1. לפנינו 3 תביעות מאוחדות של 146 שוטרים, מתוכם 82 שוטרים המשרתים במחוז ש"י, 30 המשרתים במשמר הגבול במחוז ש"י, ו-34 המשרתים במשמר הגבול בבסיסי הדרכה בבית חורון ובמכמש. בתביעות אלה מתבקשים אנו להתערב בהחלטת הנתבעים (להלן – המדינה) ולבטל את הסיכום הבין משרדי החדש מיום 4.4.2012 ואת החלטת הממשלה מש/4800 שהתקבלה בעקבותיו בשל הפגמים שנפלו בהם, ולהצהיר כי התובעים זכאים להמשיך ולקבל תוספת פעילות א', כפי שהיה לפני הסיכום הנ"ל, וכל עוד הם ממשיכים לשרת בתפקידיהם במחוז ש"י כפי שהיה ערב הסיכום.
2. ראשיתן של תביעות אלה בבקשה למתן סעד זמני אשר יורה לנתבעים (המשיבים שם) לא להפחית משכרם של התובעים מיום 1.5.2014 כפי שנקבע בסיכום הבין משרדי ועד למתן פסק דין בתביעותיהם. הבקשה נדחתה (החלטה מיום 22.5.2014). ערעורם של התובעים לבית הדין הארצי לעבודה נדחה (בר"ע 47636-05-14, החלטה מיום 29.5.2014). עתירתם לבג"צ נדחתה אף היא (בג"צ 4171/14, החלטה מיום 16.6.2014).
3. מהלך דיוננו בתביעות אלה יהיה כדלקמן: תחילת נפרט את העובדות העומדות בבסיס תביעות אלה, ובהן מבנה השכר במשטרה ובכלל זה התוספות המשולמות והקריטריונים לתשלומן, ומהותו של הסיכום הבין משרדי שבעקבותיו הופסק תשלומה של תוספת רמת פעילות א' לתובעים. לאחר פירוט טענות הצדדים נדון באופי היחסים בין המשטרה לשוטריה ובשאלה העיקרית הנצבת לפנינו, והיא: האם הסיכום הבין משרדי ובכלל זה טבלת השקילה החדשה והקביעות לגבי תחולת הסיכום, לוקים בחוסר סבירות קיצוני, בחוסר הגינות ובחוסר תום לב והוא אינו מידתי כפי שטוענים התובעים, או שמדובר בהחלטה שנתקבלה בסמכות ועל פי דין בהגינות ובתום לב, והיא עניינית, סבירה, ומידתית כפי שטוענת המדינה.
4. מבנה השכר במשטרה

ביום 24.1.1979 התקבלה החלטת ממשלה הקובעת כי שכרם של שוטרי משטרת ישראל ושל אנשי שירות בתי הסוהר יוצמד לשכרם של משרתי הקבע בצה"ל. עוד נקבע בהחלטה כי תוקם ועדת מעקב, שחברים בה נציג נציבות שירות המדינה, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר ונציגים של משרד הפנים, והם יעקבו אחר שינויים שיחולו בשכר בצה"ל, ויקבעו כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר (להלן – ש/33, סעיף 9 לתצהיר גב' מיטל עמר, מרכזת בכירה באגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר).

בסיס השכר במשטרה מורכב משכר יסוד הלקוח מטבלאות השכר הנהוגות בשירות המדינה לפי מפתח דירוג ודרגה בהתאם לדירוגים המקצועיים השונים הנהוגים בשירות המדינה. לשכר היסוד נוספות תוספות שכר שונות ובהן תוספת המכונה "תוספת פעילות". תוספת הפעילות היא תוספת שכר דיפרנציאלית (רמה ד' הנמוכה ביותר ורמה א'+ הגבוהה ביותר) ייחודית לכוחות הביטחון, המחושבת באחוזים משכר היסוד. רמת תשלום תוספת הפעילות לשוטרים ולסוהרים נקבעה על פי טבלת השקילה הצה"לית (ש/33) ואישורים היסטוריים נקודתיים. טבלת השקילה הצה"לית נתנה משקל ייחודי למיקום הגיאוגרפי של בסיס/תחנת השירות (בניגוד לאזור ביצוע הפעילות). בהתאם לטבלת השקילה הצה"לית ולאישורים היסטוריים נקודתיים כלל המשרתים ביהודה ושומרון בכל התפקידים, ובכלל זה בתפקידי מנהלה, קיבלו תוספת פעילות רמה א' בגין מקום השירות. תוספת הפעילות איננה חלק מהשכר המשולב. מעבר לתפקיד אחר, שינוי בקריטריונים ו/או בסדרי העדיפויות של הגוף הביטחוני עשויים לשנות את רמת התוספת.

1. תוספת הפעילות ותוספת וותק פעילות

לצד תוספת הפעילות משולמת במשטרת ישראל אף "תוספת ותק פעילות", אשר כשמה כן היא, כלומר היא תלויה בוותקו של השוטר, והתנאים לקבלתה הינם זכאות לקבלת תוספת פעילות לפחות במשך 4 שנים, ומעבר ליחידה שבה תוספת רמת הפעילות נמוכה יותר. ותק הפעילות הינו בשיעור של 10% עבור כל שנה שבה שולמה התוספת הגבוהה יותר, וגבול צבירת תוספת הוותק הינו 90%. כלומר, תוספת הוותק משתלמת לשוטר ששירת ביחידה המזכה בתוספת פעילות עדכנית ברמה גבוהה, ועבר לשרת בתפקיד בו רמת הפעילות המשולמת נמוכה יותר. למעשה התוספת מאפשרת למי שקיבל תוספת גבוהה בעבר לגרור חלק מהתוספת לתפקיד שבו הוא אינו זכאי לה עוד, בשיעור של 10% לכל שנה, ועד 90%. רכיב ותק הפעילות הוא רכיב פנסיוני (סעיפים 15-26 לתצהיר נצ"מ בראון קרניס, ראש היחידה לתשלום שכר המשטרה, ע' 207 ש' 17-19).

1. הסיכום הבין משרדי מיום 4.4.2012

ביום 4.4.2012 נחתם סיכום בין משרדי בין משרד האוצר לבין המשרד לביטחון פנים בדבר קביעת רמת תוספת פעילות וגרירת ותק פעילות לשוטרים (נספח א' לכתבי התביעה, להלן – סיכום 2012), לפיו מיום 1.5.2012 תיקבע רמת תוספת הפעילות על פי טבלת שקילה משטרתית ולא על פי טבלת השקילה הצה"לית, כפי שהיה עד אז. בטבלת השקילה המשטרתית נקבעו הקריטריונים המתאימים והרלבנטיים לעבודת המשטרה לצורך קביעת תשלום רמת תוספת הפעילות בהתאם לאופי העיסוק והפעילות, סביבת העבודה (שטח או מתקן), חשיפה לסיכון במסגרת התפקיד והמיקום גיאוגרפי. בטבלת השקילה המשטרתית ניתן משקל רב יותר לסוג הפעילות ולמקום ביצועה. מיקומה הגיאוגרפי של היחידה אינו מהווה עוד קריטריון יחיד לקביעת רמת התוספת. זו נקבעת על פי אופי התפקיד ורמת הסיכון של הממלא אותו. סיכום זה קיבל תוקף של החלטה ממשלה (מש/4800) ביום 21.5.2012 (נספח 2 לתגובת המדינה לבקשה למתן סעד זמני).

1. נוסיף כי ביום 14.3.2012 נחתם סיכום בין משרדי שהסדיר טבלת שקילה ייחודית לשירות בתי הסוהר, ועל פיו שוטרי מנהלה בבתי הסוהר שאין להם כל מגע עם אסירים זכאים לתוספת פעילות ברמה ג' בלבד (במקום תוספת פעילות רמה א').

עוד קודם לכן, בינואר 2008 נקבע סיכום בין משרדי בין המשרד לביטחון פנים לבין משרד האוצר אשר יצר טבלת שקילה נפרדת לשוטרי מג"ב ולמשרתים בעוטף ירושלים לקביעת הקריטריונים לתשלום תוספת פעילות למשרתים בעוטף ירושלים, שבו הועלתה רמת תוספת הפעילות ללוחמים, והופחתה רמת התוספת לשוטרים הממלאים תפקידי מנהלה. על פי סיכום זה רק פלוגות מג"ב "עוטף ירושלים" המשרתים בתפקיד לוחמה ייעודי ונדרשים לשרת בתנאי קסרקטין זכאים לרמת פעילות א' (תנאי קסרקטין – יחידה אשר תנאי השירות בה מחייבים שהייה הכוללת לינה במתקן משטרתי או במתקן אחר). המשרתים בתפקיד ייעודי במפקדת מג"ב "עוטף ירושלים" זכאים לתוספת רמת פעילות א' – אם הם משרתים בתפקיד לוחמה, והם נדרשים לפי צרכי מג"ב לשרת בתנאי קסרקטין ועיקר עבודתם בשטח. בנוסף, על פי הסיכום הבין משרדי 2008 שוטרים במשטרה הכחולה המשרתים בתפקיד ייעודי במעברים בעוטף ירושלים זכאים לתוספת פעילות ברמה ב' בלבד.

