1995 כך:

"שאלה חשובה, שהצדדים לא העלו ולא נתגבשה [צ"ל – נתבקשה] הכרעה בה, היא שאלת 'היציגות' של ארגון המורים או של הסתדרות המורים, לאור הוראותיו של חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז – 1957 ופסיקתו של בית דין זה בסוגייה זו".

דב"ע (ארצי) נה/24 – 4 ארגון המורים – מדינת ישראל ואח' (20.3.1995).

ובפסק הדין המשלים שניתן ציין בית הדין כי המחלוקת התעוררה נוכח העובדה כי "קיימים שני ארגונים של מורים שאליהם משתייכים המורים" [בחטיבות הביניים – ל.ג.]; "אין חולק שאותה הסתדרות [הסתדרות המורים – ל.ג.] היא ארגון יציג שלו הסכמים עם המדינה, בדבר תנאי עבודתם של המורים, כשם שהמבקש [ארגון המורים – ל.ג.] הוא ארגון שכזה"; "השאלה מה היא 'יחידת מיקוח' לצורך קביעת היציגות של ארגון עובדים, לא עלתה בהליך זה".

דב"ע (ארצי) נה/24–4 ארגון המורים – מדינת ישראל ואח', פד"ע לא 442 (26.5.1996).

1. בחינת הפסיקה עד להנהגת רפורמת אופק חדש מעלה כי לעתים התנהלה התדיינות משפטית בין המעסיקים לבין שני הארגונים, ולעתים התנהלה התדיינות בין המעסיקים לבין ארגון אחד. גם בהתדיינות וגם בפסיקה, לא חודדה שאלת היציגות. כך למשל, בדב"ע (ארצי) נג/9 – 4 מדינת ישראל, מרכז השלטון המקומי ואח' – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים (10.5.1993) נאמר כי "ארגון המורים הינו הארגון היציג של המורים המועסקים על ידי המבקשים בבתי ספר על יסודיים, חטיבת הביניים, סמינרים ומכללות".

ראו גם:

דב"ע (ארצי) נו/4-45 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים - מדינת ישראל
(28.05.1997).

דב"ע (ארצי) 4-1/98 מרכז השלטון המקומי - הסתדרות המורים וארגון המורים (28.10.1998).

1. כללו של דבר: טענתו של ארגון המורים שלפיה הייתה הסכמה בין כל הצדדים ליחסי העבודה במערכת החינוך שלפיה עובדי הוראה בחינוך העל יסודי כיתות ז' עד יב' הם בגדר יחידת מיקוח אחת והארגון היציג בה הוא ארגון המורים – נדחית. מכלל חומר הראיות עולה במפורש כי לא הייתה הסכמה כזו והיא גם אינה עולה בקנה אחד עם טענות ארגון המורים בבקשה. כל שהוכח הוא פרקטיקה מוסכמת על כל השותפים ליחסי העבודה - המדינה, מרכז השלטון המקומי, העיריות, ארגון המורים והסתדרות המורים – שלא להביא את שאלת היציגות להכרעה, וכי שני הארגונים התנהלו הלכה למעשה כ"ארגונים יציגים" ביחס למורי חטיבות הביניים, מבחינה זו שחתמו על הסכמים קיבוציים שחלו על עובדי הוראה בחטיבות הביניים, הכריזו על סכסוכי עבודה ושביתות, וכן טיפלו בעניינים פרטניים של עובדי הוראה בחטיבות הביניים. (למשמעות המשפטית של פרקטיקה זו נתייחס בהמשך).

המשא ומתן לרפורמת אופק חדש, חתימת הסכם אופק חדש והאירועים שלאחריו:

1. בשנת 2000 פרסם ארגון המורים תכנית לרפורמה מקיפה במערכת החינוך העל יסודי – "עוז לתמורה".

נספח מב/17 לבקשת הארגון.

1. בתקופה ינואר 2001 עד יוני 2003 נערך מחקר של יישום הרפורמה בחמישה בתי ספר – ארבעה בתי ספר שש שנתיים, כיתות ז' עד י"ב, ובחטיבת ביניים עצמאית.

נספח מב/19 לבקשת ארגון המורים.

1. לטענת ארגון המורים, יו"ר ארגון המורים הציע למזכ"ל הסתדרות המורים להיות שותף לניסוי האמור ולהרחיבו גם על החינוך היסודי, אולם פנייתו לא נענתה.
2. בחודש ספטמבר 2003 מונתה על ידי הממשלה ועדת דברת, והיא הגישה את המלצותיה בחודש ינואר 2005. הארגונים התנגדו להמלצות הוועדה, ואף ניהלו מאבק משותף כנגד המלצותיה. במסגרת זאת, חתמו ארגון המורים והסתדרות המורים על אמנה לשיתוף פעולה לשם קידום המאבק בהמלצות ועדת דברת (נספח ט' לתגובת הסתדרות המורים). כמו כן, נקטו שני ארגוני המורים הליך משפטי כנגד פיטורי מורים בעקבות המלצות ועדת דברת.

ס"ק (ארצי) 54/05 הסתדרות המורים בישראל וארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות – מדינת ישראל ומרכז השלטון המקומי (24.8.2005) – נספח י' לתגובת הסתדרות המורים.

1. ביום 31.8.2005 נחתם הסכם קיבוצי בין המדינה, מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות וארגון המורים. המדינה חתמה על הסכם זה כמעסיקה, ותחולתו היא על "כל העובדים המועסקים בשרות המעסיקים בחינוך העל יסודי, המדורגים בדירוג עובדי הוראה והמיוצגים על ידי ארגון המורים" (למעט מורים המועסקים בחינוך המיוחד). תוקפו של ההסכם הוא עד יום 30.6.2006. על פי האמור ב"הואיל השני" להסכם הצדדים הסכימו לשתף פעולה בעריכת ניסוי, כשלב א' ברפורמה, לשנה אחת, ב- 35 ישובים.

נספח מב/21 לבקשת ארגון המורים.

עיון במאגר ההסכמים הקיבוציים מעלה כי הסכם בנוסח כמעט זהה נחתם באותו מועד גם עם הסתדרות המורים.

1. בחודש דצמבר 2006 נפתח רשמית המשא ומתן בין הארגונים לבין המדינה, מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות לכריתת הסכם שכר חדש וליישום רפורמה במערכת החינוך.
2. בראשית הדרך, פעלו הארגונים בשיתוף פעולה. כך, שני הארגונים הכריזו על סכסוך עבודה ונקטו צעדים ארגוניים. גם בהליך בבית הדין הארצי שהגישו המעסיקים (מדינת ישראל, מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות) כנגד הצעדים הארגוניים, שיתפו הארגונים פעולה.

בש"א (ארצי) 77/07 מדינת ישראל – ארגון המורים והסתדרות המורים (17.1.2007).

ס"ק (ארצי) 6/07 מדינת ישראל – ארגון המורים והסתדרות המורים (21.1.2007).

תגובת הארגונים בבש"א (ארצי) 77/07 מדינת ישראל ואח' – ארגון המורים והסתדרות המורים (17.1.2007) ומסמכים נוספים - נספח יד' לתגובת הסתדרות המורים.

1. ביום 1.2.2007 נחתם הסכם קיבוצי בין המדינה, מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות לבין הסתדרות המורים וארגון המורים, במסגרתו הוסכם על העברת חילוקי הדעות בעניין אופן יישום ההסכמים הקיבוציים לשנים 1993 – 1995 לבוררות.

נספח טו לתגובת הסתדרות המורים.

1. כפי העולה מהראיות והעדויות, בחודש פברואר 2007 התפצלו דרכי הסתדרות המורים וארגון המורים. כעולה מתרשומת בנוגע לפגישה שהתקיימה ביום 20.2.2007 (נספח טז לתגובת הסתדרות המורים), באותה פגישה, אשר על פי התרשומת נכח בה גם מר רן ארז, יו"ר ארגון המורים, הגיעו המדינה והסתדרות המורים להסכמה להתמקד בשבועיים הקרובים בקידום מספר נושאים (פנסיה, מכסות פרישה ותנאי פרישה, מנגנון שחיקת שכר המורים) ובתמורה לכך תיכנס הסתדרות המורים ל"מו"מ רציני בנושא של רפורמה במערכת החינוך". מתווה זה לא היה מוסכם על ארגון המורים, וממועד זה התקדמו המדינה והסתדרות המורים לבדן במשא ומתן בקשר לרפורמה, וארגון המורים המשיך לנקוט צעדים ארגוניים. כך, בסעיף 25 לבקשת המדינה לצו מניעה נגד השביתה שבה נקט ארגון המורים (ס"ק (ארצי) 10/07, נספח מב/29 לבקשת ארגון המורים) הבהירה המדינה כי נוכח השבתת הלימודים לא התקיים משא ומתן עם ארגון המורים בקשר לרפורמה והמדינה המשיכה במשא ומתן עם הסתדרות המורים בלבד (סעיפים 25, 32 ו- 33 לבקשת המדינה), אם כי היו ישיבות בנושאים קונקרטיים בהן השתתף גם יו"ר ארגון המורים (סעיפים 26, 35 ו- 36 לבקשת המדינה). מדברי נציגת המדינה בפרוטוקול הדיון מיום 14.5.2007 (נספח מב/30 לבקשת ארגון המורים), לאחר שב"כ ארגון המורים הבהיר כי הארגון מבקש להיות חלק מהמשא ומתן על הרפורמה (ע' 2 וע' 4 לפרוטוקול), עולה כי באותה נקודת זמן הסתדרות המורים סירבה לכך שהמשא ומתן בקשר לרפורמה יתנהל בהשתתפות ארגון המורים, וכך נאמר מפי נציגת המדינה:

"לשאלה האם נכון שהסתדרות המורים לא מוכן לשבת עם ארגון המורים אני אומרת שנכון. אנחנו לא מתנגדים שהם יצטרפו, אנחנו אמרנו שאנחנו מוכנים. אני גם לא חושבת שכרגע זה נכון, אם הם עומדים לחתום על הסכם עקרונות אני לא חושבת שהכנסת עוד צד יוביל לדברים טובים"

(ע' 8 לפרוטוקול).

המדינה הדגישה כי בנקודת הזמן שבה הדברים נאמרו, הסתדרות המורים והמדינה השלימו משא ומתן אינטנסיבי על רפורמת אופק חדש וכל שנותר היה לחתום על ההסכם הקיבוצי, ועל כן בנקודת זמן זו לא היה מקום לפתוח את המשא ומתן מחדש ולצרף את ארגון המורים למשא ומתן שהתנהל עם הסתדרות המורים (הערת שוליים 32 לסיכומי המדינה (ע' 8)).

1. בהקשר זה נציין כי אין בידינו לקבל את הטענה, שפורטה בסעיפים 10 – 12 לתצהירה של גב' יולי תמיר (ובעדותה, ע' 128, ש' 19 – 20), כי ארגון המורים דרש "את הייצוג של מורי חטיבות הביניים באופן בלעדי. ככל שהתקרבנו להבנות לגבי תוכן ההסכם (שכאמור תכליתו הייתה החלת רפורמה כוללת במערכת החינוך) דרש הארגון לחתום ראשון על ההסכם, על מנת שיוכר כארגון היציג לגבי מורי חטיבות הביניים"; כי "דרישתו של ארגון המורים שינוהל עמו משא ומתן באופן בלעדי נדחתה"; כי "מאותו שלב סירב הארגון לקיים משא ומתן מאוחד עם הסתדרות המורים, פרש למעשה מהמשא ומתן והחל לנקוט צעדים ארגוניים"; וכי ארגון המורים הציב כתנאי שהוא יחתום את ההסכם בנוגע לחטיבות הביניים "וכל עוד הוא לא התקיים הדיונים היו דיוני סרק" (ע' 134, ש' 1 – 2). זאת, מהטעמים הבאים:

ראשית, טענה זו הועלתה לראשונה בתצהירה של גב' יולי תמיר, ולא נטענה בזמן אמת בהליכים הרבים שהתקיימו בין המדינה לבין ארגון המורים בסמוך לפני ובסמוך לאחר חתימת הסכם אופק חדש בעניין השביתה שנקט ארגון המורים וכן לא הועלתה בהליכים בעניין יישומו של הסכם אופק חדש.

שנית, טענה זו גם אינה עולה בקנה אחד עם עדותה של גב' תמיר בחקירה נגדית, שלפיה "רן ארז רצה לנהל מו"מ משל עצמו על העסקה של חבריו" (ע' 124, ש' 15 – 16); "הניסיון של מר ארז היה לעשות הסכם אחר למורים בחטיבות הביניים שחברים בארגון שלו. זה היה מבחינת המדינה בלתי סביר שבאותו מוסד יהיו שני הסכמים" (ע' 127, ש' 12 – 14). מדברים אלה עולה כי דרישת ארגון המורים הייתה לנהל מו"מ לרפורמה שתחול על עובדי הוראה בחטיבת הביניים שהם חברי ארגון המורים. גם מתגובת המדינה לבקשה עולה כי רצונו של ארגון המורים היה למנוע את החלת הסכם אופק חדש על חברי ארגונו בחטיבות הביניים (סעיף 16 וכן סעיפים 38 עד 40 לתגובת המדינה).

שלישית, כעולה מבקשתה של המדינה בס"ק 10/07 וכן מהדברים שנאמרו בפרוטוקול בית הדין (נספחים מב/29 ו-מב/30 לבקשת ארגון המורים), נוכח העובדה שארגון המורים נקט צעדים ארגוניים החליטה המדינה באותו שלב שלא לנהל משא ומתן על הרפורמה עם ארגון המורים ולהמשיך להתקדם במשא ומתן לרפורמה עם הסתדרות המורים, ולקראת סופו של המשא ומתן דווקא הסתדרות המורים לא הסכימה לשיתופו של ארגון המורים במשא ומתן (ראו דברי נציגת המדינה שצוטטו בסעיף 44 לעיל).

רביעית, טענה זו אינה מתיישבת עם גרסת הסתדרות המורים (סעיף 305(ו) לתגובת הסתדרות המורים).

חמישית, מהתכתובת בין המדינה לבין הסתדרות המורים לאחר חתימת מסמך ההבנות בין המדינה לבין ארגון המורים ביום 13.12.2007 עולה שדווקא הסתדרות המורים דרשה בלעדיות על ייצוג עובדי הוראה בחטיבות הביניים, לאחר שנחתם הסכם אופק חדש (ראו בעניין זה סעיף 54 להלן).

1. ביום 16.5.2007 נחתם בין המדינה לבין הסתדרות המורים "מתווה עקרונות לרפורמה" (נספח מב/22 לבקשת ארגון המורים). בהמשך לכך, נוהל בין המדינה לבין הסתדרות המורים משא ומתן לחתימת הסכם קיבוצי ליישום המתווה, וביום 10.9.2007 נחתם "הסכם קיבוצי לתחילת יישום הרפורמה במערכת החינוך", שתוקפו עד יום 15.12.2007 (נספח מב/23 לבקשת ארגון המורים). בהמשך, הוארך תוקפו של הסכם זה. לענייננו יש לציין כי בסעיף 3 להסכם נאמר כך:

"הסכם זה יחול על כל העובדים המדורגים בדירוג עובדי הוראה או בדירוג מנהלי בתי ספר המועסקים בשירות המדינה, בתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, למעט בתי ספר לחינוך מיוחד ולרבות עובדים כאמור המלמדים בכיתות חינוך מיוחד בבתי ספר יסודיים ובחטיבות הביניים (להלן ולעיל – עובדי הוראה) והכל כמפורט בהסכם זה לרבות בעניין מורים שאינם אקדמיים".

(ההדגשה הוספה – ל.ג.).

האירועים בסמוך לחתימת הסכם אופק חדש במישור היחסים בין ארגון המורים לבין המדינה:

1. כאמור, בתקופה שבה התנהל משא ומתן בין הסתדרות המורים לבין המדינה, נקט ארגון המורים צעדים ארגוניים, והמדינה הגישה בקשות צד למניעת הצעדים הארגוניים. בהחלטה מיום 14.5.2007 בהליך ס"ק 10/07 (נספח מב/30 לבקשת ארגון המורים (ע' 14 ואילך)) ניתן צו מניעה כנגד העיצומים שנקט בהם ארגון המורים, ובית הדין הורה לצדדים לנהל משא ומתן אינטנסטיבי בנושאים מכסות הפרישה המוקדמת ותגמול המורים בעד עבודה עם תלמידים לקויי למידה, אולם הובהר כי "אין באמור לעיל כדי לגרוע מחובת ניהול משא ומתן אף בנושאי הרפורמה והסכם השכר".
2. גם לאחר חתימת מתווה העקרונות לרפורמת אופק חדש וגם לאחר חתימת הסכם אופק חדש, המשיך ארגון המורים בנקיטת צעדים ארגוניים. במרוצת הזמן, ארגון המורים ניהל את המאבק הארגוני לא רק על סוגיות הנוגעות לתנאי עבודה ושכר, אלא דרש גם את צמצום מספר התלמידים בכיתות ותוספת שעות למערכת החינוך. המדינה הגישה בקשות לצווי מניעה כנגד הצעדים הארגוניים, התקיימו דיונים בבית דין זה וניתנו החלטות, שבהן נעתר בית הדין למתן צו מניעה כנגד השביתה (נספחים מב/29 עד מב/35 לבקשת ארגון המורים). לענייננו יש לציין, כי בבקשות הצד שהגישה המדינה, לא נטען על ידה כי ארגון המורים אינו ארגון העובדים היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים, ואינו מוסמך לנקוט צעדים ארגוניים בעניינם של עובדי הוראה בחטיבות הביניים. בצעדים הארגוניים השתתפו הן עובדי הוראה בחטיבות הביניים (החברים בארגון המורים) והן עובדי הוראה בחטיבות העליונות.
3. ביום 1.11.2007 הגישו המדינה ומרכז השלטון המקומי בקשה נוספת לצו מניעה כנגד הצעדים הארגוניים שנקט ארגון המורים (ס"ק 20/07; נספח מב/32 לבקשת ארגון המורים). מהבקשה עולה כי החל מיום 10.10.2007 נקט ארגון המורים שביתה כללית. כעולה מהחלטת בית הדין מיום 3.12.2007 התנהלו דיונים רבים וממושכים, ובית הדין ליווה את המגעים בין הצדדים. בהחלטה מיום 3.12.2007 קיבל בית הדין את הבקשה וניתן צו לפיו על ארגון המורים להורות לחבריו, "המורים בבתי הספר העל יסודיים ובמוסדות חינוך אחרים", לחזור לעבודה ביום 13.12.2007.
4. ביום 13.12.2007 נחתם מסמך ההבנות, עליו חתמו – שר האוצר, שרת החינוך ויו"ר ארגון המורים (נספח מב/36 לבקשת ארגון המורים). על פי סעיף 1 למסמך ההבנות, ישולמו למורים חברי ארגון המורים תוספות שכר, לרבות תוספת שכר בגין השלב הראשון של הרפורמה. בסעיף 2 למסמך ההבנות נקבע כי הצדדים ייכנסו למשא ומתן על רפורמה כוללת בחינוך העל יסודי, על בסיס מודל של תוכנית "עוז לתמורה" שהציע ארגון המורים, תוך התאמה לצרכי מערכת החינוך ולמסגרת התקציב. בסעיף 5 למסמך ההבנות נקבע כי "מורה קיים לא יחויב להצטרף לרפורמה אשר אינה מוסכמת על ארגון המורים". בסעיף 7 למסמך ההבנות נקבע כי ייחתם הסכם קיבוצי אשר ישקף את ההבנות שבמסמך ההבנות. למסמך ההבנות צורפו שני מכתבים, חתומים על יד שר האוצר ושרת החינוך. במכתב הראשון ניתנה התחייבות להקצות 100 מיליון ₪ לבסיס תקציב משרד החינוך לשם החזר שעות לימוד למערכת החינוך וכן התחייבות להגיש תכנית רב שנתית לתוספת שעות לימוד למערכת החינוך העל יסודית; במכתב השני ניתנה התחייבות להגשת תכנית ממשלתית רב שנתית לצמצום מספר התלמידים בכיתה בחינוך העל יסודי.
5. בהמשך לכך, ביום 24.1.2008 נחתם בין המדינה, מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות ובין ארגון המורים הסכם קיבוצי (נספח מב/25 לבקשת ארגון המורים; להלן – הסכם 2008). בסעיף 3 להסכם 2008 נקבע כי תחולתו היא "על כל העובדים המועסקים בשירות המעסיקים בחינוך העל יסודי המדורגים בדירוג עובדי הוראה והמיוצגים על ידי ארגון המורים (להלן – "עובדי הוראה")". בסעיף 6(א) להסכם 2008 נקבע כי "הצדדים מסכימים להיכנס באופן מיידי למשא ומתן על רפורמה מוסכמת בחינוך העל יסודי ובדבר השלכותיה, לרבות תוספת בשכר ובתנאי העבודה בגינה, אשר התורה הפדגוגית שלה תיבנה במשותף על ידי הצדדים על בסיס מודל של תוכנית "עוז לתמורה" ...."; בסעיף 6(ד) נקבע כי "מורה קיים לא יחויב להצטרף לרפורמה אשר אינה מוסכמת על ארגון המורים". נושאים נוספים שהוסדרו בהסכם הקיבוצי היו תשלום תוספת שכר על חשבון הרפורמה וכן הסדר לעניין החזר ימי השביתה.
6. נדגיש, כי עולה במפורש מהסכם 2008, שנחתם לאחר הסכם אופק חדש, שהוא חל גם על עובדי הוראה המועסקים בחטיבות הביניים שהם עובדי מדינה. ראשית, המדינה חתמה על ההסכם כמעסיקה ולא כרגולטור או הממונה על השכר המאשר את ההסכם; שנית, ניתן ללמוד על כך ממספר הוראות בהסכם 2008: מההואיל הראשון להסכם, שבו צוין כי הרקע לחתימת הסכם 2008 הוא "הואיל ועובדי ההוראה המיוצגים על ידי ארגון המורים נקטו שביתה מלאה בחינוך העל יסודי ...", ואין מחלוקת כי גם עובדי הוראה בחטיבות הבינים השתתפו בשביתה; מסעיף 3 להסכם שבו נקבע כי "הסכם זה יחול על כל העובדים המועסקים בשירות המעסיקים בחינוך העל יסודי, המדורגים בדירוג עובדי הוראה, והמיוצגים על ידי ארגון המורים (להלן – עובדי הוראה")", וכאמור המדינה חתמה על הסכם 2008 כמעסיקה; מסעיף 4(ד) להסכם שבו התחייבה המדינה "לפעול להכרה בתוספת השכר הקבועה בסעיף זה כתוספת קבועה לעניין חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970", הוראה הרלוונטית רק לעובדי ההוראה שהם עובדי מדינה שההסדר הפנסיוני שלהם הוא פנסיה תקציבית; מסעיף 6(ד) להסכם שבו נקבע כי "מורה קיים לא יחויב להצטרף לרפורמה אשר אינה מוסכמת על ארגון המורים", הוראה הרלוונטית רק לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים שבהן הוחלה רפורמת אופק חדש.
7. יצוין, כי עוד קודם לחתימת הסכם 2008 בין המעסיקים לבין ארגון המורים, נחתם ביום 10.1.2008 הסכם קיבוצי בין המדינה לבין הסתדרות המורים, במסגרתו נקבע כי תשולמנה לעובדי הוראה בשירות המדינה אותן תוספות השכר על חשבון הרפורמה, כפי שהוסכם במסמך ההבנות בין המדינה לבין ארגון המורים.
8. כפי העולה מהראיות בתיק, בסמוך לאחר חתימת מסמך ההבנות, ובטרם נחתם הסכם 2008 בין המעסיקים לבין ארגון המורים, התנהלו פגישות והתכתבויות בין הסתדרות המורים לבין המדינה. (לא הובאו לפנינו מלוא ההתכתבויות, ובהקשר זה יש לציין כי הצדדים להליך לא עתרו לגילוי מסמכים). להלן, נפרט את המסמכים שהובאו לפנינו:
9. מכתב שרת החינוך ושר האוצר למזכ"ל הסתדרות המורים דאז מר וסרמן מיום 13.12.2007 (נספח כ' לתגובת הסתדרות המורים) שבו נכללו, בין היתר, התחייבויות אלה: "הסכום שיועד לצמצום מס' התלמידים בכיתה בהתאם להחלטת הממשלה יחול על כלל התלמידים במערכת החינוך"; "ההבנה בין ארגון המורים לבינינו אינה מעלה ואינה מורידה לעניין מעמד הסתדרות המורים בכיתות ז' עד ט'"; ... "בכל נושא מעמד חטיבות הביניים מול הארגונים, הנושא ייבחן עימכם בהמשך ותוצאות הדיון ייושמו במסגרת ההסכם הכולל".
10. מכתב מר וסרמן לגב' עפרה בר טוב סגנית בכירה לממונה על השכר מיום 19.12.2007 (נספח כא' לתגובת הסתדרות המורים) – שבו מודיע מר וסרמן כי הסתדרות המורים רשמה לפניה את קביעתה המפורשת של גב' עופרה בר טוב, סגנית בכירה לממונה על השכר בפגישה שהתקיימה ביום 19.12.2007 כי "משרד האוצר לא ינהל מו"מ בעניין רפורמה בחט"ב אלא במסגרת 'אופק חדש' עם הסתדרות המורים".
11. עוד עולה מהראיות כי התנהלה התכתבות בין בא כוח הסתדרות המורים, עו"ד חיים ברנזון לבין עו"ד רבקה ראבלו, העובדת בלשכה המשפטית של הממונה על השכר במשרד האוצר, בעניין היציגות בחטיבת הביניים במערכת החינוך (נספח כח' לתגובת הסתדרות המורים). כותרת המכתב מיום 19.12.2017 היא "ההסכם הקיבוצי הקיים עם הסתדרות המורים ממצה את סוגיית היציגות בחטיבות הביניים בנושא הרפורמה במערכת החינוך". מהמכתב עולה כי מכתבו של עו"ד ברנזון מתייחס לטיוטת מכתב של גב' ברטוב למר וסרמן (שלא הוצג לפנינו), לגביו נאמר כי "לדאבוננו טיוטת מכתבה של עופרה בר טוב למר וסרמן אינה פותרת את סוגיית [הייצוגי] הייצוג ואף מסבכת אותה", וכן נדרשה "תגובתך המשפטית בכתב בטרם יוכשל משרד האוצר מחר בחתימת הסכם קיבוצי במה שידוע 'כחוזה המפר חוזה'".

כפי העולה מדברי ב"כ הסתדרות המורים בפרוטוקול הדיון בעס"ק 62/09, בזמן אמת הסתדרות המורים התנגדה לחתימת המדינה על הסכם 2008 והביעה עמדה זו בפני המדינה, אולם המדינה ביקשה להסדיר את הדברים עם ארגון המורים בדרכה (נספח מב/48 לבקשת ארגון המורים; ע' 5 לפרוטוקול הדיון).

1. עוד עולה מהראיות שבתיק כי המדינה נתנה להסתדרות המורים התחייבויות שלפיהן ככל שבמשא ומתן עם ארגון המורים יינתנו זכויות העולות על אלה שנקבעו בהסכם בין המדינה לבין הסתדרות המורים, תנהל על כך המדינה משא ומתן עם הסתדרות המורים (מכתב הממונה על השכר דאז מר אלי כהן למזכ"ל הסתדרות המורים מיום 18.7.2007 (נספח יט לתגובת הסתדרות המורים); מכתבי מר אלי כהן למזכ"ל הסתדרות המורים מיום 10.9.2007 (נספח מב/52 לבקשת ארגון המורים)).
2. כאמור, במהלך השביתה הגדולה בשנת 2007, שנמשכה 48 יום, המדינה לא טענה כי ארגון המורים אינו הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים, ולא העלתה את הטענה כי ארגון המורים אינו מוסמך לנקוט צעדים ארגוניים בעניינם של עובדי הוראה בחטיבות הביניים. לגרסת המדינה, שנתמכה בעדותו של מר פרידמן (פרוטוקול ע' 158, ש' 12 – 21) בתקופת השביתה הגדולה וגם לאחריה נשמרה "מדיניות העמימות" בנוגע לזהות ארגון העובדים היציג בחטיבת הביניים, והמדינה אף המשיכה את ההתנהלות בתקופה שקדמה לחתימת הסכם אופק חדש – חתימה על הסכמים דומים עם שני ארגוני המורים. כך, וכאמור, עוד קודם לחתימת הסכם 2008 על יסוד מסמך ההבנות, נחתם בין המדינה לבין הסתדרות המורים ביום 10.1.2008 הסכם קיבוצי שלפיו שולמו תוספות שכר על פי מסמך ההבנות. נציין, כי במכתב רן ארז למנכ"ל משרד האוצר מיום 17.1.2008 (נספח מב/27 לבקשת ארגון המורים) הוא הלין על כך שבעוד המדינה נוקטת "סחבת" במשא ומתן עם ארגון המורים על פי הסכם 2008 במקביל היא חותמת על הסכם קיבוצי עם הסתדרות המורים לתשלום תוספת השכר על פי מסמך ההבנות. כמו כן, נחתמו הסכמים מקבילים עם שני ארגוני המורים בעניין תוספת שחיקה ונושאים נוספים (סעיפים 77 – 79 לתגובת המדינה). לגרסת המדינה, התנהלות זו שיקפה מחשבה (או תקווה) שניתן יהיה להמשיך בפרקטיקה המוסכמת שלפיה ארגוני המורים יחתמו על אותם הסכמים קיבוציים ובאותה תקופה המדינה אף הייתה נכונה להמשיך אותה (סעיף 154 לתגובת המדינה). אולם, לשיטתה, משעה שבשנת 2009 ניסה ארגון המורים למנוע את החלת רפורמת אופק חדש על חברי ארגון המורים המלמדים בחטיבות הביניים, לא היה מנוס מחידוד שאלת היציגות של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים.

הליכים בעניין יישומו של הסכם אופק חדש על עובדי הוראה בחטיבת הביניים:

1. בשנת 2009, ביקשה המדינה ליישם את הסכם אופק חדש על עובדי הוראה בחטיבות הביניים חברי ארגון המורים. בהמשך לכך, הגיש ארגון המורים בקשת צד דחופה לבית הדין האזורי ירושלים. יודגש, כי במסגרת בקשת הצד, על אף שארגון המורים טען כי הוא הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים (סעיף 48 לבקשה), הוא לא טען כי לא ניתן להחיל על כלל עובדי ההוראה בחטיבות הביניים את הסכם אופק חדש, אלא טען שלא ניתן לכפות על חברי ארגון המורים להצטרף לרפורמת אופק חדש; כי התנהלות משרד החינוך נוגדת את הנוהג בעבר, שלפיו "מעולם לא נכפו הוראות של הסכם קיבוצי שלא נחתם על ידו כלל ועיקר על חבריו", ומהווה ניסיון "לכפות על מורים חברי ארגון המורים לקבל עולו של ארגון עובדים אחר בו מעולם לא היו חברים ובו כלל אינם מעוניינים להיות", ועל כן פוגעת בחופש ההתארגנות של המורים חברי ארגון המורים; כי התנהלות משרד החינוך נוגדת את התחייבות המדינה במסמך ההבנות והסכם 2008, לנהל עם ארגון המורים משא ומתן על רפורמה כוללת בחינוך העל יסודי, וכן את הוראת סעיף 6(ד) להסכם 2008 שלפיו מורה קיים לא יחויב להצטרף לרפורמה שאינה מוסכמת על ארגון המורים.

הסעדים שהתבקשו היו שלא לכפות על מורים חברי ארגון המורים להצטרף לרפורמת אופק חדש, שלא לפגוע בתנאי עבודתם עקב אי הצטרפותם לאופק חדש, וכן להורות למדינה לנהל משא ומתן עם ארגון המורים על רפורמה כוללת בחינוך העל יסודי.

1. לטענת המדינה, הליך זה יצר נקודת מפנה ולא אפשר להמשיך בפרקטיקה המוסכמת שהייתה נהוגה עד אז, שכן בניגוד לעבר ניסה ארגון המורים למנוע החלת הסכם קיבוצי שנחתם עם הסתדרות המורים "במקום לבוא בהתאם למסורת רבת השנים ולחתום גם הוא על הסכם אופק חדש" (סעיף 157 לתגובת המדינה). התנהלות זו של ארגון המורים חייבה לחדד את השאלה המשפטית – מי מבין ארגוני המורים הוא הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים.
2. לצורך הכרעה בהליך זה אין לנו צורך להידרש לכל פרטי ההתדיינות וטענות הצדדים בהליך בבית הדין האזורי (ס"ק 01/09) ובהליך בבית הדין הארצי (עס"ק 62/09, עס"ק 63/09), ונציין רק את עיקרי הדברים.
3. בניגוד לעמדת המדינה בהליך שלפנינו (וכן בהליכים אחרים מאוחרים יותר לס"ק 01/09), שבהם קיימת תמימות דעים בין הסתדרות המורים לבין המדינה שלפיה הסתדרות המורים היא הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, בהליך ס"ק 01/09 בבית הדין האזורי ובהמשכו בבית הדין הארצי (עס"ק 62/09, עס"ק 63/09) נקטה המדינה עמדה זהירה יותר, טענה כי השאלה המונחת במרכז ההליך היא שאלת היציגות של עובדי הוראה בחטיבות הביניים, ועל כן עתרה לסילוק על הסף של ההליך בבית הדין האזורי, והעברת הדיון לבית הדין הארצי, שלו הסמכות הייחודית לדון בסכסוך בין ארגוני. יחד עם זאת, טענה המדינה כי בעוד עמדת הסתדרות המורים "צועדת במשעולי משפט העבודה הקיבוצי" והיא טוענת שהיא הארגון היציג של עובדי ההוראה המועסקים על ידי המדינה – שכונתה על ידה "יחידת המשא ומתן" – ארגון המורים "חורג ממשעולי משפט העבודה הקיבוצי" בטענתו כי מחד הוא הארגון היציג של עובדי ההוראה בכיתה ז' עד יב' ומאידך בקשתו היא למנוע החלת הסכם אופק חדש רק על חברי ארגון המורים המועסקים בחטיבות הביניים ואינו מתנגד להחלתה על מורים חברי הסתדרות המורים. המדינה הוסיפה וטענה כי לא ניתן לקבל את המבחן החדש המוצע על ידי ארגון המורים לתחולת הסכם קיבוצי – חברות בארגון עובדים.
4. בניגוד להליך שלפנינו שבו הסתדרות המורים והמדינה מציגות חזית אחת, בהליך בשנת 2009 הלינה הסתדרות המורים על כך שהמדינה אינה נוקטת עמדה חד משמעית, התואמת את המצב המשפטי (לשיטתה) שלפיו הסתדרות המורים היא הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים המשתייכים ליחידת המיקוח של כלל עובדי הוראה בשירות המדינה, עמדה התואמת גם את התחייבותה כלפי הסתדרות המורים הן בחתימת הסכם אופק חדש והן בהתכתבות מאוחרת יותר. לגופו של עניין טענה הסתדרות המורים כי הסכם 2008 אינו הסכם קיבוצי בר תוקף ביחסים שבין המדינה לבין ארגון המורים (בהתייחס לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים), הן בשל העדר מעמד של ארגון המורים לחתום על הסכם קיבוצי עם המדינה והן בשל כך שהוא "פסול כמפר הסכם קודם" (כתבי בית דין שהגישה הסתדרות המורים בהליך בבית הדין האזורי - נספח מב/44 לבקשת ארגון המורים; פרוטוקול הדיון בבית הדין האזורי – נספח מב/45 לבקשת ארגון המורים).
5. בהחלטה מיום 27.5.2009 קבע בית הדין האזורי כי הסמכות העניינית מוקנית לבית הדין האזורי ואין מדובר בסכסוך בין ארגוני; ניתן סעד המורה למדינה שלא לפטר ולא לנייד מורה החבר בארגון המורים רק בשל התנגדות להצטרף לרפורמת אופק חדש; ניתן צו המורה לצדדים לנהל משא ומתן כן ורציני בעניינים שבמחלוקת על מנת לנסות להגיע להבנות.
6. על החלטת בית הדין האזורי הגישו הן המדינה והן הסתדרות המורים בקשת רשות ערעור (בקשת רשות הערעור שהגישה המדינה - נספח מש/2 לתגובת המדינה). בפסק הדין שניתן בהליך [עס"ק (ארצי) 62/09, עס"ק 63/09, הסתדרות המורים בישראל ומדינת ישראל – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות (23.6.2009)] קבע בית הדין הארצי כי המדינה רשאית לחייב את כלל מורי חטיבות הביניים אשר ייכללו ברפורמת אופק חדש לעבוד בהתאם לה, וכי ארגון המורים אינו רשאי לבקש לבטל למעשה את ההסכם הקיבוצי שבין המדינה לבין הסתדרות המורים, וזאת שנתיים לאחר יישום הרפורמה, בעקבות ההסכמים הקיבוציים שנחתמו עם הסתדרות המורים. עוד קבע בית הדין הארצי כי "ככל שארגון המורים טוען ליציגות בחטיבות הביניים, הרי הוא רשאי להגיש תביעה מתאימה לבית דין זה".
7. ארגון המורים הגיש עתירה לבג"צ על פסק הדין, וזו נדחתה [בג"צ 26/09 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים נ' בית הדין הארצי לעבודה (18.11.2009)]. בפסק הדין בעתירה הודגש כי אין מקום להתערבות בג"צ "מקום שבית הדין הארצי עצמו בפסק דינו הותיר את השער פתוח בפני העותר להגיש אליו תביעה בשאלת היציגות. את השאלה מיהו הארגון היציג לגבי מורי חטיבות הביניים המועסקים על ידי המדינה ניתן איפוא לברר בתוך מערכת בתי הדין לעבודה".
8. כשנה לאחר מכן, הגישה המדינה בקשת צד בסכסוך קיבוצי כנגד ארגון המורים (סק"כ 1539-08-10), במסגרתה עתרה למתן סעדים כנגד צעדים ארגוניים בהם משתתפים חברי ארגון המורים בקשר ליישום רפורמת אופק חדש בחטיבות הביניים (נספח מש/4 לתגובת המדינה). בבקשה זו טענה המדינה כי נוכח פסק הדין בעס"ק 62/09 שבו נקבע כי המדינה רשאית להחיל את הסכם אופק חדש על כלל עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, הרי שעד אשר ייקבע אחרת בהליך משפטי בעניין היציגות, לארגון המורים אין "כוח" כארגון למנוע את החלת הסכם אופק חדש על עובדי הוראה בחטיבות הביניים חברי הארגון, וכי ארגון המורים אינו רשאי להכריז על סכסוך עבודה ולנקוט צעדים ארגוניים בעניין החלת רפורמת אופק חדש על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים.
9. בפסק הדין בהליך [סק"כ (ארצי) 1539-08-10 מדינת ישראל משרד החינוך – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות (23.8.2010)] נתקבלה בקשת המדינה. בכל הנוגע לפרשנות סעיף 6(ד) להסכם 2008, שבו נקבע כי "מורה קיים לא יחויב להצטרף לרפורמה אשר אינה מוסכמת על ארגון המורים" - נפסק כי סעיף זה אינו מקנה לארגון המורים זכות להורות למורים חברי הארגון שלא לשתף פעולה עם יישומה של רפורמת אופק חדש בחטיבות הביניים, אלא מעניק למורים חברי הארגון זכות אישית שלא להצטרף לרפורמה שאינה מוסכמת על ארגון המורים^[4]; נוכח ההסטוריה של קביעת תנאי עבודה של מורי חטיבות הביניים, בין היתר, בהסכמים קיבוציים של המדינה עם הסתדרות המורים, חזקת הכשרות של הסכם אופק חדש עומדת באמות מידה של סבירות; ברי, כי משמדובר בחזקה, ארגון המורים רשאי לסתור אותה בהליך מתאים, כפי שנאמר אף בפסק הדין בעס"ק 62/09; תקיפת הסכם אופק חדש יכולה להיעשות על ידי ארגון המורים רק בדרך של הוכחת יציגות אחרת לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים, בהתאם לסעיף 6 לחוק הסכמים קיבוציים, וזאת ארגון המורים לא עשה; כל עוד לא הוגש הליך מתאים בסוגיית היציגות בחטיבות הביניים, הסכם אופק חדש עומד בתוקפו והמדינה רשאית ליישמו ולחייב את כלל מורי חטיבות הביניים אשר יכללו ברפורמה לעבוד בהתאם לרפורמת אופק חדש; ארגון המורים אינו רשאי להורות לחבריו שלא להצטרף לרפורמת אופק חדש, לפגוע ביישומה של הרפורמה בחטיבות הביניים, או לנקוט בצעדים ארגוניים בנוגע להחלת רפורמת אופק חדש בחטיבות הביניים.