8. בעקבות כניסתה לתוקף של טבלת השקילה המשטרתית עלה שכרם של כ-11,000 שוטרים המשרתים בתפקידי ליבה בתחומי הקו הירוק, אף כי לא היה שינוי כלשהו בתפקידם. לגבי אחרים נשארה רמת השכר כשהייתה (מרבית השוטרים). שוטרים המשרתים בתפקידי מנהלה באזור יהודה ושומרון, ובהם התובעים, נפגעו בשכרם בשל הוראות סיכום 2012, שכן רמת תוספת הפעילות שהם זכאים לה ירדה, דבר שהוביל לירידה בשכרם. מדובר בקבוצה קטנה, מאות בודדות, בשים לב למספר השוטרים ששכרם עלה (כאמור כ-11,000 שוטרים). בהתאם לסיכום 2012 לא הורדה רמת תוספת הפעילות המשולמת למשרתים בחברון בתפקידי מינהלה והם ממשיכים לקבל תוספת פעילות רמה א' (ראו בסעיף 43 להלן). לגבי שוטרים ששכרם נפגע או עלול להיפגע בשל השינוי נקבעו הוראות מעבר למשך ארבע שנים (סעיף 9 לאילך לסיכום 2012, נספח 1 לתצהירי המדינה).

1. התובעים

התובעים נחלקים לכמה קבוצות: האחת - שוטרים המשרתים בתחנות וביחידות באיו"ש (מחוז ש"י) וקיבלו תוספת פעילות רמה א' בגין מקום השירות, ללא קשר למאפייני התפקיד.

הקבוצה השנייה – שוטרים אשר שירתו במטה מחוז ש"י בתוך שטחי הקו הירוק וקיבלו עד לשנת 2008 תוספת פעילות על פי טבלת השקילה הצה"לית. בשנת 2008 הועבר מטה מחוז ש"י למצודת אדומים (מחוץ לקו הירוק) והתובעים בקבוצה זו קיבלו תוספת פעילות רמה א' בשל מקום השירות וללא קשר לתפקידם. עם זאת, הובהר לכלל שוטרי המטה כי תוספת זו ניתנת להם באופן זמני בלבד, עד לגיבוש טבלת שקילה משטרתית שתחול על כלל התפקידים והמשרתים במשטרה, וכי עם גיבוש טבלת השקילה המשטרתית תיתכן ירידה ברמת תוספת הפעילות המשולמת להם (עמ' 221 ש' 17-19, סעיף 30 לתצהיר נצ"מ בראון קניס).

הקבוצה השלישית – שוטרים אשר נקלטו לעבודה במטה מחוז ש"י לאחר שנת 2008, והודע להם על כוונת המשטרה לשנות את הקריטריונים לתשלום תוספות הפעילות (סעיף 30 לתצהיר נצ"מ בראון קניס). בקבוצה זו 6 תובעים שעבדו כאזרחים עובדי משטרה במחוז ש"י בתפקידי מנהלה במשך מספר שנים, וביום 18.7.2012 גויסו למשטרה. עם גיוסם למשטרה עלה שכרם והם תוגמלו לפנים משורת הדין בתוספת פעילות רמה א' במשך שנתיים מיום גיוסם למשטרה (ע' 9 לתצהיר נצ"מ בראון קניס).

התובעים בתיק מוביל 10653-04-14 הינם שוטרים המשרתים במשמר הגבול ביהודה ושומרון בתפקידים מנהליים או בעלי אופי מנהלי/משרדי.

התובעים בתיק מוביל 3679-04-14 הינם שוטרים המשמשים בתפקידים מנהליים או בעלי אופי מנהלי/משרדי בבסיס מג"ב בשטחי יהודה ושומרון (בית חורון ומכמש).

10. טענות הצדדים

התובעים אינם כופרים בכך שהמשטרה רשאית לשנות את תנאי שכרם באופן חד צדדי. הם מלינים בעיקר על האופן שבו נעשה הדבר. לטענתם לפני שהתקבלה החלטה הממשלה ש/4800 לא נעשתה עבודת הכנה ראויה, ההחלטה לא הוצגה בפני חברי הממשלה ובפני ראש אמ"ש, ולא הובאו בפני מקבלי ההחלטות הפרטים המלאים לגבי הפגיעה באלו שנפגעו ממנה. כמו כן לא הובאו פרטי ההפחתה בפני התובעים מבעוד מועד. מכאן שבתהליך קבלת ההחלטות נפלו פגמים חמורים היורדים לשורשו של עניין, והמדינה נהגה בהם בחוסר סבירות קיצוני וקיבלה החלטות במחשכים ובהסתרה, בחוסר תום לב, תוך פגיעה באינטרס ההסתמכות שלהם, ובאופן בלתי מידתי. התובעים מוסיפים כי החלטת הממשלה גורמת לאפלייתם בין היתר אל מול משרתי צה"ל באיו"ש ואל מול המשרתים במרחב חברון.

טענתם העיקרית של התובעים הינה כי היה על המדינה לקבוע בהחלטתה "דור מעבר", כפי שנעשה במקרים רבים בעבר. התובעים טוענים כי היה על המדינה לקבוע כי ההפחתה ברמת הפעילות לא תיכנס לתוקף אלא לאחר שיסיימו את שירותם במשטרה או יעברו לתפקיד אחר. משלא נעשה כך הרי שההחלטה שהתקבלה הינה בלתי סבירה ובלתי מידתית.

המדינה טוענת מנגד כי סיכום 2012 והחלטת הממשלה התקבלו כדין, בסמכות ובאופן ענייני, כי שינוי טבלת השקילה היה הכרחי בשל עיוותי השכר שנוצרו בגינה, ולאחר שהתקיימה עבודת מטה יסודית. התובעים לא עמדו בנטל להוכיח כי הוראות "דור המעבר" התקבלו בהליך לא תקין, אינן סבירות ואינן מידתיות, כי לא היו מודעים לשינוי בשכרם וכי הם מופלים לרעה אל מול משרתי הקבע והמשרתים במרחב חברון.

1. הסמכות לשנות את תנאי העבודה במשטרה

נזכיר מושכלות ראשונים: בין המשטרה לשוטריה מתקיימים יחסי עובד ומעביד אולם מדובר במערכת יחסי עבודה ייחודית אף כי מדובר במערכת יחסים חוזית. תנאי העבודה של השוטרים ובכלל זה תנאי השכר, נקבעים באופן חד צדדי על ידי ממשלת ישראל. יתר על כן, תנאי העבודה נקבעים על ידי המדינה כמעבידה ולא כרשות שלטונית (דב"ע מד/3-59 אברהם טרר ומשה מאוטנר – מ"י, פד"ע טז 32,42; דב"ע מה/3-77 גרשון ואח' – מ"י, פד"ע יז 337,346).

סמכותה של המדינה לקבוע את שכר השוטרים באופן חד צדדי מקפלת בתוכה אף את הסמכות לערוך שינויים בשכר, לרבות קביעת תנאים ואמות מידה לקבלת תוספות שכר, שכן "שינויים" אין פירושם הטבת תנאים בלבד (דב"ע נג/18-2 מנחם יהב – מדינת ישראל, ניתן ביום 30.3.95). המדינה היא הקובעת את תוספות השכר לשוטרים, את התנאים לקבלתן ואת שיעורן באורח חד צדדי, והיא רשאית לעשות שינויים בתנאים המקימים את הזכות לתשלום התוספת, כפי שאכן נעשה בפועל מעת לעת. על מערכת ייחודית זו עמד על בית דין הארצי לעבודה בעניין יהב וכך נאמר שם:

"בעניינם של השוטרים הם הסכימו, עם התגייסותם למשטרה, שצד אחד, המדינה, תהיה רשאית להכניס חד צדדית שינויים בתנאי עבודתם. 'שינויים' אין פירושם הטבת תנאים בלבד" (דב"ע נג/2-18 מנחם יהב – מ"י, ניתן ביום 30.3.1995, סעיף 9 לפסק הדין).

כמו כן קבע בית הדין הארצי בעניין טרר כי לאור העובדה שהמדינה הייתה זו שמלכתחילה קיבלה את ההחלטה בדבר תוספת תשלום לשוטרים באופן חד צדדי, הרי שבידי המדינה כמעביד הסמכות לעשות שינויים בתנאים המקימים את הזכות לתשלום התוספת באופן חד צדדי, וכי השוטרים המתגייסים למשטרה מקבלים על עצמם את סמכותה של המשטרה לשנות מנהליה ותנאי העסקתם באופן חד צדדי, גם אם השינוי אינו מיטיב עמם (ע"ע 1093/00 אברהם טרר נ' מדינת ישראל, ניתן ביום 2.6.03). נוסיף עוד כי הלכת מילפלדר אינה חלה על מערכת היחסים בין השוטרים למדינה. (עניין טרר).