משא ומתן לחתימת הסכם עוז לתמורה:

1. כאמור, בהמשך למסמך ההבנות נחתם ביום 24.1.2008 הסכם 2008, ובסעיף 6(א) להסכם נקבע כי -

"הצדדים מסכימים להיכנס באופן מיידי למשא ומתן על רפורמה מוסכמת בחינוך העל יסודי ובדבר השלכותיה, לרבות תוספת בשכר ובתנאי העבודה בגינה, אשר התורה הפדגוגית שלה תיבנה במשותף על ידי הצדדים על בסיס מודל של תוכנית "עוז לתמורה", תוך התאמה לצרכי מערכת החינוך ולמסגרת התקציב ובכפוף לכך שסך כל תוספת השכר בגין הרפורמה לא יעלה על 26%".

1. כפי העולה מתכתובת בין ארגון המורים לבין המדינה המשא ומתן נתקל בקשיים, וארגון המורים הלין על "סחבת" ואי מימוש התחייבויות המדינה בנושאים שונים, לרבות ניהול משא ומתן על הרפורמה (מכתבי רן ארז מיום 9.1.2008 (לשרת החינוך גב' יולי תמיר), מיום 17.1.2008 (למר ירום אריאב מנכ"ל משרד האוצר) ומיום 17.1.2008 (לגב' עפרה ברטוב, סגנית הממונה על השכר), מכתב רן ארז מיום 14.2.2008 (לשר האוצר מר רוני בר און), מכתב רן ארז מיום 16.3.2008 ומיום 27.3.2008 (למר ירום אריאב, מנכ"ל משרד האוצר). כך, המחלוקת בעניין ניהול המשא ומתן עם ארגון המורים בעניין עובדי הוראה בחטיבות הביניים עלתה כבר מספר חודשים לאחר חתימת הסכם 2008. לענייננו יש לציין כי כבר במכתב מיום 15.6.2008 לאלי כהן הממונה על השכר, הלין רן ארז, יו"ר ארגון המורים על כך שהודע לארגון המורים שאין בכוונת המדינה לדון עם ארגון המורים על חטיבות הביניים; ענין זה חזר גם במכתב רן ארז ללרוני בר און שר האוצר מיום 19.6.2008, ובמכתב רן ארז למנכ"ל משרד האוצר ירום אריאב מיום 23.6.2008 ומיום 25.6.2008. במכתב מנכ"ל משרד האוצר מיום 25.6.2008 לרן ארז (נספח מב/38 לבקשת ארגון המורים) נאמר, בהתייחס למשא ומתן בעניין חטיבות הביניים כי "לאור ההסכמות הרחבות שכבר הושגו לגבי רפורמה בחטיבות הביניים איננו סבורים שיהיה זה נכון לדון בנושא זה שוב במהלך המו"מ עם ארגון המורים ואנו סבורים שטובת העניין מחייבת להתמקד עתה באופי ומהות הרפורמה בחטיבות העליונות". במכתבו של רן ארז לשר האוצר, רוני בר און מיום 1.7.2008 טען רן ארז כי עמדת מנכ"ל משרד האוצר "..סותרת בעליל את הוראות ההסכם הקיבוצי כמו גם את מצגיך אתה כשר האוצר ומצגיה של שרת החינוך בפני ביה"ד הארצי לעבודה ביחס לכוונה לקיים מו"מ על רפורמה כוללת בחינוך העל יסודי במתווה עוז לתמורה" וכי "המדובר כמובן בחוסר תום לב של ממש". במכתבו של רן ארז לסגן הממונה על השכר ניר רייס מיום 2.7.2008 בעניין אי התייצבות ארגון המורים לישיבת משא ומתן שנקבעה ליום 2.7.2008 התייחס רן ארז למכתב מנכ"ל משרד האוצר, וכתב "למה ציפית? שננהל מו"מ על החינוך העל יסודי כשמנכ"ל משרד האוצר כתב שאין אתם מעוניינים בניהול מו"מ עמנו על חט"ב, למרות שמבחינתינו הדבר הזה הוא בחינת 'ייהרג ובל יעבור'?". (כל מכתבי מר רן ארז המאוזכרים בסעיף זה – נספח מב/37 לבקשת ארגון המורים).
2. כפי העולה מהראיות, המחלוקת בעניין יישום רפורמת אופק חדש בחטיבות הביניים וניהול משא ומתן עם ארגון המורים על עובדי הוראה בחטיבות הביניים הוסיפה להתקיים גם לאחר פסיקתו של בית דין זה בעס"ק 62/09. כך, למשל, התנהלה בחודש יולי 2010 חליפת מכתבים בעניין זה בין רן ארז לבין שר החינוך גדעון סער (נספח מב/53 לבקשת ארגון המורים). במכתבו של שר החינוך הובהר כי "משרד החינוך אינו עוסק בשאלת יציגות ארגון המורים בחטיבות הביניים. לצורך קביעה בעניין זה, היה על ארגון המורים לפנות לבית הדין הארצי לעבודה וזאת לא נעשה", וכן הובהר כי יימשך יישום רפורמת אופק חדש בחטיבות הביניים גם בשנת הלימודים תשע"א. אחר זאת, ניתן פסק הדין בסק"כ (ארצי) 1539-08-10, כמפורט בסעיף 65 לעיל.
3. שאלת חובתה של המדינה לנהל משא ומתן עם ארגון המורים בעניינם של עובדי הוראה בחטיבת הביניים שבה ועלתה בדיון בבקשה לצו מניעה כנגד שביתה עליה הכריז ארגון המורים לקראת פתיחת שנת הלימודים תשע"א – 1.9.2010 (סק"כ (ארצי) 55491-08-10; סק"כ (ארצי) 55490-08-10). במסגרת ההליך טען ארגון המורים כי עילת השביתה היא, בין היתר, סירובה של המדינה לנהל משא ומתן עם ארגון המורים "בקשר לתנאי עבודה ושכר לכלל חברי ארגון המורים בחינוך העל יסודי" לרבות מורי חטיבות הביניים. בפסק הדין בהליך שניתן ביום 1.9.2010 שב והפנה בית הדין לפסיקתו בסק"כ (ארצי) 1539-08-10 וקבע באופן מפורש כי –

"משכך הוא, ומכיוון שתנאי עבודתם של מורי חטיבות הביניים אינם יכולים להיקבע בהסכם קיבוצי בין המדינה לבין ארגון המורים, כל עוד הארגון לא הוכיח את יציגותו בחטיבות הביניים, ממילא לא קמה לארגון זכות לנקוט בשביתה בחטיבות הביניים, בעילות האמורות.

....

לא נעלמה מעיננו טענתו של ארגון המורים כי הוא מייצג את כלל המורים בחינוך העל יסודי וכי לשיטתו אין לקיים משא ומתן נפרד לגבי המורים בחטיבות העליונות ובחטיבות הביניים. בהתייחס לטענה זו, חזרו בית דין זה ובית המשפט העליון ופסקו כי 'ככל שארגון המורים טוען ליציגות בחטיבות הביניים הרי הוא רשאי להגיש תביעה מתאימה לבית דין זה' ".

1. עוד יש לציין כי ארגון המורים טען כי המדינה הפרה את הוראות הסכם 2008 לא רק בנוגע לניהול משא ומתן בעניין כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי אלא גם בנושאים נוספים, וכן הפרה את הההבטחות השלטוניות בעניין צמצום מספר התלמידים בכיתה והוספת שעות לימוד, והגיש בעניין זה מספר הליכים (ס"ק 16/08 לעניין חישוב שכרם של עובדי הוראה בחודשים יולי ואוגוסט; ס"ק 15/08 לעניין החזר ימי שביתה; ס"ק 20/08 לעניין אופן חישוב תוספת שכר שהוסכמה בהסכם 2008; ס"ק 13/08 בעניין מימוש ההתחיבות לצמצום מספר התלמידים בכיתה ולהוספת שעות לימוד). עם זאת, ארגון המורים לא הגיש בקשת צד בסכסוך קיבוצי בעניין טענתו כי המדינה מפרה את הסכם 2008 בכך שהיא מסרבת לנהל עמו משא ומתן על רפורמה שתחול גם על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, וכן לא הגיש במהלך כל התקופה (עד להגשת ההליך הקודם בחודש ספטמבר 2012) הליך להכרה בו כארגון העובדים היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים.
2. החל משלהי שנת 2010 – תחילת שנת 2011 התנהל משא ומתן לחתימת הסכם עוז לתמורה. לגרסתו של רן ארז, הובטח לארגון המורים כי לאחר שייחתם הסכם עוז לתמורה יתנהל משא ומתן משותף עם שני הארגונים לגבי רפורמה משותפת בחטיבות הביניים, והובטח לארגון המורים לנהל משא ומתן על הנהגת שינויים, למרות החלתה של רפורמת אופק חדש בחטיבות הביניים (פרוטוקול ההליך הקודם 29.10.13, ע' 23, ש' 8 – 14).
3. ביום 14.8.2011 נחתם בין מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות לבין ארגון המורים הסכם קיבוצי כללי ליישום רפורמת "עוז לתמורה" בחטיבות העליונות (להלן – הסכם עוז לתמורה; נספח מב/26 לבקשת ארגון המורים). הפעם, המדינה לא חתמה על הסכם עוז לתמורה כמעסיקה, אלא כרגולטור, עת ניתן לו אישור הממונה על השכר, בהתאם לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985. לענייננו יש לציין כי בסעיף 60(א) להסכם עוז לתמורה נקבע כך:

"מובהר, כי אין בהסכם זה ובפרט בסעיף התחולה הכתוב בו ובכך שנעשה בקשר לחטיבות העליונות כדי להוות הסכמה משום סוג ביחס להגדרות מחייבות כלשהן בקשר ליחידת מיקוח נפרדת בתוך החינוך העל יסודי (ז' עד יד') ואין בהוראות הסכם זה, כולן או חלקן, כדי להוות ויתור על טענה כלשהי בקשר ליציגותו של ארגון המורים בחינוך העל יסודי".

יחסי עבודה במערכת החינוך לאחר חתימת הסכם עוז לתמורה:

1. גם לאחר חתימת הסכם עוז לתמורה, לא ירדה מסדר היום שאלת הייצוג של עובדי הוראה בחטיבות הביניים.
2. כפי העולה מחומר הראיות, לאחר חתימת הסכם עוז לתמורה, אכן נעשו ניסיונות בפורומים שונים להגיע להבנה עם שני ארגוני המורים בעניין הרפורמה שתחול על עובדי הוראה בחטיבות הביניים (פרוטוקולים של ישיבות - נספח מב/55 לבקשת ארגון המורים^[5]; דברי שר החינוך בדיון בועדת החינוך של הכנסת מיום 13.8.2011 (נספח מב/60 לבקשת ארגון המורים); דברי ב"כ המדינה בהליך הקודם (פרוטוקול יום 8.5.2013 ע' 1 – 2). הדברים עולים גם ממכתבו של שר החינוך גדעון סער לרן ארז מיום 5.2.2012 (נספח מש/7 לתגובת המדינה), וזאת במענה לפנייתו של מר רן ארז, שבו נאמר כי המדינה נכונה לפנים משורת הדין להגיע להבנה שתכלול את שני ארגוני המורים לגבי חטיבות הביניים, אך בהעדר הסכמה המדינה מחויבת להסכם אופק חדש שנחתם, ושאושר על ידי בית הדין לעבודה כמו גם על ידי בית המשפט העליון.
3. כאמור, בחודש ספטמבר 2012 הגיש ארגון המורים את ההליך הקודם, בקשה בסכסוך בין ארגוני שבה עתר לסעד זהה לזה המבוקש בהליך שלפנינו (סב"א 29108-09-12). במסגרת הההליך הקודם התנהל בין הארגונים הליך גישור, ובסופו נחתם ביום 18.8.2014 "הסכם שיתוף פעולה". על הסכם שיתוף הפעולה חתמו יוסי וסרמן, מזכ"ל הסתדרות המורים דאז ורן ארז, יו"ר הנהלת ארגון המורים דאז והיום, והוא אושר על ידי המגשרים. לאחר חתימות ארגון המורים, הסתדרות המורים והמגשרים מופיעות הצהרתו של שר החינוך דאז, הרב שי פירון, בזו הלשון: "אני מברך את ראשי הארגונים ואת המגשרים על המאמץ המשותף ועל כינון הסכם שיתוף פעולה זה" וחתימתו של הרב שי פירון. בעקבות החתימה על הסכם שיתוף הפעולה, וחרף בקשתו של ארגון המורים להשהות את מתן פסק הדין בהליך הקודם עד להגשת עדכון נוסף, וזאת נוכח קשיים שעלו (לטענת ארגון המורים) ביישום הסכם שיתוף הפעולה, נפסק כי ההליך הקודם מוצה, ובהתאם נמחקה בקשת ארגון המורים בהליך הקודם (פסק דין מיום 19.3.2015).
4. כפי העולה מהליכים רבים שהתנהלו בבית דין זה לאחר חתימת הסכם שיתוף הפעולה ומהליך זה, גם הסכם שיתוף הפעולה לא הועיל לפתרון חילוקי הדעות והסכסוכים בין הארגונים ובין ארגון המורים לבין המדינה לטווח ארוך. משאין הדבר נדרש לצורך הכרעה בהליך, ומשלא נתבקש כל סעד בעניין זה, איננו נדרשים לגורמים לכשלונו של הסכם שיתוף הפעולה ועל מי מהצדדים מוטלת האחריות לכך. בהקשר זה נציין כי כל ארגון טוען כי משנהו הפר את הסכם שיתוף הפעולה, ולטענת ארגון המורים המדינה הוסיפה להתערב בשאלת היציגות "באופן פסול ושלא כדין", וכדוגמא לכך הוא מביא את ההסכם הקיבוצי בעניינם של מורי השל"ח, אשר ארגון המורים היה שותף לגיבושו, אולם המדינה עמדה על כך שרק הסתדרות המורים תחתום על ההסכם הקיבוצי, וסירבה לכך שגם ארגון המורים יחתום על ההסכם הקיבוצי בעניין מורי השל"ח^[6].
5. כאמור, שאלת זהות הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים שבה ועלתה או עמדה ברקע להליכים רבים בבית דין זה, שפורטו בהחלטת הטענות המקדמיות ובהליכים נוספים^[7]. מאלה נציין את פסק דין בסק"כ (ארצי) 12922-11-16 מדינת ישראל – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות ואח' (2.8.2017), שבו נפסק כי על מנת שתוכר יציגותו של ארגון המורים בחטיבות הביניים על ארגון המורים להגיש תביעה להכרה ביציגותו, וכל עוד לא עשה כן עומדת בעינה הקביעה בהליכים קודמים בדבר חזקת היציגות של הסתדרות המורים ביחס לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים אשר המדינה היא מעסיקתם. עוד נפסק, כי כפועל יוצא מכך, לעת הזו, וכל עוד לא נקבע בהליך אחר כי ארגון המורים הוא ארגון העובדים היציג של המורים המועסקים בחטיבות הביניים, ארגון המורים אינו מוסמך להכריז על סכסוך עבודה/שביתה של עובדי הוראה בחטיבות הביניים.
6. באותו יום שבו ניתן פסק הדין, 2.8.2017, הגיש ארגון המורים את הבקשה מושא הליך זה.

פרק שני: מי "שבר את הכלים" ביחסי העבודה במערכת החינוך?

1. לאחר סקירת התשתית העובדתית בדבר מצב הדברים עובר למשא ומתן על רפורמת אופק חדש כמו גם השתלשלות האירועים מאז תחילת המשא ומתן לחתימת הסכם אופק חדש – ניתן להידרש לטענות הצדדים בהתייחס לשבר במערכת יחסי העבודה במערכת החינוך. כאמור, לכל אחד מהצדדים "נרטיב" משלו בהתייחס לאותה תשתית עובדתית, ולגורמים לסכסוך הממושך המעיב על מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך מזה למעלה מ- 15 שנה.
2. נקדים ונאמר כי אין בידינו לקבל את טענת ארגון המורים, שבחינה בדיעבד של השתלשלות האירועים מצביעה על "מיזם" משותף של הסתדרות המורים והמדינה (או גורם במדינה – הממונה על השכר במשרד האוצר), תחילה להדיר את ארגון המורים משולחן המשא ומתן הקיבוצי ביחס לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים ובהמשך לכך לסלקו כליל מהזירה הקיבוצית ביחס לעובדי הוראה אלה. לטענת ארגון המורים, המדינה נהגה בדרך של "הפרד ומשול", ובחרה את ארגון העובדים הנוח לה יותר מבין שני ארגוני המורים, תוך הפרת האיסור החל על מעסיק להתערב במימוש זכות ההתארגנות של עובדיו. הסתדרות המורים מצדה שאפה להגדיל את כוחה הארגוני "ולהשתלט" על ייצוג חטיבות הביניים, ופעלה בשיתוף פעולה עם המדינה לנשל את ארגון המורים ממעמדו כארגון יציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים.
3. לטעמנו, אין בחומר הראיות כדי לבסס את טענתו החמורה של ארגון המורים כי השתלשלות האירועים מצביעה על מהלך מתוכנן ומתואם של המדינה ושל הסתדרות המורים לנשל את ארגון המורים ממעמדו ביחסי העבודה הקיבוציים בנוגע לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים, באופן בו פעלו כביכול בשיתוף פעולה ובתיאום מלכתחילה להשגת יעד זה. כעולה מחומר הראיות, עד הפגישה שהתקיימה ביום 20.2.2007 שבה התפצלו דרכיהם של הסתדרות המורים וארגון המורים, פעלו שני הארגונים בשיתוף פעולה, הן בהליכים המשפטיים מול המדינה והן בצעדים הארגוניים, והמדינה ניהלה משא ומתן עם שני הארגונים. ההתרשמות מחומר הראיות היא כי השתלשלות האירועים לא הייתה פרי מהלכים מתוכננים ומתואמים בין המדינה לבין הסתדרות המורים, אלא האירועים "התגלגלו", עת לאחר סירובו של ארגון המורים לנהל משא ומתן במתווה שהוסכם בין המדינה לבין הסתדרות המורים המשיכה המדינה במשא ומתן על הרפורמה רק עם הסתדרות המורים. זאת, מתוך רצון לקדם את הרפורמה, שהייתה חשובה מאד בעיניה לשיפור מערכת החינוך, ושהוקצו לה משאבים כספיים משמעותיים בתקציב המדינה. אשר להסתדרות המורים – הרי שזו לאחר הפעלת שיקול דעתה קיבלה החלטה להתקדם במתווה למשא ומתן כפי שגובש בפגישה ביום 20.2.2007 ולנהל משא ומתן לרפורמה על בסיס רפורמת אופק חדש, משא ומתן שהבשיל בסופו של יום להסכם אופק חדש. על כן, אנו דוחים את טענת ארגון המורים כי החתימה על הסכם אופק חדש הייתה פרי מהלך מתוכנן ומתואם של הסתדרות המורים והמדינה לנשל את ארגון המורים ממעמדו ביחסי העבודה הקיבוציים בנוגע לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים.
4. יחד עם זאת, גם אין בידינו לקבל את טענות המדינה והסתדרות המורים, כי ארגון המורים הוא זה ש"שבר את כללי המשחק" בסירובו תחילה לנהל משא ומתן על רפורמת אופק חדש ובהמשך לחתום על הסכם אופק חדש לאחר שזה נחתם, כפי שנעשה במשך עשרות שנים, וכי לא נפל פגם בהתנהלותן. נקדים את המאוחר ונבהיר כבר בשלב זה כי ניתוח האירועים מעלה כי גם לארגון המורים אחריות למצב שנוצר, בשל התנהלותו הן בזירת יחסי העבודה והן בזירה המשפטית, ובכלל זאת מעצם כך שהתעלם מפסיקתו של בית דין זה בנוגע למעמדו, ונמנע מלנקוט הליכים מתאימים לבירור טענותיו בזמן אמת, אלא עשה כן בשיהוי ניכר. נתייחס תחילה להתנהלות המדינה והסתדרות המורים, ובהמשך להתנהלות ארגון המורים.
5. אנו סבורים, מהטעמים שיפורטו להלן, כי התנהלות הסתדרות המורים והמדינה, במשא ומתן לחתימת הסכם אופק חדש ובחתימתן על הסכם אופק חדש, מעוררת ספק של ממש האם קיימו את חובת תום הלב המצופה מצדדים במערכת יחסי עבודה קיבוציים, בכלל ובהתחשב במעמדן המיוחד בפרט. כאמור, עובר לחתימת הסכם אופק חדש במשך עשרות שנים הייתה פרקטיקה מוסכמת על כל השותפים ליחסי העבודה במערכת החינוך - המדינה, מרכז השלטון המקומי, העיריות, ארגון המורים והסתדרות המורים - שלפיה שני הארגונים היו מעורבים בפועל בעניינם של עובדי הוראה בחטיבות הביניים, ושני הארגונים התנהלו כ"ארגונים יציגים" ביחס למורי חטיבות הביניים, מבחינה זו שחתמו מול המדינה כמעסיקה על הסכמים קיבוציים שחלו על עובדי הוראה בחטיבות הביניים, והכריזו על סכסוכי עבודה ושביתות. העיתוי והאופן המדויק שבהם נוצרה פרקטיקה מוסכמת זו לא התבררו לפנינו. כאמור, ייתכן שמקורה בכך שאוכלוסיית עובדי ההוראה בחטיבות הביניים הייתה מורכבת בראשית הדרך ממורים בכיתות ז' – ח' שיוצגו עובר לרפורמת החטיבות על ידי הסתדרות המורים ומורים בכיתה ט' שיוצגו עובר לרפורמת החטיבות על ידי ארגון המורים. מכל מקום, במשך שנים רבות העדיפו שני הארגונים לנהוג בהתאם לפרקטיקה מוסכמת זו, ולא להביא את שאלת היציגות להכרעה. גם המדינה הייתה שותפה לפרקטיקה מוסכמת זו, וכאמור חתמה כמעסיקה עם שני הארגונים על הסכמים קיבוציים, ולא ביקשה להביא את שאלת היציגות להכרעה.
6. מבחינה משפטית, ניתן להתייחס לפרקטיקה מוסכמת זו בשתי דרכים עיקריות, שאין מחלוקת שאף אחת מהן אינה "דרך המלך" במשפט העבודה הקיבוצי הישראלי:

דרך אחת – הסכמה חריגה (שאין צורך שנביע עמדה אם היא אפשרית ובאלו תנאים) לפעילות של שני ארגונים באותה יחידת מיקוח, המתפקדים שניהם הלכה למעשה כארגונים יציגים (לכאורה כל אחד ביחס לחבריו בלבד, שהרי כאשר ארגון המורים הורה על שביתה בחטיבות הביניים לכאורה רק חבריו השתתפו בה ולא המורים חברי הסתדרות המורים, ולהיפך). דרך זו רלוונטית רק ככל שיחידת המיקוח היא של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים כיחידת מיקוח עצמאית העומדת בפני עצמה, אשר הוסכם (באופן חריג כאמור) כי יפעלו בה שני ארגונים יציגים בשיתוף פעולה כזה או אחר. כאמור, אין מדובר ב"דרך המלך" במשפט העבודה הקיבוצי הישראלי המכיר בארגון עובדים יציג אחד בכל יחידת מיקוח, שפעילותו מזכה ומחייבת את כל העובדים הכלולים ביחידת המיקוח גם אם אינם חברים בו.

דרך שנייה – הסכמה המתבססת על כך שכל אחד מהארגונים הוא ארגון יציג ביחידת המיקוח "שלו" כפי שהוכרה בעבר טרם רפורמת החטיבות – ארגון המורים בחטיבה העליונה והסתדרות המורים בגנים ובבתי הספר היסודיים, כאשר חטיבת הביניים מתווספת הלכה למעשה ובאופן חלקי, כמעין "יצור כלאיים", ליחידת המיקוח של כל אחד מהארגונים, באופן שהתוספת היא רק ביחס למורים החברים בפועל באותו ארגון עובדים. גם זו אינה דרך המלך במשפט העבודה הקיבוצי, שאינו מכיר דרך כלל ביחידת מיקוח "נזילה" או ביחידות מיקוח שיש בהן חפיפה, והדבר גם ייצר לכאורה קבוצת עובדי הוראה שלא היו מיוצגים כלל (ככל שאינם חברים באף אחד מהארגונים). עם זאת, זו דרך להסביר את שאירע בפועל. כך, ארגון המורים חתם על הסכמים שחלו על כל המורים בחטיבה העליונה וגם על מורי חטיבת הביניים החברים בו, והסתדרות המורים חתמה על הסכמים קיבוצים שחלו על כל עובדי ההוראה בגנים ובבית הספר היסודי וגם על מורי חטיבת הביניים החברים בה. לדרך זו יש תמיכה מסוימת גם בלשון חלק מההסכמים הקיבוציים בין המעסיקים (לרבות המדינה) לבין ארגון המורים, שבהם נקבע (בנוסח זה או אחר) כי הם יחולו על "כל העובדים המועסקים בשרות המעסיקים בחינוך העל יסודי, המדורגים בדירוג עובדי הוראה והמיוצגים על ידי ארגון המורים". כאמור, לא הובאו בפנינו ראיות כיצד יושמו ההסכמים הקיבוציים בפועל עת נחתמו בפער זמנים, והאם הסכם שנחתם מול הסתדרות המורים יושם בשלב ראשון רק על עובדי הוראה בחטיבות הביניים החברים בהסתדרות המורים, ורק לאחר שנחתם הסכם זהה מול ארגון המורים בהמשך לכך – יושם ההסכם גם על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים החברים בארגון המורים, ולהיפך. נוכח העובדה שלרוב חתמו הארגונים על אותם הסכמים, כפי הנראה לא היה צורך לחדד איזה הסכם קיבוצי מיושם על כל אחד מעובדי ההוראה בחטיבת הביניים, ומכל מקום וכאמור לא הובאו בפנינו ראיות בקשר לכך.

1. לטענת המדינה, הפרקטיקה המוסכמת לא הייתה בגדר הסכמה בעניין גבולות יחידת המיקוח והסכמה לכך שכל ארגון ייצג את חבריו בהיבט הקיבוצי, שכן הסכמה כזו מנוגדת לדין, והמדינה מנועה מלתת הסכמה כזו ולא נתנה הסכמה כזו. המצב ששרר היה של שתיקה בין ארגונית, תוך שכל צד שומר על טענותיו, ורשאי בכל עת להביאה לבירור בערכאות. תנאי הכרחי לפרקטיקה מוסכמת זו, לשיטת המדינה, היה ששני הארגונים חותמים על אותם הסכמים קיבוציים, גם אם בפער זמנים זה מזה. תחילתו של השבר הייתה עם סירובו של ארגון המורים לנהל משא ומתן על הנהגת רפורמת אופק חדש, ולחתום על הסכם אופק חדש. לטענת המדינה, למרות התנהלות ארגון המורים היא המשיכה בפרקטיקה המוסכמת של חתימה על הסכמים קיבוציים עם שני הארגונים במקביל גם לאחר חתימת הסכם אופק חדש, מתוך תקווה שארגון המורים ישוב לפרקטיקה המוסכמת ויחתום על הסכם אופק חדש. גם הסתדרות המורים הסכימה לכך, על אף שיכלה לדרוש לפעול אחרת, נוכח סירובו של ארגון המורים לחתום על הסכם אופק חדש. גם לאחר חתימת הסכם אופק חדש, ואפילו בראשית הדיון בס"ק 01/09, ביקשה המדינה להותיר פתח לכך שארגון המורים יתרצה ויחתום על הסכם אופק חדש ויאפשר להמשיך את המציאות שהיתה קיימת במשך כ -40 שנה עובר לחתימת הסכם אופק חדש, אולם ארגון המורים בחר אחרת. משניסה ארגון המורים למנוע את החלת הסכם אופק חדש על מורים בחטיבות הביניים חברי ארגון המורים, לא היה מנוס מהבאת שאלת היציגות להכרעה. נוכח האמור, לטענת המדינה, מי שבחר שלא לאפשר את המשך המצב שנהג עובר לחתימת הסכם אופק חדש הוא ארגון המורים. על כן, העובדה שארגון המורים נעדר השפעה על הנעשה בחטיבות הביניים במימד הקיבוצי כפי שהיה בעבר היא פועל יוצא של בחירתו והתנהלותו, שנעשו בניגוד לנוהג שהיה קיים בין הצדדים, עת כל צד חתם על הסכמים שעליהם חתם הצד השני. לשיטת המדינה, ארגון המורים הוא שיצר את הנסיבות שלא אפשרו עוד להמשיך את החתימה המשותפת על אותם הסכמים, ולפיכך אין לו להלין אלא על עצמו.
2. לטענת הסתדרות המורים, אכן עד שנת 2007, בשל שיקולי נוחות של כל אחד מהארגונים התקיים מצב שבו שני הארגונים לא ראו צורך להביא להכרעה שיפוטית את סוגית יחידת המיקוח (כאשר הסתדרות המורים שמרה על כל טענותיה וזכויותיה בסוגית יחידת המיקוח והיציגות ולא ויתרה עליהן), וממילא הסכמי השכר עליהם חתמו הסתדרות המורים וארגון המורים היו דומים או זהים כך שלא התעוררה כל מחלוקת לגבי יישומם. אולם, אין כל בסיס משפטי לטענת ארגון המורים ששיקולי נוחות יצרו כביכול יחידת מיקוח חדשה וגם זהות של ארגון יציג או ארגונים יציגים באותה יחידת מיקוח, ויצרו לארגון המורים זכות לכפות על הסתדרות המורים את המשך המצב האמור, ובמיוחד נוכח התנהלותו שלו. הכללים החלים על יחידות מיקוח ויציגות נקבעו בדין, והמצב שתואר לא יצר יחידת מיקוח "חוצת מעסיקים" כנטען על ידי ארגון המורים. נוכח האמור, יש לדחות את טענת ארגון המורים שבלא הסכמתו "כללי המשחק" שהיו בין ארגוני המורים לא יכלו להשתנות. ארגון המורים הוא שבחר (לשיטתה) לשבור את "כללי המשחק", לפרוש מהמשא ומתן המשותף על הרפורמה, וללכת "לדרך חדשה, נפרדת וכוחנית שכללה דרישות סף כתנאי למשא ומתן על רפורמה". ארגון המורים הוא זה שבחר (לשיטתה) "לשבור את הכלים" ולפעול בדרך לעומתית ועוינת להסתדרות המורים, בניגוד מוחלט ל"כללי המשחק". ארגון המורים אף דחה את קריאתה של הסתדרות המורים לשוב ולנהל משא ומתן ביחד, ובמסגרת הליך זה התברר כי דרש שינוהל עמו באופן בלעדי משא ומתן על חטיבות הביניים (כאמור, טענה עובדתית זו נדחתה על ידינו, ראו סעיף 45 לעיל). בנסיבות שנוצרו, הייתה רשאית לפיכך הסתדרות המורים לשיטתה (ואף חייבת, מכוח חובת הייצוג ההולם לעובדי ההוראה בשירות המדינה) לעשות שימוש מלא במעמדה כארגון יציג ולנהל משא ומתן על הסכמי אופק חדש.
3. אין בידינו לקבל את טענות המדינה והסתדרות המורים.

ראשית, לטעמנו, לא ניתן לקבל את טענת המדינה והסתדרות המורים כי פרקטיקה מוסכמת שלפיה נהגו הצדדים במשך עשרות שנים משקפת רק הסכמה ל"שתיקה בין ארגונית תוך שכל צד שומר על טענותיו", ולא הסכמה המקנה לארגוני העובדים השותפים לה (ובענייננו – ארגון המורים) מעמד במימד הקיבוצי ביחס לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים. לדעתנו, גם הדין ודברים בין המדינה להסתדרות המורים לאחר חתימת מסמך ההבנות בין המדינה לבין ארגון המורים ביום 13.12.2007, ודרישת הסתדרות המורים כי המדינה לא תנהל עם ארגון המורים משא ומתן על עובדי ההוראה בחטיבת הביניים, מהווה ראייה לכך שבזמן אמת, לאחר חתימת הסכם אופק חדש ומסמך ההבנות, לא סברו הצדדים שאין לארגון המורים מעמד בכל הנוגע לעובדי ההוראה בחטיבת הביניים, ועל כן דרשה הסתדרות המורים כי המדינה תתחייב שלא לנהל משא ומתן עם ארגון המורים בנוגע לעובדי ההוראה בחטיבת הביניים. יתר על כן. במכתב השרים למר וסרמן מיום 13.12.2007 נאמר גם כי "בכל נושא מעמד חטיבות הביניים מול הארגונים, הנושא ייבחן עימכם בהמשך ותוצאות הדיון ייושמו במסגרת ההסכם הכולל". גם אמירה זו מעידה כי בזמן אמת שאלת מעמדו של ארגון המורים ביחס למורים בחטיבת הביניים הייתה בגדר שאלה פתוחה הטעונה ליבון והסדרה. בהקשר זה נציין כי אנו דוחים את טענת המדינה כי ניתן ללמוד על משמעות ההסכמה עובר לחתימת הסכם אופק חדש מהסכם שיתוף פעולה שנחתם בסופו של ההליך הקודם בשנת 2014, הסכם שנחתם במציאות שונה לגמרי, שבה שרר סכסוך עמוק וגלוי בין הסתדרות המורים לבין ארגון המורים בעניין היציגות בחטיבות הביניים.

שנית, אנו סבורים, כי הפרקטיקה המוסכמת שלפיה נהגו הצדדים במשך עשרות שנים, יצרה מכוח חובת תום הלב החלה ביחסי עבודה קיבוציים מחויבות הדדית בין השותפים לה, כך ששני שותפים מתוך השלושה לא היו רשאים להתנער ממנה חד צדדית. זאת, גם אם נצא מנקודת המוצא של המדינה והסתדרות המורים (שאיננו מכריעים בה לגופה לאור מסגרת הדיון כמוסבר בסעיף 9 לעיל), לפיה הסתדרות המורים היא הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים נוכח היותם חלק מיחידת מיקוח אחת של עובדי ההוראה בשירות המדינה. ונזכיר, כי טענה זו לא הועלתה בזמן אמת על ידי המדינה, וגם בפסיקה מאוחרת יותר התקבלה רק על יסוד חזקה ולא על יסוד הכרעה. בהקשר זה נבהיר כי לא נעלמה מעינינו הקביעה בעניין הר"י - קופת חולים מאוחדת [עס"ק (ארצי) 9346-04-16 ההסתדרות הרפואית בישראל - קופת חולים מאוחדת (12.12.2017)] כי "התנאים להקניית מעמד של ארגון עובדים יציג קבועים בחוק" ומדובר ב"עניין סטטוס שלא ניתן להתנייה". אולם, לטעמנו, כמוסבר לעיל, הגם שהפרקטיקה המוסכמת סטתה מ"דרך המלך" של משפט העבודה הקיבוצי, נוצרה מחויבות הדדית בין השותפים לה, שלא אפשרה לשניים מהם להתנער ממנה חד צדדית.