סיכומו של דבר – הממשלה מוסמכת לשנות את תנאי עבודתם של השוטרים באופן חד צדדי, גם כאשר השינויים אינם בהכרח מיטיבים עמם, וגם אם לא חל כל שינוי בתפקידם, כל עוד נעשה הדבר משיקולים ענייניים, והוא עומד במבחן הסבירות המידתיות וההגינות.

12. באשר לביקורת השיפוטית המופעלת על ידי בית הדין על החלטות המשטרה בנושאי שכר ותנאי עבודה, קבע בית הדין הארצי בפרשת סעיד:

"פעולותיה של המשטרה בתחום השכר נתונות לביקורת שיפוטית המבוצעת על ידי בתי הדין לעבודה. ביקורת זו משתרעת על פני כל אותם תחומים בהם מוסמך בית הדין להפעיל את ביקורתו, כגון – טענות בדבר חוסר סמכות, שיקולים זרים, העדר סבירות, מידתיות לא ראויה, אפליה פסולה וכיוצאות באלה טענות. עם זאת בית הדין – כערכאת שיפוט – אינו מוסמך לבחון עניינים הנוגעים לעיצומם של גובה השכר הראוי או תנאי העבודה הראויים" (ע"ע 174/03 סגן ניצב שפיק סעיד נ' מדינת ישראל – משטרת ישראל, ניתן ביום 29.5.05)].

בנוסף לכל אלה כלל הוא כי בית^-הדין לא ישים שיקול^-דעתו תחת שיקול^-דעתה של הרשות המוסמכת, ולא יתערב בהחלטתה לשנותה, אלא אם כן נמצא כי אותה החלטה ניתנה בחריגה מסמכות, או כי יש בה פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או כי היא נגועה בשיקולים זרים או באי^-סבירות קיצונית היורדת לשורשו של עניין. בית^-הדין אף לא ישים שיקול^-דעתו תחת זה של הרשות אפילו היה הוא עצמו בוחר באפשרות אחרת מזו שבחרה בה הרשות ללכת, כל עוד מצויה אותה אפשרות במתחם הסבירות (ע"ע (ארצי) 1123/01 בית ספר תיכון עירוני "כל ישראל חברים" – יצחק צויזנר, ניתן ביום 27.6.2001).

13. הסיכום הבין המשרדי 2012

בשנים 2010-2012 נעשתה עבודת מטה נרחבת ומקיפה במשטרה, ובמסגרתה נבחנו מאפייני התפקידים השונים, שעות העבודה, מאפייני המקצועות, רמות הסיכון בתפקידים השונים וכן המשמעויות הכספיות של שינוי עתידי, לצורך קביעת טבלת שקילה משטרתית. עבודת המטה נעשתה בשיתוף פעולה עם נציגי המשטרה, שירות בתי הסוהר (אשר גם נזקקו לטבלת שקילה ייחודית לשב"ס), המשרד לביטחון פנים ומשרד האוצר. לאחר סיום עבודת המטה אושרה טבלת השקילה המשטרתית על ידי המפכ"ל ולאחר מכן נחתם סיכום 2012 שקיבל תוקף של החלטת ממשלה. טבלת השקילה המשטרתית משקפת את סדרי העדיפויות של המשטרה ואת מדרג רמות הפעילות בה בשים לב לחלוקת התפקידים כדלקמן: תפקידי ליבה, תפקידים תומכי ליבה ותפקידי מנהלה. סיכום 2012 יצר טבלת שקילה הולמת ורלבנטית לשירות במשטרה.

במסגרת טבלת השקילה המשטרתית בחרה המשטרה להעלות את תוספת הפעילות למקצועות הליבה המשטרתיים העומדים בחזית העשייה המשטרתית, ולהפחית את רמת תוספת הפעילות של שוטרי מנהלה ובכך ליצור מערכת שכר שוויונית המשקפת את עמדת המדינה כי מיקום בסיס היחידה הינו פרמטר אחד מבין אלה הקובעים את רמת תוספת הפעילות, וכי תוספת פעילות ראוי לה שתתגמל את השוטר בגין הסיכון הכרוך במילוי תפקידו, ולא בשל סיכוני הדרך ליחידה וממנה בשל מיקום היחידה. בעוד שקודם לכן די היה במיקום היחידה באיו"ש כדי לזכות את השוטר בתוספת פעילות גבוהה, בטבלת השקילה החדשה הופנתה עיקר תשומת הלב לסיכון הכרוך בפעילות השוטר במסגרת תפקידו.

1. עדי המדינה הבהירו בתצהיריהם ובעדויותיהם מדוע היה צורך בשינוי תנאי השכר במשטרה, בכל הנוגע לתוספות המוענקות לשוטרים, וביצירת טבלת שקילה חדשה. נצ"מ רונית בראון קניס, ראש היחידה לתכנון שכר במשטרה, תיארה בתצהירה את הרקע ליצירת סיכום 2012. לדבריה, במהלך השנים התעוררו קשיים רבים בהחלת טבלת השקילה הצהל"ית על המשרתים במשטרה ובקביעת רמת תוספת הפעילות לשוטרים. בנוסף תשלום תוספת פעילות רמה א' למשרתים מחוץ לקו הירוק התבסס על אישורים היסטוריים, ללא זיקה לתפקידם, ויצר עיוותי שכר משמעותיים בין שוטרי איו"ש לבין עצמם, ובין שוטרי המנהלה באיו"ש לבין שוטרים ייעודים ברחבי הארץ. כך למשל שוטרי מנהלה המשרתים מחוץ לקו הירוק קיבלו תוספת רמת פעילות גבוהה יותר מזו ששולמה לשוטרים בתפקידי ליבה באותו מרחב, ומזו ששולמה לשוטרי מנהלה המשרתים בתוך תחומי הקו הירוק. כמו כן הוגשו תביעות רבות לבתי הדין על ידי שוטרים בטענות לאפליה בשכר הן אל מול עמיתיהם במשטרה והן אל מול עמיתיהם בשירות הקבע בצה"ל.

בשל כל אלה בוצעה במשטרה עבודת מטה נרחבת לגיבוש טבלת שקילה משטרתית ייחודית להסדרה מחודשת של תשלום תוספת הפעילות בהתאם למאפיינים הייחודיים של מקצועות המשטרה (סעיפים 36-43 לתצהירה של נצ"מ בראון קניס, נספחים 1-4 לתצהירה).

15. אף מר דני קריבו, סמנכ"ל תכנון ובקרה במשרד לביטחון פנים, הדגיש כי במהלך השנים התגלו קשיים רבים ביישום טבלת השקילה הצה"לית על השוטרים והסוהרים המשרתים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר, בשל השוני באופי הפעילות בין המשרתים בצה"ל לבין המשרתים במשטרה ובשירות בתי הסוהר (סעיף 7 לתצהירו). בעדותו הבהיר מר קריבו כי הסוגיות והקשיים הנוגעים לתשלום תוספת הפעילות לשוטרים על פי טבלת השקילה הצהלי"ת עלו עוד בשנות ה 90 אולם הטיפול בנושא זה על ידי המשטרה תפס תאוצה בשנים 2008-2009 (עמ' 97 ש' 1-5).

על דברים אלו חזרה גם הגב' מיטל עמר, מרכזת בכירה באגף השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, בתצהירה ובעדותה. גב' עמר ציינה כי במהלך השנים התגלו קשיים ביישום הטבלה הצה"לית וכי הקריטריונים המצויים בטבלת השקילה הצה"לית אינם מתאימים למאפייני השירות במשטרה. זאת, משום שרמת הפעילות בצה"ל נקבעת באופן יחידתי ואילו רמת הפעילות במשטרה נקבעת לפי מקצועו ותפקידו של השוטר (סעיף 18 לתצהירה). גב' עמר התייחסה בתצהירה גם לעיוותי השכר שנוצרו בשל תשלום רמת פעילות גבוהה למשרתים מחוץ לקו הירוק בשל אישורים היסטוריים שאינם רלבנטיים עוד, ולתביעות השוטרים בדבר אפליה וחוסר הסבירות שבקביעת רמת הפעילות (סעיף 20 לתצהירה).

מר מוטי יונה, שהעיד בפנינו מטעם התובעים, תמך אף הוא בצורך ביצירת טבלת שקילה ייחודית למשטרה, והדגיש כי טבלת השקילה הצהל"ית אינה מתאימה למשטרה. לדבריו היה צורך חיוני ליצור טבלת שקילה ייחודית למשטרה נוכח הקשיים בהשמת הטבלה הצה"לית על השוטרים (עמ' 92 לפרוטוקול).

1. מסקנתנו הינה, איפוא, כי יצירת טבלת שקילה משטרתית אשר תקבע את רמת תוספת הפעילות המשולמת למשרתים במשטרה נעשתה בשל צורך אמיתי מקצועי וענייני ליצור טבלת שקילה שתהלום את צרכי המשטרה ותתאים לאופי עבודת המשטרה, ולא בשל שיקולים זרים שאינם ממין העניין. סיכום 2012 וטבלת השקילה המשטרתית נועדו לתקן עיוותי שכר במשטרה ולהתאים את התוספות המשולמות לאופי התפקיד ולרמת הסיכון הכרוכה בביצועו, והיא משקפת את עמדת המדינה כי אין מקום לתגמל את שוטרי המנהלה מעבר לקו הירוק בתוספת פעילות רמה א' רק בשל מקום עבודתם ולא בשל אופי תפקידם.