שלישית, אכן הפרקטיקה המוסכמת הייתה חתימה על הסכמים קיבוציים זהים או דומים עם שני הארגונים. אולם, לא ניתן לומר כי כל אימת שיש חילוקי דעות בין הארגונים, העדר הסכמה של ארגון אחד לחתום על הסכם שעליו חתם הארגון השני משמעותו "שבירת כלים" על ידי הארגון שאינו שותף להסכמה בין אחד הארגונים לבין המדינה, הפוטרת את השותפים לפרקטיקה המוסכמת מהמחויבות ההדדית. חילוקי דעות הם לגיטימיים, במיוחד עת מדובר בנושא מהותי כמו הרפורמה, שכרוכים בה שינויים מהותיים והשלכות ארוכות טווח. זאת ועוד. כאמור, נערך פיילוט לתכנית עוז לתמורה בראשית שנות ה- 2000, לרבות בחטיבת ביניים עצמאית. בנסיבות אלה, רצונו של ארגון המורים כי תכנית זו תבוא גם כן לידי ביטוי במסגרת הרפורמה המתגבשת במערכת החינוך לגיטימי. לפיכך, אין לקבל את הטענה כי אי ההסכמה של ארגון המורים לרפורמת אופק חדש, וסירובו להצטרף להסכם אופק חדש לאחר שנחתם, מהווה "שבירת כלים" הפוטרת את השותפים לפרקטיקה המוסכמת – המדינה והסתדרות המורים – מהמחויבות ההדדית שיצרה הפרקטיקה המוסכמת שנהגו לפיה במשך עשרות שנים.

1. יודגש, אין משמעות הדברים שהשותפים לפרקטיקה המוסכמת כבולים זה לזה לנצח, ואינם רשאים "להשתחרר" מהפרקטיקה המוסכמת, ככל שנוצרו נסיבות שאינן מאפשרות את המשכה או מטעמים אחרים (לרבות טענה כי אינה תואמת את עקרונות משפט העבודה הקיבוצי). ואכן, המחלוקת המהותית שנוצרה בין שני ארגוני העובדים טרם כריתת הסכם אופק חדש ואחריו גרמה לכך שבפועל לא ניתן היה לחתום מול שניהם על הסכמים דומים, באופן ש"הביא לקצה" את הפער בין מודל יחסי העבודה ששרר הלכה למעשה במערכת החינוך לבין עקרונות משפט העבודה הקיבוצי המחייבים כאמור ארגון עובדים יציג אחד ביחידת מיקוח אחת המוגדרת באופן ברור. אולם, ראוי היה שהצדדים ינסו להגיע לפתרון מוסכם, בין אם לגופו של עניין ובין אם בנוגע לדרכים לשנות או לבטל את הפרקטיקה המוסכמת, לרבות קידום הכרעה בעניין היציגות בחטיבות הביניים. בענייננו, לא כך נהגו המדינה והסתדרות המורים, ובמקום זאת החליטו חד צדדית על שינוי מהותי במצב הקיים והגדירו את יחידת המיקוח – לראשונה – ככזו המתייחסת לכלל עובדי ההוראה המועסקים על ידי המדינה, למרות שעד אז המצב היה שונה כפי שפורט בהרחבה לעיל. המדינה אמנם סבורה כי עם התפוגגות הפרקטיקה המוסכמת רשאית הייתה לחזור חד צדדית ל"דרך המלך" שהיא יחידת מיקוח של כל עובדי ההוראה אצל אותו מעסיק, אך דעתנו כאמור שונה. לטעמנו לאחר עשרות שנים של פרקטיקה אחרת – לא היה מקום להתעלם מהמעמד המוסכם שניתן לארגון המורים במימד הקיבוצי של ייצוג עובדי ההוראה בחטיבות הביניים ולפעול חד צדדית, אלא צריך היה למצוא דרך מוסכמת אחרת לפתרון חילוקי הדעות או להעמיד את הדברים להכרעה שיפוטית.
2. כאמור, איננו מקבלים את טענת ארגון המורים כי הסתדרות המורים והמדינה פעלו מתוך תכנון מראש, בתיאום ובשיתוף פעולה, במשא ומתן לחתימת הסכם אופק חדש ובחתימת הסכם אופק חדש, לנשל את ארגון המורים ממעמדו במימד הקיבוצי בהתייחס לעובדי הוראה בחטיבות הביניים. עם זאת, התנהלותן לאחר חתימת מסמך ההבנות בין המדינה לבין ארגון המורים מעוררת קושי של ממש. כך, הסתדרות המורים פעלה, שלא בשקיפות, להבטיח לה מעמד בלעדי בייצוג עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, בניגוד לפרקטיקה המוסכמת שנהגה במשך עשרות שנים, ודרשה מהמדינה התחייבות שלא תנהל משא ומתן עם ארגון המורים בהתייחס לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים. זאת ועוד. המדינה והסתדרות המורים הגיעו להסכמות בעניין עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, מבלי שהסכמות אלה הובאו לידיעת ארגון המורים, למרות ההשלכות המשמעותיות שיש להסכמות אלה על מעמדו של ארגון המורים בכל הנוגע לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים. לטעמנו, התנהלות זו, שבה פעלו המדינה והסתדרות המורים, שלא בשקיפות, אינה עולה בקנה אחד עם חובת תום הלב (שממנה נגזרת גם החובה לפעול בשקיפות) המוטלת על המדינה והסתדרות המורים כצדדים ליחסי עבודה קיבוציים, וכאמור עד לחתימת הסכם אופק חדש ליחסי העבודה הקיבוציים במערכת החינוך היו שותפים הן המדינה והמעסיקים האחרים והן הסתדרות המורים וארגון המורים.
3. בכל הנוגע להתנהלות המדינה יש היבטים נוספים המעוררים קושי ואי נוחות, שכן מחומר הראיות עולה כי בזמן אמת, דצמבר 2007 – ינואר 2008 דיברה המדינה בשני קולות מול הארגונים. מחד - התחייבה המדינה במסמך ההבנות וחזרה על התחייבותה בהסכם 2008 לנהל עם ארגון המורים משא ומתן על רפורמה בחינוך העל יסודי על בסיס רפורמת עוז לתמורה. כמוסבר בהרחבה לעיל, נוכח נסיבות חתימת מסמך ההבנות והסכם 2008, ובכלל זאת העובדה שהמדינה חתמה על הסכם 2008 כמעסיקה; סעיף התחולה שבהסכם 2008; העובדה כי בסעיפים שהקנו את תוספת השכר ובסעיף 6(ד) להסכם 2008 יש התייחסות מפורשת לעובדי הוראה שהם עובדי מדינה, דהיינו עובדי הוראה בחטיבת הביניים - הן מסמך ההבנות והן הסכם 2008 וההתחייבויות הכלולות בהם התייחסו גם לעובדי הוראה בחטיבת הביניים. מאידך, לאחר חתימת מסמך ההבנות אך בטרם נחתם הסכם 2008, התחייבה המדינה כלפי הסתדרות המורים כי לא תנהל עם ארגון המורים משא ומתן בקשר לעובדי הוראה בחטיבת הביניים, וכי ההבנה בינה לבין ארגון המורים "אינה מעלה ואינה מורידה לעניין מעמד הסתדרות המורים בכיתות ז' עד ט'". כאמור, המדינה לא הביאה לידיעת ארגון המורים התחייבויות אלה עובר לחתימת הסכם 2008.
4. יתר על כן. למרות ההתחייבות שניתנה להסתדרות המורים שלפיה המדינה לא תנהל עם ארגון המורים משא ומתן בנוגע לעובדי הוראה בחטיבות הביניים, שניתנה כאמור בפרק הזמן שבין חתימת מסמך ההבנות לבין חתימת הסכם 2008, המדינה לא הבהירה לארגון המורים טרם חתימה על הסכם 2008 כי התחייבותה לנהל משא ומתן לרפורמה בחינוך העל יסודי מוגבלת לעובדי ההוראה בחטיבה העליונה, וכי אין בכוונתה לנהל עם ארגון המורים משא ומתן בעניינם של עובדי ההוראה בחטיבת הביניים, אשר כאמור גם עליהם חל הסכם 2008. על פני הדברים, התחייבות המדינה להסתדרות המורים אינה עולה בקנה אחד עם התחייבותה לארגון המורים, ולמצער עם המצג שיצרה כלפיו עובר לחתימת הסכם 2008, שבו התחייב ארגון המורים לשקט תעשייתי.
5. זאת ועוד. כאמור, המדינה התחייבה במסמך ההבנות ובהסכם 2008 כי מורים חברי ארגון המורים לא יחויבו להצטרף לרפורמה שאינה מוסכמת על ארגון המורים. על פי עמדת המדינה בסק"כ 1538-08-10 מדובר בהתחייבות שאינה ניתנת למימוש גם בהתאם לפרשנות שנקבעה בפסק הדין בסק"כ 1539-08-10, שלפיה מדובר בהוראה שהעניקה זכות אישית לחברי ארגון המורים שלא להצטרף לרפורמת אופק חדש. שכן, נוכח החלת הסכם אופק חדש בהדרגה על כל חטיבות הביניים, ברור שבתוך מספר שנים כל עובד הוראה בחטיבת הביניים יהיה חייב לעבוד בתנאי רפורמת אופק חדש.
6. נוסיף, כי נוכח התחייבותה של המדינה לנהל עם ארגון המורים משא ומתן לרפורמה על יסוד תכנית עוז לתמורה, ונוכח התנגדותו החד משמעית של ארגון המורים לרפורמת אופק חדש, קשה גם לקבל את טענת המדינה כי סברה שבעתיד ארגון המורים יתרצה ויחתום על הסכם אופק חדש. על כן, איננו סבורים כי העובדה שהמדינה חתמה עם הסתדרות המורים ביום 10.1.2008 על הסכם קיבוצי שמקנה אותן זכויות שהוקנו למורים על פי מסמך ההבנות בין המדינה לבין ארגון המורים, יש בה כדי להעיד ש"לא דבק בפעולתה [של המדינה] רבב". נדגיש שוב, כי איננו מקבלים את טענת ארגון המורים כי התנהלות המדינה מצביעה על תכנון מראש לנשל את ארגון המורים ממעמדו הקיבוצי בנוגע לעובדי הוראה בחטיבות הביניים, ויתכן גם שבעת חתימת מסמך ההבנות והסכם 2008 האמינה המדינה כי ניתן יהיה לגבש הסדר מוסכם על דעת שני הארגונים בנוגע לעובדי ההוראה בחטיבות הבינים, כאמור בסעיף 5 למכתב השרים להסתדרות המורים מיום 13.12.2007. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שמשתמע מהסכם 2008 כי המדינה התחייבה כלפי ארגון המורים כי ינוהל עמו משא ומתן בנוגע לרפורמה שתחול על כל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי, לרבות עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, ולמצער המדינה יצרה כלפי ארגון המורים מצג כי ינוהל עמו משא ומתן גם בנוגע לרפורמה שתחול בחטיבות הביניים,ובמקביל נתנה המדינה התחייבויות סותרות להסתדרות המורים.
7. אשר להתנהלות ארגון המורים: ניתוח האירועים מעלה כי גם לארגון המורים אחריות למצב שנוצר, וזאת בהתנהלותו הן בזירת יחסי העבודה והן בזירה המשפטית. בין היתר, התעלם ארגון המורים מפסיקתו של בית דין זה, נמנע מלנקוט הליכים משפטיים מתאימים כמתחייב מהפסיקה ופעל בשיהוי ניכר.
8. בניגוד לנטען על ידי הסתדרות המורים והמדינה, איננו סבורים כי יש לזקוף לחובת ארגון המורים את העובדה שלא פעל בזמן אמת כנגד חתימת הסכם אופק חדש. שכן, נוכח התנהלות המדינה הן במהלך השביתה לפני חתימת הסכם אופק חדש ולאחר שנחתם הסכם אופק חדש, והן בחתימת מסמך ההבנות והסכם 2008, היה בסיס לסברתו כי גם לאחר חתימת הסכם אופק חדש הוא יוכל להמשיך לפעול במימד הקיבוצי ביחס לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים, כפי שהיה בעבר. כך, כאמור, במהלך השביתה הממושכת בשנת 2007 לא טענה המדינה כי ארגון המורים אינו מוסמך לנקוט צעדים ארגוניים בחטיבת הביניים כיוון שאינו הארגון היציג של עובדי הוראה בחטיבת הביניים, ועובדי ההוראה בחטיבת הביניים חברי ארגון המורים השתתפו בשביתה. יתר על כן. כמוסבר בהרחבה לעיל, במסמך ההבנות ובהסכם 2008 מצויות הוראות החלות על עובדי ההוראה בחטיבת הביניים, דהיינו המדינה חתמה עם ארגון המורים כמעסיקה על הסכם קיבוצי שחל על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, כפי שנהגה בעבר. כמו כן, התחייבה המדינה לנהל עם ארגון המורים משא ומתן על רפורמה בחינוך העל יסודי, עת הן מנסיבות החתימה והן מלשון מסמך ההבנות והסכם 2008 המצג שעליו הסתמך ארגון המורים היה כי המשא ומתן יכלול גם את עובדי ההוראה בחטיבת הביניים. אולם, בהמשך הדרך, היו נקודות זמן רבות שבהן היה על ארגון המורים לנקוט הליכים לבירור טענותיו ומעמדו.
9. כפי העולה מחומר הראיות, מספר חודשים לאחר חתימת הסכם 2008, הועמד ארגון המורים על כך שאין בכוונת המדינה לנהל עמו משא ומתן בקשר לעובדי ההוראה בחטיבת הביניים. למרות האמור, ולמרות שבמכתבו של מר רן ארז מיום 2.7.2008 נטען כי מדובר בנושא שהוא בגדר "ייהרג ובל יעבור" עבור ארגון המורים, לא נקט ארגון המורים שום פעולה, ובכלל זאת לא עתר לחייב את המדינה לנהל עמו משא ומתן גם בהתייחס לעובדי ההוראה בחטיבת הביניים, עת לטענתו מדובר בהפרת מסמך ההבנות והסכם 2008. לא מצאנו כי ארגון המורים נתן הסבר משכנע למחדל זה, במיוחד נוכח העובדה שהגיש מספר הליכים משפטיים בעניין הפרות נטענות אחרות של הסכם 2008. זאת ועוד. אכן, ארגון המורים לא ידע על ההתחייבות שניתנה להסתדרות המורים כי לא ינוהל עמו משא ומתן בהתייחס לעובדי ההוראה בחטיבת הביניים בזמן אמת. אולם, כעולה ממכתבו של רן ארז למנכ"ל משרד האוצר מר ירום אריאב מיום 25.6.2008, במועד זה נודע לארגון המורים כי "בהסכם שחתמתם עם הסתדרות המורים, אותו כאמור שמרתם בסוד, התחייבתם כלפיהם שההסכם שנעשה עמם חל על כל המורים בחט"ב". זאת ועוד. לכל המאוחר, כבר בתחילת שנת 2009, בעת ניהול ההליכים בעניין יישום הסכם אופק חדש (ס"ק (אזורי) 1/09 ועס"ק 62/09) נודע לארגון המורים על המכתב מיום 13.12.2007 של שרת החינוך ושר האוצר להסתדרות המורים (כעולה מדברי ב"כ ארגון המורים בפרוטוקול הדיון בהליך עס"ק 62/09 ע' 13, נספח מב/48 לבקשת ארגון המורים). גם לאחר גילוי עובדות אלה, לא נקט ארגון המורים הליך לאכוף על המדינה לנהל עמו משא ומתן בנוגע לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים, בהתאם לטענתו כי המדינה התחייבה לכך בהסכם 2008.
10. זאת ועוד. בפסק הדין הראשון בעניין יישום הסכם אופק חדש על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים (עס"ק 62/09, עס"ק 63/09) הובהר לארגון המורים כי לגישתו של בית דין זה קיימת חזקה כי הסתדרות המורים היא הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבת הביניים, וכי ככל שהוא טוען שהוא הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבת הביניים, עליו להגיש הליך משפטי מתאים. קביעה זו אושרה על ידי בית המשפט העליון, עת דחה עתירה לבג"צ על פסק הדין (בג"צ 7226/09), מהטעם ששאלת היציגות יכולה להתברר בבית הדין לעבודה. בית הדין חזר על כך שעל ארגון המורים להגיש תביעה מתאימה להוכחת היציגות בחטיבת הביניים גם בפסק הדין בסק"כ
    1539-08-10 וגם בפסק הדין בסק"כ 55491-08-10. ארגון המורים התעלם מכל פסקי הדין האלה, ולא נקט הליך מתאים עד חודש ספטמבר 2012, שאז הגיש את ההליך הקודם.
11. אין בידינו לקבל את טענת ארגון המורים כי נמנע מלהגיש הליך משפטי נוכח העובדה שנאמר לו מפי חלק מבעלי התפקידים במדינה כי "יש על מה לדבר". כפי העולה מהראיות, לאורך כל הדרך, החל מתחילת המשא ומתן בשנת 2008, ולכל הפחות מתחילת שנת 2009, הבהירה המדינה כי היא מחויבת להסכם אופק חדש, כי תחולתו של הסכם אופק חדש על עובדי ההוראה בחטיבות הביניים אושרו בפסיקת בית הדין לעבודה ובית המשפט העליון, וכי לא ינוהל עם ארגון המורים משא ומתן בנוגע למורים בחטיבות הביניים, אלא אם תושג הסכמה בעניין זה עם הסתדרות המורים. אכן, הגישה שלפיה יש להעדיף הליכי הידברות ולמצות אותם קודם לנקיטת הליך משפטי היא גישה ראויה, אולם יש נסיבות ומצבים שבהם יש לפעול לקבלת הכרעה במחלוקת. בנסיבות המקרה, היה על ארגון המורים לפעול במועד מוקדם הרבה יותר, במיוחד נוכח העובדה שבכל שנה הורחבה תחולת רפורמת אופק חדש ויושמה בחטיבות ביניים נוספות, לרבות בבתי ספר שש שנתיים, ונחתמו הסכמים קיבוציים בין המדינה לבין הסתדרות המורים בהמשך להסכם אופק חדש.
12. זאת ועוד. בשלהי שנת 2010 הסכים ארגון המורים לנהל משא ומתן על רפורמת עוז לתמורה לחטיבה העליונה בלבד, ובהמשך לכך נחתם בחודש אוגוסט 2011 הסכם עוז לתמורה. במהלך השנים שמאז חתימת הסכם אופק חדש והסכם עוז לתמורה, נחתמו הסכמים קיבוציים רבים הן בין המדינה לבין הסתדרות המורים והן בין המעסיקים לבין ארגון המורים. כפועל יוצא מכך, עם חלוף הזמן מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך שינתה פניה, כך שעל עובדי ההוראה בחטיבות הביניים חלים הסדרים שונים מאלו שחלים על עובדי הוראה בחטיבה העליונה. להסדרים אלה יש השלכות הן על השכר ותנאי העבודה והן על הזכויות הפנסיוניות, ובהסתמך על הסדרים אלה כלכלו ומכלכלים את צעדיהם הן המעסיקים, הן הסתדרות המורים והן המורים.
13. כאמור, בשנת 2014, בעקבות ההליך הקודם שהגיש ארגון המורים, נחתם הסכם שיתוף פעולה, אולם לא עלה בידו להביא לתוצאה של פתרון הסכסוך הבין ארגוני. ארגון המורים שב והשתהה בהגשת הליך מתאים, ואף נקט הליך שאינו עולה בקנה אחד עם טענותיו בהליך זה בעניין היות מורי השל"ח יחידת מיקוח נפרדת (סק"כ 28269-04-16). בהליך אחר טען ארגון המורים כי פסיקתו של בית דין זה בעניין חזקת היציגות של הסתדרות המורים חלה רק בהתייחס להסכמי אופק חדש, וזאת בניגוד מוחלט לאמירות מפורשות של בית דין זה (ראו לעניין זה בהרחבה פסק הדין בסק"כ 12922-11-16). כאמור, רק לאחר שנדחו טענותיו של ארגון המורים בסק"כ 12922-11-16 הגיש ארגון המורים הליך זה. לאמור יש להוסיף כי במשך מספר שנים התעלם ארגון המורים מפסיקתו של בית דין זה, ונקט צעדים ארגוניים בחטיבת הביניים, דבר שחייב הגשת בקשות של המדינה למתן צווי מניעה כנגד הצעדים הארגוניים. כך, נדרשו הצדדים למערכת יחסי העבודה ובית דין זה להשקיע משאבים בניהול הליכים שלא תרמו להכרעה במחלוקת האמיתית בין הצדדים, ולא קידמו את פתרון הסכסוך המעיב על מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך מזה למעלה מחמש עשרה שנה.
14. ראינו לנכון להידרש לניתוח האירועים עובר להגשת בקשת הצד לסכסוך בין ארגוני, שכן אירועים אלה עומדים בבסיס הסכסוך מושא הליך זה, ונדרשים להבנת המצב הנוכחי שבו מצויה מערכת יחסי העבודה במערכת החינוך.

אשר להשלכותיו של ניתוח האירועים על ההכרעה בהליך שלפנינו:

1. לאור השיהוי הרב שבו פעל ארגון המורים, בחינת טענות הצדדים בהתייחס ליחידת המיקוח הנטענת על ידי ארגון המורים – כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי בכיתות ז' עד יב' (או יג' – יד') - אינה יכולה להיערך על יסוד המצב ההיסטורי ששרר במערכת החינוך לפני חמש עשרה שנה, עובר לאירועים בשנת 2007 – 2008 לרבות חתימת הסכם אופק חדש והסכם עוז לתמורה, אלא עליה להיערך על יסוד מצב הדברים במערכת החינוך עובר למועד הגשת הבקשה, בחודש אוגוסט 2017.
2. נוכח המסקנה אליה הגענו שלפיה יש לדחות לגופה את טענת ארגון המורים כי כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי היו ועודם בגדר יחידת מיקוח אחת, אין לנו צורך להכריע בטענת המדינה והסתדרות המורים שלפיה היה מקום לדחות את בקשת ארגון המורים בשל השיהוי בהגשתה. מחד, יש ממש בטענה כי עת מדובר בסכסוך בין ארגוני נדרשת הכרעה מהירה בסכסוך, על מנת שלא לפגוע ביציבות ובוודאות ביחסי העבודה, וקושי רב טמון בערעור מערכת יחסי העבודה כפי שנתגבשה במהלך העשור עובר להגשת הבקשה. מאידך, מדובר בהליך שעניינו מימוש זכות יסוד – זכות ההתארגנות של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים. אכן, אין מדובר במצב שבו עובדי הוראה בחטיבת הביניים אינם חוסים תחת יחסי עבודה מאורגנים, אולם על פי הנטען הם אינם מממשים באופן מלא את זכות ההתארגנות נוכח הכללתם ביחידת מיקוח שהם אינם משתייכים אליה, ועל פי הנטען נמנע מהם ייצוגם על ידי ארגון המורים, שהוא ארגון העובדים היציג ביחידת המיקוח אליה הם משתייכים. עוד יש לציין כי הימנעות מבירור שאלת היציגות מקבעת את המצב הקיים, שנקבע שלא בדרך מוסכמת או בהכרעה שיפוטית, אלא באופן חד צדדי על ידי הסתדרות המורים והמדינה, ואושר בפסיקה על יסוד חזקה, ולא לאחר הכרעה לגופו של עניין. מכל מקום, משלא נתבקש כל סעד אחר או נוסף מעבר לסעד של הכרה בכלל עובדי הוראה בחינוך העל יסודי כיחידת מיקוח אחת, שהגענו למסקנה שאין להיעתר לו, לא נדרש למצות את ההכרעה בעניין זה.
3. נזכיר שוב, כי ארגון המורים לא עתר לסעד כלשהו בהתייחס לעובדי הוראה בחטיבות הביניים כיחידת מיקוח העומדת בפני עצמה, והוא גם אינו מבקש להשיב על כנה את הפרקטיקה המוסכמת שנהגה עובר לחתימת הסכם אופק חדש, אלא עותר לקבוע שכלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי, כיתות ז' עד יב' (או יג' או יד') משתייכים ליחידת מיקוח אחת, וכי הוא הארגון היציג בה, ויש לנהל משא ומתן איתו בלבד בהתייחס אליה. למעשה, תוצאת הסעד שארגון המורים עותר לו, היא הדרת הסתדרות המורים מיחסי העבודה הקיבוציים בנוגע לעובדי ההוראה בחטיבות הביניים וביטול מעמדה ביחס לעובדי הוראה בחטיבות הביניים. זאת, הן בניגוד למצב הדברים עובר לרפורמת אופק חדש, שכאמור על פי הפרקטיקה המוסכמת הן ארגון המורים והן הסתדרות המורים פעלו במימד הקיבוצי ביחס לעובדי הוראה בחטיבות הביניים, והן בניגוד למצב הדברים מאז יושמו הסכמי אופק חדש, עת במימד הקיבוצי מיוצגים עובדי ההוראה בחטיבות הביניים הלכה למעשה על ידי הסתדרות המורים וחלים עליהם הסכמי אופק חדש. בכל מקרה, ולכך נתייחס בהרחבה בהמשך, ודאי שלא ניתן לקבל את עתירת ארגון המורים להכיר בכלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי כיחידת מיקוח על יסוד הפרקטיקה המוסכמת בעבר, שהיא שונה מהותית מהסעד שלו עותר ארגון המורים בהליך זה, או על יסוד אירועים שהתרחשו בעבר.

פרק שלישי: האם יש להכיר בכלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי כיחידת מיקוח?

התשתית הנורמטיבית

1. כפי שהוסבר בפסיקה ובספרות המונח "יחידת מיקוח" – "מגדיר את תיחום קבוצת העובדים עמה ינהל המעסיק את המשא ומתן ועליה יחול ההסכם הקיבוצי" [דב"ע (ארצי) . 96/97 – 41 תדיראן קשר בע"מ ואח' – הסתדרות העובדים הכללית החדשה, פד"ע לב 306 (1998); להלן – עניין תדיראן]. מדובר בתחולה רעיונית, שכן אין בהכרח זהות בין העובדים הנכללים ביחידת המיקוח לבין העובדים עליהם חל ההסכם הקיבוצי שנחתם בהתייחס לאותה יחידת מיקוח, נוכח העובדה שקביעת היקף תחולתו של ההסכם הקיבוצי הוא נושא להסכמה בין הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים [עס"ק (ארצי) 26445-09-13 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – מדינת ישראל (26.3.2014) (להלן - עניין אחדות); מרדכי (מוטי) מירוני, "יחידת המיקוח – הגדרתה, עיצובה, והתאמתה למצבים משתנים ביחסי עבודה", ספר אליקה ברק –אוסוסקין (2012) ע' 563, בע' 566 (להלן – מירוני)].
2. חוק הסכמים קיבוציים אינו מזכיר כלל את המונח "יחידת מיקוח" ואינו מסדיר אותו. לעניין זה נקבע בעניין תדיראן כי -

"חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז – 1957 אינו נוגע לשאלה, כיצד להגדיר יחידת מיקוח. סעיף 3 לחוק הנ"ל דן ב'ארגון היציג' של 'עובדים מאורגנים שעליהם יחול ההסכם'; סעיף 4 לחוק הנ"ל דן ב'ארגון עובדים שעם חבריו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים שעליהם יחול ההסכם' – כל זאת מבלי לקבוע כיצד תיקבע קבוצת העובדים עליה יחול ההסכם או בתוך חבריה ייקבע מי הארגון היציג".

וראו גם:

מירוני, ע' 577.

סטיב אדלר, "התארגנות עובדים בישראל: מגמות, היבטים משפטיים ומדיניות" ספר אליקה ברק – אוסוסקין (2012) ע' 517 בע' 547 – 548 (להלן – אדלר).

עידו עשת, "גבולות הוויכוח סביב יחידת המיקוח", עבודה, חברה ומשפט יג' (2012) 57, ע' 59.

1. בהעדר הגדרה של המונח והסדרתו בחוק הסכמים קיבוציים, הכללים והמבחנים להגדרת יחידת המיקוח פותחו בפסיקתו של בית דין זה (לביקורת על המבחנים והצעה למבחנים אחרים ראו מירוני, ע' 584 – 589).
2. בהתאם לפסיקה, שאלת ההשתייכות ליחידת המיקוח, שעשויה להשליך כמו במקרה שלפנינו גם על זהות ארגון העובדים המייצג את העובדים, קשורה קשר הדוק לזכות ההתארגנות של העובדים, והיא חלק ממימושה. יחד עם זאת, בקביעת יחידת המיקוח יש ליתן ביטוי הן לאינטרסים של העובדים והן לאינטרסים של המעסיק (או המעסיקים). כך, בעניין תדיראן נפסק כי -

"זכות ההתארגנות הינה זכות יסוד במשפט הישראלי והיא טומנת בחובה את האפשרות להשפיע על ההחלטה לאיזה ארגון עובדים להשתייך; האם ארגון יהיה ארגון מפעלי או ארגון מקצועי, האם יהיו שינויים ביחידת המיקוח הקיימת, וכו'. נקטנו לשון 'להשפיע' ו'להיות שותף' ולא 'לקבוע', שכן קיים צד נוסף ליחסים הקיבוציים והוא המעסיק או המעסיקים או ארגון המעסיקים. אף למעסיק יש להקנות זכות להשפיע על קביעת מסגרת המשא ומתן ולהיות ה'שותף' של ארגון העובדים במישור הקיבוצי".

1. הבכורה בקביעת גבולות יחידת המיקוח ניתנה להסכמת הצדדים. הכלל הראשון והמרכזי הוא שקביעת יחידת המיקוח ושינוייה ייעשו בהסכמה בין הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים, באופן מפורש או על ידי התנהגות, ובית הדין לא ימהר להתערב בהסכמה זו [עניין תדיראן; עס"ק (ארצי) 23/10 אקרשטיין תעשיות בע"מ – כח לעובדים ארגון עובדים דמוקרטי (24.3.2010) (להלן – עניין אקרשטיין); עס"ק (ארצי) 41357-11-12 הסתדרות העובדים הכללית – אלקטרה מוצרי צריכה (1951) בע"מ (15.1.2013) (להלן- ענין מחסני חשמל); עס"ק (ארצי) 400028/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – צים חברת השייט הישראלית בע"מ, פד"ע לו 97 (2000); ס"ק (ארצי) 21/10 הסתדרות העובדים הלאומית בישראל – הסתדרות העובדים הכללית החדשה (2.5.2010); (להלן – עניין טייסי אל על)].
2. בהעדר הסכמה בין הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים, ובהתארגנות ראשונית – בין צדדים פוטנציאליים ליחסי עבודה קיבוציים, כאשר העניין מובא לפתחו, מכריע בית הדין על יסוד המבחנים שפותחו בפסיקה. במאמר מוסגר נציין כי בעניין תדיראן הבהיר בית הדין כי בנסיבות מסוימות הסכסוך על הגדרת יחידת המיקוח הוא סכסוך כלכלי, במסגרתו "רשאי כל צד להפעיל את כוחו, וזאת במסגרת החופש היחסי שניתן לו בחוק ובפסיקה". מבלי לקבוע מסמרות, שכן הדבר אינו דרוש להכרעה בהליך זה, נראה שהתשובה לשאלה אם מדובר בסכסוך כלכלי או בסכסוך משפטי נגזרת מנסיבות המקרה, ובין היתר מבלי למצות זהות הצדדים לסכסוך בעניין יחידת המיקוח, מהות הסכסוך שבו מתעוררת המחלוקת בנוגע ליחידת המיקוח והאופן שבו בחרו הצדדים להביא את המחלוקת להכרעה. (וראו בעניין זה גם מירוני, ע' 579 – 581).
3. בפסיקה עקבית של בית דין זה נקבע כי יש להעדיף ככלל יחידת מיקוח אחת במפעל אחד, ויש להעדיף יחידת מיקוח מפעלית על פני יחידת מיקוח מקצועית. זאת, משיקולים אלה: אחדות בין העובדים וחיזוק כלל העובדים, כך שקבוצות העובדים "החזקות" מסייעות לקבוצות העובדים "החלשות" להשיג תנאי עבודה הוגנים וטובים יותר; הגברת היציבות במקום העבודה, והפחתת סכסוכי העבודה הנובעים מתחרות בין קבוצות עובדים שונות; ניהול יעיל יותר של המשא ומתן הקיבוצי, כאשר המעסיק מנהל משא ומתן מול ארגון עובדים אחד; ייצוג העובדים על ידי ארגון עובדים אחד הרואה את "התמונה בכללותה".

עניין אקרשטיין.

עניין אחדות.

1. עם זאת, נפסק שיש מקרים בהם יש להכיר בקבוצת עובדים כיחידת מיקוח נפרדת, עת קיים לאותה קבוצת עובדים "אינטרס מיוחד" המצדיק זאת. עמד על כך בית הדין כבר בעניין העובדים הבכירים בפז [דב"ע (ארצי) מב/5 – 2 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל – אגודת העובדים הבכירים בפז, פד"ע י"ד 367 (1983)] באומרו:

"את הדיבור "סוגי עובדים" שבסעיף 15(3) בחוק הסכמים קיבוצי לעניין ובהקשר הסעיפים 2(1) ו- 3 לחוק יש אפוא לפרש כך, שגם לא תסוכל, לחלוטין, המטרה של "הסכם אחד" ל"מפעל אחד" וגם תתאפשר סטיה או גמישות הכרחיים שמקורם במהות יחסי העבודה הקיבוציים. המטרה תסוכל, אם יתאפשר לכל קבוצת עובדים "לפרוש מהציבור" ולערוך שבת לעצמם. היא תסוכל, אם יתאפשר לכל קבוצת עובדים, בין שהם מדורגים בדרגה מסוימת, בין שהם ממלאים תפקיד מסוים, כגון עובדי "דואר יוצא" להבדיל מעובדי "דואר נכנס", בין שהם מהווים מבחינה מינהלית יחידה מסוימת כגון שיווק, תכנון, קידום מכירות, "פיקוח איכות" או החזקת ציוד ­לראות עצמם "סוג עובדים", להתאגד ולטעון למעמד נפרד לשם משא-ומתן קיבוצי ועריכת הסכם קיבוצי.

המטרה לא תסוכל ובמקביל תתאפשר הגמישות החיונית, אם לדיבור "סוג עובדים" יינתן פירוש לפיו "סוג עובדים" לענייננו הם עובדים שלהם אינטרס מיוחד, "מיוחד" ולא רק שונה, עת "הייחוד" הוא לאו דווקא בתביעה לשכר גבוה יותר. אותו "ייחוד" תמצא במוסד להשכלה גבוהה עת מדובר בחברי סגל אקדמי, ברופאים או עובדים במקצועות פרה-רפואיים במוסדות בריאות, ב"עיתונאים" עת מדובר בשירותי תקשורת ועיתונות וכיוצא באלה "מפעלים" "מוכרים" מבחינת מבנה כוח אדם. אותו "ייחוד" צריך לענות על "אינטרס" של העובדים שבהם מדובר, ולא על "אינטרס" של המעביד, כי יכול ו"אינטרס" של מעביד - ואין המדובר במפעל שבו עסקינן - יעודד פיצול במקום אחידות".

וראו לעניין זה: עס"ק (ארצי) 59352-10-13 ידיעות אחרונות בע"מ – הסתדרות העובדים הכללית החדשה – ארגון העיתונאים בישראל (21.8.2014), שבו נפסק כי לעיתונאים "אינטרס מיוחד" בשל המאפיינים הייחודיים של מקצוע העיתונאות, ועל כן יש להכיר בהם כיחידת מיקוח נפרדת.

וראו גם:

דב"ע (ארצי) נה/28 – 4 ארגון סגל המחקר במערכת הביטחון – ההסתדרות הכללית (5.11.1996);

עניין טייסי אל על.

1. בעניין אקרשטיין סיכם בית הדין הארצי וקבע כי יש לקבוע את גבולותיה של יחידת המיקוח על יסוד "מכלול מאפייני העסקתה של קבוצת העובדים או 'היחידה' העותרת להכרה כיחידת מיקוח נפרדת", וזאת על בסיס קריטריונים אלה:

"מנקודת מבטם של העובדים ישקלו "האינטרסים המשותפים" של העובדים המבקשים הכרה כיחידה נפרדת - community of interests – אינטרס קהילתי משותף. דמיון האינטרסים או שיתוף האינטרסים ייבחן במגוון עניינים כמו: האם יש לעובדים הכלולים ביחידת המיקוח סביבת עבודה דומה (Work environment), תנאי עבודה דומים (מסלולי קידום, שעות עבודה, שיטת פנסיה וכד'), סוג עיסוק (כגון עובדי ייצור), רקע דומה של הכשרה מקצועית, קירבה גיאוגראפית, אתר עבודה, היותם חלק משרשרת ייצור או מערך עבודה, היסטוריה של משא ומתן, וכד'.

במקרים רבים, יענה מבחן "האינטרסים המשותפים" גם על צרכיו של המעסיק, באופן שינהל משא ומתן עם קבוצת עובדים בעלי מאפיינים דומים.

מנקודת מבטו של המעסיק יינתן משקל מרכזי לפרמטר "הארגוני-ניהולי". במסגרת זו יש לשאוף, עד כמה שהדבר ניתן, להתאמה בין יחידת המיקוח לבין המבנה הניהולי והארגוני של המעסיק. זאת, מתוך מגמה שחטיבה ארגונית-ניהולית אחת לא תפוצל למספר יחידות מיקוח. ככל שיוכח, כי כלל סניפיו של המעסיק נמצאים תחת מטה ניהולי וארגוני משותף, יהווה הדבר שיקול להגדרת המעסיק - על כלל אתריו - כיחידת מיקוח אחת. ככלל יש, איפוא, לחתור ל"הסכם קיבוצי אחד לחטיבה ארגונית אחת". "השיתוף" הניהולי בין היחידות או האתרים השונים של המעסיק, ייבחן בפרמטרים דוגמת ניהול תקציבי, ניהול משאבי אנוש, ניהול לוגיסטי, מערכות מידע, מחשוב, שיווק ומכירות, וכל כיוצא באלה.

מבחן זה, משרת אף הוא במקרים רבים גם את האינטרסים של כלל עובדי המפעל.

פרמטרים אלה לקביעת יחידת המיקוח ישקלו בכל עניין ועניין בפריזמה של ההקשר התעשייתי והמיוחד בכל ענף או עסק".