מסקנתנו עד כה הינה כי בבסיס סיכום 2012 והחלטה הממשלה בעקבותיו עמדו שיקולים ענייניים ורלבנטיים, כי יצירת טבלת שקילה משטרתית היה נחוץ ונכון.

1. דור מעבר

התובעים טוענים כי המדינה אינה רשאית להפחית באופן חד צדדי משכרם בהיעדר שינוי כלשהו בתפקידם, אך טענתם העיקרית הינה כי המדינה אינה רשאית לעשות כן ללא קביעת דור מעבר כמקובל בכל ארגוני הביטחון. לטענתם יש להחיל את הוראות השכר החדשות רק על משרתים חדשים שיתגייסו למשטרה, או על משרתים שעברו לשרת במחוז אחר. מוסיפים התובעים וטוענים כי לא נבדקו לעומקן השפעות השינוי על התובעים בתחום המיסוי וההפרשות לפנסיה, וכי לנוכח הפגיעה המשמעותית בשכרם היה על המדינה לקבוע דור מעבר שימשיך לקבל את תוספת הפעילות כפי שהיה נהוג עד כה, כל עוד הוא משרת באותו מקום ובאותו תפקיד. התובעים מפנים לסיכומי שכר שונים בגופי הביטחון שבהם נקבע דור מעבר לשוטרים מכהנים, ובהם: הסיכום הבין משרדי המקורי בעניינם של משרתי מג"ב עוטף ירושלים מינואר 2008; החלטת הממונה על השכר ונציב שירות המדינה בשנים 2000-2001 בעניין התארים מאוניברסיטת לטביה; דור המעבר לזכאות לדירוג מהנדסים ששונה בצה"ל בשנת 2000-2001; החלטת צה"ל לעניין לימודים אקדמאיים ישימים למקצוע; סיכומי השכר של השב"כ והמוסד בשנים 1997-1998; הסכם שכר שב"כ 2004; הסכם שוטר מתחיל 2011; שינוי בשכר הנגדים בצה"ל 2013; תוספת הופעה למשפטנים 2005 ועוד.

1. המדינה טוענת מנגד כי אין כל חובה לקבוע דור מעבר המחריג אוכלוסיות שונות מהסכם השכר, וכי הסכמי שכר שונים, לרבות הסכמים באשר להפחתות שכר, כוללים בתוכם סוגים שונים ומגוונים של הסדרים בדבר הוראות מעבר ודור מעבר בהתאם לתכלית הסכם השכר ומטרתו. מוסיפה המדינה כי ההסדר שנקבע בסיכום 2012 סביר, מידתי ומאוזן, מה גם שעיוותי השכר היו כה משמעותיים, והצורך בשינוי הוא כה גדול, שאין מקום לעכב את השינוי עד לאחר מועד סיום עבודתם של התובעים.
2. כעולה מתצהירה של גב' מיטל עמר, מרכזת בכירה (בטחון ותעבורה) באגף השכר במשרד האוצר, הושהתה כניסתו לתוקף של סיכום 2012 לגבי מי ששכרם ירד בעקבותיו. למרות שבהחלטה הממשלה נקבע כי הסיכום ייכנס לתוקף ב-1.5.2012, וכך אמנם נעשה לגבי מי שרמת הפעילות שלהם הועלתה, הורדת רמת הפעילות לגבי מי שניטלה מהם תוספת הפעילות הגבוהה נדחתה, והיא נכנסה לתוקף רק שנתיים לאחר מכן (סעיף 33 לתצהירה).

בנוסף לכך נקבעו הסדרים מיוחדים המאפשרים למי שתוספת הפעילות שלהם ירדה לצבור ותק פעילות גם לאחר כניסתו של הסיכום הבין משרדי לתוקף, כך שהתוספת תהפוך ל"תוספת וותק פעילות" שהינה כאמור רכיב קבוע ופנסיוני (סעיף 23-24 לתצהיר גב' מיטל עמר). מרבית השוטרים צברו 90% ותק פעילות במאי 2014, או לפחות 40% ותק פעילות שהינו תנאי להפיכת התוספת לפנסיונית, ועל כן ההפחתה בשכרם היא מינורית (ע' 8 ו-15 לתצהיר נצ"מ בראון קניס). כמו כן ניתנה אפשרות לשוטרים שרמת הפעילות שלהם הורדה לעבור לתפקידים אחרים המזכים ברמת פעילות גבוהה יותר, ניתן סיוע כלכלי ומענק כספי למשך 6 חודשים למי שביקש זאת, וכן סיוע ללימודים אקדמאיים מעבר לסיוע הרגיל (ראו סעיפים 72-81 ועמ' 20 לתצהיר נצ"מ בראון קניס).

1. הוראות מעבר המסדירות את כניסתו לתוקף של הסדר נורמטיבי חדש, עשויות לנבוע מטעמים שונים ולהתבטא בהסדרים שונים, הכול לפי נסיבותיו של כל הסדר והסדר (בג"צ 5936/97‏ לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ''ד נג(4) 673, ניתן ביום 2.9.1999). משמע שיש לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו.

לטענת ב"כ התובעים הסדר דור המעבר היחיד האפשרי הינו אי החלת השינוי כלל על מי שנפגעו ממנו. ב"כ התובעים לא הפנה אותנו לאסמכתא כלשהי המבססת טענה זו. אמצעי זה להפחתת הפגיעה אמנם אומץ במקרים מסויימים, אולם אין בכך כדי ללמדנו כי זו הדרך היחידה האפשרית, וכי רק החרגת התובעים מתחולת סיכום 2012 הינה סבירה. שיקול הדעת של המדינה בבחירת המתכונת לכניסת השינוי לתוקף לא הוגבלה, והסכמי שכר שונים בכוחות הביטחון מלמדים על הסדרים מגוונים בעניין דור מעבר בהתאם לתכלית הסכם השכר הרלבנטי: כך לגבי טבלת השקילה הצהלית בשנת 1997. לגבי המשרתים בעוטף ירושלים ובשירות בתי הסוהר שונו תוספות הפעילות, דבר שגרם לירידה בשכרם של המשרתים בתפקידי מנהלה או של מי שאין להם מגע עם אסירים בשירות בתי הסוהר, ואף על פי כן לא נקבע דור מעבר הזהה לזה שעליו נסמכים התובעים (ראו סעיף 30 לתצהירה של גב' מיטל עמר, נספח 28 לתגובת המדינה לבקשה למתן סעד זמני).

1. חומר הראיות שהוצג לפנינו תומך בטענת המדינה כי היה צורך חיוני ביצירת טבלת שקילה משטרתית כדי לתקן עיוותי שכר במשטרה, וכי המשך תשלום לשוטרים משרתים על פי הטבלה הקודמת ינציח את עיוותי השכר. בעדותה ובתצהירה הבהירה גב' עמר כי בעקבות עבודת המטה התברר הצורך לתקן את עיוותי השכר מכאן ואילך, ולא להשהותם עד אשר השוטרים שתוספת הפעילות שלהם הופחתה יסיימו את שירותם במשטרה או יעברו לתפקיד אחר (סעיפים 18-19 לתצהיר, ע' 437-438, ע' 546). גם נצ"מ בראון קניס אישרה זאת, והדגישה את חוסר ההוגנות שבתגמול, כאשר פקידה שעובדת בשטחים מתוגמלת ברמת פעילות גבוהה יותר מלוחם מג"ב בירושלים (ע' 150 ש' 3-5, וראו גם בע' 236 ש' 11-20), והדגישה כי קיימים סוגים שונים של "דור מעבר" (עמ' 316 ש' 20; עמ' 317 ש' 17).
2. גם תת ניצב בדימוס מוטי יונה, שהיה ראש היחידה לתכנון שכר במשטרה, ואחר כך רמ"ח תכנון שכר, והעיד מטעם התובעים, אישר כי התייחסות למיקום הגיאוגרפי בלבד לצורך קביעת רמת תוספת פעילות הינו בגדר "רעה חולה", כי כבר בסוף שנת 2004 היתה מודעות לכך ורצון לשנות את העיוותים בתשלום תוספת הפעילות, וכי רק בתקופה האחרונה הסכים האוצר לאשר למשטרה לבנות טבלת שקילה חדשה ושונה מטבלת השקילה הצהלי"ת (ע' 92 ש' 3-19, ע' 100 ש' 8-10). נציין עוד כי מר יונה אישר כי צריך היה לבצע את ההפחתות האלה, אולם לדבריו לא נעשה הדבר בדרך הנכונה (ע' 105 ש' 11-15). עם זאת מר יונה אישר גם הוא כי קיימים סוגים שונים של דור מעבר, והפתרון שהציע דומה במהותו לזה שנקבע בסיכום 2012:

ת. לשיטתי, לבדוק את משך השירות ואת המשך השירות של האוכלוסייה הנפגעת, לתת להם פרק זמן לכלכל את הצעדים שלהם ולתת להם למצוא לעצמם תפקידים שבהם יפגעו פחות בהכנסה או הארגון ימצא להם שיבוץ כזה ולהפחית כפי שכתוב פה במסמך, למינימום. דהיינו, אם מישהו נמצא בפעילות נמוכה לתת לו להגביר את וותק הפעילות" (עמ' 111 ש' 15-20; עמ' 112 ש' 1-7).