1. להשלמת התמונה נציין כי התייחסות מיוחדת ניתנה בפסיקה ובספרות לעניין קביעת יחידת המיקוח עת מדובר בהתארגנות ראשונית, סוגייה שאינה רלוונטית לענייננו.

ראו למשל:

עניין מחסני חשמל.

עס"ק (ארצי) 8676-02-17 מכבי שירותי בריאות – הסתדרות העובדים הלאומית בישראל (28.12.2017) והאסמכתאות שם.

ומן הפרט אל הכלל:

1. בטרם נידרש לטענות הצדדים בהתייחס למבחנים שנקבעו בפסיקה, נקדים ונאמר כי יש להיזהר מיישום טכני של המבחנים, וכפי שנפסק בעניין אקרשטיין "פרמטרים אלה לקביעת יחידת המיקוח ישקלו בכל עניין ועניין בפריזמה של ההקשר התעשייתי והמיוחד בכל ענף או עסק". כעולה מהתשתית העובדתית, וכפי שקבענו בהליך בעניין סילוק על הסף של ההליך הקיבוצי בעניין קרן הרווחה [עס"ק (ארצי) 616-05-19 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות - מדינת ישראל (27.10.2021)] מערך יחסי העבודה במערכת החינוך הוא ייחודי ומורכב מאד. בהקשר של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים יש לציין כי היסטורית, אוכלוסייה זו הורכבה בראשית דרכן של חטיבות הביניים מעובדי הוראה בבית ספר יסודי ועובדי הוראה בבית ספר תיכון; במקום עבודה אחד, בית ספר שש שנתי, מועסקים תחת קורת גג אחת עובדי מדינה ועובדי הבעלות; עובדי ההוראה, ובעיקר עובדי הההוראה בחטיבה העליונה, מועסקים על ידי מספר רב של מעסיקים; חלק מעובדי ההוראה מועסקים הן בחטיבת הביניים והן בחטיבה העליונה; עובדי ההוראה יוצגו על ידי שני ארגוני עובדים, ולאורך השנים, בהתייחס לעובדי ההוראה בחטיבת הביניים לא חודדה ולא הובאה להכרעה שאלת היציגות, ושני הארגונים פעלו במקביל, בהתאם לפרקטיקה המוסכמת. זאת ועוד. בכל מקרה מדובר ביחידות מיקוח מקצועיות ולא ביחידות מיקוח מפעליות, דהיינו יחידת מיקוח אליה משתייכים כל העובדים במקום העבודה. משמעות הדברים היא כי במערכת החינוך ממילא יש חריגה ממשית מהכלל הבסיסי של "יחידת מיקוח אחת למפעל אחד", וממילא הוכרו עובדי ההוראה הלכה למעשה כבעלי אינטרס מיוחד לעומת שאר העובדים (המנהליים והאחרים) בגנים ובבתי הספר, נוכח הייחודיות המקצועית המצדיקה הסדרה רוחבית של תנאי עבודתם.

עוד יש לציין כי למדינה מעמד "משולש" במערכת החינוך: היא מעסיקה של עובדי ההוראה, בעיקר עובדי ההוראה בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, אך גם עובדי הוראה אחרים; היא הרגולטור האחראי על התווית המדיניות שלפיה פועלת מערכת החינוך, המוחלת גם במוסדות חינוך שבהם אינה המעסיקה של עובדי ההוראה; היא הרגולטור בענייני שכר ותנאי עבודה, על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985, ובפועל מנהלת את המשא ומתן לקביעת השכר ותנאי עבודה גם של עובדי ההוראה שאינה מעסיקתם.

מכל הטעמים האלה, יישום המבחנים שנקבעו בפסיקה נדרש שייעשה בזהירות, תוך בחינת התאמתם למערך יחסי העבודה הייחודי במערכת החינוך.

1. לטענת הסתדרות המורים והמדינה דין טענת ארגון המורים כי כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי בכיתות ז' עד יב' הם בגדר יחידת מיקוח אחת להידחות על הסף, משמדובר ביחידת מיקוח בלתי אפשרית בהתאם לדין ולחוק הסכמים קיבוציים. כך, טוענת המדינה כי "משפט העבודה הקיבוצי לא מכיל יחידת מיקוח 'חוצת מעסיקים'" וכי יחידת מיקוח יכולה לכלול רק את "עובדיו של אותו מעסיק או את חלק מעובדיו של אותו מעסיק, שלהם יש אינטרס מיוחד ושונה המצדיק לפצל את יחידת המיקוח אצל אותו מעסיק ליותר מיחידת מיקוח אחת, כך שיהיו שתי יחידות מיקוח או יותר, אצל אותו מעסיק" (סעיפים 4 ו- 5 לסיכומי המדינה). לטענת הסתדרות המורים יחידת מיקוח חוצת מעסיקים מנוגדת לחוק הסכמים קיבוציים, המכיר בשני סוגי הסכמים קיבוציים – הסכם קיבוצי מיוחד בין ארגון עובדים לבין מעסיק והסכם קיבוצי כללי בין ארגון עובדים לבין ארגון מעסיקים. בהקשר זה טוענת הסתדרות המורים כי הסכמים קיבוצים פלוראליים, שעליהם חתומים מספר מעסיקים מול ארגון עובדים אינם מהווים הוכחה כי אפשרית יחידת מיקוח חוצת מעסיקים, שכן בהתאם לפסיקה הסכמים אלה אינם "סוג" נוסף על שני סוגי ההסכמים הקיבוציים על פי חוק הסכמים קיבוציים – הסכם קיבוצי מיוחד והסכם קיבוצי כללי.
2. נקדים ונאמר כי קיומה של יחידת מיקוח המורכבת מעובדים המועסקים אצל מעסיקים שונים (שתכונה להלן – יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים) מעוררת שאלות משפטיות ויישומיות רבות, נוכח העובדה שאין מדובר ביחידת מיקוח "טבעית" (ראו בעניין זה סעיף 120 להלן). יחד עם זאת, אין בידינו לקבל את הטענה הגורפת של המדינה והסתדרות המורים כי יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים מנוגדת לחוק הסכמים קיבוציים או למשפט העבודה הקיבוצי, וכי יחידת מיקוח כזו אינה אפשרית.
3. ראשית, בהתייחס לטענה כי יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים מנוגדת להוראות חוק הסכמים קיבוציים, נזכיר כי בחוק הסכמים קיבוציים אין הגדרה ואין הסדרה של המונח "יחידת מיקוח", ומדובר במונח שהוגדר והוסדר בפסיקתו של בית דין זה. לעניין זה, כפי שציין אדלר במאמרו "המחוקק הותיר בידי הצדדים ליחסי העבודה חופש פעולה רחב בכל הנוגע לקביעת מסגרת הסכמי העבודה הקיבוציים ותחולתם". על כן, לטעמנו, לא ניתן לקבל את טענת המדינה והסתדרות המורים כי יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים מנוגדת לדין ולהוראות חוק הסכמים קיבוציים, וכי מעסיקים וארגוני עובדים אינם רשאים להסכים על יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים, דהיינו להסכים לנהל יחד משא ומתן קיבוצי לחתימת הסכם קיבוצי שיחול על עובדי המעסיקים השותפים להסכמה.
4. שנית, יש נסיבות שבהן מוצדק לקבוע כי יחידת המיקוח כוללת את העובדים המועסקים בפעילויות של ישויות משפטיות נפרדות, אשר כל אחת מהן מעסיקה עובדים, וכי בהקשר של יחסי העבודה הקיבוציים יש לראות את העובדים של המעסיקים השונים כיחידת מיקוח אחת.

כך, בעניין אמברוזיה נפסק כי -

"בפתח הדברים נזכיר מושכלות ראשונים כי יחידת מיקוח משקפת פעילות מפעלית תעשייתית והיא אינה חופפת בהכרח את האישיות המשפטית במסגרתה פועל מקום העבודה. כפועל יוצא, תיתכנה נסיבות שבהן מפעלים שונים של אותה אישיות משפטית יוכרו כיחידות מיקוח נפרדות, ומאידך פעילויות של ישויות משפטיות נפרדות יוכרו כיחידת מיקוח אחת. הכל, בהתאם לנסיבותיו הפרטניות של המקרה הבא לפני בית הדין".

(ההדגשה הוספה – ל.ג.).

עס"ק (ארצי) 33576-06-19 אמברוזיה סופהרב בע"מ - הסתדרות העובדים הכללית החדשה (24.02.2020).

וראו גם:

עס"ק (ארצי) 36937-04-19 הסתדרות העובדים הלאומית - הסתדרות העובדים הכללית החדשה (13.06.2019).

בהקשר זה יש להוסיף כי בדרך כלל בידי המעסיק הכוח לקבוע את המבנה הארגוני וחלוקת פעילותו בין ישויות משפטיות שונות, וקביעה גורפת כי לא תתכן יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים עלולה להקנות למעסיק את הכוח לקבוע את יחידת המיקוח או לפצל יחידת מיקוח קיימת, ובכך לפגוע בזכות ההתארגנות. עוד יש לציין בהקשר זה, כי יש להתאים את המבחנים לקביעת יחידת מיקוח למציאות יחסי העבודה המשתנה, כגון - הפרטת שירותים ציבוריים, העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם וקבלני שירותים, הפעלת עסקים באמצעות זיכיונות וכיו"ב. עמד על אדלר במאמרו (ע' 558):

"הפסיקה בעניין העדפת שיטת הייצוג ה'מפעלית תעשייתית' ניתנה על רקע יחסי העבודה ששררו בישראל באותה תקופה. סביר להניח שהפסיקה תתפתח ותתעדכן על פי התמורות ביחסי העבודה, כפי שאנו עדים להם בתקופה האחרונה. בין היתר יידרשו בתי הדין לעבודה לקבוע אמות מידה בהתייחס לסוגיית יחידת המיקוח באשר לאלה: מעסיקים בעלי כמה סניפים או אתרים; מעסיקים שחלק מעובדיהם מועסקים מחוץ למפעל (כגון נהגים וסדרני סחורה ברשתות); רשתות בעלות סניפים רבים; רשתות בעלות כמה סניפים המתופעלים על ידי בעלים או זכיינים שונים".

1. בהקשר של מערכת החינוך יש לתת את הדעת לכך שנוכח האופן שבו פועלת מערכת החינוך העל יסודי בישראל, עובדי ההוראה בחטיבה העליונה מועסקים לא רק על ידי רשויות ועיריות אלא על ידי מגוון בעלויות. בעוד לטענת ארגון המורים כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי ללא קשר לזהות המעסיק הם יחידת מיקוח אחת, לטענת המדינה והסתדרות המורים מדובר ב"פסיפס" של יחידות מיקוח, שכן כל בעלות היא בגדר יחידת מיקוח בפני עצמה. לא מצאנו מקום לדון ולהכריע במחלוקת זו, משזו אינה דרושה להכרעה בהליך שלפנינו, ואנו סבורים, כי לא נכון לדון בעניין זה שעה שהבעלויות השונות או אפילו הבעלויות העיקריות (כגון רשת אורט, עמל ורשתות גדולות אחרות) אינן צד להליך. נציין רק, כי בניגוד לטענה (המשתמעת) של ארגון המורים (פרוטוקול יום 3.3.2019 ע' 21 ש' 13 – 16), איננו סבורים כי תקנה 6(א)(3) לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ד – 1953 והלכת בוסי [ע"ע (ארצי ) 203/09 רשת הגנים של אגודת ישראל - שמחה בוסי ו-15 אח' (2.10.2011)] מהוות מקור נורמטיבי לקביעת יחידת מיקוח במערכת החינוך, שצריכה להיקבע בראש ובראשונה על ידי הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים במערכת החינוך, ובהתאם לכללים שהותוו לעניין זה בפסיקה.
2. עוד יש לציין כי מעת לעת נחתמים במשק, בעיקר במגזר הציבורי, הסכמים קיבוציים פלוראליים. בהקשר להסכמים אלה נפסק כל אחד מהם עומד בפני עצמו ומהווה הסכם קיבוצי בין המעסיק (או ארגון המעסיקים) החתום עליו לבין ארגון העובדים שהוא צד לו.

ראו:

דב"ע (ארצי) מח/4 – 4 ד"ר אחמד אלחטיבי - הסתדרות מדיצינית הדסה, פד"ע יט 268 בע' 273 (1988).

דב"ע (ארצי) מה/ 15 – 4 הסתדרות האקדמאים במדעי הרוח והחברה - מדינת ישראל, פד"ע י"ח 111, בע' 117 (1986).

כאמור, המונח יחידת מיקוח אינו מוגדר בחוק הסכמים קיבוציים, ועל כן שאלה היא אם יש נסיבות שבהן מסורת קיבוצית של חתימת הסכמים קיבוצים פלוראליים יוצרת יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים, והאם היא יוצרת עילה משפטית לחייב לנהל משא ומתן קיבוצי על פי מתכונת זו, בין בכלל, ובין בנושאים שהוסדרו בעבר בהסכמים קיבוציים פלוראליים. לגישתו של מירוני במאמרו, בשירות הציבורי יש יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים במסגרתה נחתמים הסכמים קיבוציים פלוראליים:

"... אין בהכרח חפיפה בין אוכלוסיית העובדים המועסקת אצל אותו מעביד לבין גבולות יחידת המיקוח. בשירות ציבורי נחתמים כדבר שבשגרה הסכמים קיבוצים מיוחדים פלורליים, אשר בעניינם יחידת המיקוח חורגת מגבולות המעביד, והיא מורכבת מכמה קבוצות אוכלוסייה של עובדים המועסקות אצל מעבידים שונים, שהם צד להסכם"

(מירוני, ע' 567).

1. גם אם יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים היא אפשרית, היא אינה בגדר המובן מאליו, שכן אינה יחידת מיקוח "טבעית", וכפועל יוצא מכך מתעוררות שאלות רבות בקשר אליה. מבלי למצות, ניתן לציין שאלות אלה: כיצד נבחנת היציגות בהיבט הכמותי ביחידת מיקוח מאגדת מעסיקים? האם יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים יכולה להיווצר רק בהסכמת כל הנוגעים בדבר, או שניתן גם לכפות השתייכות אליה? היחס בין המערכת ההסכמית ביחידת המיקוח מאגדת מעסיקים לבין המערכת ההסכמית אצל כל מעסיק המשתייך אליה? האם ניתן ליצור הפרדה כך שעניינים מסויימים (כגון תנאי השכר) יוסדרו במשא ומתן ביחידת המיקוח מאגדת מעסיקים, ועניינים אחרים (כגון קבלה לעבודה, תקופת ניסיון, פיטורים) יוסדרו במשא ומתן ביחידת המיקוח המפעלית? ככל שהייתה קיימת יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים – באלו נסיבות וכיצד מעסיק או ארגון עובדים יכולים "לפרוש" ממנה? האם מעסיק, ארגון מעסיקים או ארגון עובדים יכולים "לפרוש" ממנה חד צדדית, ואיזה צעדים יכול לנקוט צד ליחסי העבודה המעוניין לשמר את יחידת המיקוח מאגדת מעסיקים?

משהגענו לכלל מסקנה (כמפורט להלן) כי ארגון המורים לא הוכיח קיומה של יחידת מיקוח כנטען על ידו, לא מצאנו מקום להידרש לשאלות אלה, שראוי שיידונו על יסוד תשתית עובדתית בנסיבות מקרה קונקרטי ולא באופן תיאורטי.