1. לכל אלה יש להוסיף כי חלק מהתובעים הועברו למטה מחוז ש"י של המשטרה במצודת אדומים שמחוץ לקו הירוק רק בשנת 2008, והובהר להם כי יקבלו תוספת רמת פעילות א' רק עד לגיבושה של טבלת שקילה חדשה (ראו סיכום דיון מיום 16.12.2008, נספח 5 לתגובת המדינה לבקשה לסעד זמני, ומכתבה של נצ"מ עפרה בר טוב מיום 23.12.2008). כמו כן עם המעבר חתמו כל שוטרי המנהלה המועברים על טופס המאשר כי בתוספת משולמת להם באופן זמני (נספח 6 לתגובת המדינה לבקשה לסעד זמני, סעיף 7 לתצהירו של רפ"ק דוד שאול, פרוטוקול ע' 122 ש' 2-17).

1. נדגיש עוד כי תביעתם של התובעים כפי שהיא מופיעה בכתבי התביעה הינה לבטל את סיכום 2012 (סעיף 4 לכתבי התביעה). זאת, אף כי קבלתה של בקשה זו היתה פוגעת באלפי שוטרים שלא היו כלל צד להליך זה, ששכרם עלה בעקבות סיכום 2012, והם נהנים כבר במשך תקופה ארוכה מהעלאת שכר זו. יתר על כן, מקובלת עלינו טענת המדינה כי יש להפעיל את סיכום 2012 כמקשה אחת (ראו דברי גב' מיטל עמר בעדותה ע' 528-529), ואין לפרוט את ההסדר לפרוטות.
2. כפי שכבר צויין בהרחבה לעיל, למדינה נתונה הזכות לשנות את תנאי שכרם של השוטרים גם כאשר השינויים אינם בהכרח מיטיבים עם השוטרים וגם אם לא חל כל שינוי בתפקידם כל עוד עומד השינוי במבחן הסבירות וההגינות בנסיבות העניין. בנסיבות אלה קביעת הוראות המעבר כפי שנקבעו הינה סבירה ומידתית. בבג"צ 910/86 רסלר נ' שר הבטחון נפסק כי:

"גבולותיו של מתחם הסבירות נקבעים על פי האיזון הראוי שבין האינטרסים והערכים השונים הנאבקים על הבכורה,,, האינטרסים והערכים הרלבנטיים נקבעים על פי המאטריה הרלבנטית, שבמסגרתה נבחנת הפעולה, ועל רקע עקרונות היסוד של השיטה, ה'אני מאמין' שלה ותפיסתו של הציבור הנאור שבה תוך שהמיתחם נקבע על פי המשקל ואיזון בין האינטרסים האלה" (פ"ד מב(2) 441,481).

בענייננו שוכנענו כי נשקלו כל השיקולים הרלבנטיים לעניין, ונעשו האיזונים הראויים בין האינטרסים השונים, והחלטה שלא להחריג את התובעים מסיכום 2012 הינה סבירה ומידתית הן בשל הצורך בשינוי, הן בשל הפגיעה המצומצמת כפי שיפורט להלן, הן בשל מספר הנפגעים והן בזכות הסדרי המעבר המיטיבים עם התובעים כמפורט לעיל.

ככלל, רשות מינהלית רשאית בכל עת, ולעיתים אף מחויבת, לשנות את מדיניותה וזאת בין היתר, על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה (בג"צ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך (ניתן ביום 10.5.10 והאסמכתאות שם). חומר הראיות שהוצג לפנינו, כפי שפורט לעיל, מבסס את המסקנה כי היה צורך ביצירת טבלת שקילה משטרתית אשר תהלום את צרכי המשטרה ואת אופי הפעילות בה, לנוכח עיוותי השכר החמורים שהיו במשטרה במשך שנים רבות. הסדרי המעבר שנקבעו הינם סבירים ומידתיים, ולא היתה כל הצדקה לקבוע דור מעבר שעליו לא יוחל השינוי כלל. סיכום 2012 נועד לתקן עיוותי שכר וליצור קוהרנטיות במבנה השכר במשטרה ובדירוג רמות הפעילות תוך יצירת מדרג שכר הולם, וליתן מענה לטענות האפליה הרבות בקרב ציבור השוטרים. ראוי, אם כן, שהתיקון יחול על שוטרים ותיקים וחדשים כאחד.

החרגת התובעים מסיכום 2012 ולמעשה ממדיניות השכר החדשה, תנציח את עיוותי השכר והאפליה ותרוקן מתוכן את מהותו של סיכום 2012 ואת המטרה שלשמה נעשה. החלה אקטיבית של השינוי עם הוראות המעבר מגשימה את תכלית סיכום 2012 ומאפשרת למשטרה לתת מענה לאוכלוסייה גדולה של ציבור השוטרים ולאזן בין צרכי הכלל והפרט.

1. אכן, ירידה בשכר היא פגיעה קשה בכל עובד, ובמיוחד בסקטור אשר נמנעה ממנו הזכות להתארגן, אולם כפי שכבר צויין לעיל מדובר בשינוי החל על מספר רב של שוטרים, ועם רובם היטיב השינוי. כאמור לעיל שכרם של כ–11,000 שוטרים המשרתים בתפקידי ליבה בתחומי הקו הירוק עלה בלא שחל שינוי כלשהו בתפקידם, לגבי אחרים נשארה רמת השכר כשהייתה (מרבית השוטרים). רק לגבי מיעוט מבין השוטרים, אלה המשרתים בתפקידי מנהלה באזור יהודה ושומרון, ובהם התובעים, פחתה רמת תוספת הפעילות, דבר שגרם לירידה בשכרם. איננו מזלזלים חלילה בפגיעה בתובעים, ואולם כאשר מדובר בשינוי משמעותי החל על מספר כה רב של שוטרים, שנחיצותו אינה מוטלת בספק, כפי שהובהר לעיל, העובדה שרק חלק זעיר מתוכם נפגע מלמדת כי ההחלטה בעיקרה הביאה יותר תועלת מאשר נזק.
2. היקף הפגיעה ושיעורה

התובעים טוענים כי מדובר בהפחתה משמעותית ביותר משכרם בניגוד לטענת המדינה. לדידם שיעור הפגיעה הוא סכום השכר נטו לאחר ההפחתה בהשוואה לנטו לפני ההפחתה. כמו כן בבחינת שיעור הפגיעה יש לקחת בחשבון את ביטול הטבת המס שמתלווה לתוספת פעילות רמה א', וכן את ההשלכות על יתר תנאי העבודה והשכר (כגון ירידה בהפרשות הסוציאליות, צמצום ימי ההבראה, הפגיעה בסכום מענק היובל ועוד).

המדינה טוענת מנגד כי לגבי רוב השוטרים שיעור ההפחתה אינו גבוה ועומד בממוצע על כ-7% ברוטו, כי יש לבחון את שיעור ההפחתה האחוזית מהשכר ברוטו.

28. ראשית נדגיש כי שינוי רמת הפעילות אינו פוגע בתוספת וותק הפעילות אלא בתוספת הפעילות בלבד (סעיף 5 לעיל). כמו כן מקובלת עלינו טענת המדינה יש לבחון את שיעור ההפחתה באחוזים מהשכר ברוטו. תוספת הפעילות עצמה היא תוספת המשולמת באחוזים מהשכר, ואין דומה הפחתה של 500 ₪ משכר העומד על סך של 5,000 ₪, להפחתה של 500 ₪ משכר שגובהו 25,000 ₪. עם זאת, שינוי רמת הפעילות מרמה א' לרמה נמוכה יותר משפיע גם על תנאי העבודה האחרים כגון הזכאות לנופש מבצעי (עמ' 180 ש' 11-12), ביטול הטבת מס בשיעור של עד 670 ₪ (עמ' 214 ש' 8-9) וההפרשות לקרנות. לתנאים אלו יש ערך כספי וכלכלי אשר נפגע בעקבות הפחתת רמת תוספת הפעילות המשולמת לשוטרים.

1. מבין 146 התובעים 89 השלימו גרירת וותק בשיעור של 90% ומעלה. שיעור הפגיעה בהם הוא מינורי ביותר, שהרי לא נפגעה לגביהם גם ההפרשה לקרנות ומענק היובל, ורוב התוספת משולמת להם גם לאחר כניסת הסיכום הבין משרדי לתוקף. 19 תובעים נוספים השלימו בין 43%-76% ותק פעילות. משמע שגם היקף הפגיעה בהם הינו סביר. רק 5 תובעים טרם השלימו (מאי 2012) 40% גרירת וותק. מבין התובעים המשרתים במנהלת מחוז ש"י, 16 שוטרים עברו למחוז רק בשנים האחרונות וטרם הספיקו לצבור ותק פעילות, אך במסגרת הוראות המעבר ניתנה להם האפשרות לצבור ותק פעילות לפחות בשיעור של 40%. המינימום הנדרש לקבלת תוספת ותק פעילות.