1. כאמור, לטעמנו אין לדחות על הסף את טענת ארגון המורים שלפיה כלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב' מהווים יחידת מיקוח אחת. לפיכך, יש לבחון האם הוכח, כטענת ארגון המורים, כי יש להכיר בכלל עובדי ההוראה המלמדים בכיתות ז' עד יב' כיחידת מיקוח אחת. הגענו למסקנה כי התשובה לשאלה זו שלילית, מנימוקים שיפורטו להלן.
2. כאמור, הבכורה בקביעת גבולות יחידת המיקוח ניתנה להסכמת הצדדים. הכלל הראשון והמרכזי הוא שקביעת יחידת המיקוח ושינויה ייעשו בהסכמה בין הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים, באופן מפורש או על ידי התנהגות. כמפורט בהרחבה לעיל, גם עובר לחתימת הסכם אופק חדש לא הייתה הסכמה כי כלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב', הם בגדר יחידת מיקוח אחת אלא הונהגה פרקטיקה מוסכמת בכל הנוגע לעובדי הההוראה בחטיבות הביניים. למעשה, גם ארגון המורים אינו טוען אחרת בסיכומיו (סעיפים 8 עד 26 לסיכומי הטענות), וממקד את טיעוניו בהתנהלות הסתדרות המורים והמדינה אשר לטענתו שינו חד צדדית ושלא כדין את ההסכמה לפיה בכל הנוגע לעובדי הוראה בחטיבות הביניים חל "פלורליזם ארגוני וכל ארגון ייצג את חבריו במסגרת הסכמי עבודה שנחתמו עם שני הארגונים". כאמור, מצאנו כי יש לקבל חלקית את טענות ארגון המורים בנוגע להתנהלות הסתדרות המורים והמדינה. משמעות קבלת טענת ארגון המורים היא כי יחידת המיקוח אליה לטענת הסתדרות המורים והמדינה משתייכים עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, דהיינו יחידת מיקוח אחת הכוללת את כלל עובדי ההוראה בשירות המדינה בכל סוג בית ספר ובכל שלבי הגיל - לא נקבעה בהסכמה. זאת, כיוון שהקביעה שעובדי הוראה המלמדים בחטיבות הביניים משתייכים ליחידת המיקוח של עובדי הוראה בשירות המדינה המיוצגים על ידי הסתדרות המורים נקבעה חד צדדית על ידי המדינה והסתדרות המורים בלא שיתופו של ארגון המורים, ובניגוד לפרקטיקה המוסכמת שנהגה במשך שנים רבות. אולם, הקביעה כי לא הייתה הסכמה על יחידת המיקוח אליה משתייכים עובדי ההוראה בחטיבות הביניים אינה מובילה לתוצאה שלפיה מכוח עקרון ההסכמה יש להכיר בכלל עובדי ההוראה המלמדים בכיתות ז' עד יב', ללא קשר לזהות מעסיקתם, כיחידת מיקוח אחת. שכן, יחידת מיקוח כזו לא הייתה מוסכמת גם בעבר, עובר לחתימת הסכם אופק חדש, וכמובן אינה מוסכמת כיום.
3. העולה מן האמור הוא, כי לא ניתן להכיר בכלל עובדי ההוראה המועסקים בכיתות ז' עד יב' כיחידת מיקוח אחת מכוח עקרון ההסכמה. בהעדר הסכמה, על בית הדין לקבוע אם על פי הקריטריונים שנקבעו בפסיקה מוצדק להכיר בכלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב' ללא קשר לזהות מעסיקתם כיחידת מיקוח מקצועית, ולכפות על המדינה, כנגד רצונה, להיות חלק מיחידת מיקוח מאגדת מעסיקים.
4. ארגון המורים מבסס את טענתו על אלה: העקרון הארגוני ניהולי – בית ספר שש שנתי הוא יחידה ניהולית וארגונית אחת, ובכל מקרה עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב' משתייכים ל"חינוך העל יסודי" הבנוי על רצף פדגוגי שש שנתי (גם אם חלק מעובדי ההוראה בחינוך העל יסודי מועסקים בחטיבת ביניים עצמאית או בחטיבה עליונה עצמאית), ולכן זהו שיוכם "הארגוני – פדגוגי – מקצועי האמיתי של עובדים אלו ליחידה היחידה שאליהם היא משתייכת – החינוך העל יסודי". לטענת ארגון המורים, בהקשר של המבנה הניהולי ארגוני יש לתת את הדעת לסוג העיסוק הדומה, ההכשרה הדומה, המוביליות שבין חטיבת הביניים והחטיבה העליונה, וכל אלה מלמדים על כך שלעובדי ההוראה בחינוך העל יסודי בכל הכיתות אינטרסים משותפים; בית ספר שש שנתי הוא בגדר יחידה ארגונית ופדגוגית אחת גם על פי תקנון שירות עובדי הוראה וחוזרי מנכ"ל; מנהל בית הספר השש שנתי אחראי לכל הנעשה בבית הספר, ומנהל חטיבת הביניים כפוף אליו; פיצולו של בית הספר השש שנתי לשתי יחידות מיקוח שבהן חלות רפורמות שונות יוצר אי יציבות ופוגע באינטרס הארגוני והחינוכי; הוכח, כי לעובדי הוראה בחינוך העל יסודי אינטרס מיוחד ומשותף; הוכחו מאפייני העסקה שונים בין החינוך העל יסודי, לרבות חטיבת הביניים, לבין החינוך היסודי במכלול ההיבטים – הפדגוגיה, ההכשרה, ההוראה, שיטות ההוראה, תוכניות הלימודים ועוד. בין היתר, אורך שנת הלימודים בחטיבת הביניים זהה לאורך שנת הלימודים בחטיבה העליונה ושונה מזה של בתי הספר היסודיים; סוג העיסוק – מורה כולל בחינוך היסודי לעומת מורה המלמד מקצוע או מספר מקצועות בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה; משך יום העבודה שונה; שיטת ההערכה שונה; אופן הפיקוח שונה, ועוד. מנגד, לא הובאה כל ראייה התומכת בטענת המדינה והסתדרות המורים כי עובדי ההוראה בחינוך היסודי ובגנים חולקים אותו אינטרס משותף עם עובדי ההוראה בחטיבות הביניים. במענה לטענה כי מבנה מערכת החינוך הוא הטרוגני, טען ארגון המורים כי "הכיוון אליו הולכת מערכת החינוך הוא בתי ספר שש שנתיים", והדברים עולים גם מהנתונים שהוכחו, שלפיהם מספר חטיבות הביניים העצמאיות מצטמצם והולך, ומספר בתי הספר השש שנתיים הולך וגדל, ומעמדתו המעודכנת של מרכז השלטון המקומי.
5. אנו סבורים, כי גם אם תתקבל הטענה כי הסכמה של כל הצדדים אינה תנאי הכרחי ליצירת יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים, וכי בנסיבות מסוימות ניתן לכפות יחידת מיקוח כזו (ואיננו מביעים עמדה לכאן או לכאן בשאלה זו) - אין בטיעונים שהציג ארגון המורים כדי להביא למסקנה שלפיה בנסיבות המקרה ניתן לכפות על המדינה להיות חלק מיחידת מיקוח מאגדת מעסיקים המורכבת מהמדינה ומהבעלויות השונות של החטיבה העליונה בחינוך העל יסודי. בהקשר זה, כפי שהוסבר לעיל אין צורך שנידרש למחלוקת אם כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי ללא קשר לזהות המעסיק הם בגדר יחידת מיקוח אחת, או שמדובר בפסיפס של יחידות מיקוח רבות, יחידת מיקוח אצל כל בעלות. זאת, כיוון שגם אם נתייחס ליחידת המיקוח בחטיבה העליונה שאינה שנויה במחלוקת – עובדי ההוראה המועסקים על ידי הרשויות החברות במרכז השלטון המקומי והעיריות, שבעבר היו צד להסכמים קיבוציים ביחד עם המדינה – לא שוכנענו כי בנסיבות העניין ניתן לכפות על המדינה, הגם שהיא מתנגדת לכך, להיות שותפה עמן ביחידת מיקוח ביחס לעובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב'.
6. ארגון המורים מבסס את טיעונו בעיקר על היות החינוך העל יסודי "יחידה ארגונית ניהולית אחת". אולם, בטיעונו של ארגון המורים הוא מערבב בין היבטים הקשורים לעובדי ההוראה והמצביעים על אינטרס משותף (כגון – סוג עיסוק, הכשרה, ועוד) הרלוונטיים לקביעת יחידת המיקוח לבין היבטים מתחום הפדגוגיה ומדיניות חינוכית. כך, גם אם מדיניות משרד החינוך היא יצירת רצף חינוכי שש שנתי מכיתה ז' עד כיתה י"ב בהיבט הפדגוגי, וגם אם החלת שתי רפורמות באותו בית ספר יוצרת קשיים (ככל שקיימים, שכן לטענת המדינה הקשיים נפתרו), ואף פוגעת לפי הנטען בהגשמת המטרות הפדגוגיות החינוכיות – אין בכך כדי להביא לקביעה כי עובדי ההוראה בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות ללא קשר לזהות המעסיק הם בגדר יחידת מיקוח אחת. כמובהר, המדיניות הפדגוגית החינוכית הראויה היא בסמכות משרד החינוך (ואיננו נדרשים לחלוקת הסמכויות ולמעמדן של הרשויות המקומיות בעניין זה), הביקורת השיפוטית עליה אינה בסמכותו של בית דין זה, והיא אינה רלוונטית לקביעת יחידת המיקוח.
7. אשר לשיקולים הרלוונטיים לקביעת יחידת המיקוח: כפי שנפסק בעניין תדיראן, בקביעת יחידת המיקוח יש להביא בחשבון הן את האינטרסים של העובדים והן את האינטרסים של המעסיק. כפי שנפסק בעניין אקרשטיין, "מנקודת מבטו של המעסיק יינתן משקל מרכזי לפרמטר 'הארגוני-ניהולי'. במסגרת זו יש לשאוף, עד כמה שהדבר ניתן, להתאמה בין יחידת המיקוח לבין המבנה הניהולי והארגוני של המעסיק". בסיכומיו, ארגון המורים מתעלם לחלוטין מהאינטרס הארגוני והניהולי של המדינה. לא יכול להיות ספק כי במקרה הנדון, קביעה כי כלל עובדי ההוראה ללא קשר לזהות המעסיק מהווים יחידת מיקוח אחת אינה תואמת את "המבנה הניהולי והארגוני של המעסיק", דהיינו המדינה, ולמעשה של כלל המעסיקים ביחידת המיקוח הנטענת, שכן ככלל עובדי ההוראה בחטיבת הביניים מועסקים על ידי המדינה בעוד שעובדי ההוראה בחטיבה העליונה מועסקים על ידי מגוון מעסיקים – הרשויות, העיריות והבעלויות. אכן, חלק מעובדי ההוראה ביחידת המיקוח הנטענת על ידי ארגון המורים מועסקים באותו מקום עבודה – בית ספר שש שנתי, אולם לצדם מועסקים עובדי הוראה רבים במודלים אחרים – חטיבות ביניים עצמאיות, בתי ספר יסודיים עד כיתה ח' או ט' וחטיבות עליונות עצמאיות. בכל מקרה, מדובר בעובדי הוראה המועסקים על ידי מעסיקים שונים, וכל ההיבטים של ניהול משאבי אנוש הם נפרדים, ובכלל זאת – קבלה לעבודה, תקופת ניסיון, שיבוץ, ניוד, הערכת עובדים וכו'. כך, ניהול משאבי אנוש של עובדי הוראה בחטיבת הביניים הוא בידי המדינה, וניהול משאבי אנוש של עובדי הוראה בחטיבה העליונה הוא בידי הרשות המקומית, העירייה או הבעלות. כפי שהבהירה המדינה בטיעוניה, מנקודת מבטה הצרכים הארגוניים והניהוליים שלה הם ניהול משאבי האנוש של עובדי הוראה בשירות המדינה באופן בלעדי ובלתי תלוי בבעלות אחרת, על יסוד נהלים אחידים, גם בהתחשב בהיקף הגדול של עובדי הוראה המועסקים על ידי המדינה. גם אם שיקול זה אינו חזות הכול, לא ניתן להתעלם ממנו.
8. זאת ועוד. כמובהר לעיל, נוכח השיהוי בהגשת בקשתו של ארגון המורים בחינת השאלה אם עובדי הוראה בכיתות ז' עד יב' מהווים יחידת מיקוח אחת היא על יסוד מצב הדברים עובר להגשת הבקשה, עשר שנים לאחר החלת רפורמת אופק חדש ושש שנים לאחר החלת רפורמת עוז לתמורה. לפיכך, לא ניתן להתעלם מההבדלים המהותיים בין הסדרי ההעסקה של עובדי הוראה בחטיבות הביניים ובין הסדרי ההעסקה של עובדי הוראה בחטיבות העליונות, כפי שנוצרו במהלך השנים.
9. מהראיות לפנינו עולה כי מערכת החינוך בישראל מורכבת, וקיימים מודלים שונים, המקרינים על השאלה אם הוכחו אינטרסים משותפים אחידים לכלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב'. שוכנענו, כי אכן קיימים מאפיינים משותפים לעובדי הוראה בחטיבות ביניים ובחטיבות העליונות, וזאת במיוחד עת מדובר בעובדי הוראה בחטיבת ביניים המועסקים בבית ספר שש שנתי. אולם לא שוכנענו כי מדובר באינטרס משותף ברמת מובהקות מספקת כדי להטות את הכף אל מול האינטרס הניהולי הארגוני של המדינה, ולקבוע כי כלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב', ללא קשר למודל העסקתם ולזהות מעסיקתם הם בגדר יחידת מיקוח אחת. העדרו של אינטרס משותף מובהק או חד-משמעי לכלל עובדי ההוראה ביחידת המיקוח הנטענת מצטבר לטעמנו להיבט הניהולי-ארגוני, באופן שאינו מצדיק לכפות על המדינה (גם אם הדבר אפשרי) - בניגוד לרצונה ובאופן החורג באופן ניכר מהפרקטיקה שנהגה בעבר - יחידת מיקוח מאגדת מעסיקים של כלל עובדי ההוראה בכיתות ז' עד יב'.
10. נדגיש, כי לא נעלם מעינינו שהמדינה בכובעה כרגולטור לתנאי השכר והעבודה (הממונה על השכר) היא למעשה זו שמנהלת את המשא ומתן הקיבוצי עם ארגון המורים בכל הנוגע לתנאי השכר והעבודה של עובדי ההוראה בחטיבה העליונה, ובכובעה כרגולטור של מערכת החינוך מכתיבה היבטים שונים בעבודתם של עובדי ההוראה בחטיבה העליונה. לא נעלם מעינינו גם כי ניתן למצוא פתרונות להיבטים הניהוליים והארגוניים שהעלתה המדינה (כגון – הסדרה בהסכמים קיבוציים של תנאי העסקה ושכר של עובדי ההוראה בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה, תוך שמירה על ניהול משאבי אנוש בלתי תלוי על ידי כל מעסיק בכל הנוגע להיבטים האחרים, כפי שיש להניח שהיה המצב עובר לרפורמת אופק חדש). אולם, אין בעובדות אלה כדי לשנות את המסקנה אליה הגענו, כמוסבר לעיל.
11. כאמור, ארגון המורים לא עתר לסעד כלשהו בהתייחס לעובדי הוראה בחטיבת הביניים כיחידת מיקוח העומדת בפני עצמה, והסתדרות המורים הבהירה בפתח סיכומיה כי היא מתנגדת לשינוי חזית, וכן הבהירה כי "לאור הסעד המבוקש כאמור לעיל, אף אחד מהצדדים גם לא טען ולא הביא ראיות לעניין קיומה של יחידת מיקוח עצמאית של חטיבות הביניים ז' – ט' ולעניין זהותו של הארגון היציג בה". בהתאם, לא התייחסנו לעניין זה במסגרת פסק הדין, ואיננו מביעים עמדה בשאלה אם ניתן לראות בעובדי ההוראה בחטיבת הביניים יחידת מיקוח העומדת בפני עצמה, ובשאלה שהיא "תמונת המראה" שלה, דהיינו אם כלל עובדי ההוראה בשירות המדינה ללא קשר לשלב שבו הם מלמדים הם יחידת מיקוח מקצועית אחת, כנטען על ידי המדינה והסתדרות המורים. ככל שארגון המורים יעתור לסעד כזה, טענות הצדדים מכל סוג שהוא שמורות.
12. כללו של דבר: על יסוד האמור לעיל, בקשתו של ארגון המורים להצהיר כי כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי בכיתות ז' עד יב' הם בגדר יחידת מיקוח אחת נדחית. למען הסר ספק, משלא נקבע אחרת בהליך זה, וכל עוד לא נקבע אחרת, מוסיפה לחול חזקת היציגות של הסתדרות המורים בחטיבות הביניים, ופסיקתו של בית דין זה בסק"כ 12922-11-16.

סמכות בית הדין לדון בהליך:

1. בהחלטה מיום 2.10.2017 שניתנה על ידי הנשיא (בדימוס) פליטמן התבקשו הצדדים להתייחס לשאלה "אם בית הדין הארצי הוא הערכאה המוסמכת לדון בבקשת הצד. זאת, משום שכעולה מהבקשה, דומה כי השאלה העיקרית בה היא מהות יחידת המיקוח, אשר בהתאם להכרעה בה תוכרע מיהות הארגון היציג, ולפיכך על פני הדברים, אפשר שמקומה להתברר בבית הדין האזורי".
2. לאחר שהתקיים דיון בעניין זה, בהחלטה מיום 13.1.2019 נקבע כי "הליך זה יידון בבית הדין הארצי. נימוקים לקביעה זו יפורטו בפסק הדין הסופי בהליך".
3. בהליך הנדון הובא לפתחו של בית הדין סכסוך מורכב, ונדרשה הכרעת בית הדין בשתי שאלות, הקשורות זו בזו: האחת – תיחום יחידות המיקוח במערכת החינוך; השנייה - מיהות הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים. בהתאם לפסיקה, עת מדובר בסכסוך מורכב, יש לקבוע את הערכאה המוסמכת לדון בסכסוך על פי מהות הסכסוך, עת יש משקל לעילת התביעה ולסעד המבוקש, הצדדים "המקוריים" להליך ומכלול נסיבות המקרה [ראו: עס"ק (ארצי) 62549-07-18 ההסתדרות הרפואית בישראל - אסותא אשדוד בע"מ (01.11.2018) והאסמכתאות שם]. בנסיבות המקרה הנדון, הסכסוך המהותי הוא בין שני ארגוני המורים על יציגות עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, וזאת על רקע מערך יחסי העבודה הייחודי בין שני הארגונים עובר למשא ומתן לחתימת הסכם אופק חדש, עת שורשיו של הסכסוך הם התנהלות ארגוני המורים במשא ומתן לחתימת הסכם אופק חדש וחתימתו. כמו כן, משנקבע בהליכים קודמים כי קיימת חזקה כי הסתדרות המורים היא הארגון היציג של עובדי ההוראה בחטיבות הביניים, הרי שהליך שבו מבוקש לסתור את החזקה ולהצהיר כי הסתדרות המורים אינה ארגון העובדים היציג, וכי המדינה מחויבת לנהל משא ומתן עם ארגון המורים - הוא סכסוך בין ארגוני.
4. לאור האמור, משהסכסוך במהותו הוא סכסוך בין ארגוני, הסמכות העניינית לדון בו מוקנית לבית דין זה.

בטרם חתימה

1. מזה כחמש עשרה שנה מעיב על מערכת החינוך הסכסוך בנוגע ליציגות עובדי הוראה בחטיבות הביניים, סכסוך שדרש השקעת משאבים רבים הן של הארגונים, הן של המדינה והמעסיקים והן של בית דין זה. למרבה הצער, ניסיון קודם ליישב את הסכסוך וליצור אפיקים חדשים לשיתוף פעולה בין שני ארגוני המורים כשל, ונראה שאף הוסיף משקעים בין שני הארגונים ובין ארגון המורים לבין המדינה. על אף האמור, אנו סבורים כי יש מקום שהצדדים ליחסי עבודה ישקלו "לחשב מסלול מחדש", ויבחנו בתום לב, בפתיחות וביצירתיות פתרונות שיביאו ליישוב הסכסוך, ויאפשרו להם לפעול יחדיו לטובת כלל עובדי ההוראה.

וראו אפשרויות לעניין זה:

מירוני, ע' 590 – 595.

עידו עשת, "מודל הייצוג במשפט העבודה הקיבוצי – מגמות חדשות, משפטים מו (יולי 2017) 397, ע' 437 – 440.

סוף דבר

בקשתו של ארגון המורים להצהיר כי כלל עובדי ההוראה בחינוך העל יסודי בכיתות ז' עד יב' הם בגדר יחידת מיקוח אחת - נדחית.

אין צו להוצאות.

ניתן היום, כ"א תמוז תשפ"ב (20 יולי 2022), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

1. ראו סקירה מפורטת של ההליכים השונים בהחלטה מיום 7.6.2020, שבה נדונו הטענות המקדמיות שהעלתה הסתדרות המורים. ↑

2. בין הצדדים מחלוקות גם לגבי זהות הארגון היציג של עובדי הוראה נוספים המועסקים במדינה, אולם מחלוקות אלה לא התבררו בהליך זה. ראו: סק"כ (ארצי ) 46610-10-18 מדינת ישראל - ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות הסתדרות המורים (14.04.2021). ↑

3. לכלל זה קיימים חריגים, כגון מורים בחטיבה העליונה בחינוך ההתיישבותי ובבתי ספר לחינוך מיוחד המועסקים על ידי המדינה, ומורים בחטיבות ביניים המועסקים לעתים על ידי הבעלות. ↑

4. בהחלטת הטענות המקדמיות נפסק כי פרשנות זו לסעיף 6(ד) להסכם 2008 יצרה השתק פלוגתא מחייב בהליך זה. ↑

5. לצרכי הכרעה בהליך זה איננו נדרשים לפרטים וכן להכריע בשאלה אם הפרוטוקולים שהוצגו במסגרת נספח מב/55 משקפים או אינם משקפים (כטענת המדינה) את השיחות שהתקיימו, אלא הדברים מובאים רק לצורך ציון עצם העובדה כי התקיימו מגעים בנושא. ↑

6. בעניין מורי השל"ח התנהל הליך, ונדחתה טענת ארגון המורים כי יש לראות במורי השל"ח יחידת מיקוח העומדת בפני עצמה – סק"כ (ארצי) 28269-04-16 ארגון המורים נ' מדינת ישראל, הסתדרות המורים ומרכז השלטון המקומי (29.9.2016). ↑

7. ראו למשל: סק"כ (ארצי) 3127-05-16 מדינת ישראל – ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות ואח' (11.5.2016). ↑