6 מתוך תובעים אלו הינם אזרחים אשר התגייסו למשטרה לאחר חתימת הסיכום הבין משרדי וממילא קיבלו תוספת פעילות רמה א' לפנים משורת הדין, והיה ידוע להם כי תפקידם לא מזכרה בתוספת פעילות רמה א' וכי תשלום זה הינו זמני בלבד (נספח 6 לתגובת המדינה לבקשה למתן סעד זמני).

לגבי 3 תובעים נוספים: הפגיעה בשכר שניים מהם עומדת על 14.5% משכרם והשלישי – ששכרו עומד על סך של 38,190 ₪ נפגע ב 7.4% משכרו (3,000 ₪ ברוטו). שני תובעים נוספים החלו לשרת במג"ב איו"ש בשנים 2011-2012 וטרם צברו וותק נדרש והפגיעה בשכרם היא בשיעור של 10%. אולם גם כאן בהתאם להוראות המעבר ניתנה האפשרות לשוטרים להמשיך ולצבור 40% ותק פעילות. נדגיש כי התובעים שעברו לשרת באיו"ש בשנים האחרונות ידעו כי תשלום רמת פעילות א' לשוטרי מנהלה היא זמנית עד להסדרת טבלת שקילה משטרתית. בנוסף לא כולם נפגעים מביטול הטבת המס שכן מי שגר באזורים מזכים מקבל את הטבת המס בגין מקום מגוריו (ע' 25-29 לתצהיר נצ"מ בראון קניס).

1. לכל אלה יש להוסיף כי התובע אורן חנוני, אשר טען כי שיעור הפגיעה בו גבוה ביותר כ-2,000 ₪, עבר לשרת במחוז ש"י בחודש 2/2011 לבקשתו כדי לשפר את שכרו. מר חנוני, שהיה ביחידה להאזנות סתר בימ"ר ירושלים עבר ליחידת האזנות הסתר בימ"ר ש"י, ואף כי לא היה כל שינוי בתפקידו, שכרו עלה באופן משמעותי רק בגלל המעבר למחוז ש"י, שכן בשל המעבר קיבל תוספת פעילות א'. לדבריו: "בירושלים אין רמת פעילות". לא זו בלבד שמר חנוני המשיך למלא את אותו תפקיד, מצבו אף השתפר מעצם המעבר למצודת אדומים, שכן הוא עצמו מתגורר במעלה אדומים (ע' 115 ש' 9-20). עניינו של מר חנוני מבהיר עד כמה היתה נחוץ השינוי בטבלת השקילה המשטרתית, שכן זו שהיתה קיימת עד לסיכום 2012, אפשרה קבלת תוספת שכר משמעותית ביותר, אף כי התפקיד ומהות העבודה לא השתנו כלל, ובעניינו של מר חנוני אף נחסך ממנו הצורך לנסוע מידי יום ביומו לירושלים, ואף על פי הועלה שכרו בצורה ניכרת. נציין עוד כי מאחר שמר חנוני עבר לאיו"ש רק בשנת 2011, וותק הפעילות שצבר עד לכניסת סיכום 2012 לתוקף היה נמוך, ואולם מצב זה אינו מאפיין כלל ועיקר את התובעים האחרים כפי שפורט לעיל. זאת ועוד, מנספח 10 לתצהירה של הגב' בראון קרניס עולה כי הפחתת רמות הפעילות לשוטרי מנהלה הייתה מבוצעת בכל מקרה גם אם הייתה מיושמת טבלת הקריטריונים הכללית והיא מתחייבת בגלל התביעות המשפטיות אשר טוענות לאפליה בין שוטרים המשרתים בתפקידים דומים (סעיף 6).
2. לפיכך, נוכח מספרם המועט של השוטרים ששכרם הופחת, נוכח שיעור הפגיעה, החלטת המדינה שלא לקבוע דור מעבר אלא תקופת מעבר הינה סבירה ומידתית. יתר על כן, ביחס לשוטרים אשר שיעור הפגיעה בשכרם יחסית גבוה, היינו – שוטרים שטרם הספיקו לצבור ותק פעילות רמה א' הרי שמדובר בשוטרים שעברו לשרת מעבר לקו הירוק בשנים האחרונות וידעו, או היה עליהם לדעת כי בכוונת המשטרה לבצע שינויים בתשלום תוספת הפעילות וכי קיימת אפשרות כי שכרם יופחת בעקבות השינויים שעתידיים להתבצע בטבלת השקילה. רוב רובם של התובעים שיעור ההפחתה הממוצע בשכר (לרבות הפגיעה ביתר התנאים) עומד על 5% ואף למטה מכך, אף כי מספר תובעים נפגעו בשכרם בשיעור גבוה יותר.

32. הנתונים שעמדו בפני הממשלה והמשטרה עובר לקבלת ההחלטה

התובעים טוענים כי לא היו בידי המשטרה נתונים באשר להיקף הפגיעה בשכרם של השוטרים במחוז ש"י לפני כניסתו לתוקף של סיכום 2012. המשטרה הסתפקה בנתונים באשר להיקף האחוזים הנצברים של תוספת וותק הפעילות. עוד נטען כי וועדת השרים לענייני כלכלה והממשלה לא ידעו על היקף הפגיעה האמיתי בשכר השוטרים עת התקבלה החלטת הממשלה 4800 המאשרת את סיכום 2012.

המדינה טוענת מנגד כי על מנת ללמוד על היקף הפגיעה הנכון בשכר השוטרים יש לבחון את שיעור היקף הפגיעה בשכר באחוזים, ומידע זה עמד בפני גורמי המשטרה ומקבלי ההחלטות בה לפני כניסת סיכום 2012 לתוקף.

1. הלכה היא, כי רשות מינהלית סבירה נדרשת לקבל החלטותיה על יסוד תשתית של עובדות (בג"ץ 10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות, פ"ד סד (1) 331 (2010):

"31. כלל הוא, כי רשות מינהלית סבירה נדרשת לקבל החלטותיה על יסוד תשתית של עובדות (זמיר, כרך ב, בעמ' 733). קביעת תשתית העובדות מחייבת קיומם של ארבעה מבחנים: איסוף נתונים סביר בנסיבות המקרה; הבחנה, במהלך איסוף הנתונים, בין נתונים השייכים לעניין לבין נתונים שאינם נוגעים אליו, תוך דחיית הנתונים מן הסוג האחרון; התבססות על נתונים שאדם סביר, או רשות סבירה, היו סומכים עליהם לצורך קבלת ההחלטה; וקיום תשתית ראייתית מבוססת במידה מספקת לצורך קבלת ההחלטה, על פי מהותה. לצורך מבחן אחרון זה, נתון בידי הרשות המינהלית שיקול דעת רחב, להעריך כיד המומחיות הנתונה לה, את המשמעות והמשקל של הנתונים שבפניה ....

32. בית המשפט נוהג ריסון רב בביקורת השיפוטית שהוא מפעיל על עובדות שנקבעו על-ידי הרשות המינהלית. הרשות קובעת את תשתית העובדות על בסיס נתונים שנאספו על ידה. ככלל, אין בית המשפט שם את שיקול דעתו בקביעת העובדות במקום שיקול דעתה של הרשות המינהלית (זמיר, כרך ב, בעמ' 757-758)".

כלל נוסף הוא, כי "מי שמשיג על עמדתה של הרשות, נושא בנטל השכנוע של התשתית העובדתית השנויה במחלוקת בין המשיג לבין הרשות, על כל המתחייב מכך; ובמקום שבו נוצרת 'שקילות עובדתית' – פועלת השקילות לזכות הרשות, הנהנית, בין היתר, גם מן החזקה ש'מעשיה נעשו כדין'... המשיג, הוא, אפוא, זה החייב בהצגת תשתית עובדתית לכאורית לתמיכת עמדתו כפתיח לבירור השגותיו; וככל שמדובר בהכרעה במחלוקת עובדתית בין הצדדים – המשיג הוא זה הנושא בנטל השכנוע"".

34. לסיכום 2012 קדמה עבודת מטה מקיפה של משטרת ישראל, אשר כללה אף שיתוף פעולה של אנשי שטח מכל המגזרים, והיקף הפגיעה בשכר השוטרים היה ידוע למקבלי ההחלטות, גם אם לא ברמה פרטנית לגבי כל שוטר ושוטר. מנספחים 10-17 לתצהירה של נצ"מ בראון קניס (דיוני צוות השכר 2010-2011), ומן הטבלאות ובהן נתונים לגבי שוטרי מחוז ש"י ויחידות נוספות ובכלל זה מג"ב ואיו"ש (נספח 18 לתגובת המדינה לבקשה לסעד זמני, ונספח 8 לתצהיר נצ"מ בראון קניס) עולה כי במסגרת עבודת המטה עלתה סוגיית הפחתת תוספת הפעילות לשוטרי מנהלה, היא נבחנה על ידי כל הגורמים הרלבנטיים, והובאו לפניהם נתונים בנוגע לשיעור ההפחתה. נערך מיפוי של כל שוטרי המנהלה המתוגמלים בתוספת פעילות רמה א' (350 שוטרים) ונעשתה בדיקה לגבי שוטרים בתפקידי מנהלה אשר על פי הקריטריונים החדשים ירדו ברמת הפעילות. הנתונים שעמדו בפני הגורמים הרלבנטיים במשטרה היו מספר השוטרים אשר עתידים להיפגע הסיכום וכן שיעור צבירת וותק הפעילות של השוטרים אשר עתידיים היו להיפגע מהסיכום הבין משרדי (ראו עדות נצ"מ בראון קניס עמ' 239 ש' 6-16; עמ' 240 ש' 1-7 והאמור בעמ' 14-15 לתצהירה, עדות גב' עמר עמ' 526 ש' 6-15; עמ' 527 ש' 1-9, וכן נספחים 17,18 לתגובת המדינה לבקשה למתן סעד זמני).

35. על כן יש לדחות את טענת התובעים כי מדובר בהתרשלות או בכוונת מכוון לקבל את ההחלטה מבלי לבחון את הנתונים הרלבנטיים (סעיף 51 לסיכומים). לא זו בלבד שנבחנו הנתונים, אלא שרוב רובם של התובעים השלימו צבירת ותק של 90% לפיכך הפגיעה בהם היא שולית אם בכלל, שכן כאמור רכיב התוספת העדכנית אינו פנסיוני, והשכר הקובע (למענק יובל לדוגמא) לא נפגע בעקבות ההפחתה. כמו כן הפגיעה בשכר היא רק בגין 10% תוספת רמת פעילות כך שהפגיעה בשכר ברוטו אף היא נמוכה ועומדת על שיעור של 1-2%. הפגיעה העיקרית שלא נלקחה בחשבון היא ביטול הטבת המס. אולם גם כאן, לא כל התובעים נפגעו באופן מלא, חלקם מהתובעים מתגוררים ביישובים המזכים בהטבות מס המבטלות ממילא את הטבת המס בגין תשלום תוספת פעילות רמה א'.

36. עוד נטען כי הגורמים הרלבנטיים במשטרה התבססו על נתון שגוי לפיו התקבלה בצה"ל בעבר החלטה על שינוי קביעת רמות פעילות מבלי לקבוע דור מעבר (סעיף 56 לסיכומי התובעים). טענה זו דינה להידחות. עיון בנספח נ/1א שכותרתו "מיפוי מחדש של תוספות הפעילות בשכר" שעניינו שינוי בתשלום תוספת פעילות בצה"ל בשנת 1997, מלמד כי בוצעה עבודת מטה אשר בחנה מחדש את מרכיב תוספת הפעילות בשכר משרתי הקבע ונקבעו כללים אחידים לתשלום תוספת פעילות באמצעות קביעת טבלת שקילה. היינו במסגרת הסכם זה נקבעה טבלת שקילה חדשה ובעקבותיה חלו שינויים ברמות הפעילות בחלק מיחידות צה"ל. עוד עולה מנספח זה כי אכן נקבעה תקופת מעבר (ולא דור מעבר) למשרתי הקבע המקבלים תוספת פעילות אוטומטית (סעיף 2א) – לגביהם נקבע כי ימשיכו לקבל את התוספת עד 1.1.1998. היינו – גם כאן נקבעה תקופת מעבר מוגבלת בזמן למשרתי קבע ותיקים ולא דור מעבר המוחרג לחלוטין מן ההסכם. במסגרת הסכם זה אף נקבעו כללים נוספים למשרתי קבע ותיקים ובעלי תפקידים מסוימים. עם זאת, אין בכך כדי לשנות את העובדה כי לגבי משרתי קבע ותיקים שמקבלים תוספת פעילות באופן אוטומטי ולא לפי דיווח, נקבעה תקופת מעבר בלבד ולא דור מעבר.

לפיכך טענות התובעים לפיה המשטרה התבססה על נתון שגוי נדחית.

37. חוסר הגינות וחוסר תום לב

התובעים טוענים כי המשטרה נהגה בהם בחוסר הגינות ובחוסר תום לב כאשר הסתירה מהם לאורך זמן את התהליך שהביא לקבלת ההחלטה על ההפחתה המשמעותית בשכר. המשטרה החליטה במודע שלא למסור להם מידע כלשהו על היקף הפגיעה בשכרם עד לאחר הגשת תביעתם, ובשל אילוצים תקציביים בחרה להפחית משכרם של שוטרים מכהנים על מנת לתת תוספת שכר לקצינים בדרגת רפ"ק עד ניצב במסגרת סיכום 2012.

המדינה טוענת מנגד כי קיומה של עבודת המטה הייתה בגדר ידיעה ארגונית וכי ציבור השוטרים היה מודע לעבודת המשטרה לשינוי רמות הפעילות ובעקבות שאלות רבות מציבור השוטרים, הביאה המשטרה לידיעת השוטרים עדכון במסגרת אגרת לשוטרים מיום 13.2.2012 שבה הודע לשוטרים על הקמת הצוות לבחינת רמות הפעילות.

38. נספח 10 לתצהירה של נצ"מ בראון קניס – סיכום דיון מיום 3.1.2010 - מלמד כי הסדרת קריטריונים אחידים לשוטרים וסוהרים היה על המדוכה זמן רב ובמשטרה נעשתה במשך שנים עבודת מטה שהגדירה קריטריונים לקבלת תוספת רמת פעילות. בשנים 2010-2011 התקיימו מספר דיוני שכר בנושא הסדרת רמות הפעילות במשטרה ושב"ס. במסגרת זו נבחנו מאפייני הפעילות של שוטרי המנהלה המשרתים באיו"ש בשיתוף פעולה עם קציני משאבי אנוש ביחידות השונות באיו"ש, נעשה מיפוי של כל שוטרי המנהלה המתוגמלים ברמת פעילות א'. כמו כן, במסגרת עבודת המטה התקיימו התייעצויות עם הגורמים הרלבנטיים ביחידות הממוקמות מעבר לקו הירוק, נדונו מאפייני הפעילות של שוטרי המנהלה ונשמעה עמדתם של הגורמים הרלוונטיים ביחס לשינוי ברמות תוספת הפעילות לאנשי מנהלה מעבר לקו הירוק. כלומר עבודת המטה נעשתה בשיתוף פעולה עם גורמים רבים, בגלוי ובמישרין.

בחודש אוקטובר 2011 אישר מפכ"ל המשטרה את טבלת השקילה, וביום 13.2.2012 נשלחה אגרת לשוטרים על הקמת צוות בראש ראש אגף משאבי אנוש, לבחינת קריטריונים לקביעת רמות הפעילות והובהר כי עם סיום עבודת המטה יצא פרסום נפרד (נספח 16 לתגובת המדינה לבקשה לסעד זמני). ביום 4.4.2012 עם חתימת סיכום 2012 נערך לשוטרים "שיעור שבועי" במסגרתו הוסבר להם השינוי הצפוי בעקבות טבלת השקילה המשטרתית, והובהר כי ההפחתה בשכר תיכנס לתוקף שנתיים ימים מאוחר יותר (ואילו העלאת השכר לשוטרים הזכאים לכך התבצעה מיידית). יש לזכור כי תביעות אלה שלפנינו הוגשו בראשית שנת 2014, כשנתיים לאחר מכן.

יתר על כן, מעדויות התובעים עולה כי ציבור השוטרים, ובכללם התובעים היו מודעים לכך שמתקיימת עבודת מטה באשר לתשלום תוספת רמת פעילות עוד בטרם נחתם הסיכום הבין משרדי (עדותו של מר עוזי שמואלי, עמ' 37 לפרוטוקול ש' 4; עדותו של אסף קורניצר, עמ' 63 ש' 8-9; עדותו של מר אלברט שלו, עמ' 75 לפרוטוקול ש' 14-17).

מכאן שעבודת מטה בנוגע לשינוי ברמות הפעילות נעשה בגלוי וציבור השוטרים היה מודע לכך, ויש לדחות את טענת התובעים בדבר הסתרה. הטענות בדבר הסתרה מכוונת לא הוכחו אף לא לכאורה, מה גם שהמתווה הסופי, כפי שהוצג בסיכום 2012 גובש ממש בסמוך לחתימתו ואף ערב החתימה נערכו בו שינויים.

39. במהלך חודש 2/2014 נערכו לתובעים ראיונות ובמהלכם הוצגה להם ההפחתה בשכר, ונמסר לכל שוטר אומדן שקלי של הפגיעה בשכרו. התובעים קובלים על כך שהמידע נמסר להם באיחור ובסמוך להפחתה בשכר.

אכן מן הראוי היה ליתן בידי כל אחד מהתובעים פרטים מדויקים יותר באשר להשלכות סיכום 2012 על שכרו בסמוך לאחר כניסת סיכום 2012 לתוקף. אולם מכיוון טבלת השקילה וההסכם הבין משרדי הופצו כלל ציבור השוטרים כבר ביום 4.4.2012 הרי שניתן לומר כי השלכות הסיכום הבין משרדי היו ידועות לתובעים גם אם לא ברמת הדיוק הפרטנית. זאת, בשים לב לכך שההפחתה נכנסה לתוקף כשנתיים לאחר מכן. כמו כן ביום 3.12.2012 הבהירה המדינה לב"כ התובעים כי היקף הפגיעה הצפוי בשכר השוטרים ינוע בין 250 ₪ ל 1500ש"ח לשוטרים חדשים שטרם הספיקו לצבור וותק פעילות, והתובעים יכלו לפנות באופן אישי למדור שכר מיד עם חתימת ההסכם, ולבקש לקבל את הנתונים המדויקים, כפי שעשו חלק מהתובעים.

40. יש לדחות גם את טענת התובעים כי המדינה הפחיתה משכרם כדי לקבל את אישור האוצר לתשלום תגמול נוסף לקצינים. עיון בסיכומי דיוני השכר מעלה כי לאורך כל הדרך הייתה כוונה להפחית את שכר שוטרי המנהלה המשרתים מעבר לקו הירוק משיקולים שונים שאינם שיקולי תקציב, והתוספת לקצינים עלתה לדיון לראשונה ממש בסמוך לפני חתימת סיכום 2012.

למעלה מהצריך לענייננו נוסיף כי שיקולים תקציבים אינם שיקולים פסולים, מה גם שאף לגרסת התובעים מדובר בתוספת תשלום לאלפי קצינים (סעיף 73 לסיכומים) ואילו הפחתת השכר חלה לגבי כמה מאות שוטרים בלבד, ולחלקם מדובר בהפחתת שכר זניחה יחסית, כך שהפחתת השכר לתובעים אינה יכולה לכסות את התוספת לאלפי קצינים.

41. אינטרס ההסתמכות

התובעים טוענים כי משך שנים רבות הסתמכו על מדיניות השכר במשטרה כפי שהייתה ידועה להם, ובעיקר הסתמכו על כך שבשום מצב לא יופחת שכרם בשל שינוי ארגוני, כנהוג בכל ארגוני הביטחון, וכי עברו לשרת באיו"ש מתוך ידיעה כי שירות באיו"ש מתוגמל ברמת פעילות א' וכלכלו את צעדיהם בהתאם.

המדינה טוענת כי המשטרה מוסמכת לפעול לשינוי תנאי השכר של השוטרים באופן חד צדדי וכל שוטר עם גיוסו מסכים כי המשטרה יכולה לשנות את תנאי שירותו, גם לרעה. עוד נטען כי התובעים ידעו על ההפחתה הצפויה בשכר אנשי המנהלות המשרתים באיו"ש.

42. כפי שהודגש בהרחבה לעיל המדינה רשאית לשנות את תנאי השכר של השוטרים באופן חד צדדי, לרבות שינוי שמשמעותו הפחתת שכר (סעיף 11). עובדה זו כשלעצמה די בה כדי לשלול את אינטרס ההסתמכות של התובעים כאינטרס בר הגנה. נשוב ונדגיש עוד כי השינוי במדיניות השכר של המשטרה נעשה מטעמים נחוצים וראויים, מה גם ששינוי מדיניות אינו יוצר בכל מצב אינטרס הסתמכות לגיטימי. שינוי למפרע ייפסל רק מקום שאין בהחלטה סבירות או שנגרמת למסתמך פגיעה במידה העולה על הנדרש (עעם 2711/13 הרמטכ"ל נ' רס"ן ערן אמיר והאסמכתאות שם). כפי שפירטנו בהרחבה לעיל לא כך הוא בענייננו.

43. אפליה

התובעים טוענים לאפליה מול עמיתיהם המשרתים במרחב חברון. זאת, משום שתפקידיהם זהים לאלה של עמיתיהם הממלאים תפקידי מנהלה במרחב חברון, אין כל הבדל בין בעלי התפקידים בשומרון, בנימין ומעלה אדומים לבין עמיתיהם המשרתים במרחב חברון, הם נמצאים באותה רמת סיכון שבה נמצאים שוטרי המנהלה במרחב חברון, והאחרונים נכללים בקבוצת השוויון שבה נכללים התובעים.

לטענת המדינה אין מקום להשוואה בין התובעים לשוטרי מרחב חברון, וקבוצת השוויון הרלבנטית היא כלל שוטרי המנהלה ברחבי הארץ המקבלים תוספת פעילות רמה ד'. יחידת חברון ממוקמת בתוך העיר חברון והמשרתים בה נמצאים ברמת סיכון גבוהה וייחודית. כמו כן קיים קושי בגיוס ושימור שוטרי מנהלה במרחב חברון. לפיכך אין זו קבוצת השוויון אל מול התובעים.

44. בשאלה כיצד יש להגדיר את קבוצת השוויון דנה השופטת ורדה וירט-לבנה (כתוארה אז) בע"ע (ארצי) 114/09 קומברס בע"מ – אירית בן משה, (ניתן ביום 27.1.2010). שם נפסק כי:

"לאור האמור, הגדרת קבוצת השוויון וקביעת בסיס הזכאות להשוואת השכר צריך שייעשו באופן ענייני, לפי תוכנו המעשי של התפקיד המבוצע והחלק החשוב והעיקרי שבו, כפי שמגדיר סעיף 3 לחוק:

3. יראו עבודה כשוות ערך לחברתה, אף אם הן אינן אותן עבודות או עבודות השוות בעיקרן זו לזו, אם הן בעלות משקל שווה; בין היתר מבחינת הכישורים, המאמץ, המיומנות והאחריות הנדרשים לביצוען ומבחינת התנאים הסביבתיים שבהם הן מבוצעות".

דהיינו, כאשר נדרשים כישורים זהים, וגם רמת המאמץ בביצוע העבודה, המיומנות, רמת האחריות והתנאים סביבתיים הינם זהים, מדובר בעבודות בעלות ערך שווה, והממלאים תפקידים אלה זכאים לשכר שווה (ראו גם בפסק הדין הומסנטר בארצי, סעיף 21 לפסק הדין). משמע שקבוצת השוויון נקבעת על פי מהות העבודה המבוצעת בפועל.

אמנם העבודה שמבצעים שוטרי המנהלה במרחב חברון זהה, אולם מחומר הראיות שהוצג לפנינו עולה כי תנאי העבודה אינם זהים.

45. הגב' מיטל עמר הבהירה בתצהירה כי באזור חברון קיים סיכון מיוחד, וכי קשיי השירות המיוחדים במרחב זה גורמים לקשיי איוש, ועל כן הוחרגו שוטרי מרחב חברון מטבלת השקילה המשטרתית (סעיף 37, 50). מתצהירה עולה עוד כי בעקבות הסכמי אוסלו יחידות המשטרה השונות באיו"ש שינו את מיקומן ממרכז העיר אל פאתי העיר ואילו מיקומו של בסיס המשטרה מרחב חברון נותר בתוך העיר. המיקום בפאתי הערים מפחית את הסיכון, אולם יחידת מרחב חברון לא שינתה את מיקומה עקב הסכמי אוסלו ומיקומה נותר במרכז העיר (עמ' 488 לפרוטוקול). כמו כן מרחב חברון אינו ממוקם סמוך למרכזי אוכלוסין בקו הירוק, בניגוד לתחנות אחרות הממוקמות בסמיכות לקו הירוק (סעיף 125 לתצהיר נצ"מ בראון קניס). בשל כל אלה עמדת המשטרה במסגרת דיוני השכר בנושא חברון הייתה כי אופי הפעילות המיוחד בעיר זו לא השתנה וראוי לשמר את תנאי שכרם של המשרתים במרחב חברון. יש לעשות זאת גם בשל הקושי לגייס ולשמר כוח אדם במרחב זה (סעיף 32 לתצהיר דני קריבו).

דבריהן אלה של נצ"מ בראון קניס, גב' עמר ומר קריבו לא נסתרו הן לגבי רמת הסיכון והן לגבי קשיי הגיוס ושימור כוח האדם. לפיכך מקובלת עלינו גם בעניין זה טענת המדינה כי רמת הסיכון שאליהן נחשפים גם עובדי המנהלה במרחב חברון שונה מזו שאליה נחשפים התובעים, ויש הצדקה להחריגם מסיכום 2012.

נציין עוד כי בסיכומיהם לא חזרו התובעים על טענת האפליה אל מול שוטרי משל"ט ומשרתי הקבע בצה"ל, לפיכך לא נדון בה אף אנו.

לפיכך – טענת התובעים לאפליה נדחית.

סוף דבר

התביעה נדחית.

אף כי התביעה נדחתה, בשל נסיבות העניין איננו עושים צו להוצאות.

ניתן היום, כ"א סיוון תשע"ו, (2727 יוני 2016), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

"ההחלטה נחתמה בידי נציגי הציבור ועותק נמצא בתיק בבית הדין. לצדדים מופץ עותק בחתימה אלקטרונית של השופט לבדו